II. POUR UNE RATIONALISATION ET UNE SIMPLIFICATION DES CONDITIONS D'ACCÈS À L'INDEMNISATION AU TITRE DE LA SOLIDARITÉ NATIONALE
A. L'INDEMNISATION DES VICTIMES PAR LA SOLIDARITÉ NATIONALE : UNE COMPLEXITÉ DE DISPOSITIFS NÉE DE L'EMPILEMENT DE RÉFORMES SUCCESSIVES
1. Des dispositifs nombreux, progressivement mis en place
a) Les dispositifs applicables à toutes les victimes d'infractions pénales
« La délinquance a longtemps été envisagée comme un ensemble de manifestations individualistes ; elle est aujourd'hui considérée comme un problème de société, au même titre que la lutte contre la maladie ou certaines calamités naturelles. » 29 ( * ) : notre ancien collègue Edgar Thailhades, rapporteur au Sénat de la loi du 3 janvier 1977 relative à l'indemnisation de certaines victimes de dommages corporels, justifie ainsi la création d'un système d'indemnisation des victimes d'infractions pénales fondé sur la solidarité nationale.
Cette évolution est commune aux pays européens. La convention européenne du 24 novembre 1983, relative au dédommagement des victimes d'infractions violentes 30 ( * ) , conclue dans le cadre du Conseil de l'Europe a recommandé aux États parties de prendre en charge l'indemnisation des victimes d'infractions pénales lorsque l'auteur est demeuré inconnu ou est insolvable 31 ( * ) . Cette convention a été ratifiée par la France le 29 mai 1990.
De l'avis d'une majorité de personnes entendues, les dispositifs créés en France sont protecteurs et complets ; ils résultent de plusieurs lois, adoptées au cours des trente dernières années.
Ils sont régis par les articles 706-3 à 706-15-2 du code de procédure pénale 32 ( * ) .
Ils permettent à certaines victimes particulièrement touchées ou fragiles de voir leur préjudice indemnisé par la solidarité nationale, y compris en l'absence de poursuites pénales contre l'auteur.
L'indemnisation est accordée par la commission d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI) et versée par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI).
- Le dispositif de l'article 706-3 du code de procédure pénale
Créé par la loi du 3 janvier 1977, ce dispositif a fait l'objet d'une refonte complète par la loi n° 90-589 du 6 juillet 1990 modifiant le code de procédure pénale et le code des assurances et relative aux victimes d'infractions 33 ( * ) , qui en a largement ouvert les conditions d'accès.
L'article 706-3 du code de procédure pénale pose le principe d'une indemnisation intégrale 34 ( * ) des dommages résultant des atteintes à la personne , lorsque ce dommage est la conséquence de faits présentant le caractère matériel d'une infraction , qu'elle soit volontaire ou non. Ces dispositions permettent donc d'indemniser une victime en l'absence de poursuites pénales et même si l'auteur n'a pas été identifié ou ne peut être poursuivi : s'il est déclaré irresponsable par exemple 35 ( * ) , ou si l'action publique est éteinte 36 ( * ) .
Cette indemnisation est subordonnée à une condition de gravité objective, les faits devant avoir entrainé « la mort, une incapacité permanente 37 ( * ) ou une incapacité totale de travail personnel égale ou supérieure à un mois ».
Les victimes de certaines infractions, définies par cet article 38 ( * ) , sont également éligibles sans condition de gravité du dommage. Les articles listés sont relatifs aux agressions sexuelles (art. 222-22 à 222-30 du code pénal), aux atteintes sexuelles sur mineurs de quinze ans (art. 222-25 à 222-27 du code pénal), à la réduction en esclavage ou en servitude ainsi qu'à la traite des êtres humains (art. 224-1 A à 224-1 C, 225-4-1 à 225-4-5, 225-14-1 et 225-14-2 du code pénal).
Enfin, la victime doit être de nationalité française ; dans le cas contraire, le dommage doit avoir eu lieu sur le territoire français 39 ( * ) .
Le principe d'une réparation diminuée en raison de la faute de la victime , présent dès la loi du 3 janvier 1977, a donné lieu à une jurisprudence abondante. Après avoir retenu une appréciation qui confinait parfois à une appréciation morale du comportement de la victime, la Cour de cassation a posé le principe selon lequel la faute de la victime devait être en relation directe avec le dommage 40 ( * ) . Les représentants de l'Association nationale des avocats de victimes de dommages corporels (ANADAVI) se sont déclarés favorables à une clarification de la loi en ce sens.
