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Mieux concevoir les produits pour mieux valoriser les déchets

13 novembre 2013 : Mieux concevoir les produits pour mieux valoriser les déchets ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 13 novembre 2013, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire examine le rapport d'information sur les filières à responsabilité élargie des producteurs et l'écoconception.

M. Raymond Vall, président. - La commission a confié, il y a quelques mois, l'élaboration d'un rapport d'information sur les filières à responsabilité élargie des producteurs au binôme composé d'Evelyne Didier, présidente du groupe d'études « déchets » rattaché à notre commission, et Esther Sittler.

Je sais que vous avez procédé à un grand nombre d'auditions et que vous avez engagé une réflexion très approfondie sur le bilan de ces filières REP. Nous sommes impatients de connaitre vos conclusions car nous recueillons tous sur le terrain des observations sur le fonctionnement de ces filières. Il y a certainement des domaines dans lesquels la situation actuelle peut être améliorée et je sais que c'est précisément avec cet état d'esprit constructif que vous avez abordé le sujet.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Les filières à responsabilité élargie des producteurs, dites filières REP, se sont multipliées depuis l'adoption des lois Grenelle en 2009 et 2010. Seize sont aujourd'hui opérationnelles en France, dans des domaines aussi variés que les déchets d'emballages, d'équipements électriques et électroniques, d'ameublement ou encore de papier. Nous avons choisi de nous concentrer sur l'évaluation de l'impact des REP sur l'écoconception des produits.

Les REP sont issues d'une réflexion européenne sur la notion de pollueur-payeur. Elles visent à internaliser les coûts environnementaux dans le prix du produit. En principe, le metteur sur le marché est de cette manière rendu responsable de la fin de vie de ses produits et incité à se tourner vers l'écoconception. Le coût de collecte et de traitement des déchets est ainsi transféré des collectivités territoriales vers les producteurs, et donc des contribuables vers les consommateurs. Cette nouvelle approche n'est sans doute pas étrangère au fait que les déchets, considérés comme générateurs de dépenses, deviennent progressivement générateurs de recettes.

Des éco-organismes sont chargés d'organiser la fin de vie des produits dans les différentes filières et de permettre l'atteinte des objectifs fixés par les pouvoirs publics. Ils sont depuis plusieurs années sous le feu de critiques appuyées. Il est souvent avancé que les créations de filières ont été trop nombreuses ou trop rapides, et que la situation de monopole dans laquelle sont placés ces organismes, tant vis-à-vis des collectivités territoriales que des professionnels du déchet, explique la faiblesse de l'incitation à l'écoconception.

Le bilan est d'autant plus nécessaire que le contexte environnemental et économique global impose aux gouvernants, de manière urgente, de se poser la question de la gestion de la pénurie et de la rareté des ressources. Au-delà de l'enjeu de la réduction à la source des déchets, la production de matières premières dites « secondaires », à partir de la valorisation matière des déchets, constitue sans doute l'une des réponses à cette question d'avenir. La politique des déchets a donc un rôle important à jouer. C'est pourquoi il convient de tirer le bilan de l'apport des différentes filières REP à l'écoconception des produits.

Des textes successifs ont édicté les grands principes de la politique des déchets en France depuis le milieu des années 1970. Les nouvelles fondations ont été posées par la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération de matériaux. Elle reconnaît la compétence communale, donne une définition du déchet et pose le principe du pollueur-payeur. La loi du 13 juillet 1992, dite loi Royal, a complété et renforcé ce dispositif en introduisant le principe de proximité. La création des filières de responsabilité élargie des producteurs s'inscrit dans ce paysage normatif. Elle approfondit la logique du pollueur-payeur initiée par la loi de 1975, en l'appliquant cette fois à certains gisements de déchets ménagers.

Dès l'origine, l'objectif assigné à la REP est triple. Il s'agit de transférer la responsabilité du traitement de certains flux de déchets des communes vers les producteurs, et donc du contribuable vers le consommateur, mais surtout du secteur public vers le secteur privé. Les REP doivent créer des incitations afin que les producteurs prennent davantage en compte les aspects environnementaux dans le cadre de la conception des produits, autrement dit par l'écoconception. Le développement du recyclage est encouragé par le biais d'objectifs chiffrés à atteindre pour chaque filière. En vue d'inciter les producteurs à l'écoconception, les contributions versées aux éco-organismes peuvent être modulées en fonction des possibilités de valorisation des produits en fin de vie.

