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Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits

14 novembre 2012 : Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits ( rapport d'information )

B. DÉGAGER LES MOYENS NÉCESSAIRES POUR PERMETTRE UN EXAMEN DES DEMANDES D'ASILE DANS UN DÉLAI RAISONNABLE

L'objectif tendant à diminuer les délais d'examen des demandes d'asile - recours devant la CNDA inclus - est un objectif partagé par l'ensemble des personnes entendues par vos rapporteurs.

Il s'agit en effet d'une condition essentielle pour permettre aux demandeurs de sortir de la précarité inévitable et de l'incertitude quant à l'avenir dans lesquels ils sont plongés dans l'attente d'une décision sur leur demande. Les représentants du comité médical pour les exilés (COMEDE) ont par ailleurs souligné que l'état de santé, notamment psychique, des demandeurs d'asile avait tendance à se dégrader au cours de la procédure d'examen des demandes, notamment sous l'effet des conditions d'hébergement, de leur capacité à s'alimenter correctement et de l'isolement relationnel et social qui accompagne l'exil.

Il s'agit également d'une condition essentielle à une bonne instruction des demandes : un entretien à l'OFPRA ou une audience devant la CNDA plusieurs mois après l'arrivée du demandeur sur le territoire français, alors que les circonstances qui l'ont conduit à quitter son pays ont peut-être évolué, complique l'appréciation que l'officier de protection ou la formation de jugement peut avoir de la réalité de ses craintes de persécutions en cas de retour.

Il s'agit, enfin, d'un impératif de bonne gestion des deniers publics. En effet, il est couramment considéré qu'un mois d'instruction supplémentaire représente, en frais d'accueil et d'hébergement, une charge budgétaire d'environ 15 millions d'euros.

La réduction des délais d'examen des demandes est avant tout une question de moyens : à ce sujet, des efforts très significatifs, tant à l'OFPRA qu'à la CNDA, ont été accomplis au cours des années récentes pour leur permettre, d'une part, de faire face à l'augmentation du nombre de demandes, et, d'autre part, de réduire le délai moyen de traitement (voir supra).

Des pistes complémentaires peuvent toutefois être suggérées.

1. Imposer aux préfectures d'enregistrer les demandes dans le délai réglementaire de 15 jours

En premier lieu, le délai moyen d'examen des demandes par l'OFPRA puis par la CNDA ne tient pas compte du délai dans lequel les préfectures enregistrent effectivement la demande et délivrent au demandeur (ou non, lorsque ce dernier est en procédure prioritaire) une autorisation provisoire de séjour.

Or, dans certaines préfectures, le délai séparant la demande formulée par l'étranger et son enregistrement effectif en préfecture peut atteindre plusieurs mois (voir supra). Dans l'intervalle, le demandeur ne bénéficie d'aucune aide ou prestation d'aucune sorte, ce qui accroît encore davantage la précarité de sa situation.

Vos rapporteurs souhaitent donc qu'un effort tout particulier soit accompli par le Gouvernement pour permettre à l'ensemble des préfectures de respecter le délai maximal réglementaire de 15 jours entre la formulation de la demande et son enregistrement effectif.

Ils ont conscience que cette proposition, d'apparence simple, n'a rien d'évident. En effet, les demandeurs d'asile sont très inégalement répartis sur le territoire national. Ainsi, en 2011, l'Île-de-France a accueilli plus de 44% des primo-arrivants demandeurs d'asile enregistrés sur le territoire (hors réexamens) et la région Rhône-Alpes en a accueilli plus de 10%. Le reste de la demande se répartit ensuite principalement autour des grandes régions (Pays de la Loire, Alsace, Provence - Alpes - Côte d'Azur).

En outre, les flux de demandes sont extrêmement volatiles. Ainsi, d'après les chiffres communiqués par le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration du ministère de l'Intérieur, la comparaison entre le nombre de demandes formulées au premier semestre 2011 et celui des demandes formulées au cours du premier semestre 2012 fait apparaître une diminution de 32,9% pour la région Poitou-Charentes, tandis que la Bourgogne ou la Lorraine ont connu une augmentation de plus de 50% du nombre de demandes formulées sur leur territoire.

Le respect du délai réglementaire de 15 jours par toutes les préfectures impliquera donc une volonté et une réactivité fortes de la part du ministère de l'Intérieur.

Il pourra impliquer, le cas échéant, la désignation d'un second, voire d'un troisième point d'entrée dans la région pour accueillir les demandeurs et procéder à l'examen de leur admission au séjour au titre de l'asile.

