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Vote électronique : préserver la confiance des électeurs

9 avril 2014 : Vote électronique : préserver la confiance des électeurs ( rapport d'information )

CONCLUSION

Aux termes de leurs travaux, vos rapporteurs se prononcent pour le maintien de la situation actuelle : pas d'extension du vote par machine sur le territoire français et poursuite du « vote par internet » pour les Français établis à l'étranger.

Dans le premier cas, cette solution est la seule qui, en l'état des techniques, garantit la sincérité du scrutin et le secret du vote.

Dans le second, elle permet l'expression d'un vote dans des conditions nécessairement dérogatoires et imparfaites, mais qui reposent sur un choix de l'électeur à qui sont maintenues d'autres options de vote.

Dans les deux cas, vos rapporteurs formulent plusieurs améliorations pour mieux sécuriser l'expression du suffrage.

La technique permettra peut-être un jour de dépasser les obstacles qui interdisent aujourd'hui, selon eux, de généraliser le recours à l'électronique dans les procédures de vote. Il conviendra alors de procéder le moment venu à une nouvelle évaluation de ces dispositifs.

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En conclusion de leur rapport, vos rapporteurs remercient l'ensemble de leurs interlocuteurs qui, tout au long des mois passés, ont répondu à leurs questions et leur ont apporté les précisions souhaitées afin de leur permettre d'établir leurs conclusions.

Leur gratitude s'adresse également aux ambassades européennes à Paris qui leur ont adressé des éléments détaillés sur leurs expériences nationales, leur permettant de conforter leurs recommandations.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission examine le rapport d'information de MM. Alain Anziani et Antoine Lefèvre sur le vote électronique.

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'expression « vote électronique » recouvre deux types de vote très distincts. D'un côté les machines à voter, utilisées dans certaines communes. Elles font depuis quelques années l'objet d'un moratoire visant à empêcher que leur nombre augmente. D'un autre côté, le vote par internet à partir d'un ordinateur personnel. Cette procédure concerne les Français établis à l'étranger. Les mêmes questions se posent dans les deux cas : le secret du vote et la sincérité du scrutin peuvent-ils être également garantis ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - La machine à voter est une innovation qui n'a pas beaucoup prospéré. Inspirée des États-Unis, elle devait selon la loi du 10 mai 1969 être généralisée dans les communes françaises de plus de 30 000 habitants, soit dans 6 000 bureaux de vote. Nous sommes aujourd'hui très loin de la réalisation de cette prévision. Le dispositif a été contesté dès le début de sa mise en oeuvre au nom d'arguments techniques et financiers. Le rapporteur devant le Sénat avait à l'époque relevé deux inconvénients principaux : la machine à voter risquait de déshumaniser les opérations électorales ; les types de machines détermineraient les modes de votation.

Trois modèles de machines avaient été agréés en 1972. Des expériences menées lors des élections législatives de 1973 avaient déjà donné lieu à des incidents. En 1977, 420 machines étaient en service. Elles ont été supprimées dans la région parisienne à partir de 1984, au vu des conclusions d'un bilan. En 1988, la loi électorale amendée par l'Assemblée nationale a relancé le processus en l'élargissant à l'ensemble des communes de 3 500 habitants et plus régies par le scrutin municipal de liste. D'une première machine mécanique, on est passé à une machine électronique. Un arrêté de 2003 a approuvé le règlement fixant leurs conditions d'agrément.

Lors de l'élection présidentielle de 2007, 83 communes étaient autorisées à utiliser des machines à voter, soit 3% du corps électoral. Des difficultés ont surgi dès le premier tour, notamment des écarts entre le nombre d'émargements constatés et le nombre de votes enregistrés par certaines machines. Des critiques ont également été suscitées par le coût élevé de ces machines électroniques, variant entre 4000 et 6000 euros, auquel s'ajoutaient évidemment des frais d'assistance technique et de maintenance. Plusieurs communes y ont renoncé pour le second tour. Elles n'étaient plus que 64 en 2012 à recourir à ces machines.

Le code électoral a fixé un certain nombre de règles pour leur utilisation. Pour être agréées par le ministère de l'intérieur, elles doivent comporter un dispositif qui soustrait l'électeur au regard pendant le vote, permettre aux électeurs handicapés de voter de façon autonome quel que soit leur handicap, autoriser plusieurs élections de type différent le même jour, enfin permettre l'enregistrement d'un vote blanc. Elles ne doivent pas permettre l'enregistrement de plus d'un seul suffrage par électeur et par scrutin. Elles doivent pouvoir totaliser le nombre des votants sur un compteur qui puisse être lu pendant les opérations de vote, et pouvoir totaliser les suffrages obtenus par chaque liste ou chaque candidat, ainsi que les votes blancs, sur des compteurs qui ne peuvent être lus qu'après la clôture du scrutin. Elles ne doivent pouvoir être utilisées qu'à l'aide de deux clefs différentes, de telle manière que pendant la durée du scrutin, l'une reste entre les mains du président du bureau de vote, l'autre entre celles de l'un de ses assesseurs tiré au sort parmi l'ensemble de ses collègues.