Le fait est que le contexte environnemental et économique actuel rend primordiale la valorisation des déchets. Au-delà même de l'enjeu économique, en termes de balance commerciale et de développement de l'emploi en France, le coût environnemental et sanitaire de l'exploitation inconsidérée des matières premières et des ressources naturelles va croître dans les prochaines années. Cette exploitation effrénée se traduit en pratique par une hausse des émissions de polluants, des atteintes de plus en plus nombreuses aux écosystèmes, et une production croissante de gaz à effet de serre, avec les effets que l'on connaît sur le changement climatique. Sur le plan économique, la hausse des quantités de matières premières extraites est préoccupante, d'autant qu'elle s'accompagne d'une hausse générale des prix des matières premières depuis le début des années 2000, conjuguée à une forte volatilité des marchés. Le marché des matières premières s'est financiarisé et la spéculation s'est fortement développée.

Dans ce contexte, les terres rares en particulier deviennent un enjeu crucial. Les équipements électriques et électroniques en incorporent des quantités non négligeables. Or, la problématique des terres rares réside aujourd'hui dans leur faible disponibilité, dans leur exploitation difficile et dans leur production quasiment exclusive par la Chine. Leur recyclage est un impératif qui doit devenir une priorité dans le cadre des filières REP.

Il convient donc de fixer, par la loi, les grands principes des REP, avec des cibles claires et partagées en matière de taux de collecte et de taux de recyclage, et une affirmation forte de l'objectif d'écoconception comme moyen de réduire la production de déchets dans une démarche de prévention.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Nous nous sommes penchées en détail sur l'efficacité du principal outil d'écoconception des produits dans les filières REP, à savoir la modulation des contributions en fonction de critères environnementaux. Il s'agit d'une sorte de bonus-malus : la finalité est clairement de responsabiliser les producteurs de biens, afin d'encourager la mise sur le marché de produits plus respectueux de l'environnement.

Les modulations des contributions sont un phénomène relativement récent dans les filières REP. La définition des critères est une des principales difficultés rencontrées. Les difficultés sont d'ordre technique. Très souvent, le critère du poids du déchet est retenu. Il est représentatif de la charge de traitement, simple à évaluer et à mettre en place. Mais les contributions peuvent être modulées en fonction de critères plus fins, tenant à la recyclabilité des produits et donc à leur facilité de traitement en fin de vie. Les barèmes retenus peuvent ainsi distinguer entre les produits, selon leurs coûts de traitement respectifs. Un malus peut également pénaliser la difficulté d'accès à certains éléments recyclables du produit, ou encore l'utilisation de matériaux perturbant le recyclage. Les difficultés peuvent également être d'ordre structurel. La première est liée à la gouvernance au sein des éco-organismes. Les REP reposent sur le principe de délégation d'une mission d'intérêt général, autrefois exercée par la commune, à des acteurs privés. Les critères de modulation des éco-contributions sont donc discutés et définis par les producteurs entre eux. Deuxième limite structurelle, la modulation des éco-contributions implique nécessairement, sur un marché donné, que certains producteurs se voient avantagés quand d'autres sont pénalisés. Le consensus sera donc difficile à obtenir pour la définition des modulations au sein de l'éco-organisme. Le risque de statu quo, ou de la définition d'objectifs peu ambitieux, est donc très fort. Cette situation plaide pour une implication plus importante de la puissance publique au moment de la définition des critères.

Au vu de ces éléments, nous avons tenté de tirer un bilan des modulations mises en place dans plusieurs filières REP et constaté une grande variété de résultats. Les difficultés rencontrées par les producteurs varient significativement en fonction des flux de déchets et des spécificités des filières. Dans tous les cas, il est évident que la modulation de l'éco-contribution ne peut être qu'un outil parmi d'autres pour encourager l'écoconception.

Dans la filière emballages, le gisement est conséquent, 4,76 millions de tonnes en 2012 selon les chiffres d'Eco-Emballages. Les déchets d'emballages se caractérisent par leur faible volume individuel et par leur toxicité limitée pour l'environnement. Les modulations d'éco-contributions ont très tôt été orientées vers le poids des matériaux des emballages, pour inciter à l'allègement et diminuer ainsi l'impact environnemental. L'utilisation de matériaux recyclés est prise en compte. Le principal progrès des derniers agréments a été de développer un critère pour les emballages perturbateurs du recyclage. Le barème prévoit aussi un bonus de 8 % pour un certain nombre d'actions de sensibilisation au geste de tri. Entre 2007 et 2012, grâce à un travail en amont, Eco-Emballages évalue à 100 000 tonnes d'emballages les quantités évitées. Le tonnage d'emballages ménagers par an et par habitant est passé de 84 kg en 1997 à 76 kg en 2009.

