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Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits

14 novembre 2012 : Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits ( rapport d'information )

D. CONCILIER CÉLÉRITÉ ET QUALITÉ DES DÉCISIONS DE LA CNDA

1. Améliorer l'organisation de la Cour pour conforter la diminution des délais de traitement des recours
a) La nécessité d'un délai raisonnable

La diminution du délai de jugement des recours formulés devant la CNDA constitue l'un des principaux leviers de l'amélioration de l'ensemble de la procédure de traitement des demandes d'asile.

Actuellement, le délai total de traitement des demandes, à partir du premier rendez-vous en préfecture jusqu'à la décision de la Cour, peut être de plus de deux ans, dont près de la moitié est imputable au délai d'examen du recours par la CNDA. Pendant toute cette durée, les demandeurs d'asile vivent dans l'incertitude de leur sort et dans des conditions sociales difficiles. S'ils sont en principe logés ou indemnisés, ils ne peuvent occuper un emploi et ne disposent donc en général que de revenus tout juste suffisants pour vivre.

En outre, la durée de la procédure peut constituer pour certains migrants une incitation à déposer une demande d'asile alors que les raisons de leur arrivée en France n'entrent pas dans les critères de la convention de Genève. Si la CNDA rend une décision de rejet, il sera très difficile d'organiser le retour dans son pays d'origine d'une famille vivant parfois en France depuis presque trois ans et dont les enfants sont scolarisés.

Le délai de traitement des dossiers des demandeurs d'asile a également un impact budgétaire non négligeable. Le rapport précité de nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon sur la CNDA comportait ainsi une évaluation du coût, pour la mission « Immigration, asile et intégration », d'un mois de traitement des recours par la CNDA36(*). Selon leurs estimations, ce montant s'établissait en 2009 à environ 16,25 millions d'euros.

Or, il existe une durée incompressible pour le jugement d'une affaire en formation collégiale. Selon l'estimation de la présidente de la Cour, cette durée se décompose au minimum des périodes suivantes :

- un mois pour la mise en état du dossier comprenant le délai de transmission du dossier de l'OFPRA à la Cour, deux mois si le recours est accompagné d'une demande d'aide juridictionnelle ;

- deux mois pour assurer le respect du principe du contradictoire ;

- cinq semaines pour l'instruction et la tenue de l'audience ;

- deux à trois semaines pour la notification de la décision.

L'association France Terre d'asile, entendue par vos rapporteurs, estime qu'un délai de jugement d'environ six mois serait raisonnable (voir supra).

b) Les progrès déjà accomplis

Les délais de jugement des recours par la Cour nationale du droit d'asile ont connu une forte augmentation entre 2001 et 2004, puis se sont stabilisés à un haut niveau, avant de connaître récemment une forte diminution. La durée moyenne de traitement d'un dossier (somme des délais de jugement des affaires traitées sur une période divisée par le nombre de dossiers effectivement jugés pendant la même période) est ainsi passée de six mois environ en 2001 à quinze mois en 2008. Elle était de 12 mois et 20 jours en 2009, 12 mois et 27 jours en 2010 et 11 mois et 10 jours fin 2011 (pour les affaires examinées en audience collégiale).

Quant au délai prévisible moyen de jugement, correspondant au nombre de dossiers en stock en fin d'année divisé par le nombre d'affaires jugées pendant une année, il est passé de 15 mois et 9 jours en 2009 à 14 mois et 20 jours en 2010, puis à 9 mois et 15 jours en 2011. Selon la Cour, il atteindra 8 mois à la fin de l'année 2012. Un effort est toutefois encore nécessaire afin d'atteindre le délai souhaitable de six mois.

Ces progrès sont intervenus dans un contexte où le nombre de recours enregistrés a continué à croître de manière importante, passant de 25 000 environ en 2009 à 27 500 en 2010 et 32 000 en 2011. Il convient de rappeler que le nombre de recours est en effet directement dépendant du nombre de demandeurs d'asile (voir supra). Il ne peut donc que fluctuer de manière imprévisible, puisqu'il paraît difficile de prédire l'évolution du nombre de demandeurs d'asile d'une année sur l'autre37(*).

Plusieurs facteurs ont contribué à inverser la tendance à la hausse de la durée d'examen des recours.

Tout d'abord, alors que la généralisation de l'accès à l'aide juridictionnelle par la loi du 24 juillet 2006, en application de la législation communautaire, avait eu pour effet d'allonger la durée moyenne de jugement des recours38(*), deux dispositions nouvelles, entrées en vigueur en 2011, ont encadré le régime de l'aide juridictionnelle :

- d'une part, la loi de finances pour 2011 a prévu que cette aide devrait être sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la réception par le requérant de l'avis de réception de son recours. D'après les informations communiquées par la CNDA, la mise en oeuvre de cette nouvelle disposition a eu moins pour effet de diminuer les demandes d'aide juridictionnelle que de rendre irrecevables celles qui étaient présentées hors délai ;

- d'autre part, l'article 95 de la loi n°2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a exclu du bénéfice de l'aide juridictionnelle, sous un certain nombre de réserves, les requérants en situation de réexamen. La CNDA estime que cette disposition devrait réduire légèrement le taux d'augmentation des demandes d'aide juridictionnelle, puisqu'elle évalue à 6,5% environ le nombre de recours formulés contre des décisions de l'OFPRA prises après un réexamen.

