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Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits

14 novembre 2012 : Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits ( rapport d'information )

E. RÉFORMER EN PROFONDEUR LA PROCÉDURE PRIORITAIRE

Certaines associations militent en faveur de la suppression pure et simple de la procédure prioritaire en France.

Vos rapporteurs n'ont pas souhaité aller jusque là. Ce serait, en effet, méconnaître la réalité d'une partie de la demande d'asile, qui est détournée de son objet par certaines personnes recherchant uniquement la possibilité d'obtenir un titre de séjour provisoire. De tels détournements de procédure ne doivent pas être encouragés, au risque d'emboliser totalement un système d'examen des demandes d'asile déjà largement sous tension.

Vos rapporteurs ont toutefois souhaité formuler un certain nombre de propositions tendant, d'une part, à faire en sorte que cette procédure ne puisse être utilisée que lorsque la demande paraît a priori insusceptible de prospérer, et, d'autre part, à ouvrir aux demandeurs concernés un droit à un recours effectif, conformément aux principes posés notamment par la Cour européenne des droits de l'homme.

1. Redonner un sens à la notion de « pays d'origine sûr »

La notion de pays d'origine sûr a été introduite en droit français par la loi du 10 décembre 2003, soit antérieurement à l'adoption formelle de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005 qui a autorisé le recours à cette notion.

La loi française définit le pays d'origine sûr comme le pays qui « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales » (article L. 741-4 du CESEDA).

Cette définition est moins explicite que celle retenue par le droit communautaire, qui considère « qu'un pays est considéré comme un pays d'origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l'application du droit dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d'une manière générale et uniformément, il n'y est jamais recouru à la persécution telle que définie à l'article 9 de la directive 2004/83/CE, ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu'il n'y a pas de menace en raison de violences indiscriminées dans des situations de conflit armé international ou interne.

« Pour réaliser cette évaluation, il est tenu compte, entre autres, de la mesure dans laquelle le pays offre une protection contre la persécution et les mauvais traitements, grâce aux éléments suivants:

« a) les dispositions législatives et réglementaires adoptées en la matière et la manière dont elles sont appliquées;

« b) la manière dont sont respectés les droits et libertés définis dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et/ou dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques et/ou la convention contre la torture, en particulier les droits pour lesquels aucune dérogation ne peut être autorisée conformément à l'article 15, paragraphe 2, de ladite convention européenne;

« c) la manière dont est respecté le principe de non-refoulement au sens de la convention de Genève;

« d) le fait qu'il dispose d'un système de sanctions efficaces contre les violations de ces droits et libertés » (annexe II à la directive 2005/85/CE).

En particulier, la définition française n'exclut pas expressément de la notion de pays d'origine sûrs les pays marqués par des situations de conflit armé international ou interne.

La directive du 1er décembre 2005 prévoyait en premier lieu que la mise en oeuvre de cette notion devait donner lieu à l'établissement d'une liste commune à l'ensemble des États membres de l'Union européenne.

L'article 29 de la directive autorise en effet le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, après consultation du Parlement européen, à adopter une liste commune minimale de pays tiers que les États membres considèrent comme des pays d'origine sûrs conformément aux dispositions rappelées ci-dessus.

Toutefois, l'article 30 de cette même directive autorise les États membres à maintenir ou adopter des dispositions législatives qui leur permettent de désigner comme pays d'origine sûrs, au niveau national, des pays tiers autres que ceux qui figurent sur la liste commune minimale.

Par ailleurs, il les autorise également à maintenir les dispositions législatives en vigueur au 1er décembre 2005 leur permettant de désigner, au niveau national, des pays d'origine sûrs. C'est d'ailleurs sur le fondement de cet article que la France a pu conserver une disposition définissant de façon autonome la notion de pays d'origine sûrs.

Au total, faute d'accord entre les États membres, aucune liste commune de pays d'origine sûrs n'a jamais pu être établie par l'Union européenne.

La pratique des États en la matière est d'ailleurs très diverse : certains récusent le concept même, certains l'acceptent mais n'ont pas établi de liste, certains, enfin, ont adopté une liste mais sur laquelle figurent un nombre de pays variables et différents selon les États membres.

Liste des pays d'origine sûrs du Royaume-Uni

Albanie Bolivie Bosnie-Herzégovine

Brésil Équateur Inde

Jamaïque Macédoine Maurice

Moldavie Mongolie Monténégro

Pérou Serbie Afrique du Sud

Ukraine Kosovo Corée du Sud

Ainsi, que, s'agissant uniquement des hommes :

Ghana Gambie Kenya

Libéria Malawi Mali

Nigéria Sierra Léone

Cette situation paraît pour le moins singulière aux yeux de vos rapporteurs.