En matière d'emballages, les modulations d'éco-contributions peuvent donc avoir une réelle influence sur l'écoconception. Pour certains contributeurs, la contribution à Eco-Emballages peut représenter jusqu'à 4 % du chiffre d'affaires. On comprend bien l'intérêt pour la plupart des metteurs sur le marché d'éviter les malus prévus par le barème. Il reste toutefois une large marge de progression, notamment en matière de prévention et de réduction à la source.

Dans la filière des déchets d'équipements électriques et électroniques, les modulations des éco-contributions en fonction de critères fondés sur l'écoconception sont plus difficiles à mettre en oeuvre. Chez Eco-Systèmes, au sein de chaque catégorie de produits, des modulations sont opérées. Les principaux critères retenus concernent la présence ou non de retardateurs de flammes bromés, la présence de lampes contenant du mercure dans les écrans, ou encore l'existence ou non d'un chargeur universel pour les téléphones mobiles. Ce sont des critères de durée de vie du produit, de qualité de la recyclabilité, et de présence de matières dangereuses.

La modulation des éco-contributions ne peut avoir un effet que si elle constitue un signal-prix significatif pour le fabricant. Or, sur les produits considérés, la modulation ne représente que quelques centimes, sur une éco contribution qui représente elle-même seulement quelques euros par rapport à des appareils coûtant eux des dizaines ou des centaines d'euros. L'incitation s'en trouve fortement limitée. Les critères d'écoconception sont par ailleurs difficiles à établir dans cette filière. Il y a souvent des contradictions entre les objectifs d'écoconception concernant la fin de vie, et le reste des phases du cycle de vie du produit. Un produit peu recyclable peut par exemple être un produit vertueux en termes de consommation d'énergie. La complexité et la multiplicité des objectifs, parfois concurrents, incitent les entreprises à faire des arbitrages, pas toujours optimaux en termes environnementaux.

Dans la filière papier enfin, le premier critère est le poids des papiers mis sur le marché. Le deuxième critère est celui des fibres responsables. Si le papier est fabriqué à partir de fibre recyclée à plus de 50 %, un bonus de 10 % est appliqué. Enfin, un dernier critère, celui de recyclabilité, est prévu. Différents éléments perturbateurs peuvent intervenir dans la composition des papiers. Ils peuvent être de quatre types : teinte de la fibre, encres, colles, éléments non fibreux. Un malus de 5 % sera là encore appliqué, pour chaque élément perturbateur. Les résultats sont encourageants. Le taux de recyclage a progressé de 14 % entre 2006 et 2012. Mais la filière souffre de certaines exemptions de collecte, notamment pour les déchets de papiers issus de la presse ou encore des documents officiels. C'est pourquoi nous recommandons que soient inclus dans le gisement soumis à REP la presse gratuite et les magazines.

Plus largement, au vu de ces résultats, il conviendra d'augmenter progressivement dans chaque filière l'ampleur des modulations des éco-contributions pour accroître leur effet incitatif en matière d'écoconception. Il faudra également élargir la possibilité de moduler les contributions en fonction de l'impact environnemental du produit tout au long de son cycle de vie, et non plus seulement en fonction de sa fin de vie. Les éco-organismes, compétents pour investir dans la recherche et développement, devraient être incités à davantage oeuvrer dans ce champ.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Notre réflexion s'est pour finir portée sur la structuration et le fonctionnement des filières, afin de trouver les causes structurelles aux résultats encore mitigés des filières REP.

Concernant la collecte des gisements de déchets, il est indéniable que cette collecte, aujourd'hui imparfaite, réduit l'effet incitatif des modulations. Derrière des taux de collecte largement améliorables se cache l'enjeu de la simplification du geste de tri pour le citoyen. Les REP, et c'est là l'une de leurs principales réussites, ont largement contribué ces dernières années à une communication efficace sur le tri sélectif. Le geste de tri pourrait toutefois encore être simplifié. Les consignes varient fortement sur le territoire, en raison des systèmes de gestion des déchets existant localement. La variété de couleurs et de signalétiques des bacs de collecte nuit à la lisibilité du dispositif pour le citoyen. Les ménages étant de plus en plus mobiles sur le territoire national, une harmonisation progressive permettrait une simplification du geste, et donc une meilleure collecte, avec une diminution des refus de tri. Il nous semble toutefois important que l'amélioration du tri ne se fasse pas au prix d'une hausse des coûts pour le citoyen. Le recyclage, censé aboutir à une optimisation des coûts, tant économiques qu'environnementaux, ne doit pas rester associé pour le contribuable à une perte de pouvoir d'achat.