Parallèlement, l'activité de la Cour, après avoir diminué de manière très importante en 2009, a augmenté en 2010 et surtout en 2011, avec 23 934 décisions rendues en 2010 contre 20 240 en 2009 et 34 595 décisions en 2011. Cette progression39(*), sans doute directement liée au recrutement massif de rapporteurs au cours de l'année 2010 (passage de 70 à 95 rapporteurs) puis de l'année 2011 (135 rapporteurs), devrait se poursuivre au cours des deux prochaines années. Un effort important a ainsi été accompli depuis deux ans pour améliorer les capacités de travail de la Cour. Le rapport précité de nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon avait par ailleurs souligné que, de manière plus générale, « la Cour s'est orientée au cours de ces dernières années vers une structure plus pérenne et plus stable de ses emplois ».

Il semble difficile d'aller beaucoup plus loin dans cette voie. En effet, l'augmentation forte de la demande d'asile constatée depuis quelques années ne se poursuivra pas nécessairement, le nombre de demandes ayant déjà fortement fluctué par le passé. La Cour se retrouverait ainsi en nette surcapacité si la demande s'effondrait. Il conviendra donc d'adapter les effectifs au nombre de recours constatés en 2012.

c) Faire baisser le taux de renvoi et revaloriser l'aide juridictionnelle

L'un des facteurs ayant contribué à l'allongement de la durée de traitement des dossiers entre 2002 et 2010 est l'importance du taux de renvoi. En effet, lorsque, le jour d'une audience, une affaire est renvoyée, il n'est pas possible d'en appeler une autre à la place. Dès lors, le nombre d'affaires en stock et le délai moyen de traitement augmente. Or, en 2009, une affaire sur trois environ faisait l'objet d'un renvoi, en général pour l'une des raisons suivantes : demande tardive d'aide juridictionnelle (voir supra), indisponibilité imprévue d'un avocat ou demande de report pour raison de santé d'un requérant ne pouvant se présenter à l'audience.

Si la restriction de l'accès à l'aide juridictionnelle a permis de supprimer les renvois dus à une demande d'AJ lors de l'audience, elle n'a pas permis de faire baisser de manière importante le taux de renvoi, qui est passé de 29,3 % en 2009 à 28,1 % en 2010 et 28,6% en 2011.

La création d'un service central d'enrôlement, alors que cette tâche était auparavant confiée à chaque division, ne semble pas non plus avoir eu d'effet en la matière.

Cette situation a partie liée avec la manière dont le ministère d'avocat est assuré à la CNDA. En effet, la programmation des audiences à la Cour a ceci de particulier qu'elle est faite notamment en fonction des disponibilités des avocats des requérants.

A l'heure actuelle, 111 avocats - volontaires - sont susceptibles d'être désignés au titre de l'aide juridictionnelle par la Cour. Ils appartiennent aux barreaux de Paris, Bobigny, Créteil et Nanterre, et, depuis un décret du 15 mars 2011, de Basse-Terre, de Fort-de-France et de Saint-Denis de la Réunion. A ces avocats s'ajoutent ceux qui, déjà constitués dans une affaire, acceptent d'être désignés par le bureau de l'aide juridictionnelle près la Cour, à la demande du requérant.

Le nombre d'avocats inscrits sur les listes demeure toutefois nettement insuffisant au regard des demandes, ce qui conduit à une désignation trop fréquente des mêmes avocats. Cette insuffisance tient en partie à la faiblesse de la rétribution de l'aide juridictionnelle dans le contentieux de l'asile (8 UV, soit environ 187 euros seulement par dossier). Par comparaison, le contentieux du refus de séjour devant le tribunal administratif est rémunéré à hauteur de 20 UV.

Ainsi, selon les informations recueillies par vos rapporteurs, une douzaine d'avocats se partageraient environ 40% des recours en première demande, certains d'entre eux étant constitués dans plusieurs centaines d'affaires. La Cour ayant décidé de plafonner à sept le nombre de dossiers par avocat et par jour, il est inévitable que des dossiers plus récents soient souvent inscrits au rôle au détriment d'affaires plus anciennes.

