III. FAIRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES LES MAÎTRES D'oeUVRE DE LA CONSTRUCTION DU FUTUR MODÈLE ENERGÉTIQUE FRANÇAIS
A. CONSOLIDER LE RÔLE ACTUEL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN MATIÈRE D'ÉNERGIE
1. La distribution d'électricité et de gaz doit rester une compétence obligatoire des collectivités territoriales
En vertu de l'article L. 2224-31 du CGCT, les communes, les établissements publics de coopération et les départements constituent les autorités organisatrices du réseau public de distribution d'électricité et de gaz et sont propriétaires des réseaux.
A ce titre, elles disposent du pouvoir concédant et assurent le contrôle des réseaux publics de distribution d'électricité et de gaz . Dans le cadre fixé par les cahiers des charges de concession, elles peuvent exercer la maîtrise d'ouvrage de certains travaux sur les réseaux.
Dans la pratique, les collectivités exercent cette compétence soit, et c'est aujourd'hui principalement le cas, dans le cadre d'un contrat de concession conclu avec un gestionnaire de réseau (ERDF et GRDF), soit à la marge, via des distributeurs non nationalisés (DNN) organisés sous différentes formes : régies 47 ( * ) , SEM, etc.
Toutefois, l'exploitation des réseaux de distribution d'électricité et de gaz fait aujourd'hui l'objet d'un monopole : 95 % du réseau de distribution d'électricité est exploité par ERDF, tandis que GRDF assure 96 % du marché de distribution du gaz. Cette situation n'est que la conséquence de la nationalisation du secteur de l'énergie intervenue par la loi du 8 avril 1946 qui avait imposé aux collectivités organisatrices un concessionnaire unique et obligé, EDF et GDF. Le droit exclusif dont bénéficiaient ces entreprises publiques n'a pas été remis en cause avec les lois de libéralisation du secteur, mais simplement transféré à leurs filiales respectives ERDF et GRDF.
a) L'exploitation concessive des réseaux de distribution d'énergie
La particularité du secteur de l'énergie implique que les autorités organisatrices et gestionnaires de réseaux doivent obéir à des dispositions spécifiques, définies principalement dans le CGCT et le Code de l'énergie 48 ( * ) .
Les collectivités organisatrices (les communes et leurs groupements) négocient et concluent des contrats de concession avec les gestionnaires de réseaux dans leur zone de desserte exclusive, définis aux articles L. 111-52 et L. 111-53 du Code de l'énergie :
- les sociétés ERDF et GRDF issues de la séparation entre les activités de gestion de réseaux de distribution et les activités de production ou de fourniture exercées par EDF et GDF ;
- les entreprises locales de distribution ou distributeurs non nationalisés (DNN) ou celles issues de la séparation entre leurs activités de gestion de réseau public de distribution et leurs activités de production ou de fourniture.
L'article L. 111-57 du Code de l'énergie précise que l'exploitation d'un réseau desservant plus de 100 000 clients doit être assurée par une société n'exerçant pas d'activité de production ou de fourniture d'énergie.
Les gestionnaires du réseau exercent leurs missions dans les conditions fixées par un cahier des charges. Aux termes des articles L. 2224-31 du CGCT, L. 322-8 et L. 432-8 du Code de l'énergie, ils sont tenus :
- de tenir à disposition des autorités concédantes les informations d'ordre économique, commercial, industriel, financier et technique utiles à l'exercice des compétences de celles-ci ;
- de communiquer à l'autorité concédante un compte rendu de la politique d'investissement et de développement des réseaux ;
- de transmettre chaque année la valeur de remplacement des ouvrages concédés ;
- de définir et de mettre en oeuvre les politiques d'investissement et de développement des réseaux de distribution afin de permettre le raccordement des installations des consommateurs et des producteurs ;
- d'assurer la conception et la construction des ouvrages ainsi que la maîtrise d'oeuvre des travaux relatifs à ces réseaux ;
- de fournir aux utilisateurs des réseaux les informations nécessaires à un accès efficace aux réseaux ;
- d'exploiter ces réseaux et d'en assurer l'entretien et la maintenance.
