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Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement

19 février 2014 : Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement ( rapport d'information )

C. L'IMPACT DU RETOUR DES GRANDS PRÉDATEURS SUR LE PASTORALISME

1. Une activité essentielle à l'entretien des paysages, mais fragile
a) Une contribution irremplaçable à l'entretien des espaces, des paysages et à la biodiversité

Parce qu'il se situe sur des parcelles difficiles d'accès, peu valorisables et où aucune autre activité alternative n'est envisageable, le pastoralisme assure en dernier recours l'entretien des paysages de ces secteurs à moindre productivité.

Ainsi, dans les Alpes-Maritimes, avec une superficie totale utilisée de 142 000 hectares, l'activité pastorale se pratique sur un tiers du territoire, tandis qu'en Savoie, première région d'alpages des Alpes du Nord, les 157 000 hectares pastoraux représentent un quart de la surface totale du département.

L'élevage ovin est concentré dans des secteurs à forte pente, des prairies à faible rendement, des zones pierreuses ou caillouteuses ou des espaces embroussaillés, et l'essentiel du cheptel se situe en haute montagne, en moyenne montagne ou en zone défavorisée.

En outre, concentré dans des secteurs souvent désertés, le pastoralisme apporte une contribution irremplaçable à la biodiversité et favorise le fonctionnement des écosystèmes locaux et la préservation de l'environnement. Le pâturage extensif d'ovins figure, à ce titre, parmi les bonnes pratiques des contrats conclus dans le cadre de la gestion des sites Natura 2000.

Exemple d'une recherche de partage harmonieux des espaces de montagne, vos rapporteurs saluent particulièrement le récent rapprochement entre les chambres d'agriculture et Domaines skiables de France, signataires en février 2014 d'une « Charte pour un développement équilibré de l'économie de la montagne » destinée à favoriser une coopération pérenne entre gestionnaires de domaines skiables et agriculteurs.

Le pastoralisme dans les Alpes-Maritimes

La particularité du département est de bénéficier d'une double influence alpine et méditerranéenne qui se traduit par des milieux naturels variés, et constitue sur le plan pastoral un potentiel de ressources fourragères naturelles important et diversifié.

La grande majorité des systèmes d'élevage ovin, viande et laitier, du département sont extensifs, grands consommateurs d'espace, les troupeaux pouvant pâturer 8 à 12 mois grâce au climat favorable. L'été, les élevages transhumants vont chercher la ressource fourragère dans les estives, au-dessus de 1500 m et, l'hiver, dans les zones préalpines ou de plaines.

On compte près de 160 exploitations ovines pour un cheptel d'environ 60 000 têtes, nombre porté à 120 000 avec l'arrivée des transhumants du Var et des Bouches-du-Rhône. Il existe en effet deux types de transhumances dans les Alpes-Maritimes :

- la transhumance intra-départementale (qui se fait de la zone côtière ou du moyen pays vers les alpages) ;

- la transhumance interdépartementale ou transfrontalière (depuis les départements du Var, des Bouches du Rhône et du Vaucluse vers les alpages de haute altitude essentiellement dans le Haut-Var et la Haute-Tinée, et La Roya pour les transhumances provenant de l'Italie).

(Source : Centre d'Études et de Réalisations Pastorales Alpes Méditerranée ;
Association pour la Promotion du Pastoralisme dans les Alpes Maritimes)

Les pratiques sylvo-pastorales constituent une réponse adaptée et efficace au problème d'entretien de certains espaces difficilement valorisables et à faible potentiel forestier. La forêt méditerranéenne, et la Corse, en particulier, connaissent bien ces problématiques.

Pourtant, en l'état des textes, et à de rares exceptions près, les surfaces boisées sur lesquelles se développent des activités agricoles ou pastorales échappent au droit de préemption des SAFER qui ne peuvent les acquérir que par voie amiable ou d'adjudication.

Lors de la discussion en Séance à l'Assemblée nationale du projet de loi d'avenir de l'agriculture, le Gouvernement a précisé par amendement la notion de « terrains nus » sur lesquels s'exerce le droit de préemption des SAFER, afin de sécuriser leur champ d'intervention sur les terrains qui sont laissés à l'abandon (friches, ruines, etc.).

Vos rapporteurs saluent cette précision et sont également sensibles aux bénéfices qui pourraient être tirés d'une extension du droit de préemption des SAFER aux espaces intermédiaires sylvo-pastoraux, terrains boisés depuis toujours (et qui ne constituent donc pas des friches) qui sont utilisés pour faire paître ou transhumer les troupeaux (ovins, caprins et porcins principalement).