En outre, il n'est pas rare que ces avocats demandent un renvoi faute d'avoir eu le temps de préparer le dossier ou de s'entretenir avec le requérant, notamment lorsqu'ils n'ont pu s'adjoindre les services d'un interprète. A cet égard, force est de constater que l'aide juridictionnelle n'est pas suffisante pour inclure l'emploi d'un interprète. Il n'est par ailleurs pas envisageable que l'interprète désigné pour l'audience parmi les 120 interprètes dont dispose la Cour dans le cadre d'un marché commun avec l'OFPRA puisse assister le requérant en amont de l'audience : cela risquerait en effet d'affecter son impartialité au cours de celle-ci.

Enfin, les avocats se font rarement substituer, en partie en raison de leur relative spécialisation géographique.

A ce sujet, vos rapporteurs ont pu constater les tensions qui régnaient entre les avocats et les formations de jugement de la Cour. Les audiences se déroulent parfois dans une ambiance peu sereine. Les difficultés ont culminé en mai 2012 avec une grève déclenchée par les avocats pour des motifs tenant tant aux caractéristiques générales de la procédure de traitement des demandes d'asile qu'au fonctionnement spécifique de la Cour, notamment le recours aux ordonnances nouvelles ou la faiblesse du montant de l'aide juridictionnelle. Les avocats ayant demandé à la Chancellerie qu'un médiateur soit désigné, le choix s'est porté sur M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté. Ce dernier devrait rendre ses conclusions au cours du mois de décembre 2012.

Deux progrès sont cependant annoncés qui devraient apporter une amélioration substantielle : le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une augmentation de l'aide juridictionnelle qui devrait passer de 8 à 16 UV. En outre, un décret devrait prochainement élargir le champ de recrutement des avocats susceptibles d'être désignés au titre de l'aide juridictionnelle. Vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter de ces évolutions.

Reste que le bureau d'aide juridictionnelle de la CNDA semble rencontrer des difficultés à l'heure actuelle pour instruire dans un délai raisonnable les demandes qu'il reçoit (le délai de désignation des avocats à l'aide juridictionnelle étant d'environ dix semaines). Or, il est nécessaire que l'avocat soit désigné suffisamment en amont de l'audience pour que la défense puisse s'organiser.

Enfin, il serait préférable que les avocats s'organisent plus souvent pour se faire substituer lorsqu'ils sont dans l'impossibilité d'être présents à l'audience.

Proposition n°14 : Revaloriser l'aide juridictionnelle et élargir le recrutement des avocats susceptibles d'être désignés par le bureau d'aide juridictionnelle de la CNDA.

2. Promouvoir une amélioration qualitative de l'examen des demandes

La qualité de l'examen des recours par la CNDA a considérablement progressé au cours des dernières années, de l'aveu même des associations de défense des demandeurs d'asile. Selon France Terre d'asile, par exemple, « la CNDA change en bien ».

Toutefois, de nombreux interlocuteurs de vos rapporteurs ont estimé que des améliorations pouvaient encore être accomplies. En effet, plusieurs ont considéré que le taux élevé d'annulation des décisions de l'OFPRA, s'il pouvait résulter pour une part de la sévérité excessive de l'Office (voir supra), résultait aussi sans doute d'une appréhension parfois imparfaite, par les formations de jugement, de la situation prévalant dans les pays d'origine des demandeurs.

Les écarts significatifs de taux d'annulation entre formations de jugement ont également suscité la perplexité de nombre de personnes entendues par vos rapporteurs.

D'après les informations communiquées par les services de la Cour, ces divergences existent, mais de manière moins prégnante que certains témoignages le laissaient penser. En ce qui concerne les formations de jugement ayant traité un nombre d'affaires suffisant pour qu'il soit raisonnable d'en tirer des conclusions, le taux d'annulation varierait autour de 20 %, avec cependant quelques rares cas autour de 35-40 %.

a) Des progrès certains

Le rattachement de la CNDA au secrétariat général du Conseil d'État à compter du 1er janvier 200940(*) a marqué une étape importante dans l'affirmation et le renforcement de la Cour. Ainsi, le budget de cette juridiction est-il désormais inscrit au programme 165 : « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État » ; les personnels de la Cour sont rattachés à ceux du Conseil d'État.

Dans un premier temps, dix emplois de présidents permanents, recrutés dans le corps des magistrats administratifs et judiciaires (sept issus des tribunaux administratifs et trois de l'ordre judiciaire)41(*), ont été créés.

Cinq présidents permanents supplémentaires ayant été recrutés par la suite, la CNDA compte actuellement (à la fin de l'année 2012) quinze présidents permanents. Les décisions sont rendues par l'une des 90 formations de jugement, présidées soit par le président permanent de la division, soit par un président vacataire. Les formations de jugement comportent en outre les deux assesseurs vacataires (voir supra). La Cour est par ailleurs organisée en onze divisions, composées de rapporteurs et de secrétaires d'audience, et présidées par un magistrat permanent.

