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Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût

10 octobre 2012 : Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût ( rapport d'information )

D. UNE POLITIQUE DE FORMATION À RATIONNALISER

Investir dans la sécurité civile c'est aussi, et peut être même surtout, investir dans les hommes et les femmes qui interviennent au quotidien pour assurer la protection de nos concitoyens, prendre la mesure des risques et y apporter une réponse adéquate.

De ce point de vue, la politique de formation a connu deux évolutions majeures au cours des dernières années. D'une part, la délocalisation de l'Ecole nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP) à Aix-les-Milles s'est traduite par un nouvel essor de cet établissement. Fleuron des écoles dans le domaine de la sécurité civile, l'ENSOSP se doit néanmoins aujourd'hui de trouver le bon rythme de croisière et de rentabiliser à plein ses capacités de formation. D'autre part, les écoles départementales ont eu tendance au cours de la période récente à se développer et à s'étoffer. Elles doivent aujourd'hui capitaliser sur leurs acquis tout en s'inscrivant dans une logique de rapprochement afin de parvenir à une optimisation des moyens mis en oeuvre.

1. L'Ecole nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP) : trouver un rythme de croisière
a) Un établissement de création relativement récente

A l'échelle de l'histoire des écoles de formation de la fonction publique, l'ENSOSP fait figure de « dernier arrivant ». Créée en 1979, elle était initialement intégrée à l'Institut national d'étude de la sécurité civile (INESC), qui avait le statut d'établissement public administratif. Ce n'est qu'en 1986 que l'école prend le nom qu'on lui connaît aujourd'hui.

Depuis le décret du 7 juin 200463(*), l'ENSOSP est un établissement public administratif à part entière, sous la tutelle du ministre chargé de la sécurité civile, c'est-à-dire actuellement du ministre de l'intérieur.

Les missions de l'école sont particulièrement larges. Sa fonction première est d'assurer la formation initiale des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ainsi que des officiers du service de santé et de secours médical professionnels et volontaires. A cette mission s'ajoute la mission d'assurer la formation continue de ces personnels. L'ENSOSP doit, par ailleurs, assurer des formations à destination d'autres publics, comme les élus ou les experts. Il lui incombe également d'animer le réseau des écoles départementales ou interdépartementales de sapeurs-pompiers, de coordonner leurs formations et de participer à la coopération internationale en matière de sécurité civile.

b) Un outil pédagogique moderne

En 2002, un événement majeur est intervenu dans la vie de l'école. Initialement installée à Nainville-les-Roches (Essonne), l'ENSOSP a en effet pris la direction d'Aix-les-Milles (Bouches-du-Rhône) pour y installer ses nouveaux locaux64(*).

Rendu incontournable du fait de l'inadéquation croissante du site de Nainville-les-Roches65(*), le transfert de l'ENSOSP a été rendu possible par la réhabilitation d'un site militaire du ministère de la défense situé à la périphérie d'Aix-en-Provence. En complément, un plateau d'entraînement technique a été implanté à Vitrolles, à quelques minutes en voiture du pôle pédagogique.

La livraison définitive des installations de l'ENSOSP a eu lieu le 4 décembre 2009 sans que ce chantier important ait pris de retard. La rentrée de septembre 2010 a marqué le début de la première année de mise en exploitation pleine et complète de ce nouvel outil pédagogique.

Source : Sénat

L'ENSOSP représente désormais un outil à la pointe de l'utilisation des technologies les plus avancées au service de la sécurité des populations civiles, comme l'illustre notamment l'implantation au sein du pôle pédagogique d'un centre d'entraînement à la médecine d'urgence, le simulateur d'urgence extrahospitalière (Simurg). Capable d'accueillir simultanément dix huit à vingt quatre stagiaires dans des conditions quasi réelles, ce simulateur est sans équivalent chez nos voisins européens.

Source : Sénat

Le plateau technique contribue, pour sa part, à la formation technique et tactique des Chefs de groupe. Il s'articule autour d'une tour de contrôle permettant la supervision de plusieurs théâtres d'entraînement : un immeuble de quatre étages, une autoroute, une route de campagne et un pavillon. Ces mises en situation réelles recouvrent près de 80 % de l'activité opérationnelle qu'aura par la suite un officier.

