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Le contrat Écomouv' : un contrat exceptionnel (Annexes)

21 mai 2014 : Écotaxe - Le contrat Écomouv' : un contrat exceptionnel (Annexes) ( rapport de commission d'enquête )

Rapport n° 543 (2013-2014) de Mme Virginie KLÈS, fait au nom de la CE sur la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds, déposé le 21 mai 2014

Disponible au format PDF (2,3 Moctets)


N° 543

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 21 mai 2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 mai 2014

Dépôt publié au Journal Officiel - Édition des Lois et Décrets du 22 mai 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête sur les modalités du montage juridique et financier et l'environnement du contrat retenu in fine pour la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds (1)

Présidente

Mme Marie-Hélène DES ESGAULX,

Rapporteur

Mme Virginie KLÈS,

Sénateurs.

Tome II : Auditions

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente ; Mme Virginie Klès, rapporteur ; MM. Vincent Capo-Canellas, Ronan Dantec, Jean-Jacques Filleul, François Grosdidier, Mme Mireille Schurch, M. Raymond Vall, vice-présidents ; MM. Gérard Bailly, Vincent Delahaye, Éric Doligé, Mme Frédérique Espagnac, MM. Jean-Luc Fichet, Francis Grignon, Charles Guené, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Louis Nègre, Roland Ries, Jean-Pierre Sueur et Michel Teston.

PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Audition conjointe de M. Daniele Meini, président d'Écomouv' SAS, et de représentants du consortium Écomouv'

(Mercredi 8 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous commençons notre programme d'auditions en entendant des représentants de la société Écomouv' SAS : M. Daniel Meini, président, M. Michel Cornil, vice-président, ainsi que MM. Sergio Battiboia, Antoine Caput et Michelangelo Damasco, membres du comité exécutif.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Daniele Meini, Michel Cornil, Sergio Battiboia, Antoine Caput et Michelangelo Damasco prêtent serment.

M. Daniele Meini, président d'Écomouv'. - Je vous remercie de l'opportunité que vous nous offrez de nous exprimer. Pour la clarté des débats et du fait de mon mauvais français, je suggère d'écouter d'abord M. Cornil.

M. Michel Cornil, vice-président d'Écomouv'. - Grâce à cette audition, nous pourrons expliquer, clarifier, préciser. Depuis novembre, le projet et ses acteurs ont fait l'objet d'attaques, dont certaines, quoiqu'infondées, ont déstabilisé le millier de salariés concernés, en comptant les sous-traitants. Le dispositif, et je pèse mes mots, est prêt. La marche à blanc de fin juillet à fin novembre a fonctionné sur 10 000 poids lourds, 10 millions d'éléments de tarification et 27 000 détails de liquidation - les factures détaillées. Ces chiffres, conformes aux attendus, sont ceux d'un système homologué, prêt à fonctionner, à collecter l'écotaxe.

La procédure d'appel d'offres ayant abouti à la sélection de notre société a commencé en avril 2009. La loi du 3 août 2009, dite Grenelle I, prévoit dans son article 11 « qu'une écotaxe sera prélevée sur les poids lourds à compter de 2011 à raison du coût d'usage du réseau routier national métropolitain non concédé et des voies des collectivités territoriales susceptibles de subir un report de trafic. Cette écotaxe aura pour objet de financer les projets d'infrastructures. » Notre société a été choisie à l'issue d'un dialogue compétitif long (21 mois) et intense, divisé en trois phases : échanges préliminaires en octobre et novembre 2009, neuf sessions d'échanges de mars à mai 2010, et clarification des offres en octobre-novembre 2010. L'État était représenté par la mission de tarification de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM). Autostrade per l'Italia était assistée par des sociétés françaises - SFR, SNCF, Steria et Thales - qui ont ensuite constitué Écomouv' avec elle. Le contrat a été attribué en février 2011 et signé le 20 octobre 2011. Saisi par un concurrent, le Conseil d'État a jugé l'ensemble de la procédure conforme le 24 juin 2011.

La solution que nous avons proposée est unique, innovante, adaptée à la capillarité du réseau taxable, avec sa technologie de localisation satellitaire qui détecte les franchissements par les poids lourds de points de tarification, et ne nécessite pas d'implanter des équipements physiques. Elle fait appel à des sous-traitants parmi lesquels ses actionnaires sont majoritaires, comme il est habituel. Pour satisfaire la directive européenne sur l'interopérabilité, l'État a prévu que l'accès au dispositif puisse se faire par le biais de sociétés habilitées de télépéage (SHT) ; Écomouv' a signé des contrats de service avec toutes celles qui ont souhaité commercialiser ce service.

Côté financement, des prêts ont été souscrits auprès de huit établissements bancaires pour plus de 500 millions d'euros. Écomouv' prend en charge tous les risques, y compris les évolutions de l'environnement pendant la durée du contrat, soit onze ans et demi. Notre offre, la moins coûteuse de toutes, est compétitive en comparaison avec le système mis en place en Allemagne, par exemple, moins performant, non interopérable et pour un prix deux fois supérieur, malgré un nombre de kilomètres et de véhicules comparable.

Nous avons une grande confiance dans notre dispositif, fruit d'un dialogue constant avec le ministère des transports comme avec les douanes. Il est d'ores et déjà en opération depuis juillet 2013 pour l'enregistrement des redevables, le site Internet, les systèmes d'information et d'assistance, le centre d'appel et le réseau commercial.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quelles ont été les étapes de construction du consortium ? Quelles ont été les positions de l'État concernant Thales et la SNCF, au conseil d'administration desquelles il est représenté ? Qu'est-ce qui justifie le recours à un partenariat-public-privé (PPP), habituellement utilisé pour des investissements immobiliers et l'entretien des immeubles produits, pour ces investissements techniques assortis de l'affermage d'une taxe ? Quelle forme votre installation en Moselle dans des bâtiments appartenant à la Défense a-t-elle pris ? Avez-vous acheté du foncier ? Si oui, cela s'est-il fait de gré à gré ou aux enchères ? Si ces biens relevaient du domaine public, quelle procédure a été utilisée pour les déclasser ?

