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Pesticides : vers le risque zéro

10 octobre 2012 : Pesticides : vers le risque zéro ( rapport d'information )
Audition de M. Sylvain Maestracci et de Mme Karen Bucher, Secrétariat Général des Affaires Européennes (SGAE) (11 septembre 2012)

Mme Sophie Primas, présidente. - Nous entamons aujourd'hui notre dernière journée d'auditions. Celles-ci ont été très nombreuses. Nous souhaitions à présent avoir un éclairage européen sur notre sujet, car l'Union européenne est au coeur du processus d'évaluation des substances actives, préludant à l'autorisation de mise sur le marché des produits, sans parler des fraudes qui sont, nous a-t-on dit, considérables. Quel est, par exemple, le rôle de l'Union européenne concernant les protocoles de tests, les équipements de protection individuelle, les douanes, etc ?

M. Sylvain Maestracci, SGAE. - Mme Karen Bucher est notre experte au sein du secteur AGRAP et au SGAE sur tous les sujets sanitaires et phytosanitaires, des OGM aux pesticides. Quant à moi, je suis chef du secteur GRAP, donc ici plutôt sur les aspects plus tarnversaux.

La réglementation européenne repose sur trois textes fondateurs : le règlement n° 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, qui couvre toutes les procédures d'évaluation et d'autorisation ; le règlement n° 396/2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ; enfin, la directive européenne 2009/128 sur l'utilisation durable des pesticides.

L'approbation se fait au niveau européen pour les substances actives. Le dossier est déposé par le pétitionnaire, un État membre est désigné comme rapporteur, l'évaluation des risques est conduite par l'Agence européenne de sécurité alimentaire (AESA ou EFSA). Après avis des États membres, c'est la Commission européenne qui prend la décision d'approbation de la substance active.

Mme Sophie Primas, présidente. - Quelle forme prend l'avis des États membres ?

M. Sylvain Maestracci. - Chaque État compte un représentant au Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (CPCASA), qui traite de tous les sujets sanitaires et phytosanitaires. Après négociations, le comité vote sur la proposition de la Commission.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Ce comité n'est-il composé que de représentants des administrations ?

M. Sylvain Maestracci. - Oui : pour la France, ce sont des membres de la direction générale de l'alimentation (DGAL) ou de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) veille à ce que l'information circule, pour que la position donnée au comité soit bien celle qui a été avalisée par tous les ministères, le cas échéant après arbitrage.

Mme Sophie Primas, présidente. - Aucun scientifique ne siège au CPCASA ?

M. Sylvain Maestracci. - Non, mais les ministères et le SGAE le SGAE s'appuient sur les avis scientifiques de l'AESA pour élaborer la position française. La Commission européenne peut également consulter des scientifiques de manière informelle, en tant que de besoin.

S'agissant des produits phytopharmaceutiques, l'autorisation de mise sur le marché relève des États membres. En France, c'est la direction générale de l'alimentation, au sein du ministère de l'agriculture, qui est chargée de délivrer ces autorisations. Le SGAE ne les voit pas passer.

Mme Sophie Primas, présidente. - Vous n'êtes donc pas informés de l'interdiction de tel ou tel produit dans un autre État de l'Union européenne, en Allemagne, par exemple ?

Mme Karen Bucher, SGAE. - Si ! Il y a un échange d'information au niveau européen sur les produits phytosanitaires interdits par un État membre pour des raisons de santé publique ou de protection de l'environnement. Un exemple récent : lorsque le ministère de l'agriculture a retiré l'autorisation de mise sur le marché du Cruiser OSR dont la substance active est le thiamethoxam, il en a informé la Commission européenne et les autres États membres.

Mme Sophie Primas, présidente. - Comment les choses se passent-elles ensuite?

Mme Bernadette Bourzai. - Cela entraîne-t-il une attitude commune de tous les États membres ?

M. Sylvain Maestracci. - Dans le cas du Cruiser OSR, nous avons également demandé à la Commission de retirer l'autorisation du principe actif, le thiamethoxam, ce qui suppose de passer par la procédure de comitologie.

Mme Karen Bucher. - Si un État membre demande à la Commission de réévaluer une substance active, l'avis de l'AESA est sollicité. C'est le cas pour le thiamethoxam.

