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Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût

10 octobre 2012 : Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût ( rapport d'information )
2. Les enjeux financiers
a) Le budget d'investissement élevé : 145,7 millions d'euros pour la mission « Sécurité civile »

L'effort total d'investissement dans Antares s'élève à 145,7 millions d'euros pour la mission « Sécurité civile ». Le tableau ci-dessous rend compte de la ventilation de ce coût de déploiement.

Le coût du déploiement d'Antares pour la mission « Sécurité civile »

(en millions d'euros)

Déploiement d'Antares dans les SDIS

131,6

dont marché de conception (achevé en 2010)

Dépenses d'investissement

28,4

dont fournitures (crédit-bail) sur la période 2008-2016

Dépenses d'investissement

61,3

dont part du FAI consacrée à Antares depuis 2007

Dépenses d'intervention

41,9

Déploiement d'Antares à la BSPP (sur 2009-2012)

14,1

dont infrastructures (2009-2012)

Dépenses d'investissement

11,6

dont terminaux (achevé en 2010)

Dépenses d'investissement

1,8

dont salle de commandement (achevée en 2010)

Dépenses d'investissement

0,7

Total

 

145,7

Source : DGSCGC

Hors la BSPP, le coût d'investissement représente encore 131,6 millions d'euros pour le déploiement d'Antares au sein des SDIS.

Comptabilisé en tant que dépense d'intervention (titre 6) au niveau de la mission « Sécurité civile »28(*), le financement issu du FAI s'interprète toutefois économiquement comme une aide à l'investissement. Cette aide représente 41,9 millions d'euros, soit 28,8 % de l'effort total.

Depuis 2007, une fraction du FAI concourt spécifiquement au financement du programme Antares29(*). Ce concours a été de 7,5 millions d'euros en 2009, de 4,6 millions d'euros en 2010 et de 11,55 millions d'euros en 2011. Il sera de 12,16 millions d'euros en 2012.

Pour l'Etat, la commande publique relative à ce programme s'appuie sur deux marchés dits « industriels » de conception et de déploiement. L'un d'eux est associé à un marché de crédit-bail permettant le lissage financier de l'opération sur neuf ans (61,3 millions d'euros). Ces marchés ont été notifiés par le ministère de l'intérieur à la fin de l'année 2007.

Ces deux marchés ne couvrent cependant pas la totalité des besoins liés au déploiement d'Antares. Pour s'équiper, les SDIS doivent en effet également passer eux-mêmes des marchés. Selon Jean-Paul Kihl, ce dualisme des procédures s'explique par le fait que l'existence d'un marché national ne pouvait pas prétendre à répondre à tous les particularismes des services départementaux.

Le résultat en est toutefois fâcheux. Livrés à eux-mêmes, les SDIS n'ont pas la même capacité de négociation que l'Etat. Ils ne disposent pas non plus de la même expertise d'achat selon les départements. Au final, à prestation équivalente, le coût d'équipement pour Antares varie très fortement d'un SDIS à l'autre sur ces marchés complémentaires. Catherine de Kersauson de Pennendreff, présidente de la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes, présidente de la formation commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes ayant rédigé le rapport précité sur les SDIS, a évalué cet écart de coût dans une fourchette « de un à trois »30(*).

Votre rapporteur spécial estime que le montage des cahiers des charges des marchés nationaux aurait gagné à être réalisé en concertation plus étroite entre la DGSCGC et les SDIS. Il aurait pu en résulter des économies substantielles pour les services départementaux ainsi qu'une simplification des procédures au niveau départemental.

Pour l'avenir, la DGSCGC devra assurer un pilotage plus étroitement coordonné de ce type de marchés. Son rôle en matière d'incitation à la mutualisation des moyens n'en sera que mieux conforté.

b) Le coût caché de cette infrastructure : le fonctionnement à la charge des SDIS

Une fois un investissement réalisé, encore faut-il pouvoir en assurer le fonctionnement. A cet égard, Antares constitue un cas d'école. Lourde dans son financement initial (145,7 millions d'euros), cette infrastructure est également coûteuse dans son fonctionnement courant.

Le coût de fonctionnement de l'INPT est estimé à 54,9 millions d'euros31(*). Il est toutefois probable que cette évaluation doive être révisée, à la hausse ou à la baisse, au fil du temps. Antares n'a en effet pas encore atteint son régime de croisière et le recul manque pour chiffrer précisément son coût.

Reste qu'actuellement cette estimation est retenue pour base de calcul et que, en application du décret n° 2006-106 du 3 février 2006 relatif à l'interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile, modifié par le décret n° 2011-508 du 10 mai 2011, un tiers de ce montant de 54,9 millions d'euros est à la charge de la mission « Sécurité civile », soit 18,3 millions d'euros32(*). Le décret précité prévoit en effet la participation des services utilisateurs au fonctionnement, à la maintenance, au renouvellement et aux évolutions de l'INPT.

En application de l'arrêté NOR : IOCG1117664A du 10 mai 2011 portant répartition des contributions financières des services utilisateurs de l'INPT, une fraction de cette quote-part, à la charge du programme 128 « Coordination des moyens de secours » de la mission « Sécurité civile », doit elle-même être prise en charge par les SDIS et le bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM), dans une limite de 12 millions d'euros. La BSPP supporte, pour sa part, une dépense de 0,9 million d'euros, tandis que le ministère en charge de la santé contribue à hauteur de 0,6 million d'euros.