En premier lieu, ils invitent à s'interroger sur la pertinence de la notion de pays d'origine sûr : en effet, chaque demande d'asile est individuelle et doit, en tout état de cause et sous peine de méconnaître gravement les droits fondamentaux qui s'attachent à la qualité de demandeur d'asile, faire l'objet d'un examen individuel de chaque demande, comme le prévoit d'ailleurs l'article L. 741-4 du CESEDA.

En outre, vos rapporteurs considèrent que, compte tenu des efforts accomplis au niveau de l'Union européenne pour rapprocher les législations en matière d'asile depuis plusieurs années, le concept même de liste de pays d'origine sûrs n'a de sens que s'il donne lieu à une liste commune à l'ensemble des États membres.

En attendant l'établissement d'une telle liste commune, ils ont toutefois souhaité formuler des propositions tendant à mieux cerner, en droit français, l'utilisation faite de cette notion par les pouvoirs publics.

En premier lieu, il leur paraît souhaitable que soit intégrée, en droit interne, la définition que donne le droit communautaire de la notion de pays d'origine sûrs. Cette définition, plus précise et plus restrictive que nos actuelles dispositions nationales, donnerait au conseil d'administration de l'OFPRA des critères plus objectifs pour juger du caractère sûr ou non d'un pays d'origine.

Les modalités d'établissement de la liste devraient, en outre, être rendues plus transparentes et pouvoir donner lieu à un échange avec les principaux acteurs de l'asile en France, notamment le HCR.

L'établissement de celle-ci pourrait continuer à relever de la compétence du conseil d'administration de l'OFPRA dès lors que, comme l'ont proposé vos rapporteurs, la composition de ce dernier serait rééquilibrée (voir supra).

Toutefois, l'ensemble de la liste devrait faire l'objet d'un réexamen périodique, tous les six mois par exemple, tendant à vérifier que les conditions posées pour la qualification de pays d'origine sûrs sont toujours réunies.

En outre, une procédure d'alerte devrait être créée, afin de permettre au conseil d'administration de l'OFPRA de se prononcer sur le retrait temporaire ou définitif d'un pays de la liste en cas de changement de circonstances dans ce dernier.

Enfin, comme l'ont précédemment observé vos rapporteurs, l'une des difficultés actuelles tient à l'inscription sur la liste française de pays d'origine sûrs de pays ne répondant manifestement pas aux critères posés par la loi. Toutefois, en raison des délais de jugement devant le Conseil d'État, de telles inscriptions sont rarement sanctionnées avant un délai d'un an. Dans l'intervalle, les demandeurs d'asile ressortissants de ces pays n'ont pu bénéficier des garanties offertes aux demandeurs en procédure normale.

C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs proposent d'étudier l'opportunité d'enserrer dans un délai déterminé, par exemple trois mois, le jugement des recours formés contre l'inscription de nouveaux pays sur la liste des pays d'origine sûrs.

Proposition n°18 : Promouvoir l'établissement d'une liste de pays d'origine sûrs commune à l'ensemble des États membres.

Dans l'intervalle, revoir les modalités selon lesquelles la liste de pays d'origine sûrs est établie au niveau national :

- redéfinir la notion de pays d'origine sûr selon les termes retenus par le droit communautaire ;

- rendre plus transparentes les conditions d'établissement de cette liste ;

- prévoir un réexamen semestriel tendant à vérifier que les conditions posées pour l'inscription d'un pays sont toujours réunies ;

- créer une procédure d'alerte en cas de changement de circonstances dans un des pays figurant sur la liste ;

- enserrer le jugement des recours formés contre l'inscription de nouveaux pays dans un délai déterminé.

2. Préciser les critères d'appréciation du caractère dilatoire, frauduleux ou abusif de la demande d'asile

Comme le montre la question des empreintes digitales altérées (voir supra), les critères permettant de déterminer le caractère frauduleux d'une demande d'asile sont difficiles à établir de façon objective.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, les pratiques des préfectures seraient d'ailleurs extrêmement diverses sur ce point.

Il convient pour autant selon eux de ne pas totalement abandonner la possibilité de recourir à la procédure prioritaire lorsqu'il apparaît qu'une demande d'asile n'est pas formulée de bonne foi, au risque en effet de favoriser des détournements de procédure.

Vos rapporteurs souhaitent toutefois qu'une réflexion impliquant l'ensemble des acteurs de l'asile puisse être menée rapidement afin de définir des critères objectifs permettant de déterminer de façon non équivoque ce qu'est une demande dilatoire, frauduleuse ou abusive.

