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Évasion des capitaux et finance : mieux connaître pour mieux combattre (Rapport)

17 octobre 2013 : Évasion des capitaux et finance : mieux connaître pour mieux combattre (Rapport) ( rapport de commission d'enquête )

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 17 octobre 2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 octobre 2013

Dépôt publié au Journal Officiel - Édition des Lois et Décrets du 18 octobre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête sur le rôle des banques et acteurs financiers dans l'évasion des ressources financières en ses conséquences fiscales et sur les équilibres économiques ainsi que sur l'efficacité du dispositif législatif, juridique et administratif destiné à la combattre (1)

Tome I : Rapport.

Président

M. François PILLET,

Rapporteur

M. Éric BOCQUET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. François Pillet, président ; M. Éric Bocquet, rapporteur ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Jacques Chiron, Yvon Collin, Mme Nathalie Goulet, vice-présidents ; MM. Michel Bécot, Michel Berson, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Christophe-André Frassa, Joël Guerriau, Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Roland du Luart, Charles Revet, Mme Laurence Rossignol et M. Richard Yung.

Synthèse des travaux et propositions du rapport

Le présent rapport adopté le 16 octobre à l'unanimité rend compte des travaux de la commission d'enquête créée à l'initiative du groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) faisant usage de son « droit de tirage » le 17 avril dernier.

Sous la présidence de M. François Pillet (rattaché au groupe Union pour un mouvement populaire), son rapporteur M. Eric Bocquet (CRC) et les 19 autres membres de la commission ont procédé en six mois à près de 50 auditions et réalisé un déplacement à Bruxelles afin de prendre la mesure des risques présentés par l'ingénierie financière au regard de certaines préoccupations d'ordre public, d'ordre fiscal ou de sécurité impliquant une maîtrise des mouvements financiers.

Ils ont constaté l'effectivité de ces risques et conclu que les progrès engagés pour les cantonner devaient être approfondis pour atteindre les objectifs des actions publiques en cours de définition au plan international, européen et national.

Les propositions de la commission s'ordonnent autour d'un axe majeur : il faut mieux connaître et mieux combattre.

Mieux connaître, c'est remporter la bataille de l'information. Cet objectif répond aux constats de la commission d'enquête sur les effets de l'opacité de la circulation des richesses favorisée par la complexification des infrastructures financières et la fragmentation des espaces de souveraineté face à une finance sans frontières. Les systèmes de contrôle doivent combler leur handicap informationnel ce qui implique des efforts de leur part mais aussi des transformations de l'industrie financière vers plus de transparence et de responsabilité.

La commission d'enquête a souhaité témoigner sa reconnaissance aux services administratifs, et aux personnes n'appartenant pas à l'appareil d'État qui contribuent à la lutte contre l'évasion des capitaux.

Ils doivent parfois exercer leurs responsabilités avec plus de détermination et de transparence. C'est une exigence démocratique. Mais ils doivent aussi être mis à même de mieux combattre. Sur ce point, les propositions tiennent compte des travaux d'une commission d'enquête du Sénat antérieure qui, en 2012, a enquêté sur l'évasion fiscale internationale. Celles de ces propositions qui n'ont pas encore été traduites dans le droit ou dans les faits demeurent vivantes aux yeux de la présente commission d'enquête, qui y renvoient. Dans ses travaux, la commission a constaté que nombre de flux illicites des capitaux relevaient de pratiques s'apparentant de près ou d'un peu plus loin aux pratiques criminelles et avaient avec celles-ci des liens étroits de connexité. Elle s'est inquiétée des effets du fractionnement des services, au sein des administrations économiques et financières et entre celles-ci et les services judiciaires. Il faut remédier à ce fractionnement contreproductif.

Mieux connaître : améliorer la gouvernance des contrôles pour plus de responsabilité et plus de transparence.

Proposition n° 1 : créer un Haut-Commissariat à la protection des intérêts financiers publics et développer cette mission au sein du Parlement.

Proposition n° 2 : doter les personnels dédiés au contrôle interne de conformité d'un statut de salarié protégé.

Proposition n° 3 : mettre en place un groupe de travail destiné à assurer la complète indépendance des commissaires aux comptes par rapport aux entreprises dans lesquelles ils interviennent.

Proposition n° 4 : appliquer rigoureusement les dispositions destinées à lutter contre les conflits d'intérêts aux autorités administratives de supervision, aux services des administrations économiques et aux magistrats.

Proposition n° 5 : inclure le civisme fiscal des entreprises dans le champ de leur responsabilité sociale et prescrire aux organes dirigeants des entreprises financières et des entreprises faisant appel public à l'épargne une obligation de déclaration de conformité fiscale et au regard des obligations imposées par la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

Proposition n° 6 : renforcer les prérogatives des institutions représentatives du personnel en matière de prévention de la lutte contre l'évasion fiscale internationale.