La professionnalisation de la Cour par le recrutement des présidents permanents a constitué, de l'avis de l'ensemble des acteurs rencontrés par vos rapporteurs, un progrès important pour la juridiction. Ainsi le secrétaire général du Conseil d'État a-t-il souligné, lors de son audition, que la motivation des décisions de la CNDA, telle que constatée par le juge de la cassation, avait été renforcée depuis cette réforme.

b) Assurer la présence de l'OFPRA à l'audience

L'OFPRA, qui est le défendeur et partie adverse du requérant devant la Cour, n'est que très rarement représenté à l'audience42(*), de sorte que le caractère contradictoire de la procédure n'est pas assuré. En 2011, il n'y a eu que 500 interventions de l'Office, alors que plus de 30 000 recours ont été jugés. Les interventions de l'OFPRA sont ainsi très ciblées et ont pour objet de défendre ponctuellement une jurisprudence propre à l'Office, fortement divergente avec celle de la Cour et relative, par exemple, à la situation géopolitique d'un pays.

En amont, l'Office ne demande à avoir communication des recours que dans un nombre limité de cas43(*), de l'ordre d'un millier par an, pour plus de 25 000 recours en moyenne au cours des dernières années. Il arrive ainsi souvent que les décisions de l'OFPRA soient annulées sur la base d'éléments nouveaux dont l'Office n'a pas pris connaissance.

La plupart des interlocuteurs de votre commission, y compris le vice-président du Conseil d'État lors de son audition devant votre commission44(*), ont souligné le caractère singulier et éminemment regrettable de cette situation.

L'absence de l'OFPRA aux audiences est de nature à maintenir un taux élevé d'annulation des décisions de l'Office, contribuant ainsi au déséquilibre global déjà souligné par vos rapporteurs. En effet, les officiers de protection, dont chacun s'accorde à reconnaitre la compétence, parviendraient sans doute, dans un certain nombre de cas, s'ils étaient présents à l'audience, à convaincre la formation de jugement de la justesse de leur analyse45(*).

En outre, la formation de jugement et surtout le rapporteur, qui conclut la plupart du temps son rapport en proposant le rejet de la demande du requérant, apparaît aux yeux de celui-ci et de son avocat comme la partie adverse, chargée de défendre la décision de l'Office en son absence.

Sans doute, le taux de recours de plus de 85 % contre les décisions de l'OFPRA fait du contentieux devant la CNDA un contentieux de masse et lui interdit, compte tenu de ses moyens sont limités, de suivre l'activité de la Cour.

Bien que vos rapporteurs soient conscients des dépenses supplémentaires que requerrait ainsi une présence plus fréquente de l'OFPRA, ils ne peuvent que préconiser que l'Office soit doté de moyens suffisants pour assurer systématiquement la défense de ses décisions lors des audiences devant la Cour.

Proposition n°15 : Assurer systématiquement la représentation de l'OFPRA aux audiences de la CNDA.

c) Favoriser l'harmonisation et l'autorité de la jurisprudence de la CNDA

La divergence des taux de décisions favorables et défavorables entre les différentes formations de jugement s'explique sans doute en partie par la nature même du contentieux porté devant la Cour. En effet, celle-ci présente la particularité de juger en plein contentieux, et ainsi de se prononcer essentiellement non sur la légalité de la décision de l'OFPRA, mais sur la question de savoir si le requérant doit ou ne doit pas bénéficier d'une protection internationale. Il s'agit ainsi le plus souvent d'une question d'établissement des faits et de qualification juridique de ces faits.

Or, les ressources dont dispose la formation de jugement pour apprécier les faits sont limitées. En général, ces faits sont difficiles à établir avec certitude dans la mesure où il est difficile d'apporter la preuve concrète de persécutions ou de torture subies, les certificats médicaux produits, dont certains peuvent être de complaisance, ne pouvant qu'attester d'une compatibilité entre ce qu'affirme le requérant et les traces physiques qu'il a fait constater.

En outre, les marges d'interprétation dont dispose la formation de jugement sont très larges. Les notions de persécutions et de risque de persécutions ne font pas l'objet d'une définition stricte. Les différences culturelles aussi bien que la plus ou moins grande compréhension de la procédure par les requérants peuvent également avoir une influence sur les juges.

Par ailleurs, il existe une vision forte de la souveraineté du juge, attaché à son autonomie dans le jugement de chaque affaire.

Enfin, le Conseil d'État, instance de cassation, ne joue qu'un rôle modeste dans l'harmonisation de la jurisprudence de la CNDA (voir supra).

Malgré ces difficultés, des mesures pourraient être prises pour améliorer la qualité des décisions et réduire la dispersion des taux d'annulation entre les formations de jugement.

(1) Améliorer la formation des présidents et des assesseurs

Selon certains interlocuteurs de vos rapporteurs46(*), les juges de l'asile s'impliquent de manière inégale dans la connaissance des pays d'origine, ce qui, parfois, nuit à la qualité des audiences et des décisions et favorise la disparité de celles-ci entre formations de jugement.