Comment sont prévus le relevé des infractions et la perception des amendes ? Le préfet est compétent pour agréer les agents qui en seront chargés ; comment cela s'accordera-t-il avec sa compétence départementale, sachant que le recouvrement se fera au siège des sociétés ? Pourquoi le préfet, et non les douanes ? Comment procéderez-vous pour les sociétés étrangères ? Comment poursuivra-t-on les infractions ? Les agents d'Écomouv' pourront-ils arrêter les poids lourds pour vérifier qu'ils sont équipés du dispositif ? Comment concilier cette organisation avec la règle selon laquelle la même personne doit constater l'infraction et dresser le procès-verbal, qui nous a valu des recours contre les radars ? Pouvez-vous nous fournir l'organigramme de votre société avec le CV de tous les cadres ?

M. Michel Cornil. - Nous vous ferons parvenir rapidement l'organigramme. Écomouv' a été constituée pour la signature du contrat en société de projet, une société par actions simplifiée (SAS) au capital de trente millions d'euros, détenue par Autostrade à 70 %, Thales à 11 %, SNCF à 10 %, Steria à 3 % et SFR à 6 %. Je n'ai pas entendu parler de problèmes dans les deux sociétés dont l'État est actionnaire.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quel a été l'objet de leur participation ?

M. Antoine Caput. - Ces sociétés ont apporté leur contribution d'abord en tant que sous-traitants, du 7 janvier 2010 jusqu'à la fin de la procédure en octobre 2011. Le règlement de la consultation prescrivait que le contrat devait être signé par une société spécifique créée par l'attributaire. C'est pourquoi Autostrade a créé en février 2011 Écomouv' SAS en tant que filiale. Il est tout à fait usuel que les contributeurs principaux soient conduits à prendre une participation ; cela renforce les liens entre eux. Comme prévu dans l'annexe 4 du règlement complémentaire n° 4, les sous-contrats et leurs évolutions ont été communiqués à l'État. Le 26 octobre 2011, les quatre sociétés sous-traitantes ont pris une participation dans Écomouv' et ont signé les annexes du contrat de partenariat n° 36 sur la stabilité du capital et n° 42 sur la promesse de cession d'action au cas où l'État voudrait racheter la société. Cette séquence a été validée par le Conseil d'État le 24 juin 2011.

Steria est en charge des systèmes centraux de gestion financière et technique et de relations clients, coeur de l'architecture informatique : facturation, flux d'équipements embarqués, supervision générale, statistiques, échanges avec les partenaires externes, hébergement et exploitation informatique. SFR met à disposition ses réseaux de télécommunication, et notamment sa solution machine to machine pour les équipements embarqués. La SNCF assure par l'intermédiaire de Geodis la logistique des équipements embarqués et leur maintenance terrain. Thales est responsable du système de contrôle réalisé sur les 673 points, le système de contrôle manuel mobile équipant les véhicules des douanes et celui destiné aux agents, ainsi que le centre de traitement des anomalies ; cette société contribue à la solution de positionnement satellitaire et à la sécurité globale. Autostrade est le fournisseur du système de collecte : équipements embarqués des redevables non abonnés,  portiques et réseau de distribution guichets et bornes automatiques) ; elle assure l'intégration du dispositif global et la maîtrise d'oeuvre d'ensemble.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Autostrade avait-elle une expérience en matière d'écotaxe ?

M. Sergio Battiboia. - En Italie, Autostrade est concessionnaire d'un réseau de 3 000 kilomètres d'autoroutes concédées et perçoit un péage, comme dans d'autres pays. Elle a remporté un appel d'offres international en Autriche en 2002-2004 pour un dispositif assez similaire au système français, avec un péage et non une taxe, mais cela ne change rien au niveau technique : il s'agissait d'un péage multivoies sans arrêt des véhicules pour les 3,5 tonnes sur un réseau de 2 000 kilomètres, en exploitation depuis le 1er janvier 2004. La société a été depuis intégrée par l'État autrichien dans la société publique concessionnaire des autoroutes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Qui sont les actionnaires d'Autostrade ? Quelle est l'importance de ce contrat pour la société ? Pourquoi votre choix technique est-il meilleur qu'un système déclaratif, sachant que la répercussion de la taxe sur le chargeur se fera à partir de données déclaratives ? Pourriez-vous nous communiquer les délibérations des conseils d'administration avalisant l'entrée de SNCF et de Thales dans le capital ?

M. Michelangelo Damasco. - L'actionnaire unique d'Autostrade est la société Atlantia SpA, cotée à la bourse de Milan, dans laquelle la société Sintonia, contrôlée par le groupe Benetton, a une majorité relative importante. Atlantia est concessionnaire d'autoroutes au Brésil, au Chili, en Inde et en Pologne, et opérateur aéroportuaire à travers Aeroporti di Roma. Sa valeur en bourse est actuellement supérieure à 11 milliards d'euros. Les délibérations des conseils d'administration devraient être demandées directement aux sociétés actionnaires.

M. Sergio Battiboia. - Autostrade ne participe pas pour la première fois à ce type de projet. Elle a développé dans les trente dernières années des solutions spécifiques pour le péage et la gestion du trafic, à la différence des autres concessionnaires qui se limitent à la maîtrise d'oeuvre en se basant sur le marché. Elle a commencé comme concessionnaire, puis a répondu à presque tous les appels d'offres de ce type en Europe depuis lors. Elle détient également une société aux États-Unis active dans ce domaine sur le marché nord-américain.

C'est l'État qui a spécifié les caractéristiques du système dans un cahier des charges très prescriptif. Deux directives européennes, sur l'interopérabilité et sur l'eurovignette, posent des contraintes importantes dans ce domaine. Depuis dix à quinze ans que je travaille dans ce secteur, des pays ont hésité entre cette solution et une taxe sur le gazole, beaucoup moins flexible puisqu'il est impossible d'adapter le prélèvement à la catégorie de véhicule et, potentiellement, au trafic.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Autostrade avait-elle déjà travaillé avec l'État français ?

