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Chypre et la crise de la zone euro

29 novembre 2012 : Chypre et la crise de la zone euro ( rapport d'information )

D. L'ESPAGNE ENTRE DEUX AIDES ?

1. L'aide européenne à la recapitalisation du secteur financier

En dépit d'une troisième réforme en quatre ans de son secteur bancaire adoptée en février dernier, l'Espagne a été contrainte de solliciter, le 9 juin, une aide de 100 milliards d'euros auprès de l'Union européenne afin de répondre aux besoins de recapitalisation des établissements financiers locaux.

Saluée par l'Union européenne, la réforme de février prévoyait une restructuration du secteur, visant à mobiliser davantage les banques au service de l'économie productive, et réduire leurs activités spéculatives. 80 % des auto-entrepreneurs ont des difficultés d'accès au financement bancaire, la moitié d'entre eux étant même dans l'impossibilité d'y accéder. Les banques cherchent en effet en priorité à réduire l'endettement privé passé de 100 % du PIB en 2001 à 200 % en 2008.

Les établissements espagnols devaient, aux termes du plan annoncé, provisionner près de 50 milliards d'euros d'ici à la fin de l'année 2012. 40 milliards d'euros étaient ainsi destinés à couvrir les actifs immobiliers et fonciers problématiques, les 10 milliards restant constituant une réserve en cas de détérioration d'autres actifs. Les créances douteuses atteignaient 9,86 % des crédits en juillet 2012, soit 169,33 milliards d'euros. Le stock de logements invendus varie selon les estimations entre 680 000 et 818 000 unités. Les crédits immobiliers représentent 75 % de l'endettement des ménages, la durée moyenne des prêts étant de 27 ans, contre 12 en 1990.

Le plan prévoyait parallèlement une restructuration du secteur, en favorisant les fusions. Celles-ci devaient répondre à trois conditions : fusion avant le 30 mai 2012, augmentation de leurs actifs de 20 % et maintien des crédits à l'économie productive. Les regroupements de banques permettent à celles-ci de bénéficier d'avantages spécifiques : possibilité de faire appel au fonds de sauvetage local, le FROB, et délai de deux ans pour les souscrire aux objectifs de provisionnement.

La réforme limitait, par ailleurs, les salaires des dirigeants des banques et caisses d'épargne aidées par l'État à 600 000 euros annuels. Les rémunérations des dirigeants des établissements financiers placés sous la tutelle de l'État sont, quant à elles, plafonnées à 300 000 euros annuels.

La réforme a été complétée en mai par un nouveau dispositif obligeant les banques à provisionner 33,8 milliards d'euros supplémentaires. Cependant, alors que le plan prévoyait de limiter au maximum le recours à l'argent public, les difficultés de Bankia ont néanmoins conduit le gouvernement espagnol à injecter 23,5 milliards d'euros au sein de son capital. Bankia, issue du regroupement en 2010 de sept caisses d'épargne, venait d'annoncer des pertes de l'ordre de 3 milliards d'euros alors que son portefeuille d'actifs immobiliers risqués est estimé à 31,8 milliards d'euros. Troisième banque du pays, sa faillite pourrait avoir un impact négatif sur l'ensemble du secteur.

D'un montant de 100 milliards d'euros, le plan d'aide européen anticipe largement les pires scenarios. Deux experts indépendants, la société américaine Wyman, mandatée en juin par le gouvernement espagnol, comme l'agence de notation Fitch évaluaient en effet les besoins maximaux du secteur à environ 60 milliards d'euros, le Fonds monétaire international (FMI) à 70. Le cabinet allemand Roland Berger, également mandaté par le gouvernement espagnol, tablait lui sur 51,8 milliards d'euros. En décembre 2011, l'Autorité bancaire européenne estimait la somme nécessaire à 26,17 milliards d'euros. Le scenario le plus probable retenu par les auditeurs consultés par les autorités espagnoles tablait en juin sur un besoin d'environ 25 milliards d'euros. Le FMI l'évaluait lui à 37,11 milliards d'euros.