En tout état de cause, un placement en procédure prioritaire pour ce motif ne saurait avoir de caractère automatique, comme l'a relevé la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt I.M. contre France du 2 février 2012. Dans ce dernier, la Cour « reconnaît [...] que les procédures d'asile accélérées, dont se sont dotés de nombreux États européens, puissent faciliter le traitement des demandes clairement abusives ou manifestement infondées ». Toutefois, elle condamne le fait « que la demande d'asile du requérant ait été considérée comme étant postérieure à l'arrêté de reconduite à la frontière [ait] suffi aux autorités pour considérer qu'elle reposait sur une « fraude délibérée » ou constituait un « recours abusif à l'asile » [...]. La Cour ne peut que relever le caractère automatique du classement en procédure prioritaire de la demande du requérant, lié à un motif d'ordre procédural, et sans relation ni avec les circonstances de l'espèce, ni avec la teneur de la demande et son fondement ».

Proposition n°19 : Redéfinir, à partir de critères objectifs et non équivoques, la notion de demande dilatoire, frauduleuse ou abusive.

3. Instaurer un droit à un recours suspensif

En l'état du droit, les demandeurs d'asile dont la demande est examinée selon la procédure prioritaire ne disposent pas d'un droit à un recours suspensif, ce qui signifie que, sitôt rendue une décision négative de l'OFPRA, ils sont susceptibles d'être interpellés et renvoyés dans leur pays.

Cet état du droit a été validé par le Conseil constitutionnel, qui, dans sa décision n° 2003-484 DC du 13 août 1993, a considéré que « si l'autorité administrative [pouvait] s'opposer à l'admission au séjour des intéressés, ces derniers ont le droit [...] de se maintenir sur le territoire français jusqu'à ce que l'office français de protection des réfugiés et apatrides leur notifie sa décision lorsque cette décision est une décision de rejet ». Il a en revanche admis « qu'au regard des exigences de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public, le législateur pouvait, dès lors qu'il garantissait la possibilité d'un recours, prévoir que l'intéressé n'aurait pas droit à être maintenu pendant l'examen de ce recours sur le territoire français ».

Telle n'est pas tout à fait l'appréciation de la Cour européenne des droits de l'homme.

Dans un premier temps, dans un arrêt Gebremedhin contre France du 26 avril 2007, celle-ci a jugé que « les exigences de l'article 1355(*), tout comme celles des autres dispositions de la Convention, sont de l'ordre de la garantie, et non du simple bon vouloir ou de l'arrangement pratique » et que, « compte tenu de l'importance [qu'elle] attache à l'article 3 de la Convention et de la nature irréversible du dommage susceptible d'être causé en cas de réalisation du risque de torture ou de mauvais traitements, cela [valait] évidemment aussi dans le cas où un État partie décide de renvoyer un étranger vers un pays où il y a des motifs sérieux de croire qu'il courrait un risque de cette nature : l'article 13 exige que l'intéressé ait accès à un recours de plein droit suspensif ».

Cette affaire concernait le recours susceptible d'être exercé en zone d'attente contre un refus d'entrée sur le territoire pour solliciter l'asile. Afin d'assurer la conformité de notre droit aux prescriptions de la Cour, la loi n°2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile a créé une procédure de recours suspensif contre les décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile (article L. 213-9 du CESEDA)56(*).

Dans un second temps, la Cour européenne des droits de l'homme a été invitée à se prononcer sur les possibilités de recours dont disposent les personnes qui sollicitent l'asile au cours de leur rétention et se trouvent, de ce fait, placées en procédure prioritaire.

Les faits de l'espèce concernaient un demandeur d'asile soudanais qui, n'ayant pu formuler sa demande avant son placement en rétention, avait vu sa demande examinée selon la procédure prioritaire. Celle-ci avait fait l'objet d'un rejet de la part de l'OFPRA, avant que la CNDA ne lui reconnaisse le statut de réfugié plusieurs mois plus tard. Dans l'intervalle, le requérant n'avait dû son maintien sur le territoire français qu'à une mesure provisoire ordonnée par la Cour européenne des droits de l'homme sur le fondement de l'article 39 de son Règlement, alors même que la France était prête à éloigner l'intéressé vers le Soudan, les autorités de ce pays ayant délivré un laissez-passer consulaire.