Deuxième enjeu crucial pour le fonctionnement des filières : le contrôle et la régulation par les pouvoirs publics. Au cours de nos travaux, nous avons constaté plusieurs difficultés tenant au manque de régulation et de contrôle des éco-organismes par les pouvoirs publics. Ce manque de régulation participe probablement de relations parfois tendues avec les collectivités territoriales, et également les industriels du déchet. Il est généralement reproché aux éco-organismes d'agir en toute indépendance, hors de tout contrôle sérieux de l'État. Or, ils sont, dans la plupart des cas, en situation de monopole réglementaire pour le financement ou la gestion des flux de déchets soumis à REP. Cette situation avantageuse, justifiée théoriquement par des objectifs environnementaux, devrait avoir pour corollaire un contrôle renforcé et constant. Ce n'est pas le cas aujourd'hui.

À la suite du scandale autour des placements hasardeux d'Eco Emballages en 2008, une réflexion a été engagée sur le contrôle de la gestion financière des éco-organismes. Ce scandale était emblématique, non pas de la gestion globale des éco-organismes, dans la mesure où le cas semble isolé, mais bien de l'opacité dans laquelle ces structures opèrent, alors même que leur sont déléguées des missions qui s'apparentent à des missions de service public. En réponse à ces événements, un censeur d'État contrôle maintenant la gestion financière des éco-organismes au sein de chaque filière.

Malgré de nombreux efforts effectués ces dernières années, une certaine opacité persiste, confortée par le manque de moyens de l'administration pour mener à bien sa mission de régulation et de contrôle. Pour vous donner un ordre de grandeur, les contributions financières recueillies par les filières REP mobilisaient un total de 926 millions d'euros en 2011. A la même période, l'ADEME ne disposait que d'environ 190 millions d'euros pour la politique déchets... Dans la mesure où le budget des différents éco-organismes dépasse aujourd'hui, et de loin, les moyens disponibles pour le ministère, une solution serait de faire contribuer les filières, à hauteur d'un prélèvement qui resterait modeste, 1% par exemple, pour financer le contrôle.

Des améliorations pourraient également être faites sur le plan de la gouvernance des différentes filières. La gouvernance des REP est constituée aujourd'hui d'une architecture complexe d'observatoires et de commissions diverses. Observatoire des filières par l'ADEME, commissions consultatives d'agrément, commission d'harmonisation et de médiation des filières de collecte sélective et de traitement des déchets, conseil national des déchets, comités d'orientation opérationnels : cette gouvernance est peu lisible, et se trouve en pratique largement dominée par les metteurs sur le marché des produits soumis à REP. Cet état de fait n'est pas contraire à la logique qui a présidé à la mise en place des filières REP. La responsabilisation des industriels est en effet nécessaire pour assurer le traitement de certains flux de déchets, et pour les encourager à écoconcevoir. Mais le pouvoir de contrôle de la puissance publique devrait cependant être réaffirmé. Le système ne contribue pas aujourd'hui à mettre en place une modulation des éco-contributions incitative en termes d'écoconception ou de prévention.

Sur ce point, nous partageons la recommandation des députés Jean-Jacques Cottel et Guillaume Chevrollier sur la nécessité de limiter la place des industriels au moment de la définition du cahier des charges de l'éco-organisme par la commission consultative d'agrément. Ce moment est déterminant pour la fixation d'objectifs ambitieux en termes d'écoconception notamment. Il est impératif d'entendre les éco-organismes et de travailler en concertation avec eux, mais le dernier mot doit revenir à l'État.

Il existe un consensus entre les différents acteurs sur le fait qu'il ne faut pas créer pour l'instant de nouvelles filières, mêmes si des pistes de création existent et pourraient être envisagées. C'est là notre dernière recommandation : les REP sont un outil intéressant, notamment en matière d'écoconception. La remise à plat des filières REP passera par la fixation d'objectifs clairs de politique publique, par une amélioration de la collecte, une augmentation du contrôle de l'État et une rationalisation de la gouvernance des filières et des éco-organismes. D'ici là, faisons une pause dans les créations de filières, pour mettre de l'ordre dans un système qui présente des avantages, malgré des résultats largement perfectibles.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Notre pays se situe à un moment de redéfinition des objectifs de sa politique des déchets. La prévention des déchets et la valorisation matière, conformément à la directive cadre européenne, doivent être le socle d'une politique de long terme des déchets, qui s'appuie sur les trois piliers du développement durable, économique, social et environnemental.