M. Sylvain Maestracci. - Pour la mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique, on s'appuie sur une évaluation scientifique : en France, c'est l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) qui est chargée de donner un avis.

Quant aux limites maximales applicables aux résidus de pesticides dans l'alimentation, elles sont également déterminées au niveau communautaire, sur la base d'une analyse par l'AESA.

Mme Sophie Primas, présidente. - Quel est votre avis sur le système d'évaluation de toxicité des matières actives ?

M. Sylvain Maestracci. - Le fonctionnement du dispositif repose sur les avis de l'AESA. Les critères sont revus régulièrement, mais nous restons tenus par des limites techniques ainsi que par des limites de coût. Les autorités françaises sont dans l'ensemble plutôt satisfaites du travail de l'AESA, même si nous préférons nous appuyer sur les avis de l'ANSES pour fonder nos propres analyses.

Mme Karen Bucher. - Les données sont fournies par les industriels pétitionnaires ; les agences n'effectuent qu'un travail de réévaluation : il n'y a pas de recherche, de contre-expertise.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Les agences d'évaluation ne font-elles donc que contrôler les données sur dossier ?

Mme Karen Bucher. - Oui. Le règlement n° 1107/2009 fixe aux agences nationales un cahier des charges assez strict, un canevas pour l'évaluation des données scientifiques fournies par les pétitionnaires. Il paraît difficile de revenir sur ce dispositif, qui est identique dans le domaine du médicament vétérinaire.

Mme Sophie Primas, présidente. - Il est donc d'autant plus important que l'ANSES dispose des données brutes, pour pouvoir les réinterpréter.

Mme Karen Bucher. - En effet.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Les perturbateurs endocriniens, les effets cocktail, les mélanges sont-ils pris en compte dans les évaluations ?

M. Sylvain Maestracci. - Les perturbateurs endocriniens sont pris en compte dans le règlement sur la mise sur le marché de pesticides mais pas les effets cocktail ni les mélanges, chaque substance active étant examinée indépendamment. En outre, la réalisation de tels tests poserait problème ; en effet, il faudrait une méthodologie scientifiquement reconnue et validée.

La réglementation européenne fixe la liste des données que les pétitionnaires doivent fournir, ce afin d'uniformiser l'application du droit européen dans les différents États membres. On ne dispose pas d'avis scientifique robuste sur l'effet des mélanges.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Cela ne veut pas dire qu'on ne puisse pas en avoir !

M. Sylvain Maestracci. - Aujourd'hui nous n'en avons pas.

Mme Karen Bucher. - La clé d'entrée du dispositif européen demeure l'approche par substance.

M. Sylvain Maestracci. - Il s'agit d'assurer la sécurité du consommateur dans un marché intérieur uniformisé. D'où l'approche « produit », cette compétence étant communautaire. En revanche, le traité européen donne peu de compétences à l'Union en matière de santé humaine, le sujet étant du niveau des États membres. Le prisme communautaire favorise donc une approche par substance active.

Mme Sophie Primas, présidente. - Selon l'ANSES, que nous avons longuement auditionnée, le nombre de demandes d'homologation de produits phytosanitaires effectuées auprès d'elle augmente. La France serait notamment très sollicitée par ricochet en raison des difficultés budgétaires des États du sud de l'Europe. Jouez-vous un rôle de régulateur en la matière ?

M. Sylvain Maestracci. - Absolument pas.

Mme Sophie Primas, présidente. - Estimez-vous que vous devriez en avoir un ?

M. Sylvain Maestracci. - Le rôle du SGAE est de coordonner les administrations françaises, il n'a pas vocation à aller vers les autres États membres, par exemple, pour influer sur la répartition des évaluations entre ceux-ci. Personne n'a demandé à ce que le texte communautaire prévoie qu'un État membre puisse freiner ces demandes d'homologation. Sans doute cela pose-t-il des difficultés pratiques mais il n'y a pas de solution technique, sinon la bonne coopération entre États membres, de gré à gré.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Quelles sont les conséquences du dépassement des délais impartis aux évaluations ?

Mme Karen Bucher. - Dans le cas de la reconnaissance mutuelle, l'État membre receveur s'appuie sur l'évaluation faite par l'État membre d'origine. Il n'existe pas de délai à respecter à ma connaissance.