- Le dispositif de l'article 706-14 du code de procédure pénale
L'article 706-14 du code de procédure pénale a
été créé par la
loi n° 81-82 du 2
février 1981 renforçant la sécurité et
protégeant la liberté des personnes
.
C'est un dispositif d'indemnisation destiné aux victimes d'une atteinte aux biens ainsi qu'à certaines victimes d'atteintes aux personnes . Comme pour l'article 706-3, l'éligibilité au dispositif n'est pas subordonnée à des poursuites pénales contre l'auteur des faits.
En premier lieu, le demandeur doit avoir été victime d'une infraction listée par cet article, soit le vol, l'escroquerie, l'abus de confiance, l'extorsion de fonds ou la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à la victime.
Cette indemnisation est accessible sous conditions de ressources : la victime ne peut être indemnisée que si ses ressources sont inférieures au plafond de l'aide juridictionnelle partielle - soit 1393 euros - , ses charges de famille éventuelles étant prises en compte, le cas échéant 41 ( * ) .
L'accès au dispositif est enfin subordonné au fait que la victime n'arrive pas à bénéficier d'une indemnisation de son préjudice, et que la victime se trouve de ce fait dans « une situation matérielle ou psychologique grave » .
Cet article est par ailleurs complémentaire du dispositif de l'article 706-3 : les victimes d'une atteinte à la personne ne pouvant bénéficier de cet article, parce que s'étant vu reconnaitre une incapacité temporaire de travail inférieure à 30 jours ou n'ayant pas eu d'incapacité permanente, sont expressément éligibles au dispositif de l'article 706-14, dans les mêmes conditions qu'exposé ci-dessus.
L'indemnisation peut aussi être réduite en raison de la faute de la victime, selon les mêmes conditions que celles de l'article 706-3 précité.
Contrairement à ce dernier, cette indemnisation est plafonnée , puisque l'indemnisation ne peut être égale au maximum qu'au triple du montant mensuel du plafond de ressources prévu par l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridictionnelle partielle.
- Le dispositif de l'article 706-14-1 du code de procédure pénale
L'article 706-14-1 du code de procédure pénale a été introduit par la loi n° 2008-644 du 1 er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines : il vise à indemniser spécifiquement les personnes victimes de la destruction par incendie d'un véhicule terrestre à moteur .
Cet article est une déclinaison du mécanisme de l'article 706-14 du code de procédure pénale précité, en étant moins restrictif : il n'est plus exigé de rapporter l'existence d'une situation matérielle ou psychologique grave et le plafond de ressources a été porté à une fois et demie le plafond de l'aide juridictionnelle.
Cette indemnisation n'est cependant possible que si le propriétaire a respecté les dispositions relatives à l'immatriculation du véhicule et du contrôle technique ainsi qu'aux obligations d'assurance de responsabilité civile du véhicule 42 ( * ) .
En tout état de cause, le dommage doit avoir eu lieu sur le territoire national .
|
Les victimes indemnisées en 2011 par le FGTI se répartissent de manière très inégale entre les trois mécanismes : 70% des victimes indemnisées par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions l'ont été sur le fondement de l'article 706-3, 26% sur le fondement de l'article 706-14, l'article 706-14-1 n'ayant concerné que 4 % des victimes indemnisées. Source : FGTI |
- Le service d'aide au recouvrement des victimes d'infractions (SARVI)
Le service d'aide au recouvrement des victimes d'infractions (SARVI), régi par les articles 706-15-1 et 706-15-2 du code de procédure pénale, s'inscrit dans une logique différente des trois mécanismes précités.
Il a été créé par la loi n° 2008-644 du 1 er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines : il vise à faciliter pour les victimes le recouvrement des dommages et intérêts et des frais de procédure alloués par la juridiction pénale .
Ce dispositif résultait d'un constat : certaines victimes éprouvent de grandes difficultés à obtenir le paiement de ces sommes par les auteurs, y compris quand il s'agit de sommes modestes (voir supra ) 43 ( * ) .
