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La politique agricole commune et le droit de la concurrence

10 décembre 2013 : La politique agricole commune et le droit de la concurrence ( rapport d'information )

B. LE CADRE POLITIQUE : AVANTAGE CONCURRENCE

1. L'érosion des « particularités agricoles ».
a) Les fondements de l'exception agricole

Si aucun secteur n'est exclu du droit de la concurrence, quelques-uns bénéficient de dispositions spécifiques en raison, justement, de leurs particularités. Ces particularités sont évoquées clairement dans le cas de la politique des transports (art. 91 du TFUE - « compte tenu des aspects spéciaux des transports... »), mais de façon beaucoup moins nette dans le cas de la PAC. L'article 39 précise juste dans son alinéa 2 que « dans l'élaboration de la PAC et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il sera tenu compte a) du caractère particulier de l'activité agricole (...) ; b) de la nécessité d'opérer graduellement des ajustements opportuns »...

Les particularités de l'activité agricole sont mieux précisées dans les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole13(*) : « Dans l'élaboration de la PAC (...) il faut tenir compte du caractère particulier de l'activité agricole découlant de la structure spéciale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles, de la nécessité d'effectuer des adaptations progressivement, et du fait que l'agriculture est un secteur étroitement lié à l'économie dans son ensemble ».

On conviendra que l'argumentation est plutôt légère - « la structure spéciale de l'agriculture », « un secteur étroitement lié à l'économie dans son ensemble »...

L'exception agricole, si mal justifiée dans le traité et le droit dérivé, repose sur deux types de considérations. Tout d'abord, l'activité agricole présente des singularités économiques souvent décrites : la dépendance aux aléas climatiques, la faible capacité de stockage due à la périssabilité, l'interdépendance des secteurs (céréales/viande), l'atomisation et l'inélasticité de l'offre, le déséquilibre patent entre les producteurs et les acheteurs (de type pyramide comme c'est le cas dans le secteur laitier : 70 000 producteurs ; 100 fabricants ; 5 acheteurs - distributeurs). Ensuite, les objectifs poursuivis par la PAC et ses règlements d'application sont trop exigeants pour être satisfaits par le marché et le jeu de la libre concurrence : l'autosuffisance alimentaire, la stabilité des marchés, la sécurité des produits, la multifonctionnalité de l'activité agricole (la vie dans les zones rurales, les paysages, l'environnement...).

b) La critique de l'exception agricole

Toutes ces considérations sont régulièrement balayées par les opposants à la PAC et à l'exception agricole. Les premiers arguments, pertinents au niveau du secteur, le sont beaucoup moins lorsqu'on descend au niveau des filières : il n'y a pas de stockage dans la filière fruits et légumes, mais on peut stocker les céréales et le lait en poudre ; l'aléa climatique est évident pour les cultures, mais beaucoup moins pour l'élevage ; la disparité des forces, patente dans le secteur laitier, est beaucoup moins nette pour le sucre.... Les seconds arguments seraient tout autant irrecevables. L'autosuffisance alimentaire ? Il y a des pays qui importent leur alimentation et ne souffrent pas de faim ! La stabilité des marchés ? Des outils classiques existent pour s'en prémunir, de type marché à terme. La sécurité et l'hygiène ? Une normalisation serait suffisante sans qu'il soit besoin d'y consacrer un budget de 50 milliards par an. Quant aux externalités, il s'agit de justifications a postériori et d'objectifs très éloignés d'une politique agricole.

Certains analystes anglo-saxons notent avec un certain cynisme que, « pour qu'une exemption sectorielle existe, il faut que les caractéristiques de ce secteur soient tellement spéciales et que le poids de ses membres soit si fort qu'une exemption, faite sur mesure, est inévitable »14(*). En d'autres termes, la prétendue particularité agricole n'existe que parce que les agriculteurs sont plus puissants que d'autres.

On notera d'ailleurs que l'« exception agricole », longtemps mise en avant par l'Europe pour soustraire l'agriculture des négociations commerciales internationales, a été définitivement enterrée en 1994. « L'accord signé le 15 avril 1994 à Marrakech a mis fin à l'« exception agricole » qui prévalait jusque-là, c'est-à-dire la non application des règles du GATT. Les produits agricoles sont désormais explicitement inclus dans le champ des produits dont les échanges doivent se conformer aux disciplines multilatérales »15(*).