Selon le rapport d'observations précité de la Cimade, les questions posées par les formations de jugement ne sont pas toujours en rapport avec l'objet de la demande d'asile. Par exemple, il arrive souvent que soient posées des questions relatives au degré d'intégration du requérant dans la société française, alors que ce type de questions est sans lien évident avec l'objet de la demande d'asile47(*).

Pourtant, les présidents nouvellement nommés se voient proposer une formation de géopolitique ainsi qu'une information portant sur la jurisprudence de la Cour par le centre d'information géopolitique et le centre d'information juridique. Des conférences de géopolitique sont également fréquemment organisées. Le CIG élabore en outre régulièrement des notes de géopolitique à destination des formations de jugement. Il semble toutefois que la prise de connaissance de ces éléments soit assez inégale.

La nomination de quinze présidents permanents a certes permis d'améliorer la qualité des décisions rendues. Cette professionnalisation doit-elle se poursuivre ? Une grande partie des décisions sont aujourd'hui rendues par des formations comprenant un président permanent. La tâche d'un juge de l'asile est parfois lourde, du fait de la difficulté des situations rencontrées. De ce fait, la présence de juges qui ne sont pas des professionnels de l'asile comporte aussi certains avantages, en permettant un regard extérieur et en renouvelant l'approche des questions rencontrées.

Une autre manière de renforcer la professionnalisation des juges serait de spécialiser les formations de jugement par zone géographique. Il semble qu'une telle spécialisation, en limitant le nombre de pays que les présidents et les assesseurs auraient à connaître, leur permettrait d'en avoir une connaissance plus approfondie.

Toutefois, de nombreux intervenants ont estimé que la spécialisation pouvait comporter le risque d'une certaine « accoutumance » : à force d'entendre les récits souvent très proches de requérants provenant d'une même région, les juges auraient de plus en plus de difficulté à distinguer les cas où la protection est justifiée et pourraient inconsciemment se montrer plus exigeants. En outre, les rapporteurs ne semblent pas souhaiter une telle spécialisation géographique des sections, en partie par crainte d'être cantonnés à certaines nationalités donnant lieu à des récits souvent répétitifs.

Au total, selon le secrétaire général du Conseil d'État, il est ainsi plus important que la Cour dispose de juges professionnels (par opposition à des vacataires) que de juges spécialistes de l'asile, d'autant que la fonction deviendrait moins attractive si les magistrats devaient s'y spécialiser au point de ne plus pouvoir changer de juridiction sans difficulté.

Enfin, si la qualité des assesseurs nommés par le HCR semble reconnue très largement, certaines associations ont en revanche estimé que la formation et les compétences de certaines personnalités qualifiées nommées par le vice président du Conseil d'État pouvaient être insuffisantes48(*).

En tout état de cause, il paraît nécessaire d'accomplir, au sein de chaque division, un effort de formation supplémentaire pour les présidents et les assesseurs (qui pourrait prendre appui sur un nouveau centre de documentation commun à l'OFPRA et à la CNDA, voir supra) et de choisir ces derniers de manière plus sélective.

Cette formation ne devrait d'ailleurs pas nécessairement se cantonner à la géopolitique et à la connaissance de la jurisprudence de la Cour. Lors de son audition, M. Jean-Michel Belorgey, président de section à la Cour, a ainsi préconisé une formation complémentaire en sciences humaines : anthropologie, géographie, psychologie, qui serait à même de donner un recul supplémentaire au juge et à réduire le fossé qui le sépare souvent d'un requérant issu d'une autre culture et qui se trouve dans une situation précaire.

Par ailleurs, le travail en commun entre les présidents et les rapporteurs doit encore être encouragé.

Proposition n°16 : Renforcer la formation des membres des formations de jugement.

(2) La nécessaire élaboration d'une jurisprudence qui s'impose à l'OFPRA

Depuis 1993, la procédure dite des « sections réunies » permet à la Cour de réunir trois sections de jugement pour examiner une affaire qui pose une nouvelle question de droit ou de fait. Le président de la Cour préside cette formation de jugement qui rassemble neuf juges. L'OFPRA est plus souvent présent que dans les autres audiences pour défendre ses décisions. Les sections réunies ont permis d'établir une jurisprudence de la Cour en matière de situation des réfugiés palestiniens, de guerre civile au sri Lanka ou encore d'excision par exemple.

Les sections réunies

Les sections réunies jugent les affaires renvoyées par le président de la Cour ou une section en raison d'une difficulté particulière ou du besoin de fixer une ligne jurisprudentielle. Elles sont composées de trois sections : la section initialement saisie et deux sections constituées spécifiquement.

