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Des territoires responsables pour une République efficace

8 octobre 2013 : Des territoires responsables pour une République efficace ( rapport d'information )

N° 49

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 octobre 2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République (1),

Par M. Yves KRATTINGER,

Sénateur.

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Alain Bertrand, Marc Daunis, Jean-Léonce Dupont, Christian Favier, Dominique de Legge et Mme Hélène Lipietz, vice-présidents ; M. Yves Krattinger, rapporteur ; MM. Philippe Adnot, François-Noël Buffet, Pierre Camani, Luc Carvounas, Philippe Dallier, Éric Doligé, Jacques Gillot, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Gérard Larcher, Rachel Mazuir, Mme Michelle Meunier, MM. Jean-Claude Peyronnet, Henri de Raincourt, Yves Rome, Mme Mireille Schurch, M. Bruno Sido, Mme Catherine Troendle, M. René Vandierendonck.

La mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation de la République a été créée le 17 avril 2013 à la demande du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.

Son rapport a été adopté le 8 octobre 2013.

Elle comprenait 27 sénateurs, désignés à la proportionnelle des groupes politiques.

Présidée par M. Jean-Pierre Raffarin (UMP - Vienne), son Rapporteur était M. Yves Krattinger (Soc. - Haute-Saône).

La mission commune d'information a tenu huit réunions : quatre ont été consacrées à des auditions de personnalités, quatre à des débats entre ses membres.

Elle a organisé trois déplacements, en Haute-Saône, dans la Vienne et en Aquitaine, et en Bretagne.

Elle a dégagé dix axes d'évolution consensuels de l'organisation décentralisée de la République, à l'échéance de 2020-2025 :

Garantir la présence de l'État selon des modalités renouvelées

Des régions plus fortes, plus étendues

Donner un nouvel avenir au département

Une intercommunalité coopérative

Parachever la gouvernance de la région capitale

Renforcer la place des parlementaires dans la décentralisation

Refonder une théorie des finances locales

Simplifier le système juridico-financier de l'intercommunalité

Franchir le cap du pouvoir règlementaire local d'ici à 2025

L'instruction unique pour une action publique locale efficace

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 6 bis du règlement du Sénat, le groupe de l'Union pour un mouvement populaire a demandé la constitution d'une mission d'information sur l'avenir de l'organisation de la République décentralisée. La Conférence des Présidents a pris acte, le 17 avril 2013, de cette demande et la mission a été constituée le 14 mai 2013.

Cette mission s'inscrit dans la filiation des travaux majeurs menés par le Sénat sur l'évolution de la décentralisation et des territoires dont les manifestations les plus récentes ont été la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présidée par Claude Belot1(*), et les Etats généraux de la démocratie territoriale, grande réflexion sur l'organisation décentralisée de la République et la démocratie locale qui s'est déroulée du 20 décembre 2011 au 5 octobre 2012. Elle s'est appuyée sur l'état des lieux très exhaustif, établi par ces travaux antérieurs, qu'elle n'a pas cherché à recommencer. Elle a, également, adopté le même état d'esprit qui met en avant l'écoute du terrain et la recherche du consensus.

La mission a décidé de se projeter dans le moyen terme. Le Gouvernement a inscrit à l'ordre du jour du Parlement, dans un calendrier qui s'étendra sans doute jusqu'au second semestre 2014, plusieurs projets de loi d'importance2(*) qui touchent directement ou indirectement à la gouvernance et à la représentation des territoires, aux relations du pouvoir central et des différents niveaux de collectivités, à la répartition des compétences et des moyens. La mission d'information a souhaité s'extraire de cette actualité pour se fixer un horizon dans les années 2020-2025, sans pour autant s'engager dans un exercice assez vain de prospective à très long terme.

La mission a adopté une démarche originale. Elle a souhaité s'appuyer d'une part sur l'expérience des sénateurs, meilleurs spécialistes des collectivités dont ils assurent constitutionnellement la représentation et d'autre part, sur la vision de personnes « extérieures au système », afin de bénéficier de regards différents sur ce qui fait la spécificité de la décentralisation « à la française ». Elle a surtout décidé en priorité « d'entendre des gens qui vivent, travaillent et lancent des initiatives dans les territoires ».

Enfin la mission s'est fixé comme objectif non pas d'établir une liste de propositions précises et détaillées, mais de dégager un nombre restreint de « lignes de perspective », qui définissent une vision partagée de l'organisation de la République décentralisée, qui pourrait être celle de l'institution sénatoriale.