Proposition n  7 : assurer une protection adaptée des lanceurs d'alerte.

Proposition n° 8 : étendre l'obligation de déclaration de soupçon à Tracfin aux employés des personnes assujetties.

Mieux connaître : remporter la bataille de l'information.

Proposition n° 9 : réalisation d'un rapport permettant d'apprécier finement les activités des entreprises financières dans les territoires du offshore tant à partir de leurs implantations locales qu'à partir d'autres entités des groupes considérés.

Proposition n° 10 : coordonner les services de renseignement en vue d'une lutte efficace contre la fraude et l'évasion fiscales internationales ainsi que contre les flux et circuits financiers illicites.

Proposition n° 11 : développer les efforts d'évaluation des risques en mobilisant l'appareil statistique et en développant les outils d'analyse risque des services de la DGFIP en liaison avec les autres services impliqués dans la connaissance des flux financiers illicites.

Proposition n° 12 : créer une structure de formation de très haut niveau sur la fiscalité.

Proposition n° 13 : les organismes en charge du contrôle et de la répression de la fraude financière et fiscale adoptent un programme de formation adaptée à leurs missions. Un droit à une formation régulière est reconnu à chaque agent.

Proposition n° 14 : faire évoluer TRACFIN en renforçant les garanties institutionnelles de son indépendance, en réunissant les moyens nécessaires à son efficacité et en clarifiant le cadre de ses relations avec son écosystème.

Proposition n° 15 : pénaliser les manquements à la déclaration de soupçon relatifs à des personnes particulièrement exposées ou à des opérations devant faire supposer des menaces particulièrement graves.

Mieux combattre : approfondir la supervision en améliorant ses outils

Proposition n° 16 : développer l'implication des superviseurs financiers dans les contrôles de conformité fiscale et des systèmes de blanchiment par l'adoption d'une culture de contrôle plus ferme et en approfondissant l'action contre les situations d'opacité liées en particulier au déploiement d'entités hors contrôle.

Proposition n° 17 : interdire sur le territoire français l'utilisation des cartes bancaires non rattachées à un compte dont le bénéficiaire effectif n'est pas identifiable.

Proposition n  18 : instituer au niveau européen une obligation d'échange automatique analogue au dispositif « FATCA » américain, le cas échéant par la voie d'une coopération renforcée.

Proposition n° 19 : veiller à ne pas désarmer les régimes de durcissement de la législation fiscale prévus pour appréhender les activités réalisés dans les États et territoires non coopératifs.

Proposition n° 20 : exiger la constitution d'un registre international des trusts.

Proposition n° 21 : étendre l'obligation de déclaration des comptes bancaires aux entreprises au minimum lorsque ces comptes sont tenus dans des Etats non coopératifs.

Proposition n° 22 : instituer une obligation de déclaration préalable des schémas d'optimisation fiscale, pesant sur les intermédiaires.

Proposition n° 23 : ouvrir un débat sur la conditionnalité des remises de pénalités fiscales, notamment pour les « repentis » investissant dans l'économie réelle.

Proposition n° 24 : budgéter les moyens nécessaires à une politique décisive sur les plans financiers, social, économique et politique.

Proposition n° 25 : poursuivre le travail de renforcement des dispositifs anti-abus et des instruments juridiques de l'administration fiscale.

Mieux combattre : élargir le champ d'intervention des services judiciaires.

Proposition n° 26 : concrétiser rapidement l'engagement pris par le Premier ministre de renforcer significativement les effectifs de la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF).

Proposition n° 27 : remédier à la sous-dotation chronique des services d'enquête de la police et de la gendarmerie spécialisés en matière économique et financière.

Proposition n° 28 : doter les juridictions spécialisées dans les questions économiques et financières de magistrats du parquet et de juges d'instruction en nombre suffisant pour instruire les dossiers dans des conditions d'expertise et de délai satisfaisantes.

Proposition n° 29 : inciter les parquets et les services d'enquête à procéder systématiquement, dès lors que des indices sérieux laissent présumer une fraude complexe, à des investigations permettant d'identifier et de traduire devant la justice les intermédiaires qui contribuent en pleine connaissance de cause à la fraude fiscale de leurs clients.

Proposition n° 30 : créer un délit spécifique d'incitation à la fraude fiscale comportant notamment la répression du démarchage et de la publicité pour des dispositifs d'évasion fiscale.

Proposition n° 31 : réfléchir, dans le cadre d'un débat sur la régulation de l'Internet, aux moyens pertinents de restreindre l'accès du public à des sites commerciaux offrant des montages « clés en main » d'évasion fiscale illégale ou proposant l'ouverture de comptes bancaires à de telles fins dans des territoires complaisants.

Proposition n° 32 : inciter les parquets à requérir systématiquement le prononcé des peines complémentaires de confiscation du produit de l'infraction et de publication des condamnations.