Corrélativement, vos rapporteurs souhaitent que, dans un effort de transparence et de bonne information des demandeurs d'asile, les délais effectifs d'enregistrement des demandes d'asile par les préfectures fassent l'objet d'une publication sur le site Internet de chacune d'entre elles.

Proposition n°6 : Dégager les moyens et les effectifs nécessaires pour permettre aux préfectures de respecter le délai réglementaire de 15 jours entre la demande d'admission au séjour au titre de l'asile et son enregistrement effectif.

Corrélativement, rendre publics les délais effectifs d'enregistrement des demandes d'asile par les préfectures.

2. Faut-il imposer aux demandeurs d'asile un délai maximal pour formuler leur demande à leur arrivée sur le territoire ?

Afin de lutter contre de possibles détournements de la procédure d'asile, certains pays enserrent la recevabilité des demandes dans un délai à compter de l'arrivée de l'étranger sur le territoire national.

Ce cas de figure est expressément prévu par la directive 2005/85/CE, qui autorise les États membres à examiner selon la procédure prioritaire la demande d'asile formulée par un étranger « [qui] n'a pas introduit plus tôt sa demande, sans motif valable, alors qu'il avait la possibilité de le faire », ou celle formulée par un étranger « [qui] est entré ou a prolongé son séjour illégalement sur le territoire de l'État membre et, sans motif valable, ne s'est pas présenté aux autorités et/ou n'a pas introduit sa demande d'asile dans les délais les plus brefs compte tenu des circonstances de son entrée sur le territoire » (article 23 de la directive). Toutefois, l'examen d'une demande d'asile ne doit être ni refusé ni exclu au seul motif que la demande n'a pas été introduite dans les plus brefs délais.

Pour l'instant, la France n'a pas retenu une telle solution32(*).

Vos rapporteurs considèrent qu'elle n'est pas illégitime dans son principe : il paraît en effet logique qu'une personne quittant un pays dans lequel elle se sent persécutée formule sa demande d'asile rapidement après son arrivée sur le territoire du pays dont elle souhaite obtenir la protection.

Sa mise en oeuvre se heurterait toutefois à de multiples obstacles.

Comment, en premier lieu, s'assurer de la date à laquelle le demandeur d'asile est effectivement entré sur le territoire ? Cette question soulèverait à cet égard une difficulté dès lors que le demandeur d'asile est entré irrégulièrement sur le territoire français.

Sa mise en oeuvre devrait également être combinée avec la possibilité de tenir compte de changements de circonstances dans le pays d'origine (changement de Gouvernement, coup d'État, etc.), lorsque l'étranger se trouve sur le territoire français depuis un certain temps et bénéficie éventuellement d'un titre de séjour pour un autre motif.

Elle devrait également tenir compte de la situation particulière de certains demandeurs, tels ceux qui sont pris dans des réseaux de traite des êtres humains ou menacés de mariage forcé par exemple, et qui ne sont pas nécessairement en mesure de formuler leur demande dès leur arrivée sur le territoire national.

Au total, vos rapporteurs n'ont pas souhaité formuler de proposition tendant à soumettre le dépôt d'une demande d'asile à un délai déterminé à compter de l'entrée du demandeur sur le territoire.

Leur visite d'étude au Royaume-Uni les a confortés dans cette position. Sans doute les demandeurs d'asile se présentant à un point d'entrée sur le territoire de ce pays disposent-ils de 72 heures pour formuler leur demande d'asile. Mais ces personnes représentent à peine 10% de l'ensemble des demandeurs d'asile présents sur le territoire britannique. 50% des demandeurs d'asile formulent leur demande directement auprès de l'UK Border Agency (UKBA) ; 40% formulent leur demande à l'occasion d'une procédure d'éloignement. Dans l'ensemble de ces cas, aucun délai n'est imposé au demandeur, même si le caractère tardif d'une demande est susceptible, en l'absence de motif valable, de nuire à la crédibilité de celle-ci.

Vos rapporteurs invitent en revanche à réfléchir à cette question en lien avec les conditions de mise en oeuvre de la procédure prioritaire : peut-être pourrait-il être posé comme principe qu'une demande d'asile ne doit pas, sauf exceptions, être examinée selon la procédure prioritaire dès lors que le demandeur est en mesure de prouver qu'il l'a formulée dès son arrivée sur le territoire français - huit jours par exemple, comme cela est prévu en matière d'asile à la frontière (voir supra) ?