Pour l'organisation et le déroulement du scrutin, le bureau de vote doit s'assurer que la machine fonctionne normalement et que tous les compteurs sont à zéro avant le début du vote. Pour être agréés, les matériels doivent respecter le règlement technique arrêté le 17 novembre 2003. Une seule société est aujourd'hui habilitée à contrôler cette conformité : le Bureau Veritas. Le maintien de l'agrément est soumis à un contrôle de la machine tous les deux ans.

Le coût de ces appareils est estimé, selon les modèles, entre 5 000 et 6 000 euros hors taxe pour un bureau de vote, auxquels il faut ajouter entre 60 et 150 euros par bureau et par élection pour la maintenance ; toutefois, les communes ont de plus en plus recours à la location.

En 1969, le Gouvernement avait décidé la prise en charge par le budget de l'État des frais d'acquisition, de location et de fonctionnement de ces équipements. Aujourd'hui, il ne verse aux communes concernées qu'une subvention de 400 euros par machine pour leur seul achat.

Nous nous sommes posé la question de l'avenir de ce vote par machine, en nous rapportant à l'exemple d'autres pays européens. Le relatif insuccès de cette mesure est perceptible en Europe. Certes, le dispositif présente quelques aspects positifs, comme la rapidité du dépouillement, mais ses défauts sont patents. La principale difficulté est de garantir tout à la fois le secret du suffrage et la sincérité du scrutin. Le premier principe requiert l'anonymat du vote et interdit sa traçabilité. Le second impose que sa traduction dans l'urne corresponde bien au sens que l'électeur a voulu lui donner. Or, en l'état actuel de la technique et des sciences, il est impossible de respecter cette double exigence. Par conséquent l'électeur ne peut pas contrôler la conformité de l'expression de son suffrage. En outre, contrairement à la double procédure de contrôle instituée pour le vote à l'urne par le code électoral, le dénombrement des suffrages dans un bureau équipé d'une machine à voter s'effectue par la lecture des compteurs que le président rend visibles à la clôture du vote. Il n'est pas possible en l'état de procéder, en cas de résultat litigieux, à un recomptage des votes enregistrés par la machine. Comment être sûr de la fiabilité d'un résultat, dès lors qu'aucun dysfonctionnement du système ne peut être écarté ? En Belgique, un candidat aux élections législatives de 2003 a recueilli plus de voix que le nombre de suffrages exprimés, une erreur de 4 096 voix !

Trois types d'incidents sont susceptibles d'altérer la sincérité des résultats : un dysfonctionnement de la machine, des rayonnements cosmiques, la malveillance.

Nous avons estimé qu'il était essentiel d'assurer la confiance de l'électorat dans le bon fonctionnement des opérations électorales. Le droit électoral impose diverses mesures destinées à protéger l'expression du suffrage ; l'ensemble se concrétise dans le rituel du vote, auquel notre pays est très attaché, qui confère à l'exercice du devoir électoral une certaine solennité ; d'aucuns ont même parlé de sacralisation. Nos travaux ne nous ont pas permis de déceler une meilleure participation du fait de l'utilisation de ces machines, que ce soit dans notre pays ou ailleurs en Europe.

Financièrement, nous sommes loin des avantages escomptés : le personnel communal doit toujours être employé pour encadrer les opérations de vote. Le seul délai qui est effectivement réduit est celui du dépouillement. L'argument économique et financier en faveur de ce dispositif se révèle donc peu convaincant.

On a également invoqué, à titre d'argument écologique, la moindre consommation de papier. Mais l'impression de la propagande électorale demeure nécessaire. L'établissement d'un bilan complet impliquerait aussi que l'on prenne en compte le recyclage de ces machines.

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'instauration du vote par internet est justifiée par le fait que les Français établis en dehors du territoire national doivent pouvoir participer aux opérations de vote ; or certains États étrangers sont réticents à les organiser. Ainsi, le vote par correspondance a été supprimé en 1975, sauf pour les Français établis à l'étranger. On a cru trouver une solution miracle dans un renforcement du vote par correspondance qui peut aujourd'hui prendre deux formes : classique sur papier ou par internet.

Les électeurs établis à l'étranger ont actuellement le choix : ils peuvent voter soit au moyen de leur ordinateur, soit au moyen d'une urne. Encore faut-il, dans ce second cas, qu'ils soient en mesure de parcourir la distance, parfois considérable, qui les sépare du bureau de vote le plus proche. Ce choix n'existe pas sur le territoire français et le vote par internet ne concerne d'ailleurs que les élections qui s'effectuent dans le cadre de circonscriptions électorales propres aux Français établis hors de France : les législatives, par exemple, mais non les présidentielles, ni le vote pour le Parlement européen ou pour les référendums.