Proposition n° 33 : rappeler aux agents de l'administration fiscale l'obligation qui leur incombe au titre de l'article 40 du code de procédure pénale de signaler à la justice tout crime ou délit dont ils auraient connaissance dans le cadre de leurs fonctions.

Proposition n° 34 : engager une réflexion, avec l'ensemble des professionnels concernés, sur un assouplissement du « verrou de Bercy » s'agissant de la poursuite et de la répression des fraudes fiscales complexes.

INTRODUCTION

La proposition de résolution de nos collègues du groupe CRC à l'origine de la commission d'enquête couvre a priori un champ considérable que trahit l'intitulé de cette commission « sur le rôle des banques et des acteurs financiers dans l'évasion des ressources financières en ses conséquences fiscales et sur les équilibres économiques ainsi que sur l'efficacité du dispositif législatif, juridique et administratif destiné à le combattre ».

L'évasion des capitaux présente dans le monde contemporain des contours généralement moins nets que dans le monde plus cloisonné d'hier. Elle n'en a pas moins une substance, mais qui correspond à une réalité diversifiée, toutefois unifiable autour des problèmes d'exercice des différents champs de la souveraineté des États comme porteurs légitimes des intérêts publics.

Une forme subtile de l'évasion des capitaux en découle, autour d'un paradoxe apparent :

. dans un contexte économique de très forte dérégulation, les flux de capitaux sont globalement libres d'aller et de venir. Ils n'ont nulle besoin de s'évader, puisqu'ils sont a priori délivrés de toute répression financière, excepté dans les cas qui ne sont pas inexistants dans le Monde où des restrictions existent à la transhumance des capitaux, circonstances qui ne recouvrent certainement pas la situation française ;

. la crise financière a de son côté démontré plus que largement le potentiel de déstabilisation que présente, en dehors même de toute évasion des capitaux au sens où les auteurs l'ont classiquement définie, une finance dérégulée et autocentrée de sorte que résiste l'idée commune que les capitaux peuvent s'évader, et des règles auxquelles ils restent soumis à différents titres, et, de tout évidence, des limites raisonnables d'un emploi conforme à leurs fonctions fondamentales .

Penser l'évasion des capitaux aujourd'hui c'est penser ces processus différenciés mais parallèles qui voient la communauté internationale se mobiliser autour d'ordres du jour comportant systématiquement la stabilité financière et la lutte contre l'évasion fiscale internationale.

L'horizon très court que nos institutions laissent aux commissions d'enquête parlementaires ainsi que le sens principal de la résolution adopté par le Sénat a convaincu la commission d'enquête de faire un choix de priorité consistant à élucider les risques de soustraction des capitaux aux législations visant à assurer la conformité des flux financiers à des règles d'ordre public.

Ce n'est là qu'une partie du désordre financier et il faudra sans doute aucun revenir sur le potentiel de déstabilisation économique, sociale et politique de l'ingénierie financière telle qu'elle se déploie.

Sur ce point, un consensus a émergé de la crise. Ce consensus, fragile porte sur l'échec d'un désarmement institutionnel qui laisserait la finance à l'état de nature.

Il recouvre aussi le constat d'une nécessaire action pour lutter contre l'autre grande plaie du moment, la soustraction illégitime, abusive, d'une partie des richesses à la règle fiscale commune, mais aussi la contribution des circuits financiers à l'essor du crime, dans les processus de blanchiment.

Consensus politique intérieur, qui relaie la réprobation unanime des fraudes individuelles quand elles sont révélées, que le vote unanime d'un précédent rapport de commission d'enquête au Sénat sur l'évasion fiscale internationale a spectaculairement manifesté et dont témoigne une réelle continuité des initiatives législatives et réglementaires.

Consensus international aussi si l'on en croit l'abondance des enceintes, des initiatives prises pour mieux encadrer la finance et lutter contre l'évasion fiscale abusive.

À cet égard, votre rapporteur qui avait eu l'honneur de proposer au vote de la commission d'enquête susmentionnée les résultats de ses travaux sur l'évasion fiscale internationale peut mesurer le chemin parcouru. D'une forme d'incrédulité, perceptible chez les personnes auditionnées par cette commission d'enquête, on est passé en à peine dix-huit mois à la reconnaissance mondiale que l'évasion fiscale pouvait être abusive et qu'elle devait être combattue.

Néanmoins, il était justifié de mesurer si, par rapport à certaines réalités, le chemin parcouru pouvait apparaître suffisant.

La commission d'enquête s'y est attachée en souhaitant explorer les problèmes posés par les utilisations de la finance d'aujourd'hui, dans un contexte particulier, marqué par des « affaires » et caractérisé par des évolutions législatives qui n'ont pas encore tout à fait abouti., mais qui par de nombreux aspects, correspondent aux constats et aux préconisations de la commission.

