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Pesticides : vers le risque zéro

10 octobre 2012 : Pesticides : vers le risque zéro ( rapport d'information )
Audition de M. Daniel Roques, président de l'Association des Utilisateurs et Distributeurs de l'Agro-Chimie Européenne (AUDACE) et de M. Stéphane Delautre-Drouillon, secrétaire général (11 septembre 2012)

Mme Sophie Primas, présidente. - Pourriez-vous d'abord nous présenter votre organisation ?

M. Daniel Roques. - AUDACE a été créée en 1998 : je constatais depuis plus de vingt ans des dysfonctionnements relatifs aux produits phytopharmaceutiques en France. De nombreux États membres avaient pris des dispositions pour organiser la libre circulation, mais les fabricants français et la direction générale de l'alimentation s'y opposaient fermement. J'ai donc attaqué la France et ai eu satisfaction car le décret du 4 avril 2001 a régularisé les importations, dites parallèles, de produits phytosanitaires. Très vite, des organisations agricoles telles que la Coordination rurale ont estimé que nous défendions l'intérêt général de l'ensemble des utilisateurs et nous ont demandé d'élargir notre action aux médicaments vétérinaires, aux semences et à d'autres intrants ainsi qu'à tous les sujets qui constituent la vie quotidienne des entreprises agricoles.

L'association a rapidement acquis une représentativité auprès des institutions européennes. Tous les États membres, la Commission européenne, et même la FAO nous consultent. Nous intervenons partout dans le monde, jusqu'en Inde ou en Chine, pour présenter la réglementation communautaire sur les produits phytosanitaires, et celles des différents États membres - car il n'y a pas d'harmonisation complète.

Du reste, nous souhaitons que la FAO ou l'OMC - hélas compétente en matière de productions agricoles, l'Europe en sait quelque chose, je songe aux protéines végétales destinées à l'alimentation animale - travaillent à l'instauration de normes internationales très strictes de fabrication, d'utilisation et d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

Depuis 1999, AUDACE demandait la révision de la directive cadre 91/414 d'harmonisation des AMM. Le programme de révision a été accepté par la Commission et, aux termes de dix années de travail, un nouveau règlement n°1107/2009 est entré en application, au 15 juin 2011. Ce ne fut toutefois pas un grand succès pour nous, puisque 10 % seulement de nos propositions ont été retenues. De nombreux dysfonctionnements majeurs, dans la fabrication, la distribution ou l'utilisation, ont perduré.

Mme Sophie Primas, présidente. - Parmi vos propositions non retenues, lesquelles vous semblaient les plus importantes ?

M. Daniel Roques. - Dans le mémorandum que nous avions adressé à la Commission en 2002 - nous vous en transmettrons un exemplaire - figurait un point essentiel sur lequel je voudrais attirer votre attention.

Conserver un système d'AMM nationales est une absurdité et une aberration. Depuis environ quarante ans que je travaille dans ce secteur, j'ai demandé à tous les ministres successifs de l'agriculture, à tous les commissaires européens, de me citer un seul produit phytosanitaire utilisé dans un pays qui ne pourrait pas l'être dans un autre. Il n'y en a pas !

C'est uniquement pour cloisonner le marché communautaire et pouvoir pratiquer des prix différents que les fabricants ont artificiellement multiplié les formulations, certaines plus nocives que d'autres, pour les applicateurs et pour les consommateurs.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Cette division du marché est-elle donc uniquement à visée commerciale ?

M. Daniel Roques. - Absolument.

Mme Sophie Primas, présidente. - Quels sont les arguments invoqués pour la maintenir ?

M. Daniel Roques. - En France, on a longtemps mis en avant la souveraineté des États en matière de mise sur le marché. Jusqu'à la fin du siècle dernier, notre pays se considérait comme un grand pays fabricant - avec, souvenez-vous, un État-actionnaire de Roussel-Uclaf ou de Rhône-Poulenc. Au comité d'homologation de l'INRA, mon idée suscitait des réactions très vives. « La France a ses critères de sécurité alimentaire », disait-on... Le Royaume-Uni et l'Allemagne affectaient la même philosophie.