La période récente a été marquée par d'importantes décisions des sections réunies de la Cour. En 2008, la Cour, dont l'appréciation a ensuite été validée par le Conseil d'État, a estimé qu'une situation de violence généralisée résultant d'un conflit armé, constitutive d'un risque objectif, était un motif d'octroi de la protection subsidiaire aux demandeurs originaires du Sri Lanka. En 2009, la protection subsidiaire a été utilisée pour protéger des mineures nées en France contre le risque d'excision en cas de retour de leurs parents dans le pays d'origine. En 2010, la Cour a répondu directement à une première demande de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil d'État. Tirant les conséquences de la qualité d'État membre de l'Union européenne, la Cour a par ailleurs estimé, en 2011, que les demandes d'asiles émanant de ressortissants de l'Union européenne ou de personnes déjà réfugiées dans un pays de l'Union étaient présumées non fondées, cette présomption pouvant toutefois être renversée. Enfin, en 2012, la Cour a jugé qu'il lui appartenait, en cas de méconnaissance par l'OFPRA d'une garantie essentielle de la procédure d'examen des demandes d'asile (en l'occurrence, l'examen particulier de la situation du demandeur, alors même que celui-ci a organisé la non identification de ses empreintes digitales), d'assurer le respect de cette garantie, en renvoyant l'examen de la demande à l'Office, élargissant ainsi l'office du juge de l'asile.

Par ailleurs, dans la période qui a suivi le rattachement de la Cour au Conseil d'État, celui-ci a rendu une série d'arrêts à la fois sur la procédure et sur le fond, permettant d'encadrer la jurisprudence de la Cour.

Encore faut-il que la jurisprudence de la Cour, élaborée ou non en sections réunies, puisse être connue et diffusée.

La présidente de la CNDA a ainsi indiqué à vos rapporteurs que la diffusion de la jurisprudence de la Cour constituait une priorité. Dans cette optique, deux bases de données informatiques ont été créées, l'une regroupant à ce jour 70 000 décisions tandis que l'autre, plus restreinte, rassemble les décisions ayant le plus grand intérêt jurisprudentiel. La CNDA diffuse chaque année (le premier pour l'année 2005) sur Internet un recueil49(*) de ses décisions les plus significatives ainsi que des décisions du Conseil d'État, juge de cassation, dans le contentieux de l'éligibilité au statut de réfugié et à la protection subsidiaire.

En outre, la Cour a instauré en 2010 un comité de sélection des décisions qui décide désormais du classement des décisions selon les mêmes principes que pour les autres juridictions administratives. Ce comité réunit, chaque mois et de façon informelle, autour de la présidente de la Cour, présidents de section, chefs de division et rapporteurs intéressés ainsi que des agents du centre d'information juridique et du centre d'information géopolitique (CIJ et CIG). Les travaux sont préparés par les responsables du CIJ et du CIG. Les décisions font alors l'objet, après leur examen du double point de vue de leur intérêt juridique et géopolitique, d'une proposition de classement.

Enfin, la Cour a publié en mars 2012 un recueil regroupant les décisions les plus significatives de la CNDA et du Conseil d'État sur trente ans (1981-2011)50(*).

Vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter de ces progrès dans l'élaboration et la diffusion de la jurisprudence de la Cour.

Pour autant, il semble que de nombreuses divergences de jurisprudence persistent entre l'OFPRA et la CNDA. A titre d'exemple, les taux d'accord de l'OFPRA et de la CNDA pour la Serbie, la Turquie, l'Angola, le Sri Lanka ou le Bangladesh divergent fortement. Contrairement à ce qui se passe dans le cas des autres juridictions administratives, la Cour ne parvient donc pas à imposer ses décisions à l'établissement public dont elle examine les décisions, ce qui contribue à maintenir à un haut niveau le taux de recours contre celles-ci.

Cette situation est notamment due à un déficit d'autorité des décisions de la Cour, qui devrait sans doute se résorber en partie, la réforme de la CNDA et sa professionnalisation partielle étant encore très récentes. Toutefois, il est également nécessaire que l'autorité de tutelle de l'OFPRA, qui ne doit certes pas influer sur le contenu des décisions de l'office, lui impose de se conformer autant que possible aux décisions de la CNDA.

Proposition n°17 : Améliorer l'application de la jurisprudence de la CNDA par l'OFPRA.

d) Clarifier le rôle des rapporteurs

Les rapporteurs de la Cour, au nombre de 135, instruisent les recours en examinant tous les éléments de fait ou de droit des dossiers. Ils sont actuellement chargés de préparer 31 audiences par an, portant chacune sur 12 à 13 dossiers, et durant soit 4 à 5 heures (audiences « courtes »), soit 12 heures (audiences « longues »). Ils instruisent ainsi en vue de trois audiences par mois, disposant d'une dizaine de jours pour préparer une audience et rédiger les décisions de l'audience précédente.

A cet égard, vos rapporteurs soulignent que les audiences longues représentent une charge de travail très élevée pour les rapporteurs et qu'il est plus difficile, pour les formations de jugement, de prendre connaissance des affaires avant ces audiences. Elles ne devraient donc pas devenir la règle51(*).