Dès lors, si deux mois après une décision définitive condamnant un auteur à des dommages et intérêts, celui-ci ne les a pas versés, la victime peut saisir le FGTI, qui gère le SARVI. Si les dommages et intérêts sont inférieurs à 1 000 euros, le Fonds verse immédiatement la somme. Si la somme est supérieure, le Fonds accorde au plus 30% de la somme, plafonnée à 3 000 euros. Le Fonds se retourne ensuite contre l'auteur de l'infraction.
Ce dispositif consiste donc à désintéresser la victime en lui évitant ainsi les démarches de recouvrement des dommages et intérêts auprès de l'auteur , mais la victime ne pourra pas ensuite demander une indemnisation à une CIVI de son préjudice : les deux dispositifs sont exclusifs l'un de l'autre 44 ( * ) .
La victime doit saisir le FGTI dans un délai maximal d'un an après le jour où la décision définitive a été rendue. Sinon, elle est forclose, le Fonds pouvant toutefois la relever de forclusion « pour tout motif légitime ». La victime n'a cependant qu'un mois pour demander au président du TGI de la relever de sa forclusion en cas de refus du Fonds de le faire 45 ( * ) .
Lors des auditions, ce dispositif a été souvent présenté par les interlocuteurs de vos rapporteurs comme « la voiture balai » du dispositif d'indemnisation : il permet en effet de prendre en charge les victimes qui ne peuvent être indemnisées au titre des articles 706-3, 706-14 ou 706-14-1 du code de procédure pénale.
b) L'existence parallèle de dispositifs ad hoc
En parallèle des mécanismes visant à prendre en compte l'ensemble des victimes, le législateur a souhaité prendre en compte plus particulièrement certaines catégories de victimes , en raison de la gravité du préjudice subi ou du nombre particulièrement élevé de victimes d'un même dommage. Des dispositifs ad hoc ont été mis en place pour ces victimes, qui, dès lors, ne peuvent prétendre à une indemnisation sur le fondement des dispositifs de droit commun précités.
- L'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme
L'exemple le plus emblématique est celui visa nt à indemniser les victimes d'actes de terrorisme , institué par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme.
Les articles L. 126-1 et L. 422-1 à L. 422-6 du code des assurances définissent ce régime particulier.
Ces victimes bénéficient d'une indemnisation intégrale du préjudice subi 46 ( * ) et d'une prise en charge complète : le procureur de la République ou les autorités diplomatiques et consulaires informent sans délai le FGTI des circonstances de l'évènement et de l'identité des victimes. Le Fonds contacte alors les victimes et les aide dans leurs démarches, dans le cadre d'une procédure purement administrative.
La victime n'est soumise à aucune condition de délai ou de forme pour accepter l'offre du Fonds. Elle dispose d'un droit de rétractation. Enfin, en cas de refus de l'offre, elle dispose d'un délai de dix ans à compter de la manifestation du dommage ou de l'aggravation du dommage pour saisir le juge civil 47 ( * ) .
Depuis le 1 er janvier 1987, le Fonds a versé aux victimes d'actes de terrorisme une indemnisation dans 3 882 dossiers, pour 94,3 millions d'euros. On notera que toutefois, si l'indemnisation de ces victimes est très favorable, les sommes versées à ce titre par le FGTI sont marginales au regard des sommes versées : sur 266 millions d'euros versés aux victimes par le Fonds en 2012, l'indemnisation des victimes d'attentats ne représente que 1,9 millions d'euros, soit 0,7 %.
- Les autres dispositifs ad hoc
De même, l'accès au dispositif de réparation de droit commun n'est pas possible si la victime relève de l'un des dispositifs spécifiques de réparation institués par le législateur pour indemniser les personnes exposées à l'amiante 48 ( * ) , les victimes d'accidents de la circulation 49 ( * ) , ou les victimes d'un accident de chasse ou de destruction d'animaux nuisibles 50 ( * ) .
En outre, la Cour de cassation a exclu de ce dispositif général les personnes victimes d'un accident du travail 51 ( * ) sauf si le dommage résulte d'une faute intentionnelle de l'employeur ou de l'un de ses préposés 52 ( * ) , en raison du caractère d'ordre public de la législation applicable en la matière.
La Cour de cassation a également exclu de la compétence de la CIVI les victimes de dommages pris en compte par le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) 53 ( * ) .