3. Enserrer l'examen des demandes par l'OFPRA et des recours par la CNDA dans des délais maximaux

A l'heure actuelle, le délai moyen de réponse de l'OFPRA sur les demandes qui lui sont soumises est d'un peu moins de six mois. Il est toutefois de sept mois si l'on ne tient compte que des demandes examinées selon la procédure normale. Quant à la CNDA, grâce aux efforts budgétaires conséquents dont elle a fait l'objet ces dernières années, ses délais prévisibles moyens de jugement ont été ramenés à huit mois environ cette année.

A l'exception des procédures prioritaires, il n'existe toutefois aucune disposition légale ou réglementaire imposant à l'Office ou à la Cour de rendre sa décision dans un délai déterminé. Tout au plus celui-ci constitue un élément du contrat d'objectifs et de moyens conclu entre l'OFPRA et son autorité de tutelle.

Il existe de nombreux cas où la juridiction compétente doit se prononcer dans un certain délai. Cette situation constitue une exception au sein du contentieux des étrangers. Par exemple, sauf lorsque l'étranger se trouve en rétention ou qu'il est assigné à résidence, le tribunal administratif est tenu de statuer dans un délai de trois mois en matière de recours contre une obligation de quitter le territoire français (article R. 776-13 du code de justice administrative).

M. Pierre Henry, directeur général de France Terre d'Asile, a soulevé lors de son audition l'intérêt d'instaurer des dispositions similaires en matière d'asile.

En effet, les délais mentionnés plus haut ne constituent que des moyennes. Or, il semble que des demandes d'asile formulées par des ressortissants de certaines nationalités fassent ponctuellement l'objet d'un « gel » à l'OFPRA ou à la CNDA, dans l'attente d'une évolution de la situation de leur pays d'origine. Tel serait, d'après lui, actuellement le cas de demandeurs d'asile ressortissants de Syrie par exemple.

Une telle situation est préjudiciable pour les intéressés qui, parfois, n'obtiennent pas de réponse à leur demande avant plusieurs années. Elle ne saurait se justifier dès lors qu'il est possible de réexaminer la protection accordée à un réfugié lorsque les circonstances qui ont justifié l'octroi du statut ont cessé d'exister (article 1er, C, 5, de la convention de Genève).

Dès lors, vos rapporteurs considèrent opportun d'imposer à l'Office comme à la Cour un délai maximal pour se prononcer sur les demandes d'asile qui leur sont soumises.

Ce délai devrait être fixé de façon réaliste.

Les personnes entendues par vos rapporteurs ont considéré qu'à condition d'être doté des moyens appropriés, l'OFPRA pouvait traiter l'ensemble des demandes qui lui sont soumises en l'espace de quelques mois. Vos rapporteurs proposent de fixer à cette administration l'objectif de répondre à toute demande dans un délai maximal de six mois.

S'agissant de la CNDA, vos rapporteurs ont conscience des diverses contraintes de procédure auxquelles elle fait face et de la charge qui est la sienne depuis plusieurs années. Ils proposent là aussi de lui demander de se prononcer sur tout recours dans un délai maximal de six mois.

Ce faisant, vos rapporteurs ont conscience d'aller plus loin que les objectifs actuellement posés à ces deux institutions par les pouvoirs publics : leur proposition se rapporte non à des délais moyens globaux, mais bien à l'instauration d'un délai maximal susceptible de s'appliquer à toute demande ou à tout recours.

La mise en oeuvre de cette préconisation nécessitera donc probablement, en fonction de l'évolution à venir de la demande d'asile, de dégager des moyens supplémentaires afin de permettre à l'OFPRA et à la CNDA de respecter ces délais.

L'instauration de tels délais maximaux présenterait plusieurs avantages. Tout d'abord, elle apporterait à tout demandeur d'asile la garantie que son dossier serait traité dans les mêmes délais que les autres. Elle contraindrait par ailleurs ces deux instances à justifier les raisons pour lesquelles elles n'ont pas répondu dans le délai imparti. Corrélativement, elle donnerait aux gestionnaires de ces deux instances un argument solide pour obtenir des postes supplémentaires en cas de nouvelle augmentation du flux de demandes d'asile à l'avenir.

Au total, l'ensemble de la procédure (OFPRA + CNDA) devrait, pour tout demandeur d'asile, pouvoir être achevée dans un délai maximal d'un an.

Proposition n°7 : Imposer à l'OFPRA et à la CNDA de se prononcer sur toute demande d'asile examinée selon la procédure normale dans un délai maximal de six mois chacun.


* 32 En novembre 2011, le ministre de l'Intérieur Claude Guéant avait annoncé son souhait d'instaurer un délai maximal de 90 jours à compter de l'entrée sur le territoire pour déposer la demande d'asile, mais cette proposition n'a pas été suivie d'effet.