Le test de résistance, effectué sur 14 groupes bancaires représentant près de 90 % du secteur, et dont les résultats ont été rendus publics fin septembre ont finalement mis en avant un besoin maximal de 59,3 milliards d'euros. Cette hypothèse haute se fonde sur une contraction du PIB de 6,5 % sur la période 2012-2014. Compte tenu des processus de fusion en cours, ce montant peut être ramené à 53,7 milliards d'euros. 86 % des besoins proviennent de quatre banques déjà nationalisées : Bankia (27,4 milliards d'euros), Catalunya Bank (10,8 milliards d'euros), NCG Banco (7,2 milliards d'euros) et Banco de Valencia (3,5 milliards d'euros). Ces montants ne correspondront pas forcément à l'aide octroyée via le FROB puisque la levée de fonds propres sur les marchés, la cession d'actifs, la fixation de pertes pour les créanciers non privilégiés ou le transfert d'actifs à une structure de défaisance (bad bank) pourrait alléger le besoin de financement des banques concernées.

Le prêt européen vient avant tout relayer l'État espagnol déjà confronté à des difficultés économiques et budgétaires sévères. Le FROB ne disposait plus en juin que de 9 milliards d'euros. Le plan d'aide implique une restructuration du secteur et est placé sous la surveillance d'un quartet, réunissant membres de la Commission, de la Banque centrale européenne, de l'Autorité bancaire européenne et du Fonds monétaire international. Aucun plan d'ajustement macroéconomique n'est demandé en contrepartie, tant le problème est considéré comme circonscrit au niveau bancaire. Le gouvernement s'est simplement engagé à observer les recommandations budgétaires et macro-économiques adressées au pays dans le cadre du semestre européen. Bien qu'octroyé par le mécanisme de sauvetage européen (FESF puis MES), le plan diffère donc des aides versées à la Grèce, à l'Irlande et au Portugal.

Le prêt sera accordé au FROB, en charge d'attribuer les fonds aux banques qui en ont besoin. Le gouvernement espagnol devrait conserver, cependant, l'entière responsabilité de l'exécution du programme. Afin de rassurer les marchés, le FESF puis le MES ne disposent pas du statut de créancier privilégié et ne seront donc pas remboursés en priorité. La durée moyenne des prêts est estimée à 12 ans et demi, les taux variant en fonction des marchés au moment du versement. Ces crédits viennent, en théorie, affecter la dette publique espagnole. Cet élément a poussé Madrid à demander à ce qu'à l'avenir la recapitalisation de ses établissements bancaires s'opère directement, sans « relais » étatique. Les statuts du Mécanisme européen de sauvetage autorisent en effet son action en faveur du renflouement des banques d'un État membre, à la seule condition qu'elle prenne la forme d'un prêt octroyé à ce pays. L'aide européenne aux banques espagnoles a, de fait, constitué un élément déterminant pour la mise en place d'une Union bancaire et la révision concomitante du statut du MES. En attendant que cet instrument soit effectivement mis en place et que l'aide à l'Espagne lui soit éventuellement transférée, le prêt demeure à la charge de l'État espagnol. La dette publique devrait donc augmenter en conséquence et atteindre 90 % du PIB en fin d'année.

La conditionnalité du prêt vise uniquement l'adaptation de la réglementation bancaire aux exigences communautaires et la restructuration de certains établissements. Le mémorandum d'accord (MoU) prévoit ainsi 32 critères à respecter pour l'obtention du prêt. L'eurogroupe souhaite que le gouvernement espagnol impose les mesures adéquates pour que les détenteurs de dettes subordonnées, qui ne sont donc pas prioritaires pour être remboursés, acceptent d'essuyer des pertes. Une telle option - renflouement interne ou bail in l - met de fait à contribution actionnaires et créanciers et diminue, in fine, l'injection de capitaux publics. Elle constitue, aux termes du mémorandum d'accord, le préalable à tout versement d'une tranche du prêt octroyé à l'Espagne. Les actifs douteux devront, quant à eux, être placés au sein d'une structure de défaisance. Le texte invite également au transfert à la Banque d'Espagne, d'ici à fin 2012, d'un certain nombre de prérogatives en matière de supervision, jusque là détenues par le ministère de l'économie. La Banque centrale devrait de la sorte pouvoir intervenir dès l'apparition d'éléments objectifs indiquant qu'une banque n'est plus en mesure de respecter ses obligations en matière de solvabilité et de liquidité. Elle disposera d'un pouvoir de sanction à l'égard des dirigeants d'une banque placée dans cette situation et pourra imposer plus tôt une recapitalisation. La réforme bancaire adoptée par le gouvernement espagnol fin août reprend l'essentiel de ces dispositions. L'Espagne anticipe de la sorte l'adoption du paquet législatif communautaire sur la restructuration bancaire, qui devrait entrer en vigueur d'ici à 2018.