La gestion des déchets a pris une importance grandissante pour les collectivités, tant du point de vue des finances que du rapport avec les habitants. Des évolutions considérables sont intervenues dans les vingt dernières années. Beaucoup a déjà été fait sous l'impulsion des directives européennes et de la prise de conscience de chacun de l'impact de notre mode de vie sur l'environnement. Nous sommes convaincues, dans ce cadre, que la nouvelle stratégie française pour les déchets devra répondre à plusieurs exigences.

La pression financière et politique est d'abord placée sur le citoyen-consommateur, désigné comme le pollueur, et de plus en plus ponctionné, alors même que lui sont imposées des obligations croissantes en matière de tri. C'est lui qui supporte la part la plus importante des coûts alors même qu'il subit en grande partie les déchets et n'a pas le pouvoir d'intervenir en amont du cycle, sur la fabrication, le conditionnement, la non-recyclabilité ou l'obsolescence programmée des produits. Il est important que la politique des déchets ne se traduise pas, à l'avenir, par un alourdissement supplémentaire des coûts pour le citoyen. Il s'agit là d'un enjeu d'équité et d'acceptabilité sociale.

Concernant le traitement des déchets, nous souhaitons insister sur l'exigence de proximité issue de la loi Royal de 1992. Il faut éviter au maximum le nomadisme des déchets. L'enjeu sous-jacent est celui du développement de l'emploi dans le cadre de filières territorialisées. Les débouchés se feront en partie dans l'économie sociale et solidaire et l'insertion.

En matière de fiscalité, il est nécessaire de fixer des objectifs réalistes et progressifs, prenant en compte le long terme. La fiscalité des déchets ne doit pas être considérée comme une fin en soi, mais doit être conçue pour atteindre les objectifs de politique publique fixés par le législateur et l'État pour la filière déchets. À cet égard, nous préconisons de réduire la différence tarifaire entre tonnes enfouies et tonnes incinérées, qui pénalise aujourd'hui largement les zones rurales, pour lesquelles le stockage reste la solution la plus adaptée et où les conditions de cet enfouissement ont pu être largement améliorées. Chaque territoire hérite d'infrastructures historiques. Ne pénalisons pas aveuglément un mode de traitement par rapport à un autre. L'enjeu est celui de l'adéquation entre le mode de gestion des déchets et le territoire.

De manière générale, une des attentes principales, partagée par tous les acteurs du secteur des déchets, est celle de la prévisibilité et de la stabilité des normes. C'est valable pour le citoyen, pour la collectivité territoriale, pour l'industriel. Profitons de la période charnière qui s'ouvre pour redéfinir, en concertation avec les parties prenantes, les objectifs à atteindre pour les années à venir.

La gestion des déchets ménagers, compétence des communes ou de leurs groupements, et qui doit à l'avenir le rester, a encore de belles marges de progrès devant elle pour rendre le meilleur service au moindre coût.

M. Charles Revet. - Je voudrais féliciter nos deux collègues pour le travail de fond qui a été fait. Il y a plusieurs types de déchets, les déchets industriels, les déchets ménagers. Selon le type de déchets, les orientations prises peuvent être tout à fait différentes. Aujourd'hui, les déchets représentent une ligne importante de la feuille d'imposition des ménages. Les coûts relatifs au tri peuvent être minimisés si une bonne campagne de communication est faite. Néanmoins, les volumes sont très importants. Les coûts globaux incluant la collecte et le traitement sont donc élevés. Je me demande s'il ne serait pas possible de créer un dispositif plus juste. Aujourd'hui, une personne seule habitant dans une grande maison paie des sommes énormes alors qu'elle produit assez peu d'ordures ménagères. Une réflexion devrait être menée au vu des répercussions sur les personnes.

Dans le passé, nous étions dans une logique du tout incinération, logique soutenue par l'administration. En Seine-Maritime par exemple, on préconisait l'installation de trois incinérateurs dans le département. Désormais, nous essayons de faire du recyclage et du traitement des déchets. Il faut que nous travaillions en amont sur la composition des produits et sur leurs emballages. A l'heure actuelle, pour des produits parfois de petite taille, le volume d'emballages est extrêmement important.