Ce vote, qui n'a pas le même lieu, n'a pas non plus le même temps : il dure sept jours au lieu d'un seul sur le territoire national.

À quelle évaluation de ces dispositifs sommes-nous parvenus ? La question fondamentale demeure de savoir si l'on peut assurer tout à la fois la sincérité et le secret du vote. Il semble notamment difficile d'identifier avec certitude l'utilisateur d'un ordinateur donné. Comment savoir, d'ailleurs, s'il vote en toute liberté ? Autre point d'achoppement : on ne peut savoir avec certitude quel a été le vote émis. Il n'est pas sûr, pour des raisons techniques, que ce soit le même que le vote enregistré. Cela a été établi par des tests conduits par des associations d'opposants au vote électronique. Enfin, le secret du vote ne peut être garanti par une procédure électronique aussi bien qu'il l'est par un simple isoloir.

Il faut être très pragmatique. Les deux associations représentatives des Français établis à l'étranger souhaitent le maintien du système actuel, qui a, à leurs yeux, le mérite d'exister. La distance que ces électeurs auraient à parcourir pour atteindre un bureau de vote varie en effet considérablement d'un pays à l'autre : il y a de dizaines de bureaux de vote à Genève, mais un seul en Afghanistan et trois au Chili, ce qui oblige à un déplacement de plusieurs heures et coûteux pour voter à l'urne. Pour cette raison, mieux vaut donc maintenir le dispositif existant en dépit de ses défauts.

Des améliorations sont néanmoins possibles : nous proposons d'améliorer l'information des électeurs et de leur garantir une assistance technique pour réduire les dysfonctionnements ; de s'assurer que les électeurs puissent réellement déposer des observations écrites sur le déroulement du scrutin ; enfin, de prévoir explicitement qu'en cas de fraude, les sanctions pénales prévues par le code électoral s'appliquent.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - S'agissant des machines à voter, nous aboutissons aux recommandations suivantes : maintenir le moratoire de 2007 ; compléter la liste des conditions exigées par la loi pour permettre l'utilisation des machines à voter ; prévoir par voie réglementaire la transmission au ministère de l'intérieur de l'ensemble des rapports de contrôle des machines agréées ; porter à la connaissance des communes les incidents décelés lors de ces contrôles ; enfin réviser et compléter le règlement technique des machines à voter. Il convient également d'instituer une commission de contrôle des opérations de vote dans toutes les communes qui utilisent des machines à voter, de renforcer son rôle et d'interdire expressément l'usage des machines en mode « double scrutin » lors d'élections concomitantes. Enfin, compte tenu du caractère volontaire du recours aux machines et du caractère peu incitatif de la subvention, nous proposons la suppression de l'aide de l'État à l'acquisition de ces équipements.

Nous ne concluons donc ni à la nécessité d'une interdiction totale de l'usage des machines pour les communes déjà équipées, ni à l'opportunité de généraliser le vote électronique. On nous reprochera peut-être un excès de prudence, mais l'essentiel est de garantir à l'électorat le respect des principes constitutionnels qui doivent entourer l'exercice du droit de vote : la sincérité du scrutin et le secret du vote.

Le vote par internet n'est que l'une des modalités de vote offertes aux Français établis hors de France, qui peuvent toujours opter pour le vote à l'urne. Mais ils peuvent éprouver de réelles difficultés à rejoindre leur bureau de vote, ce qui justifie le maintien de la possibilité du vote par internet.

La technique permettra peut-être dans les prochaines années de dépasser les obstacles qui, pour nous, interdisent aujourd'hui de généraliser le recours à l'électronique. Il conviendra alors, le moment venu, de procéder à une nouvelle évaluation de ces dispositifs.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie nos deux rapporteurs pour leur travail précis, rigoureux et pragmatique. Leurs propositions ne sont pas révolutionnaires, mais mieux vaut être un réformiste qui fait des réformes qu'un révolutionnaire qui ne fait pas la révolution !

M. Patrice Gélard. - Je ne me retrouve pas du tout dans ce rapport. Ma ville d'origine, Le Havre, applique le vote électronique depuis près de dix ans. Grâce à la formation adéquate des membres des bureaux de vote et des personnels municipaux, nous n'avons connu aucun incident. Et nous avons fait une économie d'environ 1 000 000 d'euros en réduisant les indemnités dues aux personnels. Enfin nous avons pratiqué avec succès le double scrutin sur une même machine, alors que l'obligation d'utiliser deux urnes a un coût considérable. Les conclusions auxquelles vous arrivez aboutissent en réalité à paralyser la généralisation du vote électronique. La convivialité républicaine n'en serait pourtant pas affectée.