M. Sylvain Maestracci. - Si l'AESA, qui est en charge de l'évaluation des matières actives, prend du retard, il n'y a rien d'autre à faire qu'attendre : les délais, s'ils existent, ne sont qu'indicatifs. En revanche, l'examen des autorisations de mise sur le marché est soumis à un délai.

Mme Karen Bucher. - Qui est de douze mois.

M. Sylvain Maestracci. - L'administration a une approche prudente car, en cas de dépassement du délai en matière d'importations parallèles, elle est réputée avoir refusé la demande d'autorisation - ce qui ouvre la possibilité d'un recours. En outre, l'administration a toujours la possibilité de poser des questions, ce qui interrompt le délai.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Des délais trop longs ne favorisent-ils pas les fraudes ?

M. Sylvain Maestracci. - Je ne saurais vous répondre. Ces délais doivent être suffisamment longs pour laisser aux agences et à l'administration le temps de travailler.

Mme Karen Bucher. - Un État membre a également la possibilité de délivrer une autorisation provisoire pour faire face à une urgence phytosanitaire comme l'apparition subite d'un nouveau ravageur. Les États ont ainsi la possibilité d'être réactifs.

Mme Sophie Primas, présidente. - Pour les importations parallèles, le délai d'examen est bien de quarante-cinq jours ?

M. Sylvain Maestracci. - Oui.

Mme Sophie Primas, présidente. - Quelles protections la Commission européenne prévoit-elle contre les conflits d'intérêts ?

M. Sylvain Maestracci. - A la suite de remous au Parlement européen - à propos de conflits d'intérêts sur un tout autre sujet - l'AESA a durci ses règles. Chaque membre du conseil d'administration, du forum consultatif, du comité scientifique, des groupes scientifiques et des groupes de travail doit désormais fournir une déclaration qui est publiée dans une base de données. Cette publicité assure un contrôle par les pairs et les citoyens. Les instances européennes, notamment la Commission, sont très sensibles à ces questions de transparence et d'information des citoyens, et particulièrement sourcilleuses.

Mme Sophie Primas, présidente. - Peut-on aller jusqu'à révoquer quelqu'un ?

M. Sylvain Maestracci. - Le contrôle intervient plutôt en amont, lors du processus de nomination.

Mme Karen Bucher. - On l'a vu récemment, lors du renouvellement du conseil d'administration de l'AESA : certaines candidatures ont été retirées, pour cause de liens d'intérêts.

Mme Bernadette Bourzai. - L'ANSES s'est également refait une virginité...

M. Sylvain Maestracci. - Elle dispose d'un comité de déontologie et de prévention des conflits d'intérêts.

Mme Sophie Primas, présidente. - Le système semble proche. Un membre ne peut siéger lors d'une séance d'un comité que s'il n'a pas de liens d'intérêts dans le domaine concerné.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Venons-en à l'épandage aérien.

M. Sylvain Maestracci. - Aux termes de la directive 2009/218 sur l'utilisation durable des pesticides, l'épandage aérien est interdit, sauf dérogation. La possibilité de dérogations a été réclamée avec insistance par de nombreux États membres ; puis le Conseil européen et le Parlement européen ont élargi la portée du « sauf »...

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Vous n'avez pas d'informations sur l'application concrète sur le terrain ?

M. Sylvain Maestracci. - Il n'existe pas de base de données européenne, pas de procédure d'information sur les dérogations accordées dans tel ou tel État membre. Aucun État membre ne semble refuser systématiquement les dérogations ; car aucun ne s'était prononcé contre en 2008-2009.

Mme Bernadette Bourzai. - Il n'y a pas eu d'évaluation de la pratique des dérogations ?

M. Sylvain Maestracci. - Non. La Commission n'a pas annoncé de rapport sur ce point.

Mme Karen Bucher. - La directive 2009/128 prévoit la définition d'indicateurs visant à vérifier la bonne application du texte. À ce stade, ils n'ont toujours pas été définis. La mise en oeuvre ou non des dispositions dérogatoires pourrait en faire partie.

M. Sylvain Maestracci. - Cette réglementation a été transposée en droit national par la loi Grenelle II et par un arrêté du 31 mai 2011. Les autorisations sont données au niveau départemental, sous réserve d'une évaluation scientifique par l'ANSES.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Quid des fraudes, des trafics de pesticides ?

