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Des territoires responsables pour une République efficace

8 octobre 2013 : Des territoires responsables pour une République efficace ( rapport d'information )

IX. FRANCHIR LE CAP DU POUVOIR RÈGLEMENTAIRE LOCAL D'ICI À 2025

A. LES RÉGLEMENTATIONS, POUR ÊTRE EFFICACES, REQUIÈRENT DÉSORMAIS LEUR ADAPTATION AUX PARTICULARITÉS TERRITORIALES.

La norme à portée nationale est toujours la règle en France. Elle est profondément ancrée dans notre conception de l'État de droit. Cependant, les domaines de plus en plus divers dans lesquelles ces normes, législatives et réglementaires, s'appliquent, conduisent à repenser le bien-fondé de cette uniformité, longtemps conçue comme garante de l'unité de la nation.

M. Lawrence Cannon, ambassadeur du Canada en France a décrit la tension existant dans son pays entre « le niveau central, qui veut l'égalité entre les territoires, et le traitement égal des besoins divers de ceux-ci, qui donne la priorité à l'équité. »

Dans un État unitaire décentralisé comme la France, un pouvoir d'adaptation pourrait s'exercer au niveau local par voie réglementaire.

Plusieurs interlocuteurs de la mission d'information ont appelé de leurs voeux cette possibilité. Ainsi, M. Alain Chrétien, président de la communauté d'agglomération de Vesoul, a estimé que « la décentralisation doit être un outil de simplification ». Or, les entreprises sont asphyxiées par les normes françaises et européennes. Il faut donc pouvoir trouver des solutions adaptées aux territoires, et la décentralisation doit permettre l'adaptation des règles au plus près des besoins.

B. LA MISE EN PLACE D'UN POUVOIR RÉGLEMENTAIRE ADAPTÉ NÉCESSITE SA DÉFINITION PAR UN CADRE JURIDIQUE NOUVEAU.

1. La reconnaissance d'une liberté d'adaptation aux collectivités territoriales dans l'application de normes nationales doit se faire de manière ordonnée.

Il faut reconnaître « la liberté sans le désordre », et ne pas sembler s'orienter vers une forme de fédéralisme qui abaisserait l'État central. Celui-ci doit conserver ses missions régaliennes, comme la défense, la sécurité, la justice et la définition des programmes éducatifs et du contenu des diplômes. Aussi, pour mettre en oeuvre un pouvoir d'adaptation, partagé entre le préfet et la collectivité territoriale compétente, faudra-t-il une autorisation législative préalable. Cette démarche permettrait de surmonter l'opposition, stérile, entre unité et diversité.

L'adoption de « lois-cadre », autorisant l'exercice d'un pouvoir réglementaire décentralisé dans un domaine déterminé, permettrait de concilier l'unité républicaine et la spécificité des territoires.

Ainsi, la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées rencontre de nombreuses difficultés d'application dans ses prescriptions en matière d'accessibilité.

Un plus grand pragmatisme, conduisant à définir, par la loi, des objectifs généraux, et à laisser les collectivités territoriales en déterminer les modalités d'application en aurait, sans doute, permis une traduction concrète plus rapide.

Cette remarque vaut également dans de nombreux autres domaines comme les normes environnementales, par exemple.

Définir un nouveau type de loi, la loi-cadre territoriale, qui fixera les objectifs fondamentaux, et déterminera le contenu du pouvoir réglementaire local.

2. L'adaptation locale d'une règle générale entraînera des différences d'offres de services en fonction des capacités techniques et du potentiel fiscal de chacune des collectivités

Les décrets territoriaux devront donc cibler les besoins spécifiques des populations, pour que l'adaptation locale ne soit pas ressentie comme une injuste rupture d'égalité, mais comme une réponse adaptée à ces besoins. Les domaines de l'accessibilité aux transports, des pratiques agricoles, ou de la gestion de l'eau, pour lesquels ces besoins diffèrent considérablement selon les territoires, et où la volonté d'uniformisation étatique est ressentie comme inadaptée et même infantilisante, semblent particulièrement indiqués.

La capacité d'adaptation des instances territoriales compétentes (régions ou départements) devra être forte pour surmonter l'objection formulée par un élu local selon laquelle « plus la différenciation sera forte, plus il sera difficile de répartir les dotations de l'Etat. »

Sélectionner les secteurs les plus susceptibles de se prêter à une adaptation locale des normes