Le présent rapport contient, ainsi, après une rapide présentation des problématiques qui ont guidé sa réflexion, les dix axes de propositions prioritaires de la mission d'information.

I. DES DESTINS INÉGAUX POUR LES TERRITOIRES

A. LA FRANCE DES MOBILITÉS

1. Des mouvements de long terme

Si la mobilité des populations et, en conséquence, de l'activité économique et de la vie sociale, n'est pas un phénomène nouveau, elle est devenue, dans la France contemporaine, une réalité bien tangible qui doit être mesurée en préalable à une réflexion sur l'organisation territoriale.

C'est la raison pour laquelle la mission d'information a débuté ses travaux par l'audition de deux universitaires qui lui ont consacré récemment des études remarquées3(*).

Quelques chiffres donnent l'ampleur du mouvement : entre 2004 et 2009, 26 % des jeunes de 20 à 25 ans ont changé de département, 22 % des personnes de 25 à 40 ans et 8 % de celles de 40 à 55 ans.

Or, aujourd'hui, l'organisation politique et administrative des territoires reflète souvent l'idée selon laquelle la population vit, travaille et vote au même endroit. Pourtant, « nous avons besoin d'une représentation dynamique des territoires : ce ne sont plus des territoires où les gens habitent, mais où ils circulent. »

Ces mobilités, concentrées depuis des années sur un axe nord-est/sud-ouest, ont accentué les déséquilibres existants entre les territoires, en défaveur des régions industrielles traditionnelles et au profit d'un arc atlantique attractif.

Laurent Davezies a ainsi identifié quatre France :

- une France « marchande dynamique », constituée de grandes villes comme Paris, Lille, Toulouse, Nantes, Rennes, Grenoble, par des zones industrielles comme Les Herbiers, Cholet ou Colmar et par des zones touristiques (Maurienne, Briançon, Mont-Blanc) ;

- une France « marchande en difficulté », rassemblant des territoires toujours productifs mais en déclin (Roubaix-Tourcoing, Belfort-Montbéliard, Troyes, Saint-Omer etc) ;

- une France « non marchande dynamique », dominante dans l'Ouest (Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Bretagne etc) ;

- une France « non marchande en difficulté » (Saint-Étienne, Limoges, Bourges, Béthune-Bruay, Roanne, Vitry-le-François etc).

Ces fractures posent une double question : comment soutenir l'attractivité des territoires dynamiques qui est un atout pour l'ensemble de la communauté nationale dans la compétition européenne et internationale ? Comment assurer simultanément la solidarité entre des territoires dont les perspectives d'évolution divergent aussi irrémédiablement ?

2. Une nouvelle relation à construire entre le citoyen et le service public

Les effets des mobilités de populations entre les territoires sont renforcés par les profondes mutations liées à la numérisation de la société. Il en découle deux phénomènes :

- en premier lieu, comme le soulignait notre collègue Yves Rome, la notion de désertification devient progressivement caduque, même dans les territoires à faible densité de population. L'Etat et les collectivités sont désormais à redéfinir la manière dont ils desservent les citoyens et la notion traditionnelle de proximité des services publics est bousculée. Les services de l'Etat en particulier doivent anticiper, s'approprier ces technologies nouvelles, et continuer à moderniser les services offerts ;

- en second lieu, le sentiment de « multi-appartenance territoriale »4(*), fruit notamment des mobilités au cours de la vie, modifie le regard du citoyen sur l'organisation des territoires : la demande de services s'uniformise - ce qui conduit certains à mettre en avant la généralisation de l'urbain5(*) - mais le besoin de rattachement au territoire est toujours aussi puissant.


* 1 Cette mission a publié, sur le rapport de M. Yves Krattinger et de Mme Jacqueline Gourault, un rapport d'étape sur la réorganisation territoriale en mars 2009 (rapport n°264 2008-2009) et un rapport d'information intitulé « Faire confiance à l'intelligence territoriale » en juin 2009 (rapport n°471 2008-2009).

* 2 Essentiellement, les trois projets de loi de réforme de la décentralisation : de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.

* 3 MM. Laurent Davezies et Hervé le Bras, auteurs respectivement de « La crise qui vient : la nouvelle fracture territoriale » (Seuil 2012) et « L'invention de la France » (Gallimard 2012, avec Emmanuel Todd).

* 4 Selon l'appellation donnée par M. Alain Even, Président du CESER de Bretagne.

* 5 Voir l'ouvrage de M. Jacques Lévy « Réinventer la France » (Fayard 2013).