Par ailleurs, afin de pouvoir bénéficier de l'aide européenne, les banques concernées devront, au préalable, vendre actifs et activités. Elles ne pourront verser de dividendes à leurs actionnaires, la rémunération des dirigeants devant, en outre, être plafonnée.

Aux termes du mémorandum d'accord, les banques espagnoles devaient en octobre présenter les plans individuels de recapitalisation. La Banque d'Espagne et la Commission devaient répartir les banques au sein de deux groupes : le premier comprenant les banques nécessitant une aide financière, le second les établissements qui auront jusqu'à fin juin 2013 pour se recapitaliser. Les banques placées dans le premier groupe devront soumettre un plan de recapitalisation, qui une fois homologué, ouvrira la voie à une injection de capital. Les actifs toxiques auront été, au préalable, transférés au sein de la société de gestion des actifs (Sareb), bad bank gérée par l'État.

Dans l'attente de l'entrée en vigueur de ces dispositions, aucune tranche du prêt ne pouvait être versée. Seuls 30 milliards d'euros ont été débloqués en vue de répondre à une éventuelle situation d'urgence. En attendant, le FROB a de nouveau été sollicité pour aider Bankia, dont les pertes au premier semestre 2012 ont dépassé 4 milliards d'euros et dont le niveau de fonds propres de qualité optimale s'élève à 6,3 %, la réforme bancaire imposant un niveau de 9 %.

Compte tenu de la réforme du secteur accomplie par le gouvernement et saluée par la Commission à la mi-novembre, une première tranche du prêt devrait cependant être versée avant la fin 2012. D'un montant de 37 milliards d'euros, elle concernerait quatre banques : Bankia (18 milliards), Catalunya (9 milliards), NCG (5,5 milliards) et Banco de Valencia (4,5 milliards). D'ici 2017, les trois premières verront leurs bilans réduits de 60 % par rapport à 2010. Elles devront, dans le même temps, recentrer leurs activités sur les prêts aux PME et aux individus, en abandonnant leurs activités liées à la promotion immobilière. 45 milliards d'euros de créances douteuses seront parallèlement transmises à la Sareb. NCG et Catalunya devraient, en outre, être vendues d'ici à 2017. Banco de Valencia sera, de son côté, cédée à CaixaBank pour un euro symbolique. Compte tenu de l'aide publique accordée par le gouvernement espagnol, ces quatre banques auront au total perçu 67 milliards d'euros depuis 2010 : dont 36 pour Bankia, 14 pour Catalunya, 10 pour NCG, et 7 pour Banco de Valencia.

2. Une situation budgétaire de plus en plus délicate

Alors que l'Espagne avait pour objectif de réduire son déficit public à 6 % du PIB en 2011, celui-ci s'est finalement élevé à 9,44 %, remettant en cause l'objectif de 4,4 % fixé pour 2012. Atteindre ce taux revenait à un ajustement budgétaire de 40 milliards d'euros supplémentaires, 15 milliards d'euros d'économies ayant déjà été annoncées pour 2012. L'objectif pour 2012 reposait, en outre, sur une hypothèse de croissance du PIB de 2,3 % invalidée par la suite puisque l'Espagne devrait enregistrer en 2012 une contraction de l'activité de l'ordre de 1,7 %. La dette publique s'élevait quant à elle à 69,6 % du PIB fin 2011 contre 61 % l'année précédente.