Proposition n° 21 : élargir l'assiette du droit de préemption des SAFER aux espaces « intermédiaires » sylvo-pastoraux.

b) Une filière ovine économiquement fragile

Ainsi que l'ont montré nos collègues Gérard Bailly et François Fortassin dans leur rapport d'information de 2008 sur la filière ovine française, la situation de celle-ci est marquée par la diminution continue du cheptel (revenu, de près de 13 millions de têtes en 1980, à 7,5 millions en 2012, soit une baisse de plus de 40 %), par la réduction du nombre d'exploitations, par l'augmentation de la taille des troupeaux et par la spécialisation des exploitations.

La production est fragilisée par une consommation de viande d'agneau en constant recul, des variations fortement erratiques des prix, en baisse sur le long terme, et le recours, de façon de plus en plus massive aux importations (Nouvelle-Zélande, Grande-Bretagne). Les revenus de la filière ovine, pris dans leur ensemble, se situent à des niveaux extrêmement bas par rapport aux autres secteurs d'activité agricole.

c) Une fragilité vraisemblablement accrue par le changement climatique

Or, les activités pastorales sont directement dépendantes des conditions climatiques : phases hivernale (se déroulant en stabulation) et estivale (en alpage) sont étroitement imbriquées, puisque l'alimentation d'hiver dépend des fourrages et que le rendement des alpages en herbe durant l'été est lié à la couverture neigeuse. La fonte des neiges amorce la phase végétative et la possibilité d'exploitation pour nourrir les animaux.

Même si, en l'état des connaissances, les effets du changement climatique sur l'agriculture et le pastoralisme sont encore hypothétiques et ambivalents, il faut insister sur la sensibilité particulière des zones de montagne à ses conséquences :

- décalage vers le haut des étages de végétation montagnards et mutation des écosystèmes des différentes espèces de faune et de flore, très spécialisés en montagne ;

- allongement de la période d'estive  (les emmontagnages tendant à s'effectuer plus tôt dans l'année, en raison de la fonte précoce de la neige et pour pouvoir bénéficier de la première pousse d'herbe) ;

- stress hydrique (accentué par l'allongement de l'été) et perte de production de fourrage (rendant nécessaire des apports extérieurs en eau et fourrage au détriment de ceux récoltés pour la saison hivernale) ;

- risque de développement de maladies animales et apparition d'espèces invasives.

Enfin, malgré les efforts de la profession2(*) et des pouvoirs publics3(*) pour mener des études robustes, il faut souligner la difficulté à analyser avec précision les effets du changement climatique dans les zones de montagne, dont les caractéristiques géographiques nécessitent des données météorologiques à une échelle plus fine que ce que les modèles climatiques permettent.

2. La prolifération des grands prédateurs
a) Après son éradication, le retour spontané du loup

Le loup, le plus emblématique des grands prédateurs historiquement présents en France, avait fait l'objet d'une entreprise de destruction systématique à partir du XIXe siècle, jusqu'à disparaître complètement du territoire national dans les années 1930. Réapparu en 1992 dans le massif du Mercantour, probablement en provenance des Apennins italiens, il a colonisé le reste les Alpes au cours des années 1990, puis a gagné progressivement le Massif central, les Vosges et les Pyrénées. Depuis 2013, l'aire d'expansion du loup a atteint les marches du Bassin parisien (Haute-Marne, Yonne et Aube).

La population de loups sur le territoire français est aujourd'hui estimée à 250 bêtes, selon les chiffres officiels du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et progresse à un rythme de 20 % par an. Certains chiffres officieux évoquent même, déjà, une population de 400 représentants de cette espèce particulièrement furtive et mobile, qui se prête mal à des comptages précis.

b) Après sa quasi extinction, la réintroduction de l'ours

Contrairement au loup, la population ursine n'a jamais été totalement éradiquée en France, et a toujours été présente dans les Pyrénées, bien qu'une baisse constante des effectifs ait pu être constatée au cours des siècles.

Dans les années 1990, la population des ours des Pyrénées, malgré une interdiction de chasse datant de 1962 et la création du Parc national des Pyrénées en 1967, avait atteint le seuil démographique critique de moins de 10 individus sur l'ensemble du massif, ce qui la menaçait d'extinction. Cette population ursine indigène avait alors été renforcée par l'ajout de 2 mâles et 6 femelles provenant de Slovénie.

Une expertise collective scientifique sur la présence de l'ours brun dans les Pyrénées a été réalisée en 2013 à la demande du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie : elle fait état, pour l'année 2012, de la présence de 22 ours bruns, dont 11 femelles, 8 mâles et 3 individus au sexe encore indéterminé à ce jour.

c) La réintroduction du lynx et des très grands rapaces

Le lynx a été réintroduit dans le Jura dans les années 1970, où sa population a proliféré jusqu'à atteindre un effectif de l'ordre de 150 bêtes. L'espèce a été ensuite réintroduite dans les Vosges, dans les années 1980, puis a colonisé naturellement les Alpes.