Par ailleurs, en tant qu'autorités concédantes, les collectivités exercent un contrôle du bon accomplissement des missions de service public , et assurent le contrôle de l'état des réseaux publics de distribution .
Contrairement à un contrat de concession classique, les tarifs d'utilisation des réseaux publics, qui rémunèrent les gestionnaires de réseaux publics pour compenser les charges qu'ils engagent pour l'exploitation, le développement et l'entretien des réseaux, sont fixés par une autorité administrative indépendante, la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Celle-ci élabore les tarifs d'accès aux réseaux avec le souci de donner aux gestionnaires de réseaux les moyens d'accomplir au mieux leurs missions de service public et de s'assurer d'une maîtrise raisonnable des coûts pour ne pas alourdir excessivement les charges pesant sur le consommateur.
Enfin, la propriété des infrastructures de réseaux appartient aux collectivités organisatrices .
S'agissant plus particulièrement du gaz, il faut relever que si le réseau d'électricité couvre aujourd'hui la totalité du territoire, certaines communes ne disposent pas d'un réseau public de distribution de gaz . L'article 25-1 de la loi du 3 janvier 2003 a ouvert la possibilité à ces communes ou à leurs groupements soit de concéder la distribution publique de gaz à toute entreprise agréée à cet effet par le ministre chargé de l'Énergie ; soit de créer ou d'avoir recours à une régie agréée à cet effet par le ministre de l'Énergie, ce qui a entraîné une libéralisation du marché de la distribution de gaz..
b) Les entreprises locales de distribution (ELD)
Les ELD ou distributeurs non nationalisés (DNN) constituent un cas spécifique dans l'exploitation des réseaux de distribution, dans la mesure où elles rassemblent des organismes créés avant 1946, dont la pluralité des modes de fonctionnement, d'organisation et de gestion a été maintenue par la loi de nationalisation du 8 avril 1946.
Ainsi, regroupant des sociétés d'économie mixte dans lesquelles l'État ou les collectivités locales détiennent la majorité du capital, des coopératives d'usagers, des sociétés d'intérêt collectif agricole, ainsi que des régies municipales, l'exploitation des réseaux par ces ELD se fait selon des modes de gestion variés 49 ( * ) .
Néanmoins, l'exploitation des réseaux par des ELD est aujourd'hui largement minoritaire .
Il existe aujourd'hui quelque 180 distributeurs non nationalisés (environ 160 en électricité et 22 en gaz), sous la forme d'établissements d'économie mixte, de régies, de coopératives d'usagers ou de sociétés d'intérêt collectif agricole pour l'électricité (SICAE). Certains ont une taille relativement importante, comme Électricité de Strasbourg, l'Usine d'électricité de Metz, la Régie des Deux-Sèvres, la Soregies (Vienne) ou encore Gaz Électricité de Grenoble. D'autres sont de dimension beaucoup plus modeste, ne desservant qu'une ou quelques petites communes rurales. Ces distributeurs non nationalisés assurent la distribution d'environ 5,4 % de l'énergie électrique totale facturée et couvrent 3,2 millions de personnes, répartis dans 2 800 communes. Sept de ces distributeurs non nationalisés interviennent dans des zones regroupant plus de 100 000 personnes 50 ( * ) . Pour le gaz, les 22 ELD, parmi lesquelles Régaz (Bordeaux) et Réseau GDS (Strasbourg), assurent moins de 3 % du marché gaz, 96 % étant assurés par GRDF et le reste par les nouveaux entrants depuis l'ouverture du marché gaz à la concurrence.