La finance permet aujourd'hui des « fraudes » d'un type nouveau qui lient en un continuum des phénomènes qui semblent divers par leur nature mais qui tant sur des plans techniques que sur un plan plus essentiel, jouent le découplage de la valeur. Découplage de la valeur économique fondamentale et de la valeur financière , découplage des lieux de création de valeur d'avec les aires de souveraineté fiscale et réglementaires appelées à s'exercer sur elle, découplages qui signent le passage à un état de déterritorialisation inédit dans l'histoire économique, politique et sociale du monde.

Au début de l'année 2013, le Sénat a consacré d'importants travaux aux questions fiscales posées par l'économie numérique qui abrite des situations fiscales très critiquables et qui à mesure que le numérique, comme secteur mais aussi comme procédé d'arrimage de la valeur économique, se répand pourrait contaminer des pans entiers de la production économique.

Il est essentiel de rappeler que la finance par les caractéristiques de ses produits et de ses circuits est une sorte d'avant-garde sur une échelle bien plus vaste pour l'heure des questions alors abordées.

Car la finance, en résumant la valeur dans des droits immatériels, à la circulation désormais quasi-frénétique, dématérialise déjà la valeur créée par la sphère réelle de l'économie. Dématérialisation, circulation, la finance pas moins que le numérique offre un exemple éloquent de cette nouvelle économie des territoires mouvants sinon effacés qui viennent surpasser voire surplomber tout ce qui reste de l'ancienne économie, qui doit-on le rappeler, est encore l'ordinaire de la quasi-totalité des hommes et des structures qu'ils ont mis en place pour vivre en commun.

Finance inatteignable mais aussi finance de plus en plus opaque, risquée et qui soumet les systèmes de contrôle à l'épreuve de la maîtrise d'une finance sans frontières mais d'un monde des régulateurs fractionnés.

Dans un tel monde, les règles sont nécessaires, elles ne sont pas suffisantes.

Leur mise en oeuvre, qui suppose une capacité d'intelligence des phénomènes, à la fois globale et microscopique, fait le tout de la réussite.

C'est cela que votre commission a voulu envisager et c'est à cela que ses conclusions invitent à mieux pourvoir.

C'est la deuxième commission d'enquête que le Sénat consacre à la face cachée de l'économie contemporaine. Il témoigne par là d'une ferme volonté de faire respecter les lois qu'il adopte. La première commission sur l'évasion fiscale internationale avait grandement contribué à consolider l'action publique contre la fraude fiscale internationale. Ses observations sont ici considérées comme acquises.

Ses 61 propositions n'ont pas toutes été mises en oeuvre, mais beaucoup d'entre elles l'ont été. Dans le présent rapport, on ne mentionne à nouveau que celles qui sont directement liées au sujet, financier, qu'il traite. Les propositions non encore mises en oeuvre n'en demeurent pas moins toujours vivantes à l'esprit de la commission. Il faudra veiller à les traduire dans notre législation et dans nos appareils de contrôle.

Il faut aussi souligner en préambule tous les enjeux d'une définition très nette des pratiques frauduleuses qui exige de relever le défi d'aboutir à une législation fiscale presque essentialiste, c'est-à-dire capable d'apparier les droits et devoirs fiscaux avec des faits incontestablement générateurs de ceux-ci.

L'engagement de notre Haute Assemblée a bénéficié d'un certain écho médiatique et chez les observateurs les plus vigilants des fraudes. Non seulement le Sénat a acquis un vrai respect dans ce domaine, ce qui n'est pas rien à l'heure où nos institutions sont trop souvent brocardées, mais encore il a pleinement joué son rôle de conseil de surveillance des politiques publiques avec des résultats importants.

De fait, le train des progrès contre les zones d'ombre a accéléré. La continuité de l'action s'est imposée et elle a permis d'aller toujours plus loin, au niveau international ou dans les dispositifs législatifs récemment adoptés en matière de transparence de la vie publique ou de lutte contre la grande criminalité financière et fiscale. Votre commission sait aussi que dans une tourmente récente la contribution de la commission d'enquête du Sénat sur l'évasion fiscale internationale a pu jouer un rôle de référence. Tout n'est pas dit bien sûr des sujets dont le Sénat s'est saisi avec tant de force. Il reste bien des interrogations à dissiper. En particulier, la connaissance fine des circuits financiers internationaux devra progresser de même que les nouveaux risques technologiques.

Le Sénat devra maintenir son rôle d'avant-garde au service de la loi et des principes républicains dont on sait qu'ils sont sous la menace d'évolutions, qui, remettant en cause la solidité des démocraties, exigent des Institutions publiques un inlassable effort pour les défendre.

Le Parlement, en sa fonction de contrôle et d'évaluation, doit plus que jamais, participer activement à cette mission.