M. Sylvain Maestracci. - Il n'y a pas, en la matière, de coopération policière et judiciaire systématiques. Il est difficile d'être informé. Quelques commissions rogatoires ont été lancées, quelques saisies effectuées par les douanes. Ces dernières contrôlent les entrées sur le marché européen, c'est-à-dire l'importation de produits phytopharmaceutiques provenant de pays tiers. A l'intérieur de l'Union, le principe est celui de la libre circulation. En cas de doute, c'est la DGCCRF qui est chargée des contrôles. Les douanes, que nous avons interrogées, se disent satisfaites des pouvoirs douaniers actuels. Leur contrôle porte sur les 15 % de produits phytopharmaceutiques importés de pays extracommunautaires.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Prenons, par exemple, le cas de céréales qui proviendraient d'Ukraine et seraient infestées d'insectes : elles pourraient être nettoyées à coup de pesticides, dans le bateau puis, sans doute, à nouveau dans la coopérative où elles seraient stockées... avant d'être transformées pour l'alimentation animale ou humaine. Est-il possible de faire entrer en France de telles céréales de mauvaise qualité et infestées ?

M. Sylvain Maestracci. - Toute denrée destinée à l'alimentation animale ou humaine peut faire l'objet de contrôles.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Mais ce n'est pas systématique.

M. Sylvain Maestracci. - Le contrôle est orienté, en fonction de l'analyse de risque.

Mme Karen Bucher. - Il y a toujours un contrôle documentaire. Quant au contrôle physique, il s'appuie sur l'analyse de risque, en fonction de la provenance, de la nature du produit, de l'importateur, etc.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Peut-on refouler la marchandise, dans l'exemple que j'ai donné ?

Mme Karen Bucher. - Cela arrive.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Est-ce exceptionnel ?

Mme Karen Bucher. - Il faudrait interroger les douanes et les points d'entrée communautaires (PEC), qui sont des postes d'inspection frontaliers spécifiques pour les produits végétaux, pilotés par la direction générale de l'alimentation. En cas de non-conformité, le produit est soit détruit sur place, soit refoulé mais cela peut entraîner des difficultés financières.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Des céréales infestées deviennent-elles « conformes » si elles sont nettoyées à coup de pesticides ?

M. Sylvain Maestracci. - Si le ravageur qui infeste le blé est déjà endémique en France, il n'est pas sûr que l'on puisse refouler le produit pour ce seul motif.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Il faut donc le nettoyer ?

M. Sylvain Maestracci. - Je ne peux vous répondre.

Mme Karen Bucher. - Il faudrait vous adresser à la DGAL.

Mme Nicole Bonnefoy , rapporteur. - Les céréales que nous exportons doivent pourtant être propres !

M. Sylvain Maestracci. - Lorsqu'un organisme nuisible nouveau est détecté sur un produit importé, nous le notifions à la Commission européenne.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Je retiens qu'un produit infesté de nuisibles connus ne peut être rejeté. Il faut donc le traiter, dans les cales et dans la coopérative !

M. Sylvain Maestracci. - Si le produit est traité dans les cales, il sera soumis au contrôle de limites maximales de résidus de pesticides.

Il n'y aura jamais de systèmes de barrage absolu à l'import : on l'a vu avec le lait contaminé à la mélanine, qui provenait de Chine - même si, en l'occurrence, les contrôles ont permis de retracer les lots et de limiter l'impact sur la santé humaine. Le droit international et les accords de l'OMC prévoient que l'on peut faire obstacle aux échanges à partir de critères sanitaires et phytosanitaires dès lors que les mesures prises sont proportionnées aux risques. Mais nous ne pouvons simplement fermer nos frontières : les accords internationaux limitent nos marges de manoeuvre. Voilà pour la réponse de principe ; le ministère de l'agriculture pourrait vous donner davantage d'informations concrètes.

Mme Sophie Primas, présidente. - Quelles seraient vos recommandations pour améliorer les procédures d'autorisation de mise sur le marché ?

M. Sylvain Maestracci. - Il est difficile de répondre : le SGAE est avant tout un relais. Les difficultés d'application de la réglementation européenne, les manquements au principe de précaution sont gérés par les trois administrations de contrôle : les douanes, la DGCCRF et la DGAL. Nous n'avons pas été saisis de difficultés majeures. J'ajoute que la directive de 2009 et le règlement concernant la mise sur le marché ont été négociés sous présidence française... Tout en respectant la nécessaire neutralité qu'entraîne une telle présidence, le Gouvernement et les administrations avaient eu à coeur, par l'expression de la délégation française, de promouvoir les intérêts de notre pays.

