TITRE LIMINAIRE - UNE RÉFLEXION NÉCESSAIRE
A. L'OPEN DATA : UN MOUVEMENT OFFENSIF
Depuis quelques années maintenant, l' open data fait l'objet d'un engouement tel que l'on a tendance à ne plus même s'interroger sur ce que recouvre cette expression anglo-saxonne, au risque de quiproquos.
Aussi est-il apparu nécessaire à vos rapporteurs de commencer par tenter de mieux cerner ce concept en remontant d'abord son cours jusqu'à ses origines (1), avant de s'attacher à décrire sa traduction en France (2). Les nombreuses auditions qu'ils ont menées leur ont enfin permis de mesurer les attentes que porte ce mouvement dans notre société (3).
1. Les origines de l'open data
Ainsi que l'expression même d' open data le laisse supposer, le mouvement de l' open data puise ses racines dans le monde anglo-saxon (a). Il a cependant largement essaimé depuis lors, se chargeant de sens successifs, ce qui rend nécessaire une clarification du concept (b).
a) Un concept venu du monde anglo-saxon
Le concept d' open data est né dans le milieu de la recherche scientifique publique. L'expression « open data » elle-même apparaît pour la première fois, en 1995, dans une publication du National Research Council américain relative à l'ouverture des données géophysiques et environnementales 3 ( * ) . Selon ses auteurs, deux arguments plaident pour l'ouverture et le partage du résultat de leurs travaux : la nature transfrontière des phénomènes observés et des enjeux, ainsi que la crainte d'une privatisation des connaissances. En cela, l' open data rejoint la théorie économique des biens communs, ces biens non appropriables de manière exclusive qui appartiennent donc à tous.
La transposition de ce concept aux données issues non plus de la recherche mais de la gestion par les administrations s'opère dans les années 2000 sous l'impulsion de la théorie libérale anglo-saxonne, qui établit un continuum entre le politique et l'économique. Ainsi, deux types de bénéfices sont attendus de l' open data :
- dans le champ politique, l' open data rejoint l'exigence de transparence et de responsabilité, il est donc conçu dans une optique de revitalisation de la démocratie via la participation citoyenne ; l' open data est ainsi un instrument de l' open government mis en avant par le Président Obama dès le premier jour de son mandat en 2009 ;
- dans le champ économique, l' open data est envisagé comme facteur d'innovation, de création de nouveaux services, y compris publics, de contribution à la croissance, d'amélioration de la vie quotidienne.
Bien que l'exemple américain soit souvent mis en avant, l'Europe n'est pas restée à l'écart de ce mouvement. La mise en ligne, en janvier 2010, du site data.gov.uk par le gouvernement britannique de David Cameron, qui mettait ainsi ses pas dans ceux de son prédécesseur Gordon Brown, a suivi de peu celle du site américain data.gov . L'Union européenne elle-même s'était d'ores et déjà emparée de cette problématique des données des administrations avec l'adoption dès le 17 novembre 2003 de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la réutilisation des informations du secteur public. Il convient toutefois de noter que cette directive renvoie essentiellement à la seconde dimension économique de l' open data . En outre, la directive n'évoque pas à proprement parler l' open data , mais la réutilisation des données.
b) Essai de définition
La principale difficulté avec le concept d' open data est en effet sa polysémie, qui explique les hésitations sur sa traduction en français. À la fois mouvement à l'oeuvre dans les politiques actuelles et injonction adressée aux acteurs publics pour davantage de transparence et de responsabilité, l'expression renvoie également de manière plus statique aux caractéristiques propres aux données ainsi « libérées ».
En s'inspirant de la liste des « huit principes des données du gouvernement ouvert » énumérés par une trentaine de « penseurs du web » en septembre 2007 4 ( * ) , on peut caractériser les données publiques car issues des administrations et ouvertes au partage, par un ensemble de critères techniques, juridiques et économiques :
- la mise à disposition dans un format technique le plus ouvert possible, qui facilite la réutilisation et n'impose pas l'utilisation d'un logiciel propriétaire ;
- l'utilisation de licences juridiques ouvertes, qui ne restreignent pas ou peu les utilisations possibles des données ;
- la limitation des redevances susceptibles de constituer des freins économiques pour les personnes réutilisant ces données.
L' open data ne se résume donc pas à la simple publication des données des administrations publiques, il nécessite la mise en place d'outils techniques et juridiques adéquats par une politique volontariste.