Compte tenu de ces éléments, l'Espagne a révisé en février la trajectoire établie initialement, en fixant pour objectif pour 2012 un déficit public ramené à 5,3 %. Le budget de rigueur présenté en avril, comporte 27 milliards euros d'économies pour atteindre ce seuil. Il a été salué par la Commission, qui a néanmoins relevé un manque de précisions sur la situation des 17 régions autonomes.

Les déficits de celles-ci ont, en effet, considérablement augmenté en 2011, au point de constituer les deux tiers du dérapage budgétaire constaté au niveau national. L'endettement des régions représente 145 milliards d'euros, soit 20 % de la dette nationale. L'octroi d'une aide de 5 milliards d'euros du gouvernement a permis aux comunidades autonómas de revenir à l'équilibre au début de l'exercice 2012. Le Pacte budgétaire passé entre les régions et l'État central impose, en outre, aux premières un déficit public limité à 1,5 % du PIB, contre 3,34 % en 2011. Huit d'entre elles ne devraient pas toutefois pouvoir répondre à cet objectif. Le déficit des régions devrait, de fait, se situer entre 2,2 et 4 % à la fin de l'année. L'objectif pour 2013, a, par ailleurs, été fixé à 0,7 % du PIB en 2013.

Le Fonds de liquidité régionale (FLA) mis en place en juillet devrait permettre de soutenir les régions dans leurs quêtes de liquidités, alors qu'elles rencontrent pour l'essentiel de graves difficultés d'accès aux marchés financiers. Le FLA, doté de 18 milliards d'euros (milliards d'euros issus du Trésor, 6 de la loterie nationale, 3 d'émissions obligataires et 5 d'un placement privé), accordera aux régions des prêts sous conditions - un plan d'austérité devra avoir été au préalable adopté par les exécutifs locaux - à un taux correspondant à celui imposé sur les marchés au Trésor espagnol. Le besoin de financement des régions est estimé à 32 milliards d'euros pour 2012 : 17 pour rembourser des créances venant à échéance et 15 destinés à combler les déficits. La Catalogne, qui représente près d'un quart du PIB espagnol, pourrait, notamment, avoir recours au FLA à hauteur de 5 milliards d'euros, l'Andalousie pour 4,9 milliards d'euros, et Valence pour 4,5 milliards, soit au total près de 15 milliards d'euros.

Nonobstant la question des régions, le retour progressif à l'équilibre budgétaire ne pourra être atteint que si la situation économique du pays s'améliore, ce qui est, à l'heure actuelle, loin d'être le cas. Comme l'a noté la Commission dans un rapport publié le 14 février, l'Espagne n'a pu maintenir en 2011 à un niveau acceptable le montant de ses exportations et celui des investissements internationaux. Le chômage touche, par ailleurs, 25 % de la population active espagnole et près de 50 % chez les jeunes. La récession devrait, en outre, se poursuivre en 2013 avec une contraction du PIB de 0,5 %.

Cette dégradation des fondamentaux économiques du pays, l'incapacité à répondre aux objectifs budgétaires qu'elle s'était fixés, les difficultés des régions et la situation des banques a conduit à une augmentation des taux à dix ans qui ont dépassé 6 % en avril avant d'atteindre 7,5 % en juillet. Les marchés prennent également une trajectoire catastrophique de la dette publique, évaluée par l'agence Fitch à 95 % du PIB à l'horizon 2015.

L'accord sur le prêt de 100 milliards d'euros au secteur bancaire a conduit le gouvernement espagnol, longtemps rétif à lancer de nouvelles réformes structurelles et réticent à toute augmentation supplémentaire de la TVA, à réviser sa stratégie. Ces orientations font partie des recommandations de la Commission présentées en juin. Seule une vaste réforme du marché du travail avait au préalable été lancée en mars 2012. Celle-ci flexibilise les conditions de licenciement, de baisses de salaires et d'aménagement du temps de travail via une réduction de la durée des préavis ou des autorisations préalables de licenciement et du montant des indemnités correspondant à celles-ci.