D'autres espèces de très grands rapaces comme le vautour gypaète ont également fait l'objet d'opérations de réintroduction, avec un succès certain. En 2009 en France, il subsistait 130 couples dans le massif pyrénéen, 9 en Corse et, grâce à un programme international de réintroduction, 17 dans le massif alpin (répartis en deux noyaux, dans les Alpes nord occidentales et les Alpes centrales).

3. La forte augmentation des prédations sur les troupeaux
a) Des dégâts du loup en progression rapide

Les animaux domestiques les plus souvent victimes des prédateurs sont les ovins : ils paissent sur des espaces étendus et sous une surveillance qui, par la force des choses, ne peut être ni rapprochée, ni permanente. Les bovins, même lorsqu'ils sont gardés dans les mêmes conditions, sont des proies moins faciles. Les porcins et les volailles, lorsqu'ils ne sont pas protégés à l'intérieur de bâtiments d'élevage, demeurent en général à proximité des habitations.

Selon le « plan d'action national loup » pour la période 2013-2017, les indicateurs les plus à même de décrire l'évolution de la pression de la prédation des loups, à la fois au cours du temps et dans l'espace, sont le nombre d'attaques subies par les troupeaux, qui est passé de 736 attaques indemnisées en 2008 à 1 414 en 2011, et le nombre de troupeaux concernés, qui est passé de 310 en 2008 à 450 en 2011 (et certains subissent plus d'une attaque au cours d'une année).

Ce n'est pas l'évolution de la gravité moyenne des attaques, c'est-à-dire le nombre moyen de victimes par attaque, qui demeure compris entre 3 et 4 depuis 2008, qui explique la progression du nombre de victimes indemnisées de 2 680 en 2008 à 4 913 en 2011, dont 95 % sont des ovins, mais bien l'évolution du nombre d'attaques et de troupeaux touchés.

Le plan national loup souligne la très forte corrélation entre ces deux tendances : augmentation des attaques d'une part, augmentation du nombre de secteurs concernés d'autre part. En effet, sur la période 1994-2011, plus de 96 % de la progression annuelle des attaques correspond à la progression annuelle du nombre de troupeaux touchés, ce dernier nombre étant lui-même très fortement lié à l'étendue de l'aire de présence détectée du loup. Très logiquement, la probabilité d'attaques de troupeaux augmente avec la colonisation de nouveaux territoires par le loup, qu'il s'agisse de départements nouvellement concernés ou de nouveaux secteurs dans des départements où le loup est déjà présent. Les interactions entre loups et troupeaux sont évidemment particulièrement aiguës là où les distributions spatiales du prédateur et des moutons se superposent le plus et le plus longtemps.

Ceci explique, au moins partiellement, la très grande importance numérique des attaques enregistrées dans les départements des Alpes du Sud : la région PACA concentrant 70 % des attaques indemnisées au titre du loup sur la période 2008-2011, cette proportion atteignant 35 % du total national pour le seul département des Alpes-Maritimes.

b) Des dégâts de l'ours moindres, mais également en progression

Alors que le loup est entièrement carnivore, l'ours est omnivore sur l'année. Toutefois, son régime alimentaire devient à dominance carnivore au printemps, lorsqu'il se réveille après sa période d'hibernation, ce qui se traduit par la concentration des attaques d'ovins par l'ours à cette saison.

Les dégâts attribuables à l'ours brun, tels que répertoriés par la DREAL Midi-Pyrénées, l'ONCFS et le Parc national des Pyrénées, sont encore limités pour l'instant, comparativement à ceux du loup. Depuis 1996, 160 victimes en moyenne annuelle ont été imputées à l'ours, avec un maximum de 320 victimes en 2007.

La répartition spatiale et la fréquence des prédations ne sont pas nécessairement reliées avec l'effectif de la population ursine, mais plutôt dépendantes des comportements spécifiques à chaque individu, mâle ou femelle, selon la particularité des situations. La prédation des ours se distingue aussi de celle des loups par des « techniques de chasse » sur les cheptels domestiques propres à chacune des deux espèces de prédateurs.

c) Des dégâts du lynx et des très grands rapaces non négligeables

Les prédations du fait des lynx ne sont pas aussi précisément recensées que celles du fait du loup ou de l'ours. Mais ce très gros félin, qui se nourrit principalement de chevreuils, est parfaitement apte à s'en prendre aux ovins et ferait entre 30 à 40 victimes chaque année.