Plus récemment, la Cour de cassation a considéré que les militaires blessés ou tués en service, y compris lorsqu'ils participent à des opérations extérieures, ne peuvent bénéficier d'une indemnisation par une commission d'indemnisation puisqu'ils sont éligibles au code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et bénéficient de « modalités d'indemnisation complémentaires fondées sur la responsabilité de l'État relevant de la compétence exclusive de la juridiction administrative » 54 ( * ) .
2. Les CIVI : des juridictions civiles singulières
a) Des juridictions civiles collégiales et échevinales
L'indemnisation des victimes est assurée par le FGTI, à partir d'une décision rendue par une commission d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI) 55 ( * ) .
Ces commissions ont été créées par la loi du 3 janvier 1977. Elles s'inspirent du dispositif retenu par la loi n° 70-643 du 17 juillet 1970 pour indemniser une personne ayant fait l'objet d'une détention provisoire injustifiée.
La loi n°83-608 du 8 juillet 1983 renforçant la protection des victimes d'infractions les a substantiellement modifiées :
- ces commissions ont été transformées en commissions d'indemnisation des victimes d'infractions 56 ( * ) ;
- il a été créé une commission d'indemnisation par ressort de tribunal de grande instance (TGI), alors que la loi du 3 janvier 1977 en avait créé une par ressort de cour d'appel ;
- un échevinage a été introduit : une personne « s'étant signalée par l'intérêt qu'elle porte aux problèmes des victimes » siège aux cotés de deux magistrats professionnels.
Le procureur de la République, ou l'un de ses substituts, exerce les fonctions du ministère public.
Puis, la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit a donné la possibilité d'interjeter appel de la décision de la commission, aussi bien pour le demandeur que pour le Fonds, auprès de la cour d'appel 57 ( * ) .
b) Des délais de saisine contraignants
En l'absence de poursuites pénales, l'article 706-5 du code de procédure pénale précise que la demande d'indemnisation doit être présentée au cours des trois ans suivant la commission de l'infraction.
Si en revanche des poursuites pénales sont engagées, ce délai est prorogé jusqu'à ce qu'une décision définitive intervienne. La victime dispose alors d'un an à compter de cette décision définitive pour saisir la CIVI d'une demande d'indemnisation. Dans le cas particulier où l'auteur d'une infraction pénale est définitivement condamné à verser des dommages et intérêts à la victime, l'article 706-15 du code de procédure pénale prévoit que la juridiction doit informer la victime de la possibilité de saisir la CIVI 58 ( * ) . Le délai d'une année court à compter de cet avis. Comme le soulignent Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer 59 ( * ) , cette disposition pose des difficultés en raison de l'imprécision quant à la forme de cet avis.
Délais pour saisir la commission d'indemnisation des victimes d'infraction
date de l'infraction
Absence de poursuites pénales
3 ans pour saisir
1 an
pour saisir
Prorogation
du délai
Poursuites pénales
Décision définitive /
Si condamnation à des dommages et intérêts : à compter de l'avis donné par la juridiction de la possibilité de saisir la CIVI
Les délais sont courts pour saisir la CIVI, mais une possibilité assez large est accordée à cette juridiction pour relever le requérant de la forclusion. L'article 706-5 du code de procédure pénale dispose ainsi que la CIVI peut relever le requérant de la forclusion « lorsqu'il n'a pas été en mesure de faire valoir ses droits dans les délais requis ou lorsqu'il a subi une aggravation de son préjudice ou pour tout autre motif légitime ». La décision de relever le requérant de la forclusion relève donc du pouvoir souverain des juges du fond.
La CIVI doit préciser explicitement les « motifs légitimes » l'ayant conduit à relever de forclusion le requérant 60 ( * ) .
c) Une procédure simplifiée
La procédure applicable devant la CIVI est simplifiée : le ministère d'avocat n'est pas obligatoire , aucun formalisme particulier n'est imposé aux victimes (art. R. 50-8 du code de procédure pénale).
Les articles R. 50-9 à R. 50-11 du code de procédure pénale imposent toutefois de fournir un certain nombre d'indications, comme le montant de l'indemnité réclamée devant la commission (art. R. 50-9 8°), ou les justificatifs de ressources quand la demande est fondée sur l'article L. 706-14 du code de procédure pénale (art. R. 50-10).