M. Michel Cornil. - Non, et elle n'a pas d'intérêts dans des sociétés sur le territoire français. Notre relation contractuelle avec l'État repose sur deux instruments : un contrat de PPP avec le ministère des transports pour la fourniture d'un système et de tous les équipements constituant le hard du dispositif ; un contrat de commissionnement avec les douanes, qui nous délèguent certaines tâches : le système détecte des anomalies traitées par le centre de traitement de Metz ; celui-ci constitue un dossier transmis aux douanes, qui conservent les tâches régaliennes : constatation de l'infraction, détermination et perception de l'amende ; en cas de contestation, nous élaborons la réponse au redevable.

Après comparaison avec d'autres localités candidates (Reims ou Calais), nous avons décidé de nous implanter à Metz en signant un bail commercial avec Metz Métropole, pour un bâtiment appartenant à cette collectivité dans le cadre de la reconversion de la base aérienne 128.

M. Daniel Meini. - Nous sommes la première société à nous installer sur cette base aérienne.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pouvons-nous connaître la durée et le montant du bail, si ce n'est pas couvert par le secret commercial ?

M. Michel Cornil. - Ce sont des documents publics.

M. Daniel Meini. - La durée est liée à celle du contrat de partenariat. Nous avons réalisé les rénovations nous-mêmes.

M. Éric Doligé. - Les spécifications techniques françaises sont-elles supérieures à la moyenne des normes européennes, ce qui pourrait expliquer des différences de coût ? Vous dites que la solution allemande est beaucoup plus onéreuse, contrairement à ce qui a été affirmé dans les médias. Le coût global en France est de 1,2 milliard d'euros dont 200 millions d'euros pour la société, 900 millions pour l'État et 100 millions pour les collectivités ; pouvez-vous donner des précisions ? Techniquement, quel est l'intérêt des portiques ? Est-ce une spécificité française ? S'ils n'ont pas de rôle dans la facturation, mais seulement dans le contrôle, peut-on redémarrer sans portique, ou du moins sans remettre en état tous les portiques ? Quels sont les manques à gagner pour les différents partenaires des retards pris par rapport à 2011, date prévue par le Grenelle I ? Sont-ils imputables à un cahier des charges trop contraignant ? Le coût global serait-il dû à une volonté de zéro défaut ? Pourquoi ne pas procéder plutôt à des contrôles sur pièces ? Les poids lourds contrôlés sans équipement auraient une contravention la première fois, et seraient confisqués la deuxième.

M. Jean-Pierre Sueur. - La conjonction d'un PPP conjoint et d'un dialogue compétitif m'a toujours étonné. Ce dernier autorise les candidats sélectionnés à proposer des modifications au cahier des charges initial. Lesquelles avez-vous demandées ? Ont-elles été objectivement présentées aux autres ? Avez-vous eu connaissance des modifications que ceux-ci ont demandées ? Selon quel calendrier ? C'est paradoxal, le candidat contribue à déterminer la règle du jeu. Cela a-t-il été fait de manière irréprochable, claire, limpide ? Beaucoup de Français se demandent pourquoi cela coûte aussi cher. Quelles sont vos réflexions là-dessus ?

M. Louis Nègre. - Vous parlez d'un système spécifique et innovant. En quoi, s'il est similaire à celui installé en Autriche en 2002 ? Quelles sont les différences avec l'écotaxe allemande, système de référence, dont vous dites qu'il est moins efficace et plus coûteux ? Quel est le pourcentage de vos bénéfices réalisés dans ce domaine ? Quel est l'intérêt du portique ? Au prix où il est, on est en droit de se le demander. Pourquoi doubler le système de localisation satellitaire dont vous nous parlez ? Certains esprits taquins se demandent si ces portiques ne pourraient pas servir à l'avenir à autre chose... Quelle est la rémunération de votre prestation ? En tant qu'administrateur de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), son montant me semble élevé. Quels seraient le prix de rachat par l'État et le montant du dédommagement ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Que pensez-vous de la clause autorisant Écomouv' à revendre l'ensemble du dispositif au bout de deux ans sans que l'État français n'ait rien à y redire ?

M. Sergio Battiboia. - Les systèmes des États-Unis et de l'Asie étant très localisés, la comparaison n'est pas forcément pertinente. L'Europe est le marché le plus avancé pour la collecte de taxes en flux libre au niveau national, sans infrastructure lourde et sans impact sur le trafic.

En Europe, quatre ou cinq pays seulement ont installé des systèmes de cette nature. L'Autriche a été la première à le faire car, si l'Allemagne avait initié son projet auparavant, elle a rencontré bien des problèmes avant que son système n'entre en vigueur. Celui de l'Autriche est entré en service le 1er janvier 2004 et celui de l'Allemagne, en partie, en 2005. Ensuite, la République tchèque s'est dotée d'un tel système, puis la Slovaquie et récemment la Pologne. De nature similaire, le système suisse date de 2002 : tous les poids lourds payent une taxe sur la totalité du réseau routier et pas seulement sur le réseau primaire ; un poids lourd suisse ou étranger payera dès le premier kilomètre.

L'Allemagne, la Slovaquie et la France ont adopté la solution satellitaire ; l'Autriche, la République tchèque et la Pologne ont choisi la solution DSRC (Dedicated Short Range Communications), où la détection de franchissements par chaque véhicule se fait à l'aide de plusieurs centaines de portiques servant à collecter la taxe et, sur base statistique, aux contrôles. De tels systèmes sont adaptés à un flux important de véhicules - le coût de l'équipement embarqué n'est que de 10 à 15 euros - ou quand le réseau routier est limité, car les portiques sont peu nombreux et le coût de l'investissement relativement faible. Lorsque le nombre de véhicules est plus faible et le réseau routier important, la solution satellitaire est économiquement plus intéressante. L'Allemagne a été le premier pays à mettre en place ce système, la Slovaquie a suivi en 2009 et la France est le troisième pays.