Quant aux dégâts causés par ces très grands rapaces que sont les vautours et les gypaètes, qui ne sont pas non plus précisément recensés, ils semblent porter surtout sur des bêtes rendues vulnérables par des blessures ou au moment du vêlage ou de l'agnelage. Néanmoins, ces attaques sont le signe d'une modification anormale du régime alimentaire habituel de ces oiseaux charognards, qui s'en prennent à des animaux vivants faute de trouver dans la nature suffisamment de charognes pour se nourrir. Cette « dénaturation » des vautours et gypaètes s'explique, très probablement, par l'application des normes européennes relatives à l'équarrissage, très strictes pour des considérations d'hygiène et de santé qui les a privés de la seule nourriture vraiment à leur goût autrefois abondante en montagne au voisinage des troupeaux.

Sur cette question, vos rapporteurs jugent très pertinente la proposition faite par l'ANEM dans la motion sur les prédateurs qu'elle a adoptée le 18 octobre 2013, à l'occasion de son 29e congrès. Il conviendrait de réviser les normes européennes de l'équarrissage, de manière à ce qu'il redevienne possible d'abandonner dans la nature suffisamment de résidus de carcasses pour que les rapaces charognards retrouvent leur régime alimentaire ancestral.

Proposition n° 22 : réviser les normes européennes applicables à l'équarrissage, de manière à aider les vautours et les gypaètes à reprendre leurs habitudes alimentaires de charognards.

4. Des indemnisations en forte hausse et néanmoins insuffisantes
a) Le principe des dédommagements dus aux éleveurs

L'État indemnise systématiquement les dégâts des grands prédateurs, qu'il s'agisse des loups, des ours, ou encore des lynx. Le système d'indemnisation des dégâts dus au loup a été mis en place dès 1993 et révisé en 2005, 2009 et 2011. Il est financé par le ministère de l'écologie.

Après chaque attaque, un constat est établi par un agent assermenté, dans un délai de quarante-huit heures. Le doute doit profiter à l'éleveur. Sont ainsi indemnisées toutes les victimes de prédations pour lesquelles la responsabilité du loup n'est pas exclue.

Les indemnisations couvrent les pertes directes selon un barème établi. Elles prennent en charge la valeur de remplacement des animaux, c'est-à-dire le prix d'achat d'un animal vivant de même catégorie. Les attaques de loup ont un impact fort sur les troupeaux, en termes de baisse de la fécondité, chute de la production laitière, ou encore perte de poids des agneaux. L'indemnisation des attaques de loup inclut donc un forfait de compensation des pertes indirectes et la prise en charge des animaux disparus à hauteur de 15 % des pertes directes.

b) La rapide augmentation d'indemnisations réparant le seul préjudice économique

Selon les chiffres cités par notre collègue Stéphane Mazars dans son rapport n° 275 (2012-2013) sur la proposition de loi du groupe RDSE du Sénat visant à créer des zones d'exclusion pour les loups, le montant des indemnisations s'est élevé au total en 2011 à 1 548 052 euros. En 2004, il n'était que de 494 255 euros.

Le coût des indemnisations a donc plus que triplé dans l'intervalle de sept années. Cette hausse considérable est due à celle du nombre d'attaques et également, en partie, à la revalorisation des barèmes d'indemnisation.

Vos rapporteurs relèvent que, dans une période où l'État cherche par tous les moyens à réduire ses dépenses, il y a peut-être là une manière plus intelligente d'employer l'argent public et une piste d'économies potentielle.

c) La question du préjudice moral, demeurée sans réponse

Surtout, vos rapporteurs partagent entièrement cette remarque de Stéphane Mazars : « si ces indemnisations sont un acquis nécessaire, elles ne sauraient toutefois parfaitement prendre en compte les conséquences morales et psychologiques très fortes des prédations sur les éleveurs ou les bergers, tant ces attaques constituent une remise en cause fondamentale de leur travail ».

Effectivement, le préjudice moral résultant pour les éleveurs et les bergers des prédations dont sont victimes leurs troupeaux est, au sens premier du terme, inestimable. Sans verser dans un sentimentalisme outrancier, on peut admettre que ces hommes aiment leurs bêtes, et que le fait de les retrouver le matin dépecées ou éventrées ne peut que les perturber gravement, pour ne pas dire les traumatiser.

Quant au sens qu'ils peuvent encore donner au dur métier qu'ils exercent le plus souvent par vocation, vos rapporteurs se contenteront de se référer à l'un de leurs interlocuteurs, qui leur a confié ne pas avoir choisi le métier de berger pour nourrir les loups.

5. Des mesures de protection coûteuses et présentant des limites
a) La panoplie des mesures de protection

Un arrêté du 19 juin 2009 relatif à l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation, fixe les modalités de mise en oeuvre de la protection des troupeaux, qui sont ensuite précisées chaque année par une circulaire ministérielle.

Ces mesures de protection relèvent des cinq catégories suivantes :

1 - gardiennage renforcé ;

2 - parc de regroupement mobile électrifié ;

3 - chiens de protection ;

4 - parc de pâturage de protection renforcée électrifié ;

5 - analyse de vulnérabilité.