La France prétendait à tort - et j'ai osé l'affirmer, en 1996 - posséder une administration d'une exceptionnelle compétence, impartialité, indépendance à l'égard de toute action de lobbying. Impossible puisque l'ensemble des demandes était traité par trois personnes ! Leurs locaux du 251, rue de Vaugirard n'avaient pas besoin de murs, les piles de dossiers en tenaient lieu. Dossiers bien sûr ultra confidentiels, exposés à la vue de tous.

Certes, les choses ont changé à partir de 2000-2001, avec la création de la Structure scientifique mixte (SSM) et, surtout, le transfert des compétences à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), devenue l'ANSES.

J'avais également souligné, en 1996, que le système national servait à justifier l'existence de postes de fonctionnaires qui deviendraient inutiles en cas de création d'une AMM européenne. Ces propos étaient mal accueillis.

Mme Sophie Primas, présidente. - Peut-être le seraient-ils mieux aujourd'hui.

M. Daniel Roques. - Oui, avec les restrictions budgétaires...

L'affaire Zera/Montedison a mis en lumière une pratique courante des fabricants : un produit était distribué sous une forme beaucoup plus toxique dans un pays, l'Allemagne en l'occurrence, qu'ailleurs. La Commission européenne a pris une décision sévère et a rappelé la firme italienne à un minimum d'éthique.

Notre mémorandum date de 2002. Des évolutions ont sans doute eu lieu depuis, mais les différences dans la composition des produits demeurent. Non pas dans la substance active mais dans les co-formulants, les adjuvants, les solvants, là où réside l'essentiel des facteurs toxiques.

Mme Sophie Primas, présidente. - Votre combat consisterait donc à obtenir que l'AMM des produits formulés - et non de la seule substance active - devienne européenne ?

M. Daniel Roques. - Tout à fait. Or, on observe, de la part de la Commission ou du Conseil, les mêmes réticences que lorsqu'une administration refuse de reconnaître ses torts. La Commission a décidé de diviser l'Europe en trois zones (sud, médiane et nord) sur la base d'une prétendue unité de climat, de pédologie, de cultures agricoles... Le résultat est bien sûr aberrant. Les différences sont déjà très importantes entre Lille et Marseille ; que dire de celles entre la France et la Grèce, Chypre, Malte ou la Bulgarie !

Sans instituer d'AMM de zone pour autant, la Commission a adopté le principe de la reconnaissance mutuelle obligatoire par zone : une AMM obtenue à Malte s'impose à la France. Or le système d'homologation de Malte, par exemple, n'a rien à voir avec celui de la France.

Mme Sophie Primas, présidente. - Les fabricants semblent préférer une homologation française, si l'on en juge par le nombre des demandes, qui provoque un engorgement à l'ANSES.

M. Daniel Roques. - Oui, car ils savent que la reconnaissance mutuelle, pourtant obligatoire, n'est pas appliquée. L'ANSES ne veut pas en entendre parler ! En cas de demande de reconnaissance mutuelle, elle soumet les produits à des études complémentaires, certes d'un coût moindre : 50 000 € pour une reconnaissance mutuelle contre 200 000 € pour une première homologation, mais tout de même.

Les entreprises ont plutôt tendance à demander la première autorisation en France, en Allemagne ou au Royaume-Uni, qui représentent 80 % du marché phytosanitaire européen. A lui seul, notre pays en représente 33 %. Il peut y avoir des États co-rapporteurs. Les demandeurs arbitrent entre l'excellence de l'évaluation et le coût ; ils s'adressent aussi à la Belgique, aux Pays-Bas ou aux pays d'Europe du Nord. L'ANSES se considère toutefois comme le phare de l'Europe dans ce domaine.