L'Espagne a, dans le même temps, obtenu une année supplémentaire pour ramener son déficit public en dessous de 3 % du PIB, objectif désormais fixé à 2014. La nouvelle trajectoire présentée en juillet table désormais sur un déficit public de 6,3 % du PIB en 2012 (contre 5,3 % annoncés cinq mois plus tôt), 4,5 % en 2013 puis 2,8 % l'année suivante. Un plan d'ajustement budgétaire de 65 milliards d'euros sur trois ans a été adopté pour satisfaire à ces objectifs, avec notamment une augmentation de la fiscalité directe (impôt sur le revenu et sur les sociétés) et indirecte (la TVA passe de 18 à 21 %). La difficulté tient à ce qu'à fin septembre, l'État avait déjà atteint les seuils maximaux de dépense fixés pour 2012. Le déficit pourrait d'ailleurs atteindre 7,4 % du PIB fin 2012.

Le gouvernement a présenté dans le cadre du projet de budget 2013 un certain nombre de réformes, tenant notamment compte des recommandations de la Commission. L'effort de consolidation budgétaire pour 2013 est de l'ordre de 40 milliards d'euro. Fondé sur l'hypothèse d'une contraction du PIB de 0,5 % du PIB, il prévoit une diminution moyenne des crédits ministériels de 8,9 %. Le salaire des fonctionnaires est gelé, même si la prime de Noël supprimée en 2012 est réinstaurée en 2013. Une taxe sur les gains de loterie, dont le taux atteint 20 %, devrait, en outre rapporter 824 millions d'euros à l'État. Au total, le gouvernement espère augmenter ses recettes fiscales de 3,8 %.

En ce qui concerne les réformes structurelles demandées par la Commission, le gouvernement espagnol a, dans le même temps présenté un plan de réforme comprenant 43 nouveaux textes législatifs destinés à améliorer la compétitivité et à favoriser la création d'emplois. Ce programme de dévaluation interne n'est, d'ailleurs, pas sans rappeler celui poursuivi au Portugal. Une réforme du marché du travail ou la libéralisation de certains secteurs (services, énergie, télécommunications) sont ainsi envisagées. Il a également annoncé la création d'une autorité nationale de contrôle des comptes, autorité budgétaire indépendante censée redonner de la crédibilité à la gestion publique.

Même si le gouvernement espagnol s'en défend, l'annonce de ce plan d'ajustement budgétaire et de ce programme de réforme préfigure l'octroi d'une aide financière, à l'instar de celles qu'ont pu percevoir la Grèce, l'Irlande ou le Portugal. Comme l'a récemment indiqué la Commission, ces mesures correspondent aux attentes de l'eurogroupe à l'égard de l'Espagne et auraient donc toute leur place au sein d'un mémorandum d'accord entre l'Union et Madrid. Les autorités espagnoles auraient en quelque sorte anticipé la conditionnalité d'un prêt, ce qui pourrait rendre cette aide plus acceptable aux yeux d'une opinion publique lasse d'années d'austérité. Une autre option pourrait consister en la demande d'une assistance financière préventive, sous la forme de l'ouverture d'une ligne de crédit auprès du Mécanisme européen de stabilité.

La dérive continue du déficit public - trois points d'écart et deux révisions entre la première estimation retenue pour 2012 et le taux attendu en fin d'année -, les demandes de financement des régions ou la récession fragilisent la position du pays sur les marchés à l'heure de se refinancer. Reste que la Commission a récemment remis en question les hypothèses de travail du gouvernement espagnol, en tablant sur une récession de 1,4 % pour l'année 2013 et non 0,5 %. La Commission estime, ainsi, que le déficit public pourrait atteindre 6,4 % du PIB en 2014 et non 2,8 %. Si le rachat par la Banque centrale européenne d'obligations de la zone euro a pu contribuer pour un temps à une certaine accalmie sur les marchés, cette solution n'apparaît pas pour autant optimale. Le principal poste de dépense budgétaire concerne en Espagne le paiement des intérêts de la dette. Il s'agit du seul poste en hausse dans le budget 2013.