Pour prendre en compte la diversité des systèmes d'élevage touchés par la prédation, le dispositif se décline en différentes combinaisons obligatoires, en fonction de la taille du troupeau et de la durée de son pacage en zone de prédation.

Des aides sont prévues pour financer les mesures de protection auxquelles sont éligibles les agriculteurs, les associations foncières pastorales, les groupements pastoraux et les syndicats d'employeurs qui satisfont à certaines conditions et qui exercent au moins 30 jours consécutifs de pacage dans les communes d'application de la mesure.

Les communes d'application du dispositif couvrent les zones de pacage, comme les estives et les parcours d'intersaison, subissant une pression de prédation. Elles incluent les zones de présence permanente du prédateur où l'ensemble des mesures est applicable, ainsi que les zones de risque d'extension prévisible à court terme de la pression de prédation, où l'option gardiennage notamment n'est pas éligible, du fait d'un risque de prédation plus aléatoire.

La zone de prédation est ainsi divisée en deux cercles, fixés chaque année par le préfet du département :

- le premier cercle correspond aux zones où la prédation sur le cheptel domestique a été constatée une ou plusieurs fois au cours des deux dernières années ;

- le deuxième cercle correspond aux zones où des actions de prévention sont nécessaires du fait de la survenue possible de la prédation par le loup pendant l'année en cours.

b) Un coût six fois supérieur à celui des indemnisations

Les aides sont accordées dans le cadre d'un contrat avec l'éleveur, à hauteur de 80 % des dépenses de protection et sont plafonnées annuellement entre 5 700 euros, pour les troupeaux de moins de 150 animaux, et 14 200 euros, pour les troupeaux de plus de 1 200 animaux.

À mesure que les prédations se sont multipliées, le coût total pour l'État de cette panoplie de mesures de protection est passé de 4,9 millions d'euros en 2008 à 8,8 millions d'euros en 2011.

Dans le détail, le coût moyen est de 315 euros par victime, et de 1 094 euros par attaque. Le montant annuel par dossier est de 7 200 euros.

Ce montant global, qui est donc près de six fois supérieur à celui de 1,5 millions d'euros affecté à l'indemnisation des dégâts, se répartit comme suit : gardiennage 74 % ; chiens de protection 16 % ; parcs de regroupement 5 % ; parcs de pâturage 5 % ; analyses de vulnérabilité 1 %.

Le total des sommes restant à la charge des éleveurs s'élève à 1,8 million d'euros en 2011 (solde de 20 % restant sur les 80 % pris en charge). Ces coûts supplémentaires viennent ainsi dégrader davantage la rentabilité d'une filière déjà fragilisée économiquement.

c) Les limites et les effets pervers des mesures de protection

Vos rapporteurs ne contestent pas l'efficacité des mesures préventives de protection, qui est reconnue. Mais leur très relatif succès ne doit pas occulter le fait qu'elles ne font jamais disparaître totalement les prédations et que le niveau auquel celles-ci semblent se stabiliser depuis 2011 reste, somme toute, très élevé.

Par ailleurs, la mise en oeuvre des mesures de protection constitue un handicap constant pour la rentabilité des troupeaux :

- elles représentent une charge de travail supplémentaire et harassante pour le berger (montage et démontage des enclos nocturnes, avec éclairages de protection) ;

- elles ont, de ce fait, un effet pernicieux sur la volonté des éleveurs de maintenir leur exploitation, qui renoncent à pâturer certains territoires, voire changent de métier, ainsi que certains « partisans du loup » les invitent très officiellement à le faire.

Certaines de ces mesures ont des effets pervers :

- le parcage nocturne est cause de graves inconvénients et incidents, tels que le piétinement des sols, les risques sanitaires liés à la concentration des excréments, ou encore, le risque de mortalité des brebis par étouffement lors des paniques provoquées par les attaques qui surviennent quand même ;

- les chiens patous sont une source croissante de conflits d'usage, et notamment d'accidents sur les randonneurs (chutes, morsures, poursuites). Car, si aucun loup ne s'est encore attaqué à l'homme en France, les chiens patous n'ont pas cette retenue lorsqu'ils remplissent leur mission de protection des troupeaux. Il serait d'ailleurs naïf de leur en faire le reproche. 

6. Les conditions d'une gestion des prédateurs enfin responsable

Sans remettre en cause la présence du loup dans notre pays et donc la préservation de cette espèce protégée, vos rapporteurs partagent la volonté exprimée par Stéphane Mazars, dans son rapport fait au nom de la commission du développement durable du Sénat « de rétablir un équilibre plus satisfaisant entre défense de la biodiversité et protection des activités économiques et sociales ». En tant que membres de cette commission, ils souhaitent également apporter « une réponse pragmatique et raisonnable à la hausse constatée des attaques de loups, à la désespérance de nombre de nos éleveurs, et à la nécessité fondamentale de protéger l'agro-pastoralisme sur nos territoires ».

a) Le débat autour du statut d'espèce protégée accordé par le droit international et européen

À titre personnel, l'une de vos deux rapporteurs, élue du département de France le plus touché par les attaques de loups, celui des Alpes-Maritimes, considère que la cohabitation actuelle entre le loup et le monde pastoral n'est plus supportable dans son département et que des mesures de prélèvements urgentes et efficaces doivent être prises.