2. La stratégie française d'ouverture et de partage des données publiques
À l'issue d'une gestation de plusieurs années, la stratégie française d'ouverture et de partage des données publiques ou open data a pris définitivement corps avec le lancement du portail data.gouv.fr . Initialement pensée dans un objectif essentiellement économique, cette stratégie a peu à peu été également intégrée à la modernisation de l'État et à l'amélioration des relations entre les usagers et les administrations.
a) Les étapes de l'élaboration de la stratégie française d'open data
Dès les années 1970, la France a institué un droit d'accès aux documents administratifs - érigé par le Conseil d'État en 2002 en liberté publique 5 ( * ) . Elle a peu à peu diffusé les données détenues par ses administrations, notamment en identifiant les « données publiques essentielles [devant] être accessibles à tous gratuitement sur internet », pour reprendre la formule de M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, dans son discours d'Hourtin, le 25 août 1997. Cependant, la valeur de ses données et l'intérêt de leur réutilisation ne se sont réellement révélés à l'administration qu'avec l'adoption de la directive européenne de 2003 et la parution en 2006 du rapport de MM. Maurice Lévy et Jean-Pierre Jouyet sur l'économie de l'immatériel 6 ( * ) . Cette prise de conscience est à l'origine de la création d'un service à compétence nationale dénommé « Agence du patrimoine immatériel de l'État » (APIE), par un arrêté du 23 avril 2007.
Les débuts de la définition d'une stratégie étatique d' open data datent ainsi de la présentation, le 20 octobre 2008, du plan « France Numérique 2012 » par M. Éric Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique. Ce plan promouvait la diffusion des contenus publics et patrimoniaux et entendait « favoriser la réutilisation des informations publiques par les agents économiques », l'objectif étant de « développer de nouveaux produits et services, contribuant ainsi à la croissance de l'économie numérique » 7 ( * ) . L'action n° 39 de ce plan consistait ainsi en la création d'un portail unique d'accès aux données publiques, conçu comme réponse aux attentes exprimées par différents acteurs en faveur de l'accès aux informations publiques. Ce portail unique donnant accès aux sites ministériels et aux informations qui y sont proposées devait s'accompagner de l'adoption de systèmes de recherche standardisés et de la définition de métadonnées et de référentiels communs. L'étude de pré-configuration de ce portail était confiée à l'APIE. Celle-ci se voyait également chargée de la rédaction de licences types de réutilisation des données publiques par l'action n° 41 dudit plan.
Décidées par le conseil de modernisation des politiques publiques le 30 juin 2010, la création et la mise en ligne du portail unique data.gouv.fr furent annoncées à l'issue du conseil des ministres du 24 novembre 2010. La mise en oeuvre concrète prit la forme du décret du 21 février 2011 portant création de la mission Etalab , placée auprès du Secrétariat général du gouvernement, puis d'une circulaire du Premier ministre, alors M. François Fillon, en date du 26 mai 2011. Cette dernière rappelait en ces termes le double objectif assigné à la stratégie d'ouverture des données publiques :
- « encourager l'innovation par toute la communauté des développeurs et des entrepreneurs pour soutenir le développement de l'économie numérique » ;
- « contribuer à renforcer la transparence de l'action de l'État, mettre en valeur le travail des administrations et éclairer le débat public ».
Pour ce faire, le Premier ministre insistait sur l'importance de « permettre la réutilisation des informations publiques la plus facile et la plus large possible ». 8 ( * )
Le site data.gouv.fr a été lancé le 5 décembre 2011.
La démarche d'ouverture et de partage des données publiques a été confirmée par le nouveau Gouvernement en octobre 2012 à l'occasion de l'intégration de la mission Etalab au sein du nouveau Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), créé par un décret en date du 30 octobre 2012. L'o pen data , désormais perçu comme « vecteur de renouvellement démocratique, d'innovation pour l'économie et la société, et levier de transformation pour les administrations », est à ce titre érigé en « l'un des axes de la nouvelle modernisation de l'action publique » 9 ( * ) . À l'issue du séminaire gouvernemental sur le numérique du 28 février 2013, la politique d'ouverture des données publiques est déclinée en une série de mesures, anticipant l'adoption par le G 8 d'une charte sur l'ouverture des données publiques lors du sommet des 17 et 18 juin 2013.
b) Les instruments de l'open data : la mission Etalab, le portail data.gouv.fr et les licences
L' open data traduit le passage de l'obligation de communication de documents administratifs sur demande des usagers à la mise à disposition de tous de certaines données des administrations - d'une logique de demande à une logique d'offre. Du fait du changement de modèle qu'il implique, l' open data a rendu indispensable la mise en place de nouveaux instruments.