Mon département est le premier producteur de lin au monde. Or, si dans une balle de lin se trouve le moindre élément de plastique, la balle toute entière est perdue. De plus, nous avons du mal à faire du compost chez nous car des détritus de plastique s'ajoutent aux déchets pouvant être compostés. Le plastique d'origine naturelle, fabriqué à partir de blé ou d'amidon, se détruit à partir de quatre mois. J'avais déposé il y a quelques années un amendement pour que les produits d'emballage à usage alimentaire soient faits en plastique d'origine naturelle. Il est important de travailler en amont. Les solutions aux problèmes se trouvent quasiment toujours dans les causes. Le plastique d'origine minérale pourrait être réservé pour des usages qui auraient moins de conséquences.

Mme Hélène Masson-Maret. - Je suis présidente depuis douze ans d'un syndicat intercommunal de traitement des déchets, qui regroupe douze communes. Je suis chargée de la prévention et du tri sélectif. Intervenir en amont est essentiel dans ce domaine. Vous avez parlé des adaptateurs universels de téléphone mobile. Chaque nouvelle génération de téléphone mobile est dotée d'un adaptateur plus performant, il n'est donc pas intéressant d'avoir un adaptateur universel. Il faut plutôt veiller à ce que les matériaux utilisés en amont soient recyclables. J'avais d'ailleurs rappelé lors du débat sur l'obsolescence programmée, qu'il ne fallait pas créer des obstacles à l'innovation et à la créativité des producteurs.

Il y a également un frein psychologique. Un produit de luxe doit avoir un emballage conséquent. Les gens ne vont pas dans les grandes surfaces qui ont choisi de diminuer les emballages, à moins qu'ils n'y soient contraints pour des raisons financières.

Il faut légiférer sur cette question. Chaque territoire ne peut pas avoir sa propre politique en la matière. Pour faire du tri sélectif, des structures coûteuses sont nécessaires. Les métropoles peuvent les mettre en place mais les petits territoires ne peuvent pas se le permettre. Une harmonisation doit donc être faite à l'échelle nationale et il faut permettre à l'ensemble des territoires de bénéficier des avancées réalisées.

M. Michel Teston. - Je donnerai un avis très favorable à ce rapport. J'ai été particulièrement intéressé par deux recommandations. La recommandation n° 10 qui vise à éviter l'augmentation des coûts de gestion des déchets pour le citoyen et la collectivité. Cela me paraît essentiel. La recommandation n°22 qui propose de faire une pause dans la création de nouvelles filières REP. Il me semble en effet nécessaire de faire un arrêt sur images et d'évaluer les forces et les faiblesses des filières existantes. Ce rapport est une bonne base de travail qui permet d'avancer concernant les filières REP et l'écoconception.

M. Gérard Cornu. - Dans ce domaine, nous essayons tous d'avancer, à la fois au niveau national et des collectivités territoriales. Cela commence à porter des fruits, nous observons une évolution du comportement des citoyens. Nous avons martelé que le tri sélectif était quelque chose d'important. Désormais, les gens déposent des déchets par apport volontaire, ils vont dans les déchèteries. Ce sont des signaux très positifs.

Ce rapport a le mérite de faire des recommandations. La recommandation n° 7 sur la consigne est intéressante. La population semble de plus en plus prête à accepter un système de consignes. Il s'agit d'un moyen de réduire en amont la quantité de déchets. De plus, ce système existait il y a quelques années, il pourrait à nouveau être mis en place. Concernant la recommandation n° 10, tout le monde peut y souscrire. Vous n'avez pas exploré la question fiscale - taxe ou redevance - et la problématique des coûts de collecte. Aujourd'hui, les technologies permettent de mesurer ce qui est mis dans les poubelles. Un des moyens d'intéresser le contribuable est de faire en sorte que la taxe soit proportionnelle au volume de déchets produits. Je m'interroge sur les avantages d'un tel système.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je m'intéresse à cette problématique en tant qu'élu local. Je ne suis pas sûr que tous les systèmes puissent s'adapter à tous les territoires de manière identique. Nous avons rencontré cette question lors de la loi métropoles où nous avons débattu de la question des pôles ruraux. Il y a parfois une volonté du législateur d'imposer un système d'en-haut, je ne pense pas qu'il faille aller dans ce sens-là. Il faut éviter le nomadisme des déchets. Or, nos territoires sont poussés par les grands opérateurs à traiter les déchets issus du tri sélectif à l'échelon interrégional, au sein de grands outils industriels. Nous incitons les gens à trier, ils trient bien et ensuite nous leur disons : « vos déchets vont être triés loin et seront emmenés par camions ». Nous sommes donc face à un paradoxe. Nous trions pour économiser de l'énergie et en même temps nous dépensons de l'énergie pour traiter les déchets.