Lorsque la victime saisit la CIVI, celle-ci transmet « sans délai » le dossier au FGTI 61 ( * ) : en effet, la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « Perben II », a créé une voie amiable pour accélérer le traitement des dossiers.
Le Fonds, dans les deux mois suivant la réception de la demande d'indemnisation, propose une offre d'indemnisation , qui doit être détaillée par postes de préjudice (art. R. 50-12-1 du code de procédure pénale). La victime dispose d'un délai de deux mois pour accepter, son silence valant refus de l'offre.
En cas d'accord, le président de la CIVI homologue l'accord obtenu.
En cas de désaccord ou de silence du demandeur, la CIVI statue sur le fond de la demande.
Aujourd'hui, le pourcentage de décisions d'homologation d'accords entre la victime et le FGTI par les CIVI atteint un niveau de 80%. 62 ( * )
d) Une mise en état complète de l'affaire par la commission
En cas d'échec de la procédure amiable, la CIVI procède à un examen approfondi de la demande.
À cette fin, la CIVI et son président disposent de pouvoirs d'investigation étendus puisque le secret professionnel ne peut leur être opposé 63 ( * ) . Cette instruction doit être contradictoire (art. R. 50-14 du code de procédure pénale), ce qui signifie notamment que le FGTI ainsi que le demandeur peuvent obtenir copie des pièces du dossier.
Enfin, la CIVI doit prendre en compte, dans le calcul de l'indemnisation, les sommes déjà versées à la victime 64 ( * ) , comme les prestations versées par les organismes de sécurité sociale. Si postérieurement à l'indemnisation de la victime par le Fonds, celle-ci obtient une des prestations listées à l'article 706-9 du code de procédure pénale, comme des prestations versées par les organismes de sécurité sociale, des salaires et accessoires de salaires maintenus par l'employeur par exemple, le Fonds peut demander à la CIVI d'ordonner le remboursement des sommes qu'il a versées 65 ( * ) .
L'article 706-8 du code de procédure pénale prévoit que si une décision postérieure d'une juridiction répressive à la décision de la CIVI alloue des dommages et intérêts plus élevés que le montant accordé par la CIVI, la victime peut la saisir à nouveau pour compléter l'indemnisation initiale.
La CIVI est une juridiction autonome , qui n'est pas tenue par l'évaluation du dommage effectuée par la juridiction ayant statué sur les intérêts civils. Elle peut donc parfaitement fixer un montant complémentaire qui ne corresponde pas exactement aux dommages et intérêts fixés par la juridiction statuant sur les intérêts civils : « la commission saisie sur la base de l'article 706-8 du code de procédure pénale apprécie souverainement le montant de l'indemnité complémentaire sans être tenue par l'évaluation de la juridiction répressive » 66 ( * )
Cette autonomie des CIVI se manifeste aussi dans l'appréciation de la faute de la victime : une CIVI peut diminuer la réparation en retenant une faute de la victime, alors même que la juridiction pénale ne l'a pas retenue 67 ( * ) .
Comme toutes les juridictions civiles, la CIVI est toutefois liée par la qualification des faits retenue par le juge pénal 68 ( * ) .
Une fois l'affaire instruite, le président de la CIVI fixe l'audience (art. R. 50-16 du code de procédure pénale), et au moins deux mois avant, le demandeur et le FGTI sont convoqués. Les observations peuvent être présentées jusqu'à 15 jours avant la date d'audience ; le procureur de la République dépose ses conclusions au moins 15 jours avant la date d'audience (art. R. 50-18 du code de procédure pénale).
À l'audience, le magistrat ayant instruit le dossier fait un rapport ; les parties - le demandeur et le Fonds - présentent leurs observations, puis le procureur de la République présente ses conclusions.
À compter de la notification de la décision de la CIVI, le FGTI dispose d'un délai d'un mois pour verser les sommes dues (art. R. 50-24 du code de procédure pénale).
3. Le FGTI, clé de voûte de l'indemnisation des victimes
a) Un Fonds privé assurant avec efficacité l'indemnisation des victimes d'infractions
Le FGTI est géré par le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), sur la base d'une convention de gestion : ils sont autonomes , mais ils partagent des services communs .