(1) Une mission animant un réseau de correspondants
Parce que l' open data représente une révolution au sein de l'administration, il a été nécessaire de mettre en place une structure dédiée afin de préparer et accompagner cette stratégie : la mission Etalab .
Le décret du 21 février 2011 a confié à Etalab deux missions.
En premier lieu, Etalab a pris la suite de l'APIE pour la création du portail unique interministériel data.gouv.fr . Elle en est le développeur ainsi que l'hébergeur.
En second lieu, l'article 3 du décret a chargé Etalab d'une mission de coordination de l'action des administrations de l'État et d'appui à ses établissements publics administratifs.
Dans ce cadre, la mission Etalab a tout d'abord piloté la rédaction de la « Licence ouverte » (voir infra ). Elle s'est ensuite vu confier l'organisation de débats thématiques dont l'objectif est d'identifier les jeux de données les plus pertinents au regard des bénéfices attendus. Ces débats associent donc la société civile et les différentes parties prenantes. En 2013, six débats ont été organisés, relatifs à l'ouverture des données de santé, d'éducation, de dépenses publiques, du logement, de l'environnement et des transports. L'assistance aux administrations prend enfin la forme de la parution de différents documents, parmi lesquels le Vade-mecum sur l'ouverture et le partage des données publiques , adressé par voie de circulaire du Premier ministre en septembre 2013 10 ( * ) et destiné à faciliter l'appropriation concrète de la politique d' open data par chaque administration.
Par ailleurs, la mission Etalab est chargée de stimuler la recherche et l'innovation. Elle a ainsi instauré depuis 2012 le programme « DataConnexions » et organise dans ce cadre, à intervalles réguliers, des concours récompensant les meilleures réutilisations de données publiques. Le programme « Datalift », également mis en place par la mission, est davantage orienté vers la recherche afin d'encourager l'usage des données publiques pour la recherche ainsi que la recherche en sciences des données.
Structure légère composée de sept personnes, la mission Etalab s'appuie sur un réseau de coordinateurs et correspondants dans chaque administration. En effet, chaque ministère est responsable de la mise en oeuvre de la stratégie d' open data pour ses propres données et a désigné un interlocuteur unique pour Etalab . La coordination de la stratégie d'ensemble est donc assurée par un comité de pilotage réunissant les coordinateurs open data nommés auprès de chaque secrétaire général de chaque ministère.
(2) Un portail unique
En application de la feuille de route fixée dès le plan « France numérique 2012 », a été créé « un portail unique interministériel destiné à rassembler et à mettre à disposition librement l'ensemble des informations publiques de l'État, de ses établissements publics administratifs et, si elles le souhaitent, des collectivités territoriales et des personnes de droit public ou de droit privé chargées d'une mission de service public ». 11 ( * )
Cette plateforme a été dénommée data.gouv.fr . Elle a été lancée dans une première version le 5 décembre 2011. Une nouvelle version a été mise en ligne le 18 décembre 2013 à l'occasion du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP). Désormais, le portail est ouvert aux « forces vives de la société » : la nouvelle version du site accueille aussi bien les données publiques issues des autorités administratives que les données produites par « la société civile (citoyens, associations,...), les innovateurs, les chercheurs, les journalistes, etc ». L'objectif du portail n'est donc plus la simple mise à disposition des données publiques, mais la « coproduction de données d'intérêt public ».
(3) Un jeu de licences
Conformément à l'action n° 41 du plan « France numérique 2012 », des licences ont été élaborées par la mission Etalab et l'APIE, avec l'assistance du Conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative (COEPIA) et des administrations concernées, afin de favoriser la réutilisation libre et gratuite des données publiques, notamment celles mises en ligne sur le site data.gouv.fr .
L'ensemble des données mises à disposition sur le portail le sont sous le régime de la « Licence ouverte ». Cette licence permet au réutilisateur de :
- reproduire, copier, publier et transmettre l'information ;
- la diffuser et redistribuer ;
- l'adapter, la modifier, procéder à des extractions, la transformer ;
- l'exploiter à titre commercial ;
sous réserve de la mention de sa « paternité » : source et date de mise à jour.