Nous sommes également confrontés à un problème sur l'enfouissement. Nous avons été incités à créer de grandes structures pour brûler les déchets. Aujourd'hui, l'incinération n'est plus dans l'air du temps. Nous avons fait un effort pour diminuer les coûts, nous avons mis en place des centres d'enfouissement d'une grande technicité. Malgré tout, la TGAP continue à augmenter et nous sommes pénalisés. Il s'agit d'un problème de fiscalité et de financement. Nous sommes là dans des complexités que nous n'avons pas encore complètement résolues.

M. Robert Navarro. - Je m'occupe de ce sujet localement. Nous touchons aux contradictions de nos concitoyens. Ils pensent que les ordures peuvent être produites sans limites mais qu'il faut les détruire et les stocker ailleurs. L'irrationnel le plus complet semble être à l'oeuvre. La solution ne viendra donc pas des citoyens. Seuls 15 à 20 % des habitants trient correctement. Le reste est à retrier.

Il faut imposer aux fabricants des interdictions concernant les produits qui ne sont pas écologiquement viables ou biodégradables. De cette manière, progressivement, nous arriverons à limiter la quantité de déchets. Cela fait quinze ans que nous faisons du recyclage, nous ne progressons plus. Malgré le tri, nous avons des tonnages de déchets équivalents à ceux d'il y a quinze ans. Nous avons également un problème d'enfouissement. Personne ne veut des déchets chez soi.

Je suis d'accord sur le fait qu'il faut arrêter l'augmentation des coûts pour le citoyen et la collectivité, nous ne pouvons pas aller au-delà de ce que nous faisons. Je pense qu'il faut interdire les produits que nous ne pouvons pas valoriser et limiter les tonnages. Ce qu'a dit Charles Revet est pertinent, tout le monde utilise des couverts plastiques alors que nous savons qu'ils ne sont pas biodégradables. La situation est similaire pour les sacs plastiques. Ils encombrent les décharges et nous ne pouvons pas les détruire. Si nous interdisons ces produits-là, les consommateurs s'orienteront vers d'autres types de produits. Il faut inciter les collectivités et l'État à montrer la voie en n'utilisant que des produits qui peuvent être recyclés.

Mme Marie-Françoise Gaouyer. - Concernant les entreprises de réinsertion qui traiteraient les flux locaux de déchets, nous abandonnons la matière à ces entreprises qui en tirent un bénéfice au détriment de la collectivité. Je n'y suis donc pas favorable. Sur la question des emballages, je suis choquée par l'attitude de ceux qui les fabriquent. Ils sont souvent inaccessibles pour les personnes âgées, qui, par exemple, n'arrivent pas à ouvrir les bouchons de bouteille. Concernant le carton, la population l'assimile au papier et le dépose à côté des points d'apports volontaires alors qu'ils ne relèvent pas de la même filière. Dans ma ville qui est fleurie quatre étoiles, nous sommes obligés d'enlever les décorations autour des points d'apport volontaire pour que les gens qui déposent les cartons soient vus. Les déchèteries sont souvent éloignées des centres et ont des horaires d'ouverture limités.

J'étais vice-présidente du conseil général de la Seine-Maritime en charge des transports avant d'entrer au Sénat. Nous avons mis en place dans notre département un ramassage annuel des déchets au bord des routes. Les stocks de plastiques récoltés représentent des volumes énormes. Il faudrait uniformiser le ramassage à l'échelle nationale. Cela engendre certes des coûts supplémentaires mais il est intéressant d'y réfléchir au vu des temps de dégradation du plastique.

Sur la question des coûts de gestion supportés par le contribuable, il faut être prudent. Dans certaines communes, les citoyens ne paient pas cher mais rien n'est fait. Il faudrait donc ajouter un critère concernant les objectifs atteints. Des informations devraient également être disponibles concernant les coûts payés par les personnes ayant des résidences secondaires. De grandes disparités existent sur cette question des coûts.

M. Francis Grignon. - Dans le domaine des déchets comme dans beaucoup d'autres, la précision coûte cher. Sur la consigne, si nous faisons le bilan global, en particulier pour les bouteilles plastiques, cela coûte cher. Je m'interroge donc sur les avantages d'un tel système. Dans ma communauté de communes, nous sommes passés de la taxe à la redevance. La taxe est complètement injuste pour les raisons qui ont été invoquées. Concernant la redevance, nous demandons aux gens de choisir entre trois tailles de poubelles. Avec ce système, les gens portent plus facilement les bouteilles en plastique, le papier et le verre aux points d'apport, et ils font du compost. Si les emballages sont produits par les industriels, nous produisons les déchets. En conséquence, il faut que nous nous disciplinions pour minimiser la quantité de déchets produite. Grâce à la redevance, des économies énormes ont été faites dans la communauté de communes pour les contribuables.