Dans le cahier des charges, l'État français n'avait pas privilégié une solution technologique plutôt qu'une autre. Le cahier des charges était techniquement neutre, comme cela a d'ailleurs été le cas pour les autres pays européens. La Commission européenne est très vigilante en ce domaine. Autostrade puis Écomouv' ont décidé que la solution satellitaire s'imposait du fait de l'extension et de la topologie du réseau routier français : installer 4 000 portiques n'était économiquement pas viable et n'assurait aucune flexibilité. L'Allemagne a été le système référence de ce marché, mais son équipement date de dix ans et la technologie a beaucoup évolué depuis. Ainsi, le système allemand est encore basé sur une communication SMS entre l'équipement embarqué et le système central car, à l'époque, il n'y avait pas de transmission à haut débit. Nous proposons les dernières technologies qui sont très précises pour les localisations satellitaires. Écomouv' utilise le GPS américain, le GLONASS russe et pourra se connecter à Galileo. L'Allemagne pourrait lancer en 2015 un appel d'offres pour moderniser son système.

Avec 12 000 kilomètres, le réseau taxable de l'Allemagne est comparable à celui de la France mais, en Allemagne, seules les autoroutes sont soumises à la taxe, ce qui n'est pas le cas en France où nous avons des problèmes particuliers avec des réseaux parallèles qui induisent des fausses détections. Il est nécessaire que les équipements embarqués soient très précis. L'arrêté d'homologation d'Écomouv' prescrit que la taxation à tort doit être inférieure à un cas sur un million. Un tel niveau de performance requiert un équipement satellitaire très performant.

Les portiques ne sont pas utilisés pour collecter la taxe mais, même dans les pays qui ont choisi la solution satellitaire, il y en a toujours un certain nombre pour opérer des contrôles statistiques sur les réseaux à très haut trafic : avec 800 000 véhicules concernés, il n'est guère possible de demander à la police d'assurer les contrôles.

M. Louis Nègre. - Les portiques ne serviront qu'à lutter contre la fraude.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Sauf que certains portiques sont placés sur le réseau non taxable. Il en est ainsi en Aquitaine, dans les Pyrénées-Atlantiques. Pourquoi ?

M. Sergio Battiboia. - L'État nous a demandé de mettre en place ces 6 portiques sur 173. Les poids lourds assujettis français doivent être équipés, même quand ils roulent en dehors du réseau taxable.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quel est le coût d'investissement des portiques et des dispositifs embarqués ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Laissons-nous le temps d'entendre sur ces questions la Cour des comptes. Ensuite, nous aurons une audition spécifique avec vous et avec le ministère sur tous ces aspects financiers.

M. Sergio Battiboia. - Vous m'avez interrogé sur l'évolution du cahier des charges. L'État a discuté avec chacun des candidats, mais nous ne savons pas ce qui s'est dit avec les autres candidats ni quelles solutions ils ont proposées.

M. Jean-Pierre Sueur. - La loi prévoit que si un candidat préconise une modification, les autres candidats en sont informés en temps réel. Vous avez dû être informés en temps réel des modifications proposées par les autres candidats. Le principe d'égalité face aux marchés publics fait que les autres candidats doivent être immédiatement informés si le cahier des charges évolue. Vous devez donc me répondre de façon précise.

M. Sergio Battiboia. - Le cahier des charges n'a pas vraiment évolué suite à la demande des candidats.

M. Jean-Pierre Sueur. - A-t-il changé ou pas ? Ce cahier des charges est-il resté strictement le même entre le début et la fin du dialogue compétitif ?

M. Sergio Battiboia. - Il a changé.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pouvez-vous nous produire l'ensemble des points où il y a eu changement avec le calendrier et les pièces attestant que vous avez été mis au courant des modifications proposées par les autres candidats ? Nous pourrons leur demander aussi s'ils ont eu communication des modifications que vous avez proposées. Il faut qu'à tout moment, il y ait égalité devant la commande publique.

M. Antoine Caput. - Entre le 7 janvier 2010, date du dépôt des offres initiales, et le 12 juillet 2010, quand l'État a publié le dossier définitif des offres finales (DDOF), s'est déroulée une période de dialogue au cours de laquelle nous avons participé à neuf réunions. Un certain nombre d'évolutions ou d'ajustements du cahier des charges ont eu lieu, mais aussi des quantitatifs d'équipements, des prescriptions règlementaires. Ainsi, lors de la consultation initiale, nous n'avions pas le guide de procédure qui traduit, en termes métier de la douane, des prescriptions fonctionnelles du dispositif. Il y a eu également des évolutions en matière d'arrêtés d'homologation : l'État a voulu homologuer le dispositif pour lui donner force de preuve. L'État ayant pris conscience du coût des contrôles, le nombre de contrôles automatiques fixes a diminué entre le cahier des charges initial et le final. Ces évolutions sont inhérentes au cadre d'un dialogue compétitif. Je n'ai pas souvenir que dans les échanges d'Autostrade avec l'État, il y ait eu de véritables suggestions de faites. En analysant les propositions initiales reçues le 7 janvier 2010 de la part des différents candidats, l'État a précisé sa demande. L'égalité entre les candidats n'a pas été mise en cause. D'ailleurs, le Conseil d'État, après avoir regardé ces points de façon très précise, a estimé que le processus s'était déroulé de façon normale. Nous listerons l'ensemble des modifications, même si c'est un travail fastidieux.

M. Michel Cornil. - En France, le système va coûter 200 à 230 millions d'euros pour collecter 1,2 milliard d'euros de taxes. En Allemagne, il coûte 510 millions d'euros pour 4 milliards d'euros de taxes. La différence tient aux réseaux autoroutiers, comme l'a dit M. Battiboia tout à l'heure. Le système est plus cher en Allemagne, mais collecte plus de taxe que la France. En outre, le système français est évolutif et pourrait connaître d'autres applications.

M. Éric Doligé. - Si, en chiffres absolus, le système allemand coûte plus cher, celui qui est prévu en France est proportionnellement plus onéreux car il est « avec ceinture et bretelles ».