Il est regrettable que ce progrès soit aujourd'hui bloqué par la suppression de l'aide de l'État pour acheter les machines à voter, d'autant que notre système de vote est devenu obsolète : les autres pays européens ont abandonné le vote dominical, et n'imposent pas l'obligation de maintenir les bureaux ouverts jusqu'à une heure tardive dans les communes rurales où les électeurs s'acquittent de bonne heure de leur devoir électoral. Nous ne sommes pas assez modernes ni assez dynamiques en matière de vote. Les Français de l'étranger sont très attachés à la simplification que représente pour eux le vote électronique. Les difficultés qui y sont liées pourraient être surmontées, par exemple par l'affectation d'un code individuel à chaque électeur.

Bref, vos conclusions sont pessimistes et nullement réformatrices : au contraire, elles aboutissent au maintien du statu quo.

Mme Jacqueline Gourault. - L'évolution de la technologie et des modes de communication n'a-t-elle par permis l'amélioration du système des machines à voter ? Des Géo Trouvetou m'ont récemment fait part de leurs idées. Et le vote par machine n'est-il pas une solution pour certains handicaps ?

Mme Catherine Tasca. - Le vote par internet est manifestement nécessaire, faute d'autres moyens, pour les Français résidant à l'étranger. L'intérêt du vote par machines est pour moi moins apparent. Dépasse-t-il la simple économie de services ? Seconde question : ces machines sont-elles fabriquées en France ?

M. Alain Richard. - Je garde un doute sur la fiabilité définitive de ces dispositifs compte-tenu du risque de « hacking ». Pour les Français de l'étranger, la possibilité de vote électronique coexiste-t-elle avec celle d'un vote par correspondance postale ? Que pensez-vous de l'envoi de la propagande par voie électronique, qui a fait grand bruit avant les élections européennes  ? C'est une source d'économie réelle.

M. Patrice Gélard. - Le Conseil constitutionnel a confirmé la licéité de l'usage de la voie électronique pour envoyer la propagande électorale.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Ce n'est pas parce qu'il n'y a pas eu d'incident dans la plupart des communes que l'on n'a pas à se poser la question de la sincérité des opérations électorales. Il est justement très difficile de qualifier les incidents : il n'y pas de contestation parce que les électeurs sont obligés de faire une confiance absolue aux machines. Or des informaticiens nous ont démontré le risque de fraude par introduction d'un logiciel permettant le détournement du vote. Il y a donc un risque persistant, non seulement pour la sincérité du suffrage, mais aussi pour son secret. Car, pour revenir à la question des possibilités d'amélioration qu'a soulevée Mme Gourault, les progrès de la traçabilité d'un vote représentent par eux-mêmes une menace pour son secret.

Madame Tasca, trois modèles sont aujourd'hui sur le marché : un américain, un espagnol, un néerlandais. Ils offrent les mêmes fonctionnalités. Leur coût reste conséquent ; M. Gélard parlait d'économies formidables : je ne vois pas où....

M. Patrice Gélard. - Sur les heures supplémentaires.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Par rapport au coût de l'achat et de la maintenance, ce n'est pas grand-chose.

Ce n'est pas être ringard que de parler de rituel républicain. Voter n'est pas une espèce d'achat en ligne. Une certaine solennité s'attache à la procédure électorale traditionnelle : le moment où le président du bureau de vote dit « A voté » n'est pas anodin.

M. Patrice Gélard. - Le président du bureau peut dire aussi « A voté » lorsque l'électeur a utilisé une machine !

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Enfin, il est possible d'attribuer des identifiants individuels, mais rien n'empêche qu'ils ne fassent l'objet de trafics.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Je comprends l'expérience que le doyen Gélard a pu connaître dans sa commune, mais nous avons considéré toutes les expériences dans le monde entier. En fait, le vote électronique relève aujourd'hui d'une modernité obsolète. La plupart des pays qui l'avaient choisi l'abandonnent maintenant, car ce mode de suffrage n'est pas assez fiable. Un incident a eu lieu en Belgique, où un candidat a obtenu 4096 voix de plus que le nombre de suffrages exprimés ; on ne sait s'il faut l'attribuer à un bug informatique ou à une explosion solaire.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - N'oublions pas que la Cour constitutionnelle allemande exige que les ordinateurs de vote permettent aux électeurs et aux scrutateurs de vérifier le bon déroulement du scrutin et le dépouillement des votes.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie MM. Anziani et Lefèvre. Leurs conclusions ne sont pas révolutionnaires mais prudentes.

Je propose de donner un avis favorable à la publication de ce rapport. Cela ne signifie pas que la commission souscrive unanimement à ses conclusions, mais qu'elle reconnaît l'importance de ce travail.

La commission autorise la publication du rapport.