Source : Sénat

Disposant d'un équipement de haut niveau, l'ENSOSP constitue ainsi un outil pédagogique moderne au service de la formation de l'encadrement des effectifs de sapeurs-pompiers.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial lors de son déplacement auprès de la direction de l'école, les retours des stagiaires comme des intervenants à l'ENSOSP se révèlent d'ailleurs positifs concernant les conditions tant d'enseignement que d'hébergement ou de restauration sur ce nouveau site.

c) Le cofinancement de la délocalisation de l'école

Initialement le coût de la construction de l'ENSOSP avait été évalué à 93,6 millions d'euros66(*).

Cette enveloppe budgétaire a été sensiblement dépassée du fait :

- du coût de l'achat foncier, non comptabilisé pour l'essentiel dans l'enveloppe initiale (7,9 millions d'euros) ;

- des travaux d'équipements liés à la phase transitoire et à la mise en place de locaux provisoires sur le site (5,6 millions d'euros).

Finalement le total des engagements financiers pour l'ensemble des investissements s'élève à 89,3 millions d'euros hors taxe, soit 106,8 millions d'euros toutes taxes comprises (TTC)67(*).

Ce budget se répartit de la manière suivante :

- 54,4 millions d'euros pour les travaux d'aménagement du pôle pédagogique ;

- 24,6 millions d'euros pour le plateau technique ;

- 2,8 millions d'euros pour l'acquisition du parc mobilier et du matériel informatique ;

- 7,9 millions d'euros pour l'achat du parc d'engins et de véhicules ;

- 3 millions d'euros pour le bâtiment d'hébergement de soixante-dix  chambres ;

- 5,6 millions d'euros pour les dépenses de la phase transitoire.

- 7,4 millions pour l'achat du foncier

- 1,1 million d'euros de dépenses diverses.

Le financement de cette opération immobilière a été partagé entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Du côté de l'Etat, la construction de l'ENSOSP devait être financée par un emprunt initial de 52,8 millions d'euros. Cet emprunt a pu être ramené à 50,3 millions d'euros en raison d'une bonne gestion de trésorerie, dont l'utilisation de 2,5 millions d'euros de dotation en fonds propres tombés dans le fonds de roulement.

Ce montant représente 56 % des coûts d'investissement de l'opération totale : l'Etat est donc le premier financeur de l'ENSOSP.

L'emprunt contracté par l'ENSOSP étant garanti par l'Etat, les échéances sont de ce fait remboursées par l'Etat qui verse annuellement une dotation en fonds propres couvrant le remboursement du capital et les intérêts. A ce titre, 4,9 millions d'euros et 5,17 millions d'euros ont été versés respectivement en 2011 et en 2012 par l'Etat à l'école.

Par ailleurs, l'opération est également financée à hauteur de 40,8 millions d'euros par les collectivités locales :

- le conseil général des Bouches-du-Rhône est la deuxième source de financement (après l'Etat) puisqu'il participe à hauteur de 30,5 millions d'euros, soit 33 % du coût total de la délocalisation ;

- le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur, contribue pour près de 5,8 millions d'euros, soit 6 % du total ;

- la communauté d'agglomérations du Pays d'Aix, participe quant à elle à hauteur de 2,7 millions d'euros, soit 3 % du coût total de la délocalisation ;

- la ville d'Aix-en-Provence, finance un montant de 1,8 million d'euros, soit 2 % du coût de la délocalisation.

Enfin, les ressources propres à l'établissement ont permis de compléter le financement du transfert de l'ENSOSP à Aix-en-Provence pour un montant total de 7,2 millions d'euros.

Il faut au surplus souligner que l'acquisition d'une dernière parcelle de terrain de 4 hectares, pour 1,6 million d'euros, a permis d'étendre le site de l'école en lui donnant la possibilité de réhabiliter un bâtiment d'une capacité de soixante-dix chambres et de construire des bâtiments ainsi que des parkings supplémentaires. Ce faisant, l'ENSOSP s'est mise en situation de répondre pour l'avenir à de nouveaux besoins, sur un horizon d'au moins vingt ans, tout en se mettant à l'abri de l'inflation foncière sur cette zone d'activité en développement.

d) Les voies pour une valorisation accrue de cet investissement

La délocalisation de l'ENSOSP s'est accompagnée de nombreuses interrogations et parfois même de critiques quant au coût de cette opération et à l'utilité même de cette école. L'annonce par l'Etat en 2010 de son intention de mettre un terme à la subvention de fonctionnement accordée à l'ENSOSP n'a d'ailleurs fait qu'alimenter de nouveaux les doutes68(*).