Le rôle du rapporteur est essentiel : c'est lui qui possède en principe le plus de connaissances en matière de droit d'asile et de géopolitique (même si les rapporteurs ne sont pas spécialisés géographiquement) et qui, souvent, connaît le mieux le dossier de chaque requérant le jour de l'audience.

Le rapporteur ne rencontre pas le requérant avant l'audience : il élabore son rapport d'après l'entretien de l'OFPRA, la décision de l'Office ainsi que le recours. Il a accès au centre d'information géopolitique (CIG) et au centre d'information juridique (CIJ) de la Cour, dont les effectifs sont notablement insuffisants, ainsi qu'à la division de la documentation, de l'information et des recherches de l'OFPRA.

Le rôle du rapporteur est également de donner son avis après avoir présenté et analysé l'affaire (comme un rapporteur public), ce qui suscite un débat. En effet, le fait de prendre position, en l'absence de l'OFPRA, et dans la mesure où il se prononce dans la grande majorité des cas en faveur du rejet de la requête, donne parfois l'impression qu'il se substitue à l'Office (voir supra).

Toutefois, l'absence de conclusion ôterait sans doute à l'exposé du rapporteur une partie de sa netteté, en l'empêchant d'argumenter aussi clairement qu'il ne le fait actuellement. En outre, si l'OFPRA est davantage représenté à l'audience (cf. supra), le rapporteur n'apparaîtra plus comme le défenseur de l'Office. Dès lors, vos rapporteurs ne préconisent pas l'abandon du caractère conclusif du rapport.

e) Continuer de juger en plein contentieux

Le principe d'une compétence de plein contentieux du juge de l'asile est appliqué par la plupart des pays, quel que soit par ailleurs le système juridictionnel adopté. Seuls font exception les Pays-Bas, la Belgique, les États-Unis pour certaines procédures. Cette situation résulte en premier lieu de la nature des questions auxquels doivent répondre les juges de l'asile : il s'agit d'apprécier les craintes d'un demandeur par rapport à la situation géopolitique d'un pays au moment du recours, et non au moment où l'administration a rejeté la première demande (la situation a pu évoluer entre temps). Sans cette appréciation, le recours risque de ne pas être considéré comme effectif. En, outre, l'objectif de bonne administration de la justice exige que le juge puisse se prononcer immédiatement sur le droit d'une personne à bénéficier d'une protection, sans avoir à attendre que l'administration, à laquelle le dossier aurait été renvoyé, se prononce à nouveau.

Le plein contentieux connaît d'ailleurs un tempérament. En effet, si la Cour se prononce en principe elle-même sur le droit à une protection du demandeur, « il en va autrement lorsque le demandeur d'asile a été privé de la garantie essentielle d'un examen particulier des éléments qu'il a présentés à l'appui de sa demande 52(*)» : la Cour annule alors la décision attaquée et renvoie la demande à l'examen de l'Office.

L'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur a approuvé cet aspect de la procédure de traitement des demandes d'asile et n'a pas souhaité qu'il soit remis en cause.

f) Les ordonnances nouvelles

Outre les jugements en audience publique, la procédure des ordonnances permet de juger plus rapidement certaines affaires :

- certains dossiers peuvent être directement rejetés pas voie d'ordonnances dites « classiques » pour non-lieu, désistement ou irrecevabilité53(*). Les ordonnances sont alors directement signées par les présidents, sans instruction contradictoire ni audience publique ;

- d'autres recours sont susceptibles de donner lieu à une ordonnance dite « nouvelle » au motif d'un défaut de moyen sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'OFPRA.

En 2011, ces ordonnances dites « nouvelles » ont représenté 13,6% de l'ensemble des décisions rendues par la Cour. A la suite d'un arrêt du Conseil d'État du 10 décembre 200854(*), lorsqu'un recours est susceptible d'être rejeté par ordonnance nouvelle, le requérant est informé qu'il peut consulter son dossier au greffe ; en outre, un rapporteur propose le sens de la solution à retenir au président qui signe l'ordonnance. Enfin, depuis septembre 2009, le reçu de recours informe tous les demandeurs qu'ils peuvent faire l'objet soit d'un examen normal, soit de cette procédure.

Les ordonnances nouvelles sont contestées par des associations, les avocats et par certains présidents soit dans leur principe même, soit pour l'utilisation trop fréquente qui en serait faite.

M. Anicet le Pors, président de l'Association française des juges de l'asile, a ainsi estimé lors de son audition que les ordonnances dites « nouvelles » devaient être supprimées et remplacées par une procédure allégée devant la formation collégiale.

Selon les avocats entendus par vos rapporteurs, les recours des demandeurs de certaines nationalités sont très fréquemment rejetés par ordonnances nouvelles.

En outre, les recours qui sont rejetés par cette voie feraient parfois l'objet d'une instruction assez développée par un rapporteur, ce qui laisse supposer qu'ils ne sont pas réellement dépourvus de moyen sérieux.