L'absence d'AMM communautaire nous met en porte-à-faux vis-à-vis d'autres États ayant des réglementations similaires, tels les États-Unis d'Amérique. La directive 91/414 est la traduction presque conforme de la réglementation américaine de dix ans antérieure ! Et la Commission entretient des relations permanentes avec les autorités américaines pour aller vers une harmonisation des critères et des méthodes.

Soit dit en passant, les polémiques relatives aux contrôles réalisés dans le passé sont vaines : il y a encore dix ans, on ne disposait pas d'appareils d'analyse des résidus au niveau du microgramme....

Mme Sophie Primas, présidente. - Est-ce à dire que vous rêvez d'une grande agence d'homologation européenne, voire mondiale ?

M. Daniel Roques. - Une agence européenne, oui.

Au niveau mondial, ce pourrait être le rôle de la FAO qui définit déjà les spécificités techniques à respecter pour les produits phytopharmaceutiques. Ces exigences sont reprises par les normes de l'OCDE. Si une plus grande implication de la FAO est souhaitable, il faut aussi étendre les compétences de l'AESA (EFSA). Elle autorise déjà les substances actives, pourquoi ne serait-elle pas aussi en charge des produits formulés ? On a vu dans des affaires judiciaires récentes que la dangerosité peut provenir de co-formulants tels que le monochlorobenzène.

En général, comme Français, je détesterais l'idée de remettre la santé publique dans des mains autres que françaises ; mais dans ce cas précis, la France participe !

Mme Sophie Primas, présidente. - Au fond, ne souhaitez-vous pas une agence européenne mais à condition qu'elle soit française ?

M. Daniel Roques. - Ce type de préférence existe aussi chez les Allemands : de leur côté, à Hanovre l'an dernier, des représentants du ministère de l'agriculture allemand me confiaient être favorables à la reconnaissance mutuelle, dès lors qu'elle signifiait que les autres États acceptaient leurs décisions...

Plus sérieusement, les États membres participent déjà au comité phytosanitaire permanent institué auprès de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs (DG SANCO). Rien, absolument rien, ne s'oppose à la création d'une AMM communautaire.

Du reste, elle aurait l'avantage d'améliorer le sort des agriculteurs, aujourd'hui forcés de se muer en bureaucrates. Celui qui a le malheur de pratiquer la polyculture, l'élevage et un peu de maraîchage risque de subir, pour peu que les administrations ne se coordonnent pas, près d'une soixantaine de contrôles par an. L'agriculteur est mieux employé aux champs qu'au bureau.

Une agriculture durable suppose que l'agriculteur se consacre à l'agronomie, se concentre sur la plante, le sol. Dans ses actions de prévention auprès des utilisateurs, AUDACE a de plus en plus de mal à faire passer le message du respect de la réglementation, tant celle-ci est à la fois lourde et changeante. Pas une semaine sans un nouvel arrêté ! Les agriculteurs comprennent de moins en moins pourquoi ils devraient respecter des règles plus strictes qu'ailleurs. Comment oublier que la Cour de Luxembourg a condamné la France, qui bloquait des importations de viande bovine en provenance du Royaume-Uni, à l'époque où l'ESB y faisait rage.

Mme Sophie Primas, présidente. - Quel est votre point de vue sur les importations parallèles et la fraude ?

M. Daniel Roques. - D'aucun considèrent que, dans la mesure où je serais le père des importations parallèles, les fraudes seraient de ma faute. Eh bien, pas du tout !

Certes, je me suis battu pendant vingt ans pour qu'un produit dûment homologué dans un État membre puisse être utilisé dans un autre. Il y a encore dix ans, les différences de prix pouvaient atteindre 40 % d'un pays à l'autre. La France a finalement reconnu ses torts et un décret du 4 avril 2001 a modifié la procédure.

Le ministre de l'agriculture de l'époque, M. Jean Glavany, m'avait adressé le projet de décret pour recueillir mon avis : le texte me semblait parfait sur la forme, mais sur le fond, nous n'en avions jamais demandé autant ! J'ai, en vain, réclamé des barrières pré-contrôles afin d'éviter les dérives... qui n'ont pas manqué de se manifester, immédiatement.