Dès lors que le déménagement de l'ENSOSP est désormais parachevé et que l'école est en état d'accueillir des élèves stagiaires, ce débat semble cependant dépassé. Cette page tournée, il n'en reste pas moins qu'il convient maintenant de rentabiliser au mieux cet investissement conséquent et d'utiliser au plus juste les capacités de formation de cet établissement.

A l'origine la réflexion ayant guidé à la décision de délocaliser l'ENSOSP tenait notamment au défi que cette école allait devoir relever en termes de besoins de formation69(*). Cette demande accrue de formation résultait de plusieurs facteurs convergents :

- la refonte de la filière, en 2001, qui a accru le nombre de formations obligatoires dans les cursus d'évolution de carrière, telles que les formations d'adaptation à l'emploi (FAE) des majors, lieutenants et emplois de direction, ainsi que les formations en gestion opérationnelle de commandement (GOC) ;

- la mise en place de la filière service de santé et de secours médical (SSSM) ;

- la volonté des SDIS de disposer d'une véritable chaîne de commandement des officiers de sapeurs-pompiers volontaires, dotée d'une formation équivalente.

En tant que prestataire de services, l'ENSOSP demeure toutefois largement dépendante de la demande de formation et des flux qui en résultent. Or, cette demande, qui était forte dans les années 2000, tend à diminuer ou, à tout le moins, à se stabiliser désormais.

Ainsi, l'année 2011 a été marquée par une inflexion à la baisse du volume des actions de formation. L'ENSOSP a organisé 71 678 journées / stagiaires en 2011 contre 81 550 en 2010 et 76 367 en 2009. Pour 2012, l'école prévoit un volume de formations de 74 877 journées70(*).

Dans ces conditions, comme il l'avait déjà souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 201271(*), votre rapporteur spécial s'interroge sur un éventuel surdimensionnement de cet outil pédagogique au regard des besoins de formation avec la tendance à la baisse des formations d'intégration des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels. Cette tendance pourrait être amenée à se confirmer dans les années à venir étant donné un contexte budgétaire tendu pour les SDIS.

L'ENSOSP est aujourd'hui calibrée pour accueillir entre 75 000 et 90 000 journées / stagiaires. Pour répondre à ce nouveau défi d'ajustement de son offre à la demande, elle doit désormais chercher à diversifier ses « clients ». Dans cette perspective, plusieurs pistes semblent pouvoir être empruntées.

La première voie consiste à repenser la relation de l'ENSOSP avec les SDIS. Une attention particulière pourrait être portée aux SDIS de plus petite taille pour lesquels le budget « formation » représente un enjeu plus sensible que pour les SDIS ayant une surface financière plus large. Dans son étude remise à l'ENSOSP en octobre 201172(*), le Cabinet Lamotte préconise d'« amorcer une réflexion pour une stratégie différenciée de la programmation / planification des besoins des « grands » et des « petits » SDIS selon leur capacité à programmer à l'avance (sur plusieurs années) des besoins de formation indépendamment des situations individuelles ».

Par ailleurs, une perspective d'avenir pour l'ENSOSP pourrait consister à étendre son offre aux sous-officiers de sapeurs-pompiers, actuellement formés au niveau départemental.

Dans le même esprit, l'ENSOSP gagnerait à trouver des pistes de mutualisation de ses formations et de ses moyens avec les SDIS et leurs écoles départementales. En particulier, pourraient être concernés en priorité le SDIS 13 des Bouches-du-Rhône et le BMPM. La proximité géographique devrait permettre de faciliter la coopération avec ces deux structures en poursuivant un intérêt commun de réduction des coûts de formation.

La deuxième voie correspond au développement des échanges internationaux de l'école. D'ores et déjà, l'ENSOSP accueille des acteurs étrangers de la sécurité civile pour les former. Ainsi, par exemple, a-t-elle reçu dix délégations étrangères en 2011. Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le Colonel François Pradon, directeur adjoint et secrétaire général de l'ENSOSP, a indiqué que cette offre de formation avait procuré un supplément de recette d'environ 1,2 million d'euros en 201173(*).