Le conseil d'administration du FGTI assure la représentation des différents ministères concernés. Il lui appartient de fixer ses propres objectifs, dans le respect des missions qui lui sont confiées.
Les articles L. 422-1 et suivants du code des assurances imposent des délais très contraints pour le Fonds puisqu' un mois après la saisine d'une victime, le Fonds doit lui verser une ou plusieurs provisions 69 ( * ) ; en tout état de cause, trois mois après la saisine, le Fonds doit proposer une offre d'indemnisation aux victimes 70 ( * ) . L'article L. 422-2 du code des assurances prévoit même que « les offres tardives ou manifestement insuffisantes peuvent ouvrir droit à des dommages et intérêts au profit de la victime. »
L'ensemble des personnes entendues par vos rapporteurs ont constaté que le Fonds était un acteur efficace . Ainsi, plusieurs associations d'aide aux victimes, le Conseil national des barreaux ou le syndicat des avocats de France ont certes estimé que le Fonds pouvait parfois être guidé excessivement par une logique de gestion stricte, mais ils n'en ont pas moins souligné le professionnalisme et la qualité de son intervention au bénéfice des victimes.
b) Un positionnement ambigu doublé d'un financement fragilisé
- Un positionnement difficile à comprendre par les victimes
Le FGTI a un positionnement particulier : c'est un fonds chargé d'indemniser les victimes, mais c'est aussi une partie adverse lors de l'instance devant la commission d'indemnisation. Le Fonds plaide parfois la faute de la victime ou interjette appel de décisions de la CIVI favorables à la victime.
Enfin, c'est un organisme qui accompagne les victimes, dans le cadre du SARVI. Le Fonds peut aussi avoir un rôle de conseil : depuis la création du SARVI, le Fonds peut suggérer à une victime de recourir à ce dispositif plutôt qu'au mécanisme de l'article 706-14 du code de procédure pénale, en raison, par exemple, de la difficulté pour telle ou telle victime de prouver l'existence d'un préjudice matériel ou psychologique grave. Il a parfois une appréciation bienveillante des demandes des victimes : quand la victime, mal conseillée, a présenté une offre particulièrement basse, il requalifie parfois cette demande en demande de provision.
Il est donc parfois difficile aux victimes de comprendre la nature du Fonds, sa logique ou son positionnement : cette situation a été identifiée par le conseil national d'aide aux victimes dans son rapport de février 2005 consacré aux commissions d'indemnisation des victimes.
- Un équilibre financier à consolider
Initialement, le dispositif créé par la loi du 3 janvier 1977 relative à l'indemnisation de certaines victimes de dommages corporels était financé par l'État.
La loi du 6 juillet 1990 a transféré cette compétence au Fonds de garantie, créé par la loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme. Le Fonds devient alors le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions. Il est doté de la personnalité civile.
Le FGTI est principalement alimenté par un prélèvement fixe de 3,30 euros par contrat d'assurance de biens souscrit auprès d'un assureur opérant en France , quel que soit le montant du contrat. Ce montant, en principe fixé chaque année par arrêté, n'a pas été revalorisé depuis 2004. Le Fonds est aussi alimenté par les sommes récupérées auprès des auteurs , car il est subrogé dans les droits des victimes - comme l'était d'ailleurs l'État lors de la création du mécanisme en 1977 -, et par les produits résultant des placements financiers .
Origine des ressources du FGTI, en millions d'euros.
|
Origine des ressources |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
Prélèvement sur les contrats d'assurance |
241,7 |
245,3 |
253 |
260,9 |
265 |
269 |
274 |
278,9 |
|
Recours contre les tiers |
41,9 |
47,5 |
52,5 |
56,7 |
57 |
68,8 |
64 |
64,7 |
|
au titre du SARVI |
X |
X |
X |
X |
0,1 |
2,2 |
5 |
8,8 |
|
Produits des placements financiers |
26,1 |
33 |
41,5 |
-61,3 |
15 |
20 |
9 |
39,2 |
|
Total |
309,7 |
325,8 |
347 |
256,3 |
337,1 |
360 |
352 |
391,6 |
|
Rappel : dépenses du Fonds |
248,2 |
250,4 |
273,2 |
294,42 |
280,2 |
289,5 |
309,6 |
314 |
Source : FGTI
Dans le cadre de son rapport annuel pour l'année 2012, La Cour des comptes relève que « la situation financière du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions, qui détient des actifs correspondant à trois ans d'indemnisations, à leur niveau actuel, reste relativement incertaine puisque le volume d'indemnisation dépend des évènements et des rythmes judiciaires. Ses ressources, qui reposent essentiellement sur une taxe prélevée sur les contrats d'assurance de biens, lui octroient une faible marge de manoeuvre . Ses tutelles doivent la surveiller attentivement. » 71 ( * ) .