Mme Karen Bucher. - L'application de cette réglementation ne semble pas poser de difficultés. Les administrations utilisent et maîtrisent les mesures de sauvegarde : le mécanisme est rodé, elles connaissent les rouages pour notifier à la Commission tout problème scientifique relatif à une substance active.

M. Sylvain Maestracci. - C'est ce qui a été fait dans le cas du Cruiser OSR : il est possible, en cas de risque pour l'environnement et la santé, d'interrompre la commercialisation d'une substance, en informant la Commission.

Par ailleurs, pour répondre à une interrogation de votre questionnaire relative aux équipements de protection individuelle (EPI), le règlement d'application n°547/2011 sur l'étiquetage des produits phytopharmaceutiques comporte une annexe qui prévoit des mesures de sécurités spécifiques pour les opérateurs : les équipements de protection individuelle sont bien pris en compte dans les textes règlementaires.

Une autre de vos questions demandait si les évaluations étaient de nature à garantir l'innocuité des substances et produits pesticides pour la santé.

L'impact sur la santé humaine fait partie des critères d'évaluation de l'AESA et de l'ANSES : c'est ce qui a conduit à l'interdiction de l'épandage aérien. Mais l'approche européenne demeure une approche par produit, non par utilisateur.

Mme Sophie Primas, présidente. - S'agissant des équipements de protection individuelle, les règles instaurées vous paraissent-elles efficaces ?

Mme Karen Bucher. - Les services de la DGAL et de la DGCCRF effectuent des contrôles à différents stades de la chaîne, du grossiste à l'utilisateur. Un rapport a récemment été publié par l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV), qui est l'autorité de la Commission chargée de s'assurer que les États membres font bien respecter la réglementation.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Auriez-vous des propositions, des recommandations à suggérer à la mission ?

M. Sylvain Maestracci. - Nous ne sommes guère bien placés pour en faire. Le dialogue entre les institutions françaises et communautaires se passe bien. Des garde-fous, des alertes existent pour protéger au mieux la santé humaine et l'environnement, par exemple les abeilles. La réglementation européenne laisse une certaine latitude aux États membres, ce qui leur permet d'avoir une approche prudentielle adaptée à leur territoire.

Mme Sophie Primas, présidente. - La France est-elle plus ou moins active que les autres États ? Des réformes relatives aux pesticides sont-elles en vue au niveau européen ?

M. Sylvain Maestracci. - Il n'y a aucune réforme en vue. Nous sortons à peine de celle de 2009. La Commission est censée produire, en 2014, un rapport sur l'application du règlement concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques : ce sera sans doute l'occasion de revoir la réglementation. La Commission est censée publier, en 2015, un rapport sur le règlement concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides, qui conduira également sans doute à une révision.

Mme Sophie Primas, présidente. - En connaît-on déjà les orientations ?

M. Sylvain Maestracci. - Non, aucune orientation n'est décelable.

Mme Karen Bucher. - Ces rapports sont communiqués au Parlement européen et au Conseil. Ceux-ci adoptent des recommandations. Lesquelles peuvent se traduire dans une réforme... C'est une perspective de long terme !

M. Sylvain Maestracci. - Nous sommes encore en train d'absorber la dernière réforme. Du point de vue des procédures, les choses fonctionnent bien. Quant à la réalité du terrain, nous ne la voyons guère, ni en amont, ni en aval...

La France fait sans doute partie des États les plus mobilisés : elle dispose des capacités administratives et scientifiques nécessaires pour suivre tous les sujets, d'autant qu'elle est concernée par toutes les productions. Les États du Nord de l'Europe sont sans doute ceux qui se préoccupent le plus de l'environnement.

Mme Sophie Primas, présidente. - Et par rapport à l'Allemagne, en particulier ?

M. Sylvain Maestracci. - Il est difficile de vous répondre. De manière générale, la France n'est jamais extrémiste, et s'inscrit dans l'équilibre communautaire. Son opposition découle toujours d'une analyse raisonnée.