Des licences spécifiques permettent de subordonner la réutilisation de certaines données à des conditions particulières. Ces licences, élaborées par les administrations avec l'assistance de l'APIE qui a mis à leur disposition des modèles, sont validées par la mission Etalab qui les publie sur le site data.gouv.fr . De telles licences peuvent notamment être utilisées dans le cas où la réutilisation des données serait soumise à redevance. Cependant, il convient de noter que le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 décembre 2013 a réaffirmé le principe de la gratuité de la mise à disposition et du partage des données publiques. Il a décidé à ce titre de ne plus autoriser la création de nouvelle redevance et de supprimer plusieurs redevances existantes. Il a en outre précisé sa doctrine en matière d'exceptions au principe de gratuité en disposant qu'« aucune redevance ne saurait être exigée sur les données résultant des missions de service public des administrations générales » et que « les opérateurs dont la mission même est de produire des données doivent rechercher des modèles économiques leur permettant de faire face à un paysage économique en profonde reconstitution » 12 ( * ) .
c) Vers une obligation d'ouverture et de partage des données publiques pour les collectivités territoriales ?
Comme on a pu le voir, le mouvement de l' open data a été initié au niveau national sous l'impulsion de circulaires des Premiers ministres successifs, sans qu'il ait été besoin de recourir à la loi. Au niveau local, il est revenu à chaque collectivité de suivre, voire de devancer, l'État dans la mise en place de stratégies d' open data - la ville de Rennes faisant figure de précurseur en la matière - si bien qu'aujourd'hui une cinquantaine de collectivités, à tous les échelons, s'est aujourd'hui dotée de portails open data . Il semble cependant qu'une étape doive être franchie avec l'introduction dans le droit d'une obligation pour les collectivités territoriales de diffusion et de mise à disposition des données.
L'article 29 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale (n° 497, 2012-2013), déposé le 10 avril 2013 sur le Bureau du Sénat, tend en effet à rendre obligatoire pour les collectivités territoriales de 3 500 habitants et plus, ainsi que pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent, la mise à disposition des informations publiques se rapportant à leur territoire et dont ils disposent au format électronique, par une mise en ligne sur internet. L'étude d'impact qui accompagne le projet de loi précise que seraient concernées par cette obligation les « données économiques, sociales, démographiques et territoriales », et « notamment visés les rapports accompagnant les documents budgétaires (budget primitif, compte administratif) ou servant de base aux débats sur les orientations budgétaires ».
Selon l'étude d'impact, l'objectif poursuivi par cette disposition est multiple : il serait d'abord démocratique pour « permettre une plus grande diffusion de l'information publique concernant le fonctionnement des collectivités territoriales au profit des citoyens » et « renforcer la confiance placée par le public dans les élus locaux », mais également de bonne administration en « simplifi[ant] l'accès des administrés à l'information » et en « amélior[ant] le fonctionnement des administrations qui sont les premières utilisatrices des données publiques », enfin économique en visant à « faciliter le développement économique et notamment la création de services innovants » et à « contribuer au rayonnement et à l'attractivité économique des collectivités territoriales ». On retrouve ici les trois bénéfices attendus de l' open data .
3. Une forte demande de la part de la société civile et des entreprises
Les auditions conduites par vos rapporteurs ont démontré que la mise en oeuvre par l'État et les collectivités territoriales de stratégies d' open data répond effectivement à une demande exprimée par la société civile et les entreprises, qu'elle soit davantage orientée vers un objectif politique (a) ou économique (b).
a) Un enjeu démocratique de transparence et de bonne administration
Certaines associations telles Regards citoyens mettent en avant « qu'en démocratie, les prises de décisions publiques sont transparentes ». Mettre à disposition les données publiques mais également autoriser leur libre réutilisation permettrait au citoyen d'exercer un meilleur contrôle de l'action de leurs représentants mais aussi de l'administration, en adéquation avec l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui proclame : « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration . » Dans la lignée des lois de transparence adoptées dans les années 1970, l' open data contribuerait à rendre l'administration moins opaque et plus accessible.
En outre, les promoteurs de l' open data voient en celui-ci un moyen d'améliorer l'information des citoyens et, partant, leur participation aux processus décisionnels. La réutilisation des données publiques par les usagers du service public peut en effet aller de leur simple enrichissement au développement de nouveaux services. Cette dernière modalité de participation des citoyens serait d'ailleurs, davantage que la transparence, le principal objectif poursuivi par les collectivités territoriales, selon M. Simon Chignard.