L'ouverture de l'ENSOSP à l'international : une voie de diversification de la demande de formation

Au cours de l'année 2011, l'ENSOSP a conduit plusieurs actions de formation à destination de publics étrangers :

- la formation initiale de deux élèves-officiers nigériens sur une période de quatre semaines de formation pratique ;

- la formation de deux officiers bulgares dans le domaine de la prévention ;

- une formation en gestion des risques générés par l'emploi de matières dangereuses dans un contexte industriel au profit de trente officiers du Fire and Rescue Department de Bruneï ;

- une formation sur la gestion des accidents industriels de nature polluante en Egypte ;

- le renforcement des formations réalisées pour la protection civile algérienne et la mise en place d'une démarche d'accompagnement dans la construction et la mise en oeuvre de la formation. L'objectif est de créer un master de gestion des risques et des crises en Algérie. La finalisation de ce projet est programmée pour l'année 2012 avec l'ouverture d'une promotion sur le site de la Direction générale de la protection civile algérienne et sur le site de l'université de Médéa. Des échanges d'équipes pédagogiques et de stagiaires sont prévus avec le Master de gestion des risques et des crises de l'ENSOSP ;

- suite à la signature d'une convention avec l'Ecole nationale des pompiers du Québec (ENPQ), la mise en place d'une première collaboration concernant une formation de formateur « Recherche de Cause et de Circonstance Incendie » (RCCI) sur deux semaines (respectivement à Aix-en-Provence et à Montréal).

Source : rapport d'activité de l'ENSOSP pour 2011

Cette ouverture à l'international n'est d'ailleurs pas sans intérêt du point de vue industriel et des capacités à l'export de nos entreprises travaillant pour la sécurité civile. La formation sur des matériels français et l'approfondissement des liens entre les différents personnels peuvent déboucher sur des contrats à l'exportation. Ouvrir de nouveaux marchés pourrait être une conséquence indirecte de l'internationalisation de l'ENSOSP. Lors de son audition, le Colonel François Pradon a affirmé à votre rapporteur spécial que les ventes de matériels d'incendie en Algérie représentaient un chiffre d'affaires supérieur à celui réalisé en France au cours des deux dernières années.

Enfin, dans le respect des ses missions, la troisième voie pour l'ENSOSP consiste à se tourner vers des partenaires non institutionnels et privés pour valoriser son offre de formation. Des groupes de l'industrie chimique, pétrochimique, nucléaire... peuvent être intéressés à bénéficier des savoir-faire et de la pédagogie de l'école. Il s'agit là naturellement de publics spécifiques pour lesquels l'ENSOSP aurait avantage à développer une action de prospection ciblée et adaptée. L'acquisition d'une telle expertise ne paraît pas hors de portée de l'encadrement de l'école.


* 63 Décret n° 2004-502 du 7 juin 2004 relatif à l'ENSOSP.

* 64 L'école continue cependant de disposer d'une implantation à Paris, rue Oudine (13ème arrondissement), où des formations à la prévention sont dispensées sur un site de 1 200 m².

* 65 Cf. Sénat, rapport d'information n° 484 (2007-2008), « L'ENSOSP : une délocalisation ambitieuse à parachever » de notre collègue Claude Haut, alors rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile ».

* 66 Cf. Sénat, rapport d'information précité, « L'ENSOSP : une délocalisation ambitieuse à parachever ».

* 67 Le coût (5 millions d'euros) de la construction, non prévue initialement, d'un bâtiment supplémentaire et du Simurg a été absorbé grâce à maîtrise des coûts des travaux de l'ensemble du reste du chantier.

* 68 L'Etat est toutefois revenu sur cette position en 2011. Lors de son discours d'inauguration de l'ENSOSP le 17 mars 2011, le Président de la République, alors Nicolas Sarkozy, a en effet réaffirmé le statut de l'école en tant qu'établissement public national et, dans cette perspective, il a confirmé le maintien de la subvention de l'Etat en faveur de l'ENSOSP. Le montant de la subvention de fonctionnement de l'ENSOSP s'élève, pour 2012, à 4,47 millions d'euros (contre 3,5 millions en 2011). L'ENSOSP n'étant plus, depuis 2011, considérée comme un opérateur de l'Etat, la subvention de fonctionnement apparaît désormais comme une dépense d'intervention (titre 6) dans les crédits de la mission « Sécurité civile ».

* 69 Cf. Sénat, rapport d'information précité, « L'ENSOSP : une délocalisation ambitieuse à parachever ».

* 70 Source : rapport d'activité de l'ENSOSP pour 2011.

* 71 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - Tome III - Annexe 27.

* 72 « Audit relatif à l'avenir de l'ENSOSP », Cabinet Lamotte (octobre 2011).

* 73 Audition du 5 avril 2012.