Cette inquiétude est relayée par M. Dominique Loriferne, président du conseil d'administration du FGTI, qui dans le rapport pour l'année 2012 s'interroge sur « le fragile équilibre financier » du Fonds, se demandant si cet équilibre pourra être maintenu sans augmenter les ressources.
Le tableau précédent montre en effet que les recettes sont précaires : celles-ci augmentent mais de 2011 à 2012 la quasi-totalité de l'augmentation est due aux placements financiers alors que leur volatilité sur toute la période étudiée est très forte.
Le tableau ci-dessous montre que le Fonds consacre la quasi-totalité de ses ressources à l'indemnisation des « infractions courantes ».
Or, des contentieux abondants, présentant des caractéristiques similaires et résultant d'infractions pénales pourraient déséquilibrer la situation du Fonds : les dossiers relatifs aux prothèses PIP par exemple représentent près de 4000 dossiers.
Dépenses du FGTI
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Évolution 2005/2012 |
|
|
Infractions
|
235,5 |
237 |
257,5 |
277 |
255,7 |
255 |
267,5 |
265,9 |
+12% |
|
Terrorisme |
2,8 |
2,8 |
4,3 |
4,7 |
3,6 |
2,7 |
2,7 |
1,9 |
* |
|
SARVI |
X |
X |
X |
0,02 |
4,6 |
14,9 |
20,5 |
26,3 |
+571% (2009/2012) |
|
Frais de fonctionnement |
9,9 |
10,6 |
11,4 |
12,7 |
16,3 |
16,9 |
18,9 |
19,9 |
** |
|
Total |
248,2 |
250,4 |
273,2 |
294,42 |
280,2 |
289,5 |
309,6 |
314 |
+26,5% |
Source : FGTI
* : par construction, ce ratio semble peu pertinent pour les attentats.
** : par construction, ce ratio est également peu pertinent : le Fonds gère depuis 2008-2009 le SARVI qui entraîne naturellement un coût de gestion élevé.
En ce qui concerne le SARVI, dont la gestion a été confiée au FGTI par la loi du 1 er juillet 2008, son dynamisme est également un facteur de fragilité financière.
Nombre de dossiers et montant des règlements depuis la création du SARVI
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Évolution 2009/2012 |
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Nombre de dossiers ouverts |
11 028 |
25 576 |
34 904 |
42 903 |
+389% |
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Montants des règlements
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4,6 |
14,9 |
20,5 |
26,3 |
+571% |
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montant moyen d'un dossier (en euros) |
417 |
582 |
587 |
613 |
+147% |
Source : FGTI
* 29 Rapport n° 312 (1975-1976) sur le projet de loi garantissant l'indemnisation de certaines victimes de dommages corporels résultant d'une infraction, p. 4.
* 30 http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Treaties/Html/116.htm
* 31 « Considérant qu'il est nécessaire d'introduire ou de développer des régimes de dédommagement de ces victimes par l'État sur le territoire duquel de telles infractions ont été commises, notamment pour les cas où l'auteur de l'infraction est inconnu ou sans ressources ».
* 32 Pour la partie réglementaire, les articles R. 50-1 à R. 50-28 du code de procédure pénale sont applicables.
* 33 Entrée en vigueur le 1 er janvier 1991.
* 34 Pour une illustration récente : Civ., 2 ème , 7 février 2013, n° 12-13.303.
* 35 Civ. 2 ème , 30 novembre 2000, n° 99-19.848.
* 36 En raison de la mort du prévenu par exemple.
* 37 L'absence de mention d'un pourcentage d'incapacité permanente signifie donc que dès qu'une personne a subi au moins 1% d'incapacité permanente, elle est éligible : Civ, 2ème, 3 octobre 2013, n° 12-25.866.