Dans cet arrêt I.M. contre France du 2 février 2012, du fait des conditions dans lesquelles une demande d'asile peut être formulée en rétention et des délais particulièrement brefs dans lesquels s'exerce le recours devant le tribunal administratif contre l'arrêté de reconduite à la frontière, la Cour constate « que si les recours exercés par le requérant étaient théoriquement disponibles, leur accessibilité en pratique a été limitée par plusieurs facteurs, liés pour l'essentiel au classement automatique de sa demande en procédure prioritaire, à la brièveté des délais de recours à sa disposition et aux difficultés matérielles et procédurales d'apporter des preuves alors que le requérant se trouvait en détention ou en rétention [...]. Enfin, la Cour constate que les insuffisances relevées quant à l'effectivité des recours exercés par le requérant n'ont pu être compensées en appel. Sa demande ayant été traitée en procédure prioritaire, le requérant ne disposait en effet d'aucun recours en appel ou en cassation suspensifs, que ce soit devant la CNDA, la cour administrative d'appel ou le Conseil d'État. La Cour relève en particulier à cet égard l'absence de caractère suspensif du recours formé devant la CNDA de la décision de refus par l'OFPRA de la demande d'asile, lorsque l'examen de celle-ci s'inscrit dans le cadre de la procédure prioritaire ».

Ce raisonnement, qui concerne dans les circonstances de l'espèce la situation d'un demandeur d'asile placé en centre de rétention administrative, invite à s'interroger sur l'absence, en toute hypothèse, de recours suspensif contre une décision de rejet de l'OFPRA en procédure prioritaire.

A cet égard, vos rapporteurs ne souscrivent pas à l'interprétation retenue jusqu'à présent par le Gouvernement, tendant à considérer que le recours exercé devant le tribunal administratif contre l'arrêté de reconduite à la frontière pourrait tenir lieu de recours effectif ouvert à l'intéressé.

Sans doute le juge administratif, saisi de la décision d'éloignement, se prononce-t-il au regard des stipulations de la Convention européenne des droits de l'homme, et en particulier de son article 3 qui interdit de renvoyer une personne vers un pays dans lequel elle serait soumise à des traitements inhumains ou dégradants.

Mais un tel contrôle n'est que partiel : en France, aujourd'hui, seule la CNDA est juge de l'asile, et seule cette juridiction est compétente pour se prononcer sur les craintes de persécutions invoquées par le requérant au regard de l'ensemble de nos engagements internationaux, et notamment de la convention de Genève de juillet 1951.

Il convient donc que le recours exercé devant la CNDA contre une décision de rejet de l'OFPRA ait, pour tous les requérants, un caractère suspensif, c'est-à-dire qu'aucun demandeur d'asile ne puisse être reconduit dans son pays avant que la Cour ne se soit prononcée sur son recours.

Proposition n°20 : Autoriser le demandeur d'asile en procédure prioritaire à se maintenir sur le territoire jusqu'à ce que la Cour nationale du droit d'asile se soit prononcée sur son recours.

Là encore, la reconnaissance d'un tel droit devrait être combinée avec le souci de ne pas encourager les recours dilatoires, exercés dans le seul but de permettre à une personne de se maintenir sur le territoire.

C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs proposent que soit examinée la possibilité d'enserrer les recours formulés dans le cadre d'une procédure prioritaire dans des délais de jugement contraints.

De telles dispositions impliqueraient - vos rapporteurs en ont conscience - une évolution significative des méthodes d'enrôlement et de jugement de la CNDA. Elles rendraient également nécessaire l'adoption de dispositions permettant, lorsque la demande d'asile a été formulée en rétention, la prolongation de cette mesure ou l'assignation à résidence de l'intéressé, afin, s'il s'avère que la demande avait effectivement un caractère dilatoire, qu'il ne soit pas fait échec à la procédure d'éloignement engagée à son encontre.

Proposition n°21 : Assortir l'instauration d'un recours suspensif en procédure prioritaire d'une obligation pour la CNDA de se prononcer dans des délais contraints.

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* *

En conclusion, vos rapporteurs ont souhaité adopter une démarche pragmatique : loin de remettre en cause l'ensemble de notre procédure d'examen des demandes d'asile, ils ont souhaité formuler des propositions réalistes, destinées avant tout à rendre une cohérence à ce système en restaurant le rôle central de l'OFPRA.

Si elles sont susceptibles d'être mises en oeuvre à relativement brève échéance, ces propositions nécessiteront - vos rapporteurs en ont pleinement conscience - l'allocation de moyens supplémentaires et des réorganisations substantielles, notamment à la CNDA.

La charge susceptible d'en découler doit toutefois être relativisée, au regard du poids modeste que constituent respectivement les crédits de l'OFPRA et la CNDA au sein des missions « immigration, asile et intégration » et « conseil et contrôle de l'État ».

En outre, ils font le pari que cette charge pourra être compensée par la réduction des délais d'examen et le rééquilibrage du système au profit de l'instance administrative dont l'autorité et la légitimité seront confortées.


* 55 L'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme stipule : « Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles ».

* 56 Recours devant le tribunal administratif dans un délai de 48 heures, qui statue dans un délai de 72 heures à compter de la saisine. L'étranger ne peut faire l'objet d'un réacheminement tant que le tribunal administratif, s'il a été saisi, n'a pas statué.