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le coût en France n'est-il pas lié à la durée très courte prévue pour l'amortissement du matériel ? Écomouv' va assez rapidement récupérer son investissement initial.

M. François Grosdidier. - Y a-t-il des systèmes comparables en régie directe de l'État ? Dans l'affirmative, en connaissez-vous les coûts ?

Avez-vous eu de la part de l'actuel Gouvernement des observations ou des demandes d'explication ou d'éclaircissement sur l'attribution du contrat et les modalités de sa mise en oeuvre avant que les polémiques n'apparaissent en Bretagne ?

Comment le Gouvernement vous a-t-il prévenu de la suspension qui vous affectait directement ? L'avez-vous apprise, comme nous, par la presse ? Le Gouvernement s'est-il rapproché de vous, avant l'annonce de la suspension, pour mesurer les conséquences financières et sociales de ses décisions ? Quel est le montant du préjudice de ce report pour vous, mais aussi pour l'État et les collectivités territoriales ? Quel serait-il en cas d'abandon définitif ?

Quel est le coût social de cette suspension, notamment en Moselle, où 250 emplois étaient attendus sur le site de la base aérienne 128 ? L'État avait forcé la main de Metz Métropole pour pouvoir y accueillir Écomouv'. Qu'en est-il des CDI créés et prévus ? Que sont devenus ces emplois ? Sont-ils touchés par des mesures de chômage partiel ? Un certain nombre de CDD n'auraient pas été renouvelés en décembre. Beaucoup de demandeurs d'emplois qui arrivaient en fin de droits et qui devaient être embauchés se retrouvent au revenu de solidarité active (RSA) ou à l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Quels sont les dispositifs d'accompagnement sociaux que vous avez pu mettre en oeuvre avec les services de l'État ? Enfin, à combien se sont élevés les coûts de formation financés par vous et par Pôle Emploi ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans un contrat de PPP, un des points clés est la mise à disposition. A-t-elle été faite ou quand comptez-vous la faire ?

M. Louis Nègre. - Je renouvelle ma question : la rémunération représente 20 % de la recette, contre 12 % en Allemagne. Le montant de la prestation n'est-il pas excessif ? Quel dédommagement allez-vous demander à l'État si le système n'est pas mis en oeuvre et quel serait le prix d'achat d'Écomouv' par l'État ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Si j'ai bien compris la réponse de M. Caput, le cahier des charges n'a pas été modifié suite à la proposition d'un des candidats, mais tous les changements ont été décidés par l'État, après les conversations qu'il a eues avec les différents candidats.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez parlé de 25 000 facturations détaillées, mais ce test représente quel pourcentage des factures attendues ? Les entreprises ont-elles pu vérifier leurs factures à blanc ? Quid de l'agrément des agents chargés du recouvrement ? Vous avez envie d'être prêts puisque l'État ne vous versera des loyers que lorsque le système sera livré, mais l'êtes-vous réellement ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Mme le rapporteur a raison de vous interroger sur la marche à blanc, mais vous semblez avoir essentiellement travaillé avec des grosses entreprises.

M. Antoine Caput. - L'objet du dialogue compétitif était d'expliquer l'offre initiale remise le 7 janvier 2010 et de répondre aux questions de l'État sur les solutions, les choix, les équipements, les prix que nous proposions. Sur la base de ce dialogue, l'État a modifié sa demande, mais Autostrade n'a rien fait d'autre que d'expliquer ses propositions initiales.

La rémunération d'Écomouv' est fixée par le contrat sur une base trimestrielle et elle est due par l'État à compter de la mise à disposition du dispositif. Elle est payée à date fixe : 1er mars, 1er juin, 1er septembre et 1er décembre. Cette rémunération n'est aucunement un pourcentage du montant de la taxe collectée. Les comparaisons avec le système allemand doivent donc être prudentes, d'autant que son prix était bien plus élevé dans les premières années : le gouvernement allemand a en effet renégocié avec le consortium Toll Collect.

Dans le contrat, les valeurs hors taxe de rémunération sont exprimées sur une base extrêmement précise en valeur janvier 2011. Ce contrat prévoit une durée d'exploitation de onze ans et demi et une partie de la rémunération du prestataire est indexée sur des indices Insee, afin de prendre en compte l'inflation tout au long de la vie du contrat. Une première partie est fixe, non indexée, ferme et non révisable, car elle rémunère les investissements et les moyens de financement utilisés pour construire le dispositif ; elle s'élève à 96 millions d'euros par an. Une deuxième partie fixe rémunère les coûts de maintenance et de gestion du dispositif (loyers, salaires, frais de fonctionnement, assurances, frais généraux d'Écomouv', réseau de distribution) ; à ses 47 millions d'euros, s'ajoutent 8 millions d'euros pour abonder un compte budgétaire spécifique qui servira au gros entretien renouvellement : la durée de ce PPP est relativement courte et, à l'issue du partenariat, l'ensemble du dispositif reviendra gratuitement à l'État.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Que se passera-t-il pour les personnels ? Resteront-ils à Écomouv' ou l'État les prendra-t-il en charge ?

M. Antoine Caput. - Écomouv' devra assurer la transmission du savoir et des personnels de façon à ce que l'État reçoive un dispositif qu'il pourra exploiter.

Les deux parties fixes de la rémunération représentent donc 151 millions d'euros annuels hors taxe, valeur janvier 2011. Variable, la troisième partie est fonction du travail d'exploitation réalisé par Écomouv' et par les SHT : elle se monte à environ 64 millions d'euros hors taxes. Cette valeur est calculée sur des prévisions de trafic et de fraude qui ont été indiquées par l'État dans le contrat mais également dans les documents de consultation : ainsi la comparaison des différentes offres a pu s'établir sur des bases exactement identiques. Je ne peux pas certifier que ces 64 millions d'euros correspondront au coût de la rémunération puisque cette valeur dépendra du trafic réel observé.