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Recommandation 1 : Maintenir la distribution d'électricité et de gaz comme une compétence obligatoire des collectivités territoriales et attirer l'attention des élus locaux sur leurs prérogatives dans le cadre de leur pouvoir concédant et de contrôle des réseaux publics. |
2. Les collectivités territoriales doivent s'appuyer sur les outils d'accompagnement existants dans la conduite de leurs politiques énergétiques locales
L'article 33 de la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie a confié aux préfets la mission de rationaliser l'organisation de la distribution publique d'électricité par la création, au niveau départemental, d'une autorité organisatrice regroupant les différents syndicats et groupements existants.
Par ailleurs, les collectivités peuvent aujourd'hui s'appuyer sur l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) dans la conduite des politiques énergétiques locales.
a) Les conférences départementales
L'article L. 2224-31 51 ( * ) du CGCT prévoit la mise en place de conférences départementales annuelles , placées sous l'égide du préfet. Elles réunissent les représentants des autorités organisatrices de la distribution d'électricité et les représentants des gestionnaires des réseaux, à savoir Électricité Réseau Distribution France (ERDF) et, s'il y a lieu, les entreprises locales de distribution (ELD) présentes dans le département.
Ces conférences constituent un lieu de concertation permettant une meilleure connaissance de l'état des réseaux par un diagnostic exhaustif et partagé, ainsi que l'élaboration d'un programme prévisionnel de tous les investissements envisagés sur les réseaux de distribution d'électricité et de gaz.
b) L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) : acteur central dans les politiques d'énergie et de climat
Établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle conjointe des ministères en charge de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, et de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, l'ADEME participe à la mise en oeuvre des politiques publiques dans les domaines de l'environnement, de l'énergie et du développement durable .
Les collectivités territoriales peuvent donc être accompagnées pour progresser dans leur démarche environnementale , ce que recommande d'ailleurs votre rapporteur, qui rappelle que l''ADEME organise la diffusion des connaissances et des bonnes pratiques et met à la disposition des collectivités des outils spécifiques de diagnostic et de mobilisation 52 ( * ) .
Ainsi, elles peuvent d'abord mobiliser l'appui méthodologique de l'agence, qui met à leur disposition ses capacités d'expertise et de conseil afin de les accompagner dans la conception et la réalisation de leurs politiques énergétiques locales (espaces info énergie 53 ( * ) , publication de guides pour l'élaboration des PCET, pour l'élaboration des bilans d'émissions de gaz à effet de serre ; modèles de cahiers des charges 54 ( * ) et de contrats d'approvisionnement ; animation de l'observatoire national des PCET, qui recense les démarches en cours ; recensement des retours d'expérience, etc.).
L'ADEME met également en oeuvre des campagnes de communication afin d'inciter à réaliser des actions de maîtrise d'énergie et de développement durable.
Les collectivités territoriales peuvent ensuite recourir à la formation offerte par l'ADEME dans les territoires, que ce soit à l'échelle régionale ou infra régionale pour les élus et les services techniques.
Les territoires retenus dans le cadre d'appels à projets régionaux 55 ( * ) , peuvent surtout bénéficier d'un accompagnement financier de la recherche à la mise en oeuvre (subventions pour les bilans GES, des pré-diagnostics et diagnostics énergie, des études de projet, etc.)
Enfin, les collectivités peuvent bénéficier du soutien de l'ADEME dans le cadre de la gestion du Fonds chaleur renouvelable, engagement majeur du Grenelle de l'environnement.
Mis en place en janvier 2009, ce dispositif financier, piloté par l'ADEME, alloue des aides aux entreprises et collectivités pour s'équiper de systèmes de production de chaleur utilisant les énergies renouvelables 56 ( * ) ou valorisant la chaleur de récupération.