Cette argumentation - cette dénonciation en règle et sans appel - a un incontestable écho au sein des institutions européennes et des États membres qui considèrent que « l'agriculture est une industrie comme les autres », selon l'expression du directeur de l'Autorité de la concurrence des Pays Bas, et qui, par conséquent, doit suivre et respecter les mêmes règles que les autres. En d'autres termes, ce qui fonde et légitime l'exemption agricole repose sur des prétendues particularités du secteur qui sont, elles-mêmes, vigoureusement dénoncées.

c) Le maintien d'une spécificité agricole

Sans nier la pertinence de certaines critiques, le maintien de la PAC et de l'exemption agricole sont un choix politique - maintenir une agriculture en Europe -, économique et, pourquoi le nier, humain.

La PAC d'origine était, dans son ensemble, un cas tout à fait particulier qui échappait largement aux conditions de concurrence courantes. Cette PAC n'existe plus, et l'agriculture est pleinement entrée dans l'ère de la concurrence, mais des spécificités demeurent, justifiant des exceptions à l'application du droit de la concurrence.

Jusqu'en 2013, les dérogations au droit de la concurrence s'appliquaient principalement à trois secteurs : les fruits et légumes, la vigne et le secteur laitier. Chacun de ces secteurs a en effet une spécificité propre. La filière fruits et légumes est caractérisée par la périssabilité des productions et la très grande dépendance aux aléas climatiques. La vigne s'inscrit dans une tradition millénaire. « Je vis dans un territoire qui vit de la vigne depuis des siècles. Dans certains endroits, la pierre a été concassée à la main pour planter des pieds de vigne », rappelait Simon Sutour, président de notre commission des affaires européennes, en présentant sa proposition de résolution européenne sur le maintien des droits de plantation16(*). Un pan de l'économie et des milliers de personnes ne peuvent être sacrifiés d'un trait de plume, au prétexte d'appliquer une doctrine économique. Le secteur laitier est caractérisé, au moins en France, par une atomisation des éleveurs, totalement dépendants de leurs acheteurs C'est pour renforcer leur pouvoir de négociation qu'un dispositif dérogatoire au droit commun de la concurrence - avec la reconnaissance d'une capacité à négocier collectivement les prix - a été mis en place.

L'exception agricole garantit le maintien d'une agriculture plurielle.

d) L'influence française dans la détermination des dérogations

L'influence française fut décisive lors de la création de la PAC. Elle demeure dans la détermination des exemptions au droit de la concurrence et dans cette reconnaissance d'une spécificité agricole.

S'il faut reconnaître que les États les plus libéraux se sortent plutôt bien de la compétition européenne dans le domaine agricole, ces mêmes pays ne sont pas les derniers à revendiquer des exceptions lorsque leurs intérêts sont en jeu. L'Allemagne, par exemple, a été la première à dénoncer le projet d'abandon du régime des droits de plantation dans le secteur de la vigne, pourtant adopté quelques mois auparavant à la majorité des États membres. La pure logique économique, défendue par la Commission, voulait libérer les droits de plantation pour adapter le secteur aux conditions de la concurrence mondiale.

Mais, une fois le mouvement de contestation lancé par l'Allemagne, la France a pris le relais et a sans doute été le fer de lance politique et technique de la remise en cause du projet européen d'abandon des droits de plantation. Cette perspective aurait élimé en quelques années les producteurs traditionnels qui travaillent sur les flancs des coteaux dans des conditions difficiles et aurait nié des dizaines d'années d'efforts pour améliorer la qualité des productions. Le Sénat, sous l'impulsion de Gérard César et de Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes, a mené à son tour cette bataille du bon sens17(*). Cette ténacité a payé puisque le régime de contrôle des droits a été finalement allégé mais maintenu.

La même énergie a été déployée sur le plan politique et technique pour aménager des dérogations au secteur laitier, et certains considèrent même que « si le paquet lait est européen, il a été ficelé par la France ».

Dans les deux cas, les Français ont tenu une très grande place dans la rédaction des solutions de compromis préparés par les « groupes de haut niveau ». Une formule souvent utilisée par la Commission dans les questions difficiles, voire conflictuelles, qui, sans abandonner son pouvoir d'initiative, s'appuie ainsi sur les travaux des États membres. La France a tenu un rôle essentiel dans ces groupes en proposant des dispositions européennes de conciliation assez voisines des demandes françaises.

Enfin, lors de la négociation de la PAC, les eurodéputés français de la COM Agri, notamment Michel Dantin, avec l'appui du ministre Stéphane Le Foll, député européen lui aussi avant d'être ministre, se sont battus pour imposer in fine cette exception agricole, finalement adoptée par tous.

Oui, il existe bien une particularité agricole et c'est l'honneur de quelques-uns d'y croire encore et de le rappeler.

2. L'antagonisme relatif entre les deux politiques

On ne saurait nier que ces deux politiques s'opposent sur plusieurs points majeurs.