Les autorisations de mise sur le marché d'importations parallèles (AMMIP), aujourd'hui rebaptisées permis de commerce parallèle (PCP), ne donnent pas les mêmes droits que l'AMM. Or, des entreprises mafieuses se sont constituées et ont obtenu, dès 2002, des autorisations nationales grâce à des filiales qui n'étaient que des boîtes postales et ont commercialisé des produits n'ayant fait l'objet d'aucune évaluation. Ces entreprises, à partir d'une substance active homologuée en Europe, et souvent achetée en Inde ou en Chine, font formuler un produit par des formulateurs que tout le monde connaît.

Le seul droit attaché à L'AMMIP est celui de commercialiser un produit fabriqué par le titulaire de l'AMM, certainement pas de fabriquer un produit. Mais tous ces mafieux sont issus des grandes firmes internationales, ils connaissent parfaitement l'aspect que doit avoir le produit et leurs productions sont parfois de meilleure qualité que l'original - ce qui dissuade le groupe lésé d'engager des actions en justice, par peur d'être ridiculisé. Certes si ces produits non autorisés peuvent être de bonne qualité, en revanche, un seul produit de mauvaise qualité peut entraîner des effets calamiteux sur la santé publique. Leur taux de résidus de pesticides est inconnu !

Nous avions prévu cette situation et demandé que les évaluations soient fondées non seulement sur les produits mais aussi sur la qualité des demandeurs. Dans notre secteur, des sociétés boîtes postales ne sont pas acceptables. N'ayant pas obtenu gain de cause sur ce point, nous avons, dès 2002, engagé des poursuites judicaires contre ces sociétés. Le procureur d'Arras m'ayant indiqué que la priorité de ses deux seuls juges d'instruction allait aux affaires criminelles, le dossier fut transféré au pôle de sécurité alimentaire de Paris, avant d'aboutir sur le bureau de Mme Le Goff, procureur de Marseille.

Nous voulions certes, à l'origine, que les importations parallèles deviennent licites, mais nous voulions aussi qu'elles soient encadrées. Or le système actuel laisse toujours porte ouverte aux fraudes. Je regrette que le ministère de l'écologie n'ait pas soutenu fermement nos recommandations quant à la régulation.

Il est bien difficile de faire condamner les entreprises mafieuses : les firmes lésées sont réticentes à engager des procédures pénales, pour ne pas voir leurs secrets industriels dévoilés. Et les parquets n'ont pas les moyens d'évaluer les dangers des produits. Sur une affaire pourtant grave, le parquet a fini par libérer une vingtaine de produits, après deux ans de procédure, au motif que, au vu des analyses chromatographiques, les courbes des produits en question étaient très similaires à celles des produits homologués. Or, de telles analyses ne disent rien de la composition et donc de la toxicité du produit !

Comme je l'ai dit à Mme Le Goff en janvier 2012, il est très difficile d'avancer sans la volonté des industriels. Eux seuls sont capables d'orienter les recherches. Sans leur aide, on est contraint de chercher dans le vague, de procéder par éliminations successives, ce qui peut coûter plusieurs millions d'euros, alors que le parquet de Marseille, le plus pauvre de France, dit-on, peine déjà à financer son fonctionnement quotidien.

Mme Sophie Primas, présidente. - Nous sommes au courant.

M. Daniel Roques. - On a accusé les importations parallèles de tous les maux alors que 95 % des opérateurs sont sérieux. En revanche, les 5 % de fraudeurs représentent 90 % du marché. Nous incitons nos adhérents agriculteurs à se méfier d'un prix trop bas. Une différence de 15 ou 20 % est normale, un écart de un à cinq ne l'est pas !

Mme Sophie Primas, présidente. - Dans certains départements du sud-ouest de la France, les importations parallèles représenteraient 70 % des produits utilisés...