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L'attribution des aides du Fonds Chaleur Les aides du Fonds chaleur sont attribuées selon deux processus distincts : - pour les installations biomasse de grande taille (production de chaleur > 1000 tep/an) dans les secteurs industriel, agricole et tertiaire, des appels à projets nationaux sont lancés annuellement par l'ADEME au niveau national ; - pour les autres filières, quel que soit le secteur, et pour les installations biomasse ne relevant pas des appels à projets, le Fonds Chaleur est géré par les délégations régionales de l'ADEME toute l'année. |
Le fonds a été doté d'une première enveloppe financière de plus d'un milliard d'euros sur cinq ans, et devrait permettre la production de 5,47 millions de tonnes équivalent pétrole (Mtep), soit un peu plus de 25 % de l'objectif d'accroissement de la consommation d'énergies renouvelables (+20 Mtep) que s'est fixé la France d'ici 2020.
La recherche d'une relative stabilité des prix de l'énergie et la moindre dépendance aux énergies fossiles sont les deux critères qui président au choix d'une source de chaleur renouvelable.
Répartition indicative par filière du Fonds Chaleur
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Biomasse |
Géothermie
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Solaire |
Déchet
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69,50% |
10,50% |
2% |
18% |
Source : Ademe
Votre rapporteur tient à souligner qu'en finançant le développement de réseaux de chaleur alimentés par des sources d'énergies renouvelables, le Fonds chaleur a également une action d'ordre social . En effet, un réseau de chaleur qui parvient à être alimenté par 50 % d'énergie renouvelable minimum bénéficie d'un taux de TVA réduit (5,5 %) sur l'intégralité du prix de vente de la chaleur. Or, les réseaux de chaleur desservent souvent des logements sociaux dont les habitants ont des revenus peu élevés et pour qui le coût de l'énergie représente un poste de dépenses sensible. Le Fonds chaleur permet donc, dans un certain nombre de cas, de réduire la facture énergétique de ces personnes.
Aussi, votre rapporteur se félicite-t-il de la mise en place de cet instrument qui, au terme de ses trois premières années de fonctionnement, a permis de subventionner plus de 1 600 installations énergétiques pour un montant de 612 millions d'euros depuis 2009. Ces installations, dont le volume de production cumulé est de 790 000 Mtep par an, permettent d'approvisionner en chaleur renouvelable près de 790 000 foyers. En se substituant à des énergies fossiles, le volume d'énergie produit fait économiser 240 millions d'euros 57 ( * ) par an à la balance commerciale française.
Votre rapporteur observe toutefois que des marges de manoeuvre importantes existent encore puisque la production énergétique issue des trois premières années du Fonds Chaleur ne représente que 14 % de l'objectif de chaleur renouvelable à réaliser d'ici 2020 dans les secteurs de l'industrie, l'habitat collectif, l'agriculture et le tertiaire. C'est pourquoi , pour être en ligne avec les objectifs du Grenelle de l'environnement, il recommande, que la dotation actuelle du Fonds chaleur puisse être portée à hauteur de 500 millions d'euros par an entre 2014 et 2020 .
c) D'autres acteurs peuvent être mobilisés par les collectivités
Votre rapporteur souhaite attirer l'attention des élus sur la présence dans les territoires de nombreux acteurs qui peuvent être sollicités en tant que partenaires techniques pouvant apporter leur expertise et leurs financements :
- les associations et les instances de concertation , qui interviennent dans des domaines variés : associations locales de soutien aux énergies renouvelables, d'usagers, d'habitants. Les instances pérennes de concertation (conseil de quartier, conseil de développement) peuvent ainsi constituer des relais efficaces. Il faut souligner en particulier les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA) qui disposent, dans les territoires, d'instruments relatifs aux émissions de gaz, de particules et de polluants atmosphériques et à leur localisation ;
- les architectes, urbanistes et les c onseillers en architecture, urbanisme et environnement (CAUE), car lorsque des actions portent sur le bâti en général, les formes urbaines et l'aménagement des villes, ces professionnels disposent de connaissances auxquelles le PCET peut recourir. Dans la même perspective, les bureaux d'étude et les cabinets de conseil spécialisés dans les questions d'environnement, d'énergie et de climat sont utiles grâce à leurs missions variées (enquêtes, études, aide à l'élaboration du PCET, assistance à maîtrise d'ouvrage, etc.) ;
- les universités ou les grandes écoles peuvent être sollicitées pour obtenir une expertise sur des champs variés (sciences sociales, sciences physiques et naturelles, etc.), tout comme pour la réalisation d'enquêtes ou d'études.