M. Louis Nègre. - Que rémunère la part variable ?

M. Antoine Caput. - Dans un système qui repose sur la communication de données, s'il y a moins de trafic, la charge de communication à payer aux opérateurs diminue et la charge de travail administratif - établissement et transmission des factures - baisse également. D'ailleurs, une grande part de ce travail reviendra aux SHT : cette rémunération sera perçue par Écomouv' puis transférée aux différentes sociétés commerciales qui commercialisent le service écotaxe poids lourds auprès de leurs flottes de transporteurs. Il faut également prendre en compte les coûts postaux de transmission de factures et ceux de traitement de la fraude.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - A juste titre, vous raisonnez hors taxe. La TVA que vous verserez abondera le budget général et pas celui de l'Afitf.

M. Vincent Capo-Canellas. - Vous dites que la rémunération des investissements s'élèvera à 96 millions d'euros. Or le total des investissements s'est monté à 500 millions d'euros. Le taux de rémunération du capital investi n'est-il pas trop élevé, surtout au regard des autres PPP ? Quels sont les risques qui justifient ce niveau de rémunération ?

M. Antoine Caput. - Ma réponse sera trop globale pour vous satisfaire. Nous reviendrons ultérieurement vous faire un exposé beaucoup plus précis sur ces aspects couverts par le secret des affaires. Le montant total des investissements s'élève à 650 millions d'euros.

Je ne suis pas sûr que l'on puisse comparer ce PPP aux autres, qui sont le plus souvent liés à la construction de bâtiments où le risque technologique est d'une nature très différente de celui que nous avons dû assumer. De plus, l'État a souhaité que le système soit complètement ouvert, interopérable, conformément à la législation européenne. Le système français est le premier en Europe à avoir cette caractéristique : Écomouv' n'est pas dans une position de monopole, contrairement à tous les autres systèmes en Europe. L'ouverture à des sociétés tierces privées qui font commerce de produits vers les transporteurs multiplie le nombre d'acteurs et impose l'adaptation de solutions techniques. N'oubliez pas que selon les prévisions faites par l'État, 80 % des redevables seront traités par les SHT et non par la société Écomouv' qui ne s'occupera que des utilisateurs occasionnels du réseau taxable. Ce niveau d'exigence de l'État français, pour être conforme à la législation européenne, a créé un environnement très spécifique à ce PPP écotaxe.

M. Michel Cornil. - La mise à disposition est une étape importante, puisqu'elle consiste à la remise, par Écomouv', du système en bon état de fonctionnement. Pour le vérifier, une série de tests a été réalisée par nous-mêmes et par l'État. La VABF - la vérification d'aptitude au bon fonctionnement - est constituée de tests techniques...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quand ?

M. Michel Cornil. - ... qui se sont achevés le 8 novembre dernier. L'État a considéré qu'il n'y avait pas de défaut susceptible de retarder la mise à disposition.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Cela a-t-il été formalisé ?

M. Michel Cornil. - Des courriers ont été adressés et nous pourrons vous les transmettre.

M. Michelangelo Damasco. - L'État nous a communiqué le rapport final de ces vérifications le 22 novembre 2013 en reconnaissant que le dispositif est conforme aux prescriptions techniques, fonctionnelles et légales applicables, et que le prononcé de la VABF pourrait intervenir dès que le dispositif serait homologué. C'est chose faite. Nous attendons que l'État finalise les étapes de vérification qui mènent à la mise à disposition.

M. Sergio Battiboia. - Dans le cadre du système, des chaînes de contrôle automatique et manuel font l'objet d'une démarche d'homologation. Toutes les vérifications nécessaires ont été réalisées par des laboratoires agréés par le comité français d'accréditation, la Cofrac, ou l'État ; l'Ifsttar, l'organisme d'homologation accrédité par l'État, a émis des avis d'homologation sur toutes ces chaînes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qu'attend-on alors pour faire cette mise à disposition ? Vous ne serez payés qu'à partir de la mise à disposition.

M. Michel Cornil. - Comme je l'ai dit tout à l'heure, le système est prêt, il a subi tous les tests et il dispose de toutes les homologations nécessaires pour que soit prononcée la VABF par l'État. Nous estimons que le système est prêt à être réceptionné par l'État.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous considérez que vous n'avez pas pris de retard. Or, vous avez dépassé les 18 mois initialement prévus.

M. Michel Cornil. - Certes, mais nous attendons désormais que la mise à disposition soit prononcée.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je reviens sur les 25 000 facturations détaillées. La marche à blanc n'était pas prévue dans la procédure d'homologation.

M. Michel Cornil. - La mise en service, prévue le 20 juillet dernier, a été reportée au 1er octobre et l'État a souhaité une marche à blanc, afin de parfaire le système ; en revanche, la taxe en Alsace a été supprimée pour être remplacée par cette marche à blanc. Cette dernière s'est déroulée avec des volontaires, qui étaient effectivement plutôt des entreprises structurées, mais d'autres transporteurs ont aussi souhaité se préparer activement à l'introduction de cette taxe : 10 000 véhicules ont participé à cette marche à blanc d'une durée de quatre mois. Le dépouillement des franchissements des points de tarification a donné lieu à 27 000 factures, que les volontaires ont pu vérifier.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous aimerions disposer d'un modèle de ces factures détaillées, car une des critiques qui vous sont adressées porte sur l'absence de détails de ces factures.

M. Michel Cornil. - Le contrat prévoit que des factures détaillées sont transmises aux entreprises qui en font la demande, sous forme papier ou électronique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour résumer, si l'on ne demande pas de facture détaillée, on reçoit juste un montant à payer.

M. Daniele Meini. - Nous avons repris les spécifications de l'État sur la structure de la facture, rien de plus.

M. Michel Cornil. - Le transporteur pourra obtenir le détail de ses parcours, avec les points de tarification franchis.

À ma connaissance, il n'existe pas de système comparable exploité en régie. Seule la Suisse fait exploiter son système par son administration des douanes. Les autres systèmes ont été confiés à des prestataires privés, sous des formes juridiques très diverses, pour des raisons de complexité technologique.