Cela dit, et quoiqu'ils puissent en penser à titre personnel, vos rapporteurs doivent prendre acte de la protection poussée dont bénéficient ces espèces en droit international : le loup (canis lupus) est ainsi une espèce de faune sauvage visée, en particulier, par la convention de Berne (Convention du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe), et l'ours, le lynx, le vautour ou le gypaète sont également protégés par des instruments internationaux.

Notons, à titre liminaire, que la convention de Berne ne couvre que les espèces indigènes, alors que le loup n'était plus présent sur le territoire français au moment de la ratification de la Convention (les partisans de la présence du loup en France faisant valoir que, historiquement, il s'agit bien d'une espèce qui était indigène sur le territoire français avant son éradication). Les deux points de vue méritent d'être discutés.

Le loup est actuellement classé comme animal « strictement protégé »  par la convention de Berne.

Pour la faune sauvage « strictement protégée » (article 6 de la Convention dont la liste figure à l'annexe II), l'objectif est d'assurer la conservation particulière des espèces et le moyen privilégié est l'interdiction (interdictions multiples et très étendues : interdiction de capture, de détention, de mise à mort, de détérioration des sites de reproduction et des aires de repos, de perturbation de la faune sauvage, de détention et de commerce).

En revanche, pour la faune sauvage « protégée » (article 7 de la Convention et liste figurant à l'annexe III) l'objectif est d'assurer la protection simple des espèces, au moyen d'une réglementation qui permette de maintenir l'existence de ces populations hors de danger (instauration de périodes annuelles ou de zones de préservation, de modalités particulières de gestion, réglementation du commerce). Restent en outre toujours interdites la capture ou la mise à mort des espèces de faune sauvage protégées par des moyens qui seraient non sélectifs ou localement dangereux pour la pérennité ou la tranquillité de l'espèce.

Extraits de la Convention du 19 septembre 1979
relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe
(« Convention de Berne »)

ESPÈCES DE FAUNE « STRICTEMENT PROTÉGÉES »

Art. 6. - Chaque Partie contractante prend les mesures législatives et réglementaires appropriées et nécessaires pour assurer la conservation particulière des espèces de faune sauvage énumérées dans l'annexe I[espèces de faune strictement protégées]. Seront notamment interdits, pour ces espèces :

a) toute forme de capture intentionnelle, de détention et de mise à mort intentionnelle ;

b) la détérioration ou la destruction intentionnelles des sites de reproduction ou des aires de repos ;

c) la perturbation intentionnelle de la faune sauvage, notamment durant la période de reproduction, de dépendance et d'hibernation, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente convention ; (...)

e) la détention et le commerce interne de ces animaux, vivants ou morts, y compris des animaux naturalisés, et de toute partie ou de tout produit, facilement identifiables, obtenus à partir de l'animal, lorsque cette mesure contribue à l'efficacité des dispositions du présent article.

ESPÈCES DE FAUNE « PROTÉGÉES »

Art. 7. - 1. Chaque Partie contractante prend les mesures législatives et réglementaires appropriées et nécessaires pour protéger les espèces de faune sauvage énumérées dans l'annexe III [espèces de faune protégées].

2. Toute exploitation de la faune sauvage énumérée dans l'annexe III est réglementée de manière à maintenir l'existence de ces populations hors de danger, compte tenu des dispositions de l'article 2.

3. Ces mesures comprennent notamment:

a) l'institution de périodes de fermeture et/ou d'autres mesures réglementaires d'exploitation ;

b) l'interdiction temporaire ou locale de l'exploitation, s'il y a lieu, afin de permettre aux populations existantes de retrouver un niveau satisfaisant ;

c) la réglementation, s'il y a lieu, de la vente, de la détention, du transport ou de l'offre aux fins de vente des animaux sauvages, vivants ou morts.

La Communauté européenne a été partie à la Convention de Berne dès 1981 (avant la France) et l'Union européenne est désormais garante de son respect. La directive dite « Habitats, faune, flore » (directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages) reprend quasiment mot pour mot sa structure et certaines de ses dispositions (articles de principes et listes d'espèces en annexe).