M. Daniel Roques. - Et le ministère de l'écologie est à 100 % responsable de cette situation. Il s'agit ici non de fraudes mafieuses mais d'achats transfrontaliers effectués par les agriculteurs. Oui, en Languedoc-Roussillon, ces importations pourraient représenter 70 % du marché total évalué à 30 millions d'euros. Il s'agit principalement de produits génériques achetés sous le couvert d'une AMM espagnole, qui n'ont pas fait l'objet d'une demande d'homologation en France ou, plus grave, de produits interdits en France mais vendus en Espagne par dérogation obtenue au motif de nécessité locale absolue. Tel a été, pendant des années, le cas de l'arsenic de sodium interdit en France depuis 2002.

Aussi avons-nous proposé que le certificat « distributeur et applicateur de produits antiparasitaires » (DAPA) soit opposable aux agriculteurs. Ceux qui se fourniraient auprès d'un distributeur sans numéro d'agrément seraient donc fautifs. Cela n'est pas possible, nous a-t-on répondu, on ne peut exiger d'un distributeur étranger qu'il soit titulaire du Certiphyto. Faux, a estimé la Commission européenne, si la France l'impose à ses propres entreprises, elle a le droit de le demander aux autres. C'est ainsi que la loi de finances de juillet 2010 prévoit - enfin ! - l'obligation de faire figurer le numéro d'agrément sur tous les documents émanant du distributeur, français ou étranger, en particulier sur les factures.

En revanche, il n'est toujours pas question, de rendre cette obligation opposable aux agriculteurs. Dans le même temps, ces derniers sont soumis au paiement de la redevance pour pollution diffuse, alors qu'elle devrait être payée par les distributeurs. Tout cela est absurde. Lorsque je demande aux agences de l'eau, en charge du recouvrement, combien d'agriculteurs ont déclaré, depuis le 1er janvier 2011, devoir payer cette redevance pour avoir utilisé des produits importés, elles répondent : aucun ! Mme Odile Gauthier, directrice de l'eau, à qui j'ai fait part de mes propositions, m'a dit qu'il était trop tard pour les intégrer à la nouvelle réglementation. Pourtant, tous les problèmes liés aux achats transfrontaliers seraient réglés.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Quelles ont vos relations avec l'UIPP ?

M. Daniel Roques. - A partir de 2001, à l'initiative de son nouveau président M. Bernard Charlot, nous avons normalisé nos relations avec l'UIPP. Nous avons décidé de nous communiquer à l'avance nos positions respectives sur les différents sujets, d'essayer de gommer les désaccords... et de nous affronter uniquement sur nos divergences irréductibles.

AUDACE est la seule organisation professionnelle qui n'hésite pas à intenter des procès contre des entreprises membres de l'UIPP, comme dans l'affaire Paul François. Pour nous, il ne s'agit pas de jeter l'opprobre sur les entreprises du secteur, mais de dénoncer l'absence d'éthique, en l'occurrence de la part de Monsanto. Cette entreprise a prétendu devant le tribunal de Lyon n'avoir jamais connu le moindre problème avec le Lasso. Or elle a eu les pires ennuis aux États-Unis en raison de la mortalité liée à ce produit. Et, en Belgique, son AMM lui a été retirée en 1992. En outre, les rapports ayant permis l'obtention de la première AMM aux États-Unis dans les années 1970 étaient tronqués, voire mensongers, au point que le directeur du laboratoire a été mis en prison !

Dans d'autres domaines, comme celui des médicaments vétérinaires, les titulaires d'AMM sont soumis à une indispensable obligation d'épidémio-surveillance constante. Ils doivent déclarer tous les effets constatés non intentionnels apparus après la mise sur le marché. Pourquoi ne pas appliquer la même exigence, et au niveau mondial, ici ?

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur. - Mais les firmes nient les incidents...

M. Daniel Roques. - D'où la nécessité de rendre les déclarations obligatoires.