Nous avons honoré tous nos engagements vis-à-vis du personnel : à Metz, 159 personnes sont employées en CDI sur un total de 193 personnes pour Écomouv'. Nous n'avons pas donné suite aux contrats en CDD et nous avons retardé l'embauche des personnels complémentaires puisque nous recruterons environ 300 personnes lorsque le système fonctionnera. En effet, le personnel qui devait être embauché était principalement affecté au centre de traitement des anomalies.

M. François Grosdidier. - Les salariés dont les CDD ont été interrompus se retrouvent à Pôle Emploi : des mesures d'accompagnement ont-elles été prévues pour les 60 personnes concernées ? D'autres personnes qui avaient suivi des stages de formation professionnelle devaient être embauchées à court terme : des solutions d'attente ont-elles été prévues ou bien ces personnes retombent-elles dans le droit commun ?

M. Daniele Meini. - Nous n'avons pas renouvelé les CDD, recrutés pour la phase d'enregistrement. Pour ceux qui avaient suivi une formation professionnelle, nous avons demandé à Pôle Emploi de les accompagner afin qu'ils trouvent un nouvel emploi en Lorraine.

M. François Grosdidier. - Vous me confirmez qu'il n'y a aucun dispositif spécifique de prévu : ces personnes retombent dans le droit commun contrairement à ce qui se passe parfois en cas de restructuration. Avez-vous eu des contacts avec l'État avant l'annonce officielle de la suspension de l'écotaxe ?

M. Michelangelo Damasco. - Les CDD étaient prévus pour accompagner le pic d'enregistrement, qui devait s'achever fin décembre. Comme cette phase n'a pas eu lieu, les CDD n'ont pas été renouvelés. En outre, nous voulions embaucher une soixantaine de personnes pour la mise en service et l'exploitation, mais la suspension a empêché tout recrutement. Nous avons été surpris comme vous par l'annonce de la suspension de l'écotaxe, car aucun contact préalable n'avait été pris avec Écomouv'.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous l'avez appris par la presse, vous aussi ?

M. Michelangelo Damasco. - Oui. Et aucune mesure d'accompagnement social n'a été prévue ni demandée.

M. Michel Cornil. - Si nous poursuivons les contacts techniques avec la mission de tarification, aucune négociation n'est engagée pour les semaines et les mois à venir.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quels étaient vos conseils lors de la conclusion du contrat ? Quels étaient vos contacts au sein de l'État ?

M. Michel Cornil. - Nous étions en contact avec la mission de tarification et les douanes.

M. Antoine Caput. - Les interlocuteurs réguliers d'Écomouv' dans le cadre du contrat de partenariat ont été, au sein du ministère de l'écologie et du développement durable, les membres de la mission de tarification dirigée par Antoine Maucorps, assisté de son adjoint Olivier Quoy et d'Annie Corail pour la direction générale des douanes et des droits indirects. Cette mission de tarification dépend de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), dirigée par Daniel Burseaux. M. Maucorps reste notre interlocuteur régulier pour le contrat.

Lors du montage de l'opération, Deutsche Bank était notre conseil en financement, Marsh notre conseil pour les assurances, Quatri.com, société de conseil en logistique et en formation du réseau de distribution des équipements embarqués et, d'une façon plus générale, pour la documentation de l'offre, nous a aussi secondés. Pricewaterhouse Coopers, conseil audit du modèle financier, a établi pour le compte d'Autostrade le mémoire comptable et fiscal demandé par la consultation. Baker & McKenzie était notre conseil juridique. Willkie Farr nous a assistés pour le financement du projet. Enfin, Autostrade a demandé à Mazars de l'aider pour l'audit des systèmes et des processus qui était demandé par l'État.

M. Michelangelo Damasco. - Vous nous avez interrogés sur une éventuelle cession. L'annexe 36 prévoit que le titulaire peut céder jusqu'à 30 % de ses actions. Si les actionnaires conservent la majorité du capital social, la cession à un tiers ne nécessite pas l'autorisation de l'État, qui est nécessaire dans le cas contraire. L'État a tous les instruments pour s'assurer du respect de cette disposition.

À notre connaissance, aucun État n'a réalisé seul un tel système. En Autriche, l'État a confié ce projet à une société privée. Une fois tous les risques de construction pris par le partenaire privé, l'État a racheté le système. Même chose en Suisse, même si le système est complètement différent.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Nous avons peu évoqué les reports de circulation. Avez-vous participé au choix du réseau taxable ? Certains esprits chagrins disent qu'Autostrade étant italien, elle s'est arrangée pour que les Italiens puissent traverser toute la France sans passer par le réseau taxable. Reste que les études montrent un report de trafic du réseau taxable vers le réseau autoroutier concédé, dont les recettes augmenteront sans qu'il participe aux infrastructures ferroviaires.

M. Michel Cornil. - Le réseau a été déterminé à la suite de simulations effectuées par les services spécialisés de l'État qui ont prévu les reports à partir de relevés de trafics et d'hypothèses. Écomouv' n'a pas participé à ces travaux. Je n'ai pas de commentaires à faire sur les éventuels reports du trafic sur les autoroutes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Sauf par rapport à la rémunération de la part variable.

M. Michelangelo Damasco. - Nous avons pris en compte ce risque dans notre projet.

M. Michel Cornil. - Dans mon propos introductif, j'ai dit que nous avions pris en compte tous les risques, y compris la plupart de ceux relatifs aux évolutions de l'environnement pendant la période d'exploitation.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous n'avez pas envoyé de facture à l'État.

M. Michel Cornil. - Non.

M. Vincent Capo-Canellas. - Les délais antérieurs à la décision de suspension s'expliquent-ils par des obstacles techniques, des demandes nouvelles, des aménagements ? Si l'interopérabilité respecte la règlementation européenne, la volonté française d'être le meilleur élève de la classe ne se traduit-elle pas par plus d'exigences et de coûts ? En outre, les portiques donnent de votre système une image désuète alors que votre système satellitaire est, affirmez-vous, au top de la technologie. Ne pouvez-vous nous dire enfin en quelques phrases claires en quoi votre système est le meilleur et pourquoi il fallait le retenir ?