Concernant le loup, son classement en espèce strictement protégée par la Convention de Berne se trouve mécaniquement décliné, au niveau de l'Union européenne, dans la directive « Habitats ». La directive lui affecte des « zones spéciales de conservation » qui s'intègrent dans le réseau Natura 2000 (annexe II), en interdit la destruction ou la perturbation (annexe IV - Espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte), mais autorise aussi, sous conditions, des mesures de gestion de l'espèce (annexe V).

Enfin, au niveau des mesures nationales de transposition, on retrouve le loup dans la « liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire » fixée par l'arrêté du 23 avril 2007.

Du fait de l'état florissant de l'espèce, tant à l'échelle de la France que de l'Europe, vos rapporteurs estiment aujourd'hui légitime et nécessaire de réintégrer le loup dans l'annexe III de la Convention, pour en refaire ainsi une « espèce protégée » simple, et d'en déduire les modifications correspondantes qui s'imposent tant dans la directive Habitats que dans le plan national loup.

Proposition n° 23 : réintégrer le loup dans l'annexe III de la Convention de Berne, pour faire de la population lupine une « espèce protégée simple ».

b) La nécessité d'une concertation approfondie et préalable

La Convention de Berne du 19 septembre 1979 ne couvre que les espèces indigènes, et interdit l'introduction d'espèces non-indigènes. À cet égard, il est permis de se demander si les ours de Slovénie réintroduits en France y sont vraiment aussi indigènes que les derniers spécimens d'ours brun des Pyrénées dont ils sont venus renforcer les effectifs.

Quoiqu'il en soit, l'article 11 du paragraphe 2 de la Convention de Berne dispose que « chaque Partie contractante s'engage à encourager la réintroduction des espèces indigènes de la flore et de la faune sauvages lorsque cette mesure contribuerait à la conservation d'une espèce menacée d'extinction, à condition de procéder au préalable et au regard des expériences d'autres Parties contractantes à une étude en vue de rechercher si une telle réintroduction serait efficace et acceptable ».

Or, la manière dont les réintroductions successives d'ours dans les Pyrénées se sont déroulées montre que cette notion d' « acceptabilité » n'a hélas pas été conçue par les pouvoirs publics dans le sens d'une obligation de vérifier au préalable l'acceptation des populations locales amenée à vivre au contact de cet impressionnant prédateur. Plus grave encore, ces populations expriment le sentiment, non seulement de ne pas avoir été consultées au préalable, mais de n'être pas plus écoutées aujourd'hui, lorsqu'elles font part de leurs doléances à l'égard de l'ours.

Vos rapporteurs affirment que le minimum que l'on est en droit d'exiger des pouvoirs publics, lorsqu'ils procèdent à la réintroduction d'une espèce protégée de prédateurs, est de procéder aux consultations préalables qui seules peuvent leur permettre de s'assurer du consentement des populations locales avant la réintroduction. Le respect de cette exigence est d'ailleurs demandé dans un autre point de la motion sur les prédateurs adoptée par l'ANEM lors de son 29e Congrès, qui s'est tenu à Cauterets, dans les Pyrénées.

Proposition n° 24 : exiger le strict respect des règles posant le principe d'une concertation préalablement à la réintroduction d'espèces menacées d'extinction.

c) La création de zones de protection renforcée pour les loups

Notre collègue Alain Bertrand, soutenu par l'ensemble des sénateurs du groupe RDSE, a présenté le 16 octobre 2012 une proposition de loi n° 54 (2012-2013) « visant à créer des zones d'exclusion pour les loups ».

Dans ces zones, le prélèvement de loups serait autorisé dans la limite de seuils déterminés spécifiquement pour chaque zone, indépendamment du prélèvement existant déjà au niveau national. Il ne s'agit en aucune manière d'abattre tous les loups présents dans ces zones.

Trois critères doivent en effet être réunis pour délimiter une zone d'exclusion pour les loups :

- le constat de dommages importants aux activités pastorales ;

- l'inefficacité des mesures de protection des troupeaux, en d'autres termes l'absence de solutions satisfaisantes pour assurer cette protection ;

- la non mise en péril de la présence du loup sur le territoire national.

Ce sont les trois critères prévus tant par la Convention de Berne que par la directive « Habitats, faune, flore » pour accorder des dérogations à l'interdiction d'abattre des loups. Dans sa rédaction initiale, cette proposition de loi s'inscrivait donc dans le respect du droit international et européen. Les détails de ses modalités d'application sont renvoyés à un décret en Conseil d'État.