Sur un plan historique, leur genèse même les oppose presque naturellement. La PAC, portée par la mission régalienne de nourrir les hommes fut, d'emblée, une politique organisée, voire administrée ; l'influence française, déterminante au moment de la rédaction du premier traité, amplifia cette tendance à la régulation. Tandis qu'avec la prospérité qui a suivi les débuts de la construction européenne, le consumérisme et la confiance dans les vertus de la concurrence - et son binôme, le libre échange - se renforçaient chaque année et à chaque élargissement un peu plus. Ainsi, l'Union européenne faisait sauter les monopoles, sanctionnait les ententes, contrôlait les concentrations et les aides d'État...

Sur un plan économique, la politique de concurrence est totalement orientée vers la satisfaction du consommateur, tandis que la PAC a globalement été construite autour du producteur. Les réformes de la PAC n'ont pas changé cette priorisation et l'ont même renforcé (les droits à paiement unique sont versés aux agriculteurs et non à la production alimentaire)

En interne même au sein de la Commission, les deux politiques relèvent de deux directions différentes qui ont deux visions du secteur agricole. D'un côté, la DG Concurrence souhaite que le droit de la concurrence s'applique au secteur agricole de façon aussi stricte qu'aux autres secteurs, de l'autre, la DG Agriculture est plus sensible à la situation des agriculteurs et accueille favorablement l'exception agricole, affaiblie ces dernières années. Les deux directions sont présentes dans les trilogues ultimes chargés de parvenir à un texte de compromis avant l'adoption finale des règlements par le législateur européen. Pas plus que le Conseil, la Commission n'est unie sur ces sujets et les trilogues sont parfois difficiles.

La même dualité existe en France, entre la DGCCRF - Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes -, le ministère chargé de l'économie et le ministère chargé de l'agriculture. « La DGCCRF a une vision particulière du marché. Elle s'intéresse à l'impact des opérations sur le consommateur. Elle favorise l'aval par rapport à l'amont. Il faut affaiblir l'amont (les producteurs) pour défendre l'aval. Pourtant, dans beaucoup de situations dénoncées, l'impact réel pour le consommateur final était très faible », entend-on au ministère de l'agriculture. « Le ministère de l'agriculture n'entend rien au droit de la concurrence », rétorque-t-on à la DGCCRF. N'entend rien et souvent n'exprime rien.... « Dans la plupart des affaires de contentieux, l'Autorité de la concurrence ne connaît que la DGCCRF. Nous ne sommes même pas auditionnés », déplore le ministère de l'agriculture.

Il faut certainement nuancer cet antagonisme. Lors de son audition au Sénat dans le cadre de la préparation du premier rapport sur la réforme de la PAC, M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, rappelait le rôle du droit de la concurrence dans la protection des producteurs. « C'est une évidence qui a tendance à être oubliée mais le droit de la concurrence, qui contribue au bien-être des consommateurs, peut aussi contribuer à la protection des producteurs ».

C'est le cas lorsque des concurrents étrangers s'entendent au détriment des producteurs français, notamment lors d'un cartel, sanctionné en 1999, bloquant les importations de sucre produit par Béghin Say. En 2010, dans une affaire dite des phosphates18(*), la Commission a condamné une entente entre entreprises qui concernait la vente de phosphates alimentaires utilisés dans l'alimentation animale. L'accord collusoire a duré 12 ans et a touché 12 États membres. En France, la victime était les éleveurs français et la FNSEA. L'amende a été de 59,85 millions d'euros.

« Le droit de la concurrence permet également de protéger les producteurs indépendants face à des concentrations excessives ou vérifier que les producteurs ne sont pas placés en situation de dépendance économique... ». Plus simplement, il convient de rappeler que lorsque l'Autorité est saisie pour contrôler des pratiques de position dominante et de dépendance économique, la saisine vient presque toujours des producteurs eux-mêmes.  


* 13 Commission - Lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole 2007-2013 - 2006/C 319/01 - JOCE 27.12.2006).

* 14 Institut Goyder - European Community Competition Law - Oxford 2003 - repris dans OCDE - Droit et politique de concurrence dans l'UE - 2005 - Rapport du secrétariat de l'OCDE.

* 15 MM. Jean Bizet, Robert Bret, Hubert Haenel, Roland Ries - La préférence communautaire - Sénat n° 112 (2005-2006).

* 16 Réunion de Commission 23 janvier 2013

* 17 Proposition de résolution européenne n° 286 (2012-2013) présentée par MM. Gérard César et Simon Sutour sur le régime des autorisations de plantation de vigne.

* 18 Décision du 20 juillet 2010 relative à une procédure d'application de l'article 101 du TFUE - Aff. COMP/38 866 phosphates pour alimentation animale - JOUE - 9 avril 2011.