La direction de la Cour fait toutefois valoir que les ordonnances nouvelles concernent essentiellement des dossiers en réexamen, placés en procédure prioritaire (60 % des ordonnances concerneraient ainsi des demandes de réexamen) ou des ensembles de dossiers qui, à l'évidence, ne relèvent pas de la protection internationale, comme les demandes d'Haïtiens à la suite du tremblement de terre de janvier 2010.

Vos rapporteurs estiment que la procédure des ordonnances nouvelles est légitime dans la mesure où elle permet de désengorger les audiences collégiales et sous réserve, d'une part qu'elle ne soit pas utilisée systématiquement pour certaines nationalités dont on présume qu'elles sont particulièrement susceptibles de générer des recours infondés, d'autre part que ces ordonnances ne soient pas soumises à des objectifs quantitatifs.


* 36 Ce coût comprend les éléments suivants : hébergement en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), hébergement d'urgence, allocation temporaire d'attente (ATA), dépenses de santé (couverture maladie universelle et aide médicale d'État).

* 37 En revanche, les mesures proposées par vos rapporteurs pour améliorer la procédure devant l'OFPRA pourraient contribuer à faire baisser le taux de recours contre les décisions négatives de l'office.

* 38 La loi n°2006-711 relative à l'immigration et à l'intégration du 24 juillet 2006.a ouvert l'aide juridictionnelle à l'ensemble des requérants ayant des ressources insuffisantes. Auparavant, seules les personnes entrées régulièrement sur le territoire pouvaient en bénéficier. Dès lors, les requérants ont été assistés par un avocat dans plus de 82 % des dossiers en 2009. Cela a contribué à allonger les débats en audience. En outre, de nombreuses demandes d'admission à l'aide juridictionnelle ont été formulées le jour même de l'audience, contraignant la juridiction de jugement à renvoyer l'affaire jusqu'à la décision du bureau d'aide juridictionnelle.

* 39 De même, l'augmentation de 60% du nombre de décisions rendues entre 2004 et 2005 était-elle corrélée à une politique de recrutement massif de rapporteurs contractuels.

* 40 Loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009

* 41 La Commission de recours de réfugiés fonctionnait depuis 1952 avec des présidents vacataires, qui assuraient une à deux audiences par mois. Un rapport de mai 2008 préconisait la nomination de 10 présidents permanents ayant des relations régulières avec les rapporteurs. Cette réforme fut mise en vigueur par le biais de la loi du 12 mai 2009 de simplification du droit.

* 42 L'office peut également faire parvenir un mémoire écrit, possibilité qui semble très peu mise en oeuvre.

* 43 L'article R. 733-10 du CESEDA prévoit que la communication des recours à l'OFPRA par la CNDA est facultative, ce qui constitue déjà une dérogation au droit commun des juridictions administratives.

* 44 Le compte-rendu de cette audition est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20121029/lois.html#toc3.

* 45 Vos rapporteurs ont pu constater, lors de leur déplacement à Londres, que les responsables de l'asile à la United Kingdom border agency (UKBA) considéraient également la présence d'un représentant de l'UKBA lors des audiences de recours comme indispensable.

* 46 Selon Forum Réfugiés par exemple, « certains magistrats sont peu formés à la problématique des femmes victimes de la traite ».

* 47 Toutefois, la qualité des questionnements aurait progressé du fait de l'arrivée de juges de l'ordre judiciaire à partir de 2004, et notamment de juges d'instruction, mieux rompus à ce genre d'exercice.

* 48 Ainsi la Cimade préconise-t-elle de revoir le mode de désignation de cet assesseur.

* 49 http://www.cnda.fr/jurisprudence_cnda/

* 50 http://www.cnda.fr/media/document/CNDA/recueil-trente-ans-de-jurisprudence-de-la-cnda-et-du-ce_1.pdf

* 51 Vos rapporteurs soulignent d'ailleurs que les tribunaux britanniques examinent deux dossiers par audience quand la CNDA en examine de 12 à 20. Toutefois, les deux situations ne sont pas tout-à-fait comparables, dans la mesure où il n'existe pas l'équivalent de l'instruction préalable par le rapporteur dans le système britannique.

* 52 CNDA, N°11032252, Mlle Y., 21 février 2012. Il s'agit du cas d'une requérante dont les empreintes digitales étaient effacées, et dont l'OFPRA avait rejeté la demande sur le fondement d'une note interne à l'Office invitant à rejeter les demandes d'asile des personnes qui présentaient un effacement de leurs empreintes digitales, sans examiner les éléments produits à l'appui des demandes ni les craintes de persécutions et sans convoquer les intéressés en vue d'une audition.

* 53 Par exemple les recours ne contenant pas les noms, prénoms, état civil complet, domicile du requérant, recours en langue étrangère, recours non signé, recours non accompagné de la décision de rejet de l'OFPRA, recours non envoyé avec AR, recours non enregistré dans un délai d'un mois.

* 54 CE ; 10 décembre 2008, Islam.