Ainsi, les données mises à disposition les plus utilisées et les plus prometteuses en termes d'applications innovantes à l'heure actuelle seraient les données de mobilité ou encore les données événementielles en temps réel, comme l'a indiqué l'association Open Data France qui regroupe les collectivités territoriales engagées dans une démarche d'ouverture des données publiques. Si les données budgétaires font l'objet d'une forte demande, les associations font état de la difficulté de les exploiter du fait d'un défaut de normalisation des documents budgétaires qui empêcheraient les comparaisons entre différentes collectivités.
Enfin, l'open data permettrait de mieux évaluer l'efficacité des politiques publiques pour proposer des mesures d'amélioration, ainsi que l'a expliqué la Fondation iFRAP.
b) Un enjeu de valorisation économique et sociale des données
Bien que les modèles mettent en évidence un bénéfice socio-économique différé et évalué de manière incertaine de l' open data pour un coût immédiat pour l'administration 13 ( * ) , les acteurs économiques reçus par vos rapporteurs soulignent le gisement potentiel de valeur lié à la mise à disposition des données publiques.
Ainsi, pour la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), le principal bénéfice à attendre de l' open data est une meilleure connaissance des risques assurables, qu'il s'agisse de la matière assurable - les biens à assurer - ou des caractéristiques des risques assurés. Davantage encore que des données personnelles anonymisées et agrégées, ce sont donc les données météorologiques, géographiques ou géologiques qui permettent d'améliorer la gestion des risques et la prévention : « plus l'information sur l'exposition au risque d'un individu, d'une entreprise ou d'une collectivité est grande et fine, plus la gestion de ce risque est simple et moins les conséquences sont graves et coûteuses ».
L'économie des données n'est cependant pas que potentielle, elle a suscité la création de plusieurs « start-up ». C'est ce qu'ont confirmé à vos rapporteurs MM. François Bancilhon et Jean-Marc Lazard, présidents directeurs généraux de deux entreprises. L'une, Data Publica travaille à produire des jeux de données à partir de sources diverses, dont les données publiques mises à disposition via l' open data . L'autre, OpenDataSoft , assiste des collectivités publiques pour automatiser le traitement de données en vue de leur ouverture et mise à disposition ; elle met également son expertise au service d'entreprises désireuses d'innover.
En dehors du secteur marchand, M. Mathieu Escot, représentant de l'UFC-Que Choisir, a fait valoir que l' open data présente l'avantage, pour sa propre activité, de faciliter l'accès à l'information pour assurer une meilleure défense des consommateurs. Il a souligné en outre que si la mise à disposition gratuite de données publiques peut permettre la création de nouveaux services marchands, elle favorise également le développement de services non-marchands, encouragé par l'absence de barrière tarifaire pour l'accès aux données.
La principale vertu de l' open data serait donc la garantie d'un égal accès de chacun, particulier ou entreprise, aux mêmes données.
* 3 Cité dans l'ouvrage de Simon Chignard, Open data - Comprendre l'ouverture des données publiques , FYP éditions, France, 2012. Les développements de cette partie s'appuient sur cet ouvrage ainsi que sur l'audition par vos rapporteurs de son auteur.
* 4 Cf. « Eight Principles of Open Governement Data », 8 décembre 2007, disponible à l'adresse suivante : www.opengovdata.org
* 5 CE, 29 avril 2002, U., n° 228830.
* 6 L'économie de l'immatériel, la croissance de demain , rapport remis par MM. Maurice Lévy et Jean-Pierre Jouyet au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, novembre 2006.
* 7 Cf. secrétariat d'État à la prospective, à l'évaluation des politiques publiques et au développement de l'économie numérique, France numérique 2012 - Plan de développement de l'économique numérique , La Documentation française, octobre 2008.
* 8 Circulaire du 26 mai 2011 relative à la création du portail unique des informations publiques de l'État data.gouv.fr par la mission Etalab et l'application des dispositions régissant le droit de réutilisation des informations publiques.
* 9 Cf. le communiqué de presse du Premier ministre en date du 31 octobre 2012.
* 10 Circulaire n° 5677/SG du 17 septembre 2013 et vade-mecum disponible à l'adresse suivante : http://www.modernisation.gouv.fr/laction-publique-se-transforme/en-ouvrant-les-donnees-publiques/lopen-data-son-vade-mecum .
* 11 Cf. article 2 du décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission Etalab chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques.
* 12 Cf. le relevé de décisions du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 18 décembre 2013.
* 13 Cf. Ouverture des données publiques - Les exceptions au principe de gratuité sont-elles toutes légitimes ?, rapport remis au Premier ministre par M. Mohammed Adnène Trojette, juillet 2013.