Réunie le 23 janvier 2013 pour examiner ce texte avant son examen en séance publique, la commission du développement durable du Sénat a adopté, à l'initiative de son rapporteur Stéphane Mazars, deux amendements ne remettant pas en cause la philosophie du texte, mais clarifiant et précisant son contenu :

- un amendement pour remplacer, dans l'intitulé de la proposition de loi, la notion de « zones d'exclusion » par celle de « zones de protection renforcée contre le loup ». Il ne s'agit pas, en effet, d'abattre tous les loups dans une zone donnée, mais bien de permettre une protection renforcée et des prélèvements plus nombreux dans certaines zones, sous la supervision du préfet ;

- un amendement sur le dispositif même, consistant à préciser que les zones de protection renforcée seront délimitées par arrêté préfectoral. C'est là le niveau le plus pertinent pour tracer les contours précis de ces zones, et pour les redéfinir année après année en fonction de l'évolution des prédations.

Ainsi modifiée par la commission du développement durable, la proposition de loi a été examinée en séance publique, le 30 janvier 2013, pour être adoptée à une très large majorité de 208 voix contre 131.

Il va sans dire que le voeu le plus cher de vos rapporteurs est que la navette suive son cours, afin que l'Assemblée nationale puisse adopter à son tour cette proposition de loi consensuelle, dans le texte voté par le Sénat, voire dans un texte encore amélioré.

Proposition n° 25 : poursuivre, jusqu'à son adoption définitive, la discussion au Parlement de la proposition de loi visant à créer des zones de protection renforcée contre le loup adoptée par le Sénat le 30 janvier 2013.

d) Une régulation plus efficace

En droit interne, les dispositions de la directive « Habitats, faune, flore » permettant des dérogations à la protection du loup sont retranscrites à l'article L. 411-2 du code de l'environnement qui pose le principe selon lequel des dérogations peuvent être délivrées à la triple condition :

- qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante ;

- que les dérogations ne nuisent pas au maintien, dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle ;

- et pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété.

Les conditions et limites dans lesquelles ces dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées sont en outre précisées par un arrêté ministériel (du 15 mai 2013), tandis que chaque année est déterminé un plafond de tirs de prélèvement.

Le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction peut être autorisée a ainsi été fixé à 11 pour la période 2012-2013 (arrêté du 7 mai 2012) et à 24 pour la période 2013-2014 (arrêté du 16 mai 2013).

Sont également fixés les seuls départements dans lesquels cette possibilité de dérogation peut s'appliquer : douze en 2012-2013 (Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Drôme, Isère, Pyrénées-Orientales, Savoie, Haut-Rhin, Haute-Saône, Haute-Savoie, Vosges et Var), quatorze en 2013-2014 (ajout de la Lozère et du Vaucluse).

L'éleveur ou le berger peut être autorisé à procéder à un effarouchement (lumineux, sonore, tir non létal), puis si nécessaire à un tir de défense à proximité immédiate du troupeau. Si c'est insuffisant, le préfet peut alors ordonner la réalisation d'un tir de prélèvement.

Le nouveau « plan loup » (2013-2017) repose désormais sur deux grands principes :

- la gestion différenciée (la mise en oeuvre du plan devant pouvoir être territorialisée en fonction des massifs qui connaissent des pratiques pastorales et de modes de protection différents et subissent une pression de prédation exercée par le loup inégale) ;

- la gradation de la réponse (les actions à entreprendre doivent pouvoir être graduées, afin de tenir compte de la pression de prédation).

Malgré ces bonnes intentions, il doit être souligné que la mise en oeuvre concrète de ce dispositif s'avère toujours difficile au niveau local. Ainsi, alors que le préfet des Alpes-Maritimes avait pu autoriser en août 2013 et pour un mois une opération de tir conduisant au prélèvement de deux loups (dans deux communes hors de la zone coeur du Parc National du Mercantour) afin de réduire l'exposition des troupeaux, d'autres arrêtés préfectoraux autorisant les sociétés de chasse à effectuer des battues ont, eux, été suspendus par la justice administrative en octobre 2013.

Vos rapporteurs souhaitent donc instamment que soient enfin posées les bases d'une vraie régulation du loup en France : niveaux de prélèvements suffisants (c'est-à-dire en rapport avec le dynamisme démographique de la population lupine), reconnaissance de la possibilité de tirs de défense plus systématiques, possibilité de solliciter les fédérations de chasse pour contribuer au retrait des prédateurs à l'initiative du préfet (comme l'envisage l'article 18 du projet de loi d'avenir de l'agriculture dans sa rédaction issue des travaux l'Assemblée nationale), ouverture des prélèvements en période d'hiver et non uniquement quand les troupeaux sont à l'alpage (le loup étant alors plus facile à pister sur la neige).

Proposition n° 26 : prendre des mesures efficaces dans le cadre d'une réglementation appropriée, afin de permettre la régulation des loups par des prélèvements suffisants.


* 2 Au-delà du changement climatique, les défis de l'avenir de la montagne, ANEM, 2007

* 3 Vert J., Schaller N., Villien C. (coord.), Agriculture Forêt Climat : vers des stratégies d'adaptation, Centre d'études et de prospective, Ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt, 2013