- les entreprises , qui peuvent évidemment être associées en fonction des secteurs abordés par les actions du plan climat et, au premier rang, les entreprises de distribution d'énergie et les fournisseurs , qui peuvent apporter aux élus des éléments techniques plus directement liés aux sources d'énergie, à leur production, leur acheminement et leur vente ;
- la Caisse des dépôts dispose de moyens pour accompagner les collectivités dans l'élaboration de leurs politiques énergétiques, en agissant en tant qu'investisseur 58 ( * ) , préteur 59 ( * ) , opérateur 60 ( * ) , consultant 61 ( * ) , ou encore en soutenant la recherche et le développement 62 ( * ) .
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Recommandation 2 : Inciter les collectivités territoriales à s'appuyer sur les moyens d'accompagnement existants dans la conduite de leurs politiques énergétiques locales (les conférences départementales ; l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ; les associations et instances de concertations ; les professionnels ; les entreprises ; la Caisse des dépôts). |
* 47 Créées antérieurement à la loi de nationalisation de 1946.
* 48 www.legifrance.gouv.fr.
* 49 Concession, régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière, régie dotée que de l'autonomie financière, régie fonctionnant selon les règles définies par le décret du 8 octobre 1917.
* 50 « Le service public de distribution de l'électricité et de l'intercommunalité », rapport annuel de la Cour des comptes, 2001, page 730.
* 51 Modifié par l'article 21 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.
* 52 Conseil en énergie pour améliorer l'efficacité énergétique dans le cadre de la gestion du patrimoine des collectivités ; accompagnement pour développer une offre de services des collectivités à moindre impact en gaz à effet de serre.
* 53 Les espaces info énergie (EIE) ont été créés par les collectivités ou les associations professionnelles en lien avec l'ADEME. Les 240 espaces info énergie, parmi lesquels 23 agences locales de l'énergie et du climat aux missions plus étendues, constituent un réseau s'attachant aux questions d'énergie sous trois aspects : l'information, le conseil (expertise) et la formation.
* 54 Démarche « Cit'ergie » pour les collectivités qui veulent disposer d'un cahier des charges de suivi énergétique et mettre en valeur leur politique d'énergie.
* 55 Les « contrats d'objectifs territoriaux ».
* 56 Quatre sources de production d'énergie sont couvertes : le bois, le biogaz, la géothermie et l'énergie solaire. La biomasse est la principale filière à en bénéficier.
* 57 Au prix actuel du baril de pétrole et du gaz naturel.
* 58 Grâce à des investissements dédiés à des projets ciblés (comme la rénovation énergétique des bâtiments) ou à des investissements en capital dans des sociétés (en ayant principalement recours à des sociétés d'économie mixtes).
* 59 Via l'éco-prêt logement social à taux préférentiel à destination des bailleurs sociaux, par exemple. D'autres mécanismes de prêts à disposition des collectivités peuvent être mobilisés, notamment dans la cadre des projets d'infrastructures de transport durable.
* 60 Via sa filiale Veolia-Transdev, opérateur de transports en commun qui développe de nouveaux services de mobilité permettant de diminuer la consommation d'énergie finale des citoyens dans leurs déplacements (exemple : mise à disposition de vélos en libre-service à Montpellier, offre d'auto-partage à Nice et Grenoble, etc.).
* 61 A travers les études et l'aide à maîtrise d'ouvrage sur l'ingénierie des transports et des bâtiments notamment (audits énergétiques).
* 62 Financement de programme de recherche et développement (CDC Climat Recherche).