Le tableau ci-dessous présente la ventilation de la charge entre les départements. Cette charge est fonction de la population entrant dans le calcul du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le montant de la contribution des SDIS et du BMPM au fonctionnement d'Antares en 2011

Département

Population entrant dans le calcul du montant de la dotation
globale de fonctionnement (DGF)

Montant de la contribution
(en euros)

Ain

591 263

121 884,50

Aisne

547 724

112 909,26

Allier

358 038

73 806,89

Hautes-Alpes

186 234

38 390,76

Ardennes

290 008

59 783,01

Ariège

173 347

35 734,20

Aude

407 137

83 928,29

BM-PM

866 864

178 697,61

Calvados

743 879

153 345,16

Cantal

168 648

34 765,54

Charente-Maritime

699 790

144 256,54

Côte-d'Or

534 051

110 090,67

Côtes-d'Armor

628 334

129 526,41

Dordogne

441 272

90 964,96

Doubs

532 066

109 681,48

Drôme

492 832

101 593,68

Eure-et-Loir

436 497

89 980,63

Gard

737 637

152 058,42

Haute-Garonne

1 224 791

252 481,62

Gers

192 769

39 737,91

Gironde

1 472 078

303 458,01

Indre

246 811

50 878,26

Isère

1 229 260

253 402,87

Jura

274 214

56 527,19

Landes

418 430

86 256,25

Lot-et-Garonne

333 622

68 773,71

Haute-Marne

194 801

40 156,79

Meurthe-et-Moselle

732 379

150 974,52

Meuse

199 004

41 023,20

Nord

2 578 330

531 503,68

Oise

806 925

166 341,63

Pas-de-Calais

1 501 399

309 502,31

Puy-de-Dôme

663 139

136 701,21

Pyrénées-Atlantiques

688 546

141 938,67

Hautes-Pyrénées

259 275

53 447,63

Bas-Rhin

1 096 234

225 980,54

Haut-Rhin

750 962

154 805,27

Rhône

1 694 703

349 350,51

Sarthe

571 676

117 846,78

Savoie

520 841

107 367,52

Haute-Savoie

811 592

167 303,70

Seine-Maritime

1 265 468

260 866,88

Seine-et-Marne

1 307 628

269 557,85

Somme

588 908

121 399,03

Tarn

384 035

79 165,98

Tarn-et-Garonne

238 664

49 198,82

Var

1 166 296

240 423,31

Vaucluse

557 344

114 892,35

Vosges

398 225

82 091,14

Val-d'Oise

1 165 415

240 241,69

Total de la population DGF métropolitaine hors départements 75, 92, 93 et 94

58 212 127

12 000 000,00

Total de la population entrant dans le calcul du montant de la dotation globale de fonctionnement des départements utilisant l'INPT

34 369 385

7 084 994,85

Source : annexe de l'arrêté NOR : IOCG1117664A du 10 mai 2011 relatif au montant des contributions financières des services d'incendie et de secours au fonctionnement de l'infrastructure nationale partageable des transmissions pour l'année 2011

Au total, en 2011, les SDIS ayant déjà l'usage opérationnel d'Antares devaient donc assumer 6,9 millions d'euros au titre du fonctionnement d'Antares, soit 37,7 % du montant total du fonctionnement à la charge de la mission « Sécurité civile » (18,3 millions d'euros).

Le règlement de cette contribution par les SDIS et, in fine, par les départements n'est pas sans susciter des tensions pour les raisons évoquées supra. Au point que l'Etat prend désormais les devants pour parer les moindres recettes qui peuvent en découler.

Ainsi, en 2011 et afin de permettre de pallier une éventuelle défaillance des SDIS contributeurs, l'équivalent du montant de la contribution due par les SDIS (soit 7,1 millions d'euros) a été gelé par la DGSCGC au sein du FAI dans l'attente du versement par les SDIS de ladite contribution33(*). Par instruction du 28 juin 2011, une première répartition du FAI pour un montant de 6 millions d'euros a été effectuée entre les zones de défense (après réserve de 3,8 millions d'euros au titre du préciput national), une seconde délégation devant être effectuée aussitôt que les SDIS se sont acquittés de leur participation aux frais de fonctionnement de l'INPT.

Au total, comme il a été rappelé supra, les subventions versées par le FAI en 2011 n'ont finalement été que de 12,6 millions d'euros, pour une autorisation initiale de 21,36 millions d'euros. Ce faible taux de consommation des crédits (59 %) s'explique en partie par la décision de la DGSCGC de geler ces crédits dans l'attente du versement par les SDIS de leur contribution.

Dans la mesure où le coût de fonctionnement d'Antares repose donc pour une part significative sur les SDIS et les départements, votre rapporteur spécial sera attentif à l'évolution de ce coût lors des prochains exercices.

Pour conclure sur Antares, votre rapporteur spécial rappelle qu'un investissement en sécurité civile doit être apprécié en amont non seulement eu égard à son intérêt opérationnel (plus grande efficacité dans les interventions, amélioration de la sécurité des personnels...), mais aussi en fonction de son coût de fonctionnement anticipé. Ce second critère n'a probablement pas été totalement pris en compte s'agissant de l'INPT.


* 28 Du point de vue de la LOLF, il s'agit en effet d'un transfert de crédits de l'Etat vers les collectivités territoriales.

* 29 En application de la circulaire du 5 février 2007 (cf. supra).

* 30 Audition du 26 mars 2012.

* 31 Source : DGSCGC.

* 32 Le restant est financé par d'autres programmes budgétaires.

* 33 Une autre solution pour recouvrer ces contributions aurait pu être, comme l'indique la Cour des comptes dans son « Analyse de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - Exercice 2011 - Sécurité civile » (mai 2012), d'engager des procédures de mandatement d'office. De telles procédures auraient toutefois pu être perçues comme assez « brutales » par les SDIS et les départements.