* 38 Cette liste d'infractions a été ajoutée par la loi n°85-1407 du 30 décembre 1985 portant diverses dispositions de procédure pénale et de droit pénal.
* 39 Pour une victime française, la commission de l'infraction peut avoir eu lieu à l'étranger.
* 40 Civ., 2 ème , 5 juillet 2006, pourvoi n° 05-11.317.
* 41 Le plafond est majoré de 167 euros pour les deux premiers enfants à charge, et de 106 euros pour les personnes suivantes.
* 42 Art. L. 211-1 du code des assurances.
* 43 Outre l'insolvabilité de l'auteur, la crainte de représailles, le refus de prendre contact avec l'auteur ou la crainte de procédures couteuses et longues sont autant de motifs qui peuvent conduire la victime à renoncer aux dommages et intérêts.
* 44 Civ., 2 ème , 4 juillet 2013, n° 12-23.621 : « la victime admise au bénéfice du Service d'aide au recouvrement des victimes d'infractions (SARVI) sur le fondement d'une condamnation à être indemnisée, n'est pas recevable à saisir une commission d'indemnisation des victimes aux fins d'indemnisation. »
* 45 Art. 706-15-2 alinéa 2 du code de procédure pénale.
* 46 L. 422-1 du code des assurances.
* 47 Art. L. 422-3 du code de l'assurance. C'est le délai de droit commun en matière de responsabilité civile.
* 48 Prévu par l'article 53 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001.
* 49 Loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation.
* 50 Loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation.
* 51 Civ., 2 ème , 7 mai 2003, n° 01-00.815 : « Attendu que les dispositions légales d'ordre public sur la réparation des accidents du travail excluent les dispositions propres à l'indemnisation des victimes d'infractions ». Pour une illustration récente : Civ., 2 ème , 4 juillet 2013, n° 12-18.867.
* 52 Civ. 2 ème , 4 février 2010, n° 09-13.332.
* 53 Civ., 2 ème , 16 juin 2011, n° 10-23.488.
* 54 Civ., 2 ème , 28 mars 2013, n° 11-18.025.
* 55 Art. 706-4 du code de procédure pénale.
* 56 La loi du 3 janvier 1977 n'avait pas donné de dénomination spécifique à ces commissions.
* 57 Art. 422-5 du code des assurances. Le ministère public ne peut pas faire appel.
* 58 Cette obligation d'information a été créée par la loi n° 200-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.
* 59 Traité de procédure pénale, Economica, 2 ème éd., 2012, p. 2177.
* 60 L'aggravation du préjudice (Civ., 2 ème , 1 er juillet 2010, n° 09-68.578), un cas de force majeure empêchant la victime de faire valoir ses droits (Civ., 2 ème , 9 juillet 1997 n° 94-17.500), l'impossibilité d'agir pour la victime en raison de graves perturbations psychologiques (CA Paris, 21 mars 1997) sont autant de motifs légitimes. A contrario, le fait d'apprendre tardivement que sa plainte est classée sans suite n'est pas un motif légitime justifiant de relever de forclusion la victime (Civ., 2 ème , 13 juin 2013, n° 12-19.451), pas plus que la production tardive de la copie exécutoire du jugement correctionnel (Civ., 2 ème , 18 mars 2010, n° 09-66.443).
* 61 Sauf si le demandeur ne remplit manifestement pas l'une des conditions requises pour bénéficier d'une indemnisation par la commission d'indemnisation, auquel cas le président de la commission d'indemnisation fixe immédiatement une date d'audience (R. 50-13 du code de procédure pénale).
* 62 Rapport annuel 2012 du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions, p. 14.
* 63 Art. 706-6 du code de procédure pénale.
* 64 Art. 706-9 du code de procédure pénale.
* 65 Art. 706-10 du code de procédure pénale.
* 66 Civ., 2 ème , 25 mai 1987, n° 86-10.674.
* 67 Civ., 2 ème , 15 avril 2010, n° 09-14.184.
* 68 Civ., 2 ème , 14 décembre 2000, n° 99-14.221.
* 69 L. 422-2 du code des assurances
* 70 L. 422-2 du code des assurances.
* 71 Cour des comptes, rapport public 2012, deuxième partie, p. 467.