M. Vincent Capo-Canellas. - La recommandation n° 8 qui vise à accentuer l'effort de communication sur le geste de tri me semble essentielle. Dans ma commune, nous avons le tri sélectif, les déchets verts et les encombrants. Désormais, pour les encombrants, la collecte se fait sur appel de manière à responsabiliser les gens. Nous avons ouvert une déchèterie. Certains continuent à faire des dépôts illicites. Les gens ont tendance à se perdre dans les différents types de déchets et sur ce qu'ils doivent faire. La participation des citoyens est un véritable enjeu. Il y a un paradoxe : plus nous organisons les choses, plus les gens perçoivent le système comme contraignant. Il est nécessaire que l'enjeu soit mieux compris par le citoyen.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - La diversité de vos interventions montre que les élus sont toujours très impliqués sur cette question. Des progrès ont été faits mais il faut du temps pour avancer. Les territoires sont ingénieux, ils ont un historique dans les systèmes mis en place. Il faut optimiser ce qui se passe sur chaque territoire. Nous ne pourrons pas appliquer partout un même modèle. En effet, il est difficile de construire de nouveaux équipements. Le sens de la recommandation n° 10 est de chercher une optimisation au sein des systèmes plutôt que de choisir la solution de facilité en faisant payer plus le contribuable.

Notre objectif était de regarder comment fonctionnent les filières REP et de voir si elles ont permis de faire avancer les choses en matière d'écoconception. Pour répondre à Charles Revet, l'objet en plastique le plus problématique pour tous les composts est le coton-tige. Ils échappent au criblage et sont en plastique non recyclable. Il faut inciter les producteurs à fabriquer des cotons-tiges plus performants. La nécessité d'effectuer un travail en amont sur la conception des produits, évoquée par Hélène Masson-Maret, est en ligne avec le sens de notre rapport.

Chaque territoire ne peut pas avoir ses propres installations. Il est nécessaire de trouver la bonne échelle et de répartir les installations de manière cohérente. C'est pourquoi nous avons besoin des schémas départementaux. Le niveau du département est pertinent car les départements ont commencé les premiers à travailler sur cette problématique : ils ont mis en place des équipes et ils préparent des plans de prévention. Concernant le choix entre taxe et redevance, il s'agit d'un autre débat. Le comité pour la fiscalité écologique a présenté une note de recommandations au ministre. L'idée est de faire le bilan de la tarification incitative et de voir comment il est possible de progresser.

Sur la question de l'interdiction des produits non recyclables, je la souhaite comme Robert Navarro mais je pense que cette mesure serait difficile à mettre en oeuvre dans l'immédiat.

Dans les territoires, le tri et la déconstruction des objets ont été lancés par les entreprises d'insertion qui ont été pionnières. Il faut territorialiser le travail sur les déchets et, dans cette perspective, il ne faut pas exclure les entreprises d'insertion qui sont présentes sur les territoires. Je partage le point de vue de Marie-Françoise Gaouyer concernant les objets pour les personnes âgées. Les déchets de bords de routes sont un problème que les départements connaissent bien.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Concernant la consigne, nous préconisons une réflexion pour voir s'il est possible de mettre en place un tel système. Je ne vois pas où est la difficulté quant au coût de transport des bouteilles vides. Le consommateur achète du plein, ramène du vide et rachète du plein. En Allemagne, un système de consigne a été mis en place. Si vous achetez une bouteille sur une aire d'autoroute, vous pouvez la rendre n'importe où en Allemagne.

M. Gérard Cornu. - Francis Grignon s'interrogeait plus particulièrement sur la consigne concernant les bouteilles plastiques.

Mme Esther Sittler, rapporteure. - Nous proposons d'y réfléchir.

M. Raymond Vall, président. - Nous faisons tous le constat des problèmes posés par les plastiques. Des volumes importants se retrouvent dans les océans et causent l'asphyxie de certaines créatures marines. On pourrait imaginer une incitation à utiliser le carton comme emballage. Mais avant d'interdire l'usage des emballages en plastique d'origine minérale, il faudra entendre les entreprises qui fabriquent des plastiques à partir de matériaux naturels et évaluer les conséquences d'une interdiction. Trop souvent des décisions ont été prises à la hâte sans savoir ce que les filières pouvaient proposer en remplacement.