M. Michel Cornil. - Le premier jalon contractuel intervenait en juillet 2013. Avec l'État, nous avons estimé qu'il convenait de parfaire des dispositifs techniques et administratifs, d'où le report à octobre. Le périmètre a été modifié, la taxe alsacienne supprimée, les tests jugés non satisfaisants... Il restait indispensable d'atteindre un seuil de véhicules enregistrés suffisant pour obtenir un effet d'entraînement : or, à 25 000 enregistrements durant l'été, nous étions trop loin de l'objectif raisonnable de 400 000 abonnés. Nous avons fait part de ce constat à l'État, ainsi que de la nécessité d'afficher clairement une date d'entrée en vigueur, d'où le report au 1er janvier 2014. Après le décret, paru le 5 octobre 2013, nous avons observé une montée des enregistrements : 190 000 véhicules sont désormais équipés du dispositif.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Sur 800 000, dont 200 000 étrangers...

M. Daniele Meini. - Les véhicules étrangers peuvent s'équiper à n'importe quel moment ; il suffit qu'ils le fassent avant de rentrer sur le réseau français. Seuls les Français sont obligés d'être équipés d'un boîtier.

M. Vincent Capo-Canellas. - Cela fait moins du tiers !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - J'avais pourtant compris qu'au départ, les étrangers avaient été nombreux à s'enregistrer.

M. Michel Cornil. - En effet, grâce à notre réseau de sociétés de télépéage, qui les avait ciblés dans une logique commerciale ; mais depuis, la situation s'est inversée et les Français sont désormais majoritaires. En revanche, le mouvement s'est interrompu après l'annonce de la suspension de l'écotaxe.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quand je compare les 190 000 véhicules enregistrés aux 800 000 attendus...

M. Michel Cornil. - Une fois défalqués les véhicules en attente d'immatriculation, ceux qui ne sortent plus et tous les non abonnés, on arrive à une cible de 400 000 abonnés.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Comptez-vous les non abonnés ?

M. Michel Cornil. - Les non abonnés qui ont besoin ponctuellement d'un équipement passent par le circuit de distribution d'Écomouv' ; ils ne suivent pas la procédure d'enregistrement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour être prêts, il faut que les boîtiers soient embarqués sur les véhicules. A 190 000, le compte n'y est pas.

M. Michel Cornil. - Cela n'a rien à voir avec la mise à disposition, pour laquelle nous sommes prêts.

M. Vincent Capo-Canellas. - Qui devrait faire l'effort ?

M. Michel Cornil. - Il faudra, lorsque l'on fixera une date, tenir compte de ces délais.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - A cet égard, je ne vous trouve pas très exigeants. Vous semblez attendre tranquillement au lieu d'exiger la mise à disposition. L'État pourrait presque vous imposer des pénalités ! Cette situation est ubuesque.

M. Michel Cornil. - Je partage votre opinion : puis-je prendre votre remarque comme un conseil ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Si vous n'aviez pas une part de responsabilité, vous seriez plus exigeants.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Votre contrat vous protège forcément. J'ai beaucoup de mal à croire que votre entreprise prenne tous les risques.

M. Michelangelo Damasco. - Nous avons demandé à l'État de finaliser au plus vite...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Comment ? Par une lettre ? Il n'y a rien ! Vu l'importance des sommes en jeu, il est normal de se préoccuper de ces questions.

M. Éric Doligé. - Nous le savons bien, on est en position d'infériorité face à l'État : quand il résiste, il est bien difficile de le faire bouger. Les départements sont également des créanciers potentiels. Voilà plusieurs années que j'inscris à mon budget des sommes qui n'arrivent pas ! Or, j'ai en face des dépenses réelles : il faudra bien déclencher la décision de l'État.

Des transporteurs m'ont dit que l'équipement leur coûte 350 euros par véhicule. Quand vous avez plusieurs centaines de camions, cela représente des sommes qui auraient été mieux investies dans la production. Ce chiffre vous dit-il quelque chose ?

M. Michel Cornil. - Nous remettons l'équipement gratuitement, mais le véhicule passe ensuite à l'atelier. Vos interlocuteurs pensent sans doute à ce coût-là. Quant à votre remarque, je l'ai parfaitement entendue ; j'observe que la situation date du 1er janvier 2014.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Mais la décision de novembre 2013.

M. Michel Cornil. - Nous avons voulu laisser passer l'échéance de janvier.

M. François Grosdidier. - Le Gouvernement vous a-t-il demandé des éclaircissements avant que les polémiques n'éclatent ?

M. Michelangelo Damasco. - Non, l'État ne nous a jamais demandé par écrit ou par oral d'éclaircissement sur la procédure ; au demeurant, nous en aurions été très surpris, le Conseil d'État ayant eu l'occasion d'établir qu'elle avait été parfaitement régulière. De même, nous n'avons pas été consultés avant la suspension et, si nous avons indiqué notre disponibilité pour trouver des aménagements, nous n'avons pas été invités à une négociation.

M. Vincent Capo-Canellas. - Et les portiques ?

M. Antoine Caput. - Dans tous les pays qui ont institué une telle taxe, vous trouvez ces superstructures visibles - elles sont même plus imposantes en Allemagne. On déploie des contrôles automatiques parce que l'on n'aurait pas les moyens humains de contrôler le trafic de manière équitable sur les 15 000 kilomètres de routes taxées. Outre les obstacles techniques auxquels l'on se heurterait, comment assurer la sécurité des agents chargés du contrôle, de quelle manière intercepteraient-ils les fraudeurs parmi tous les camions roulant de jour et de nuit, sur les autoroutes comme sur les autres routes ?

Qu'il s'agisse du cahier des charges initial ou de sa version finale, l'État a énoncé des prescriptions en termes de fonctionnalité du système. En ce qui nous concerne, nous les avons suivies. S'il ne nous appartient pas d'émettre un jugement, nous pouvons constater qu'elles sont raisonnables au regard des objectifs de contrôle. Ce système indispensable n'a pas vocation à attraper 100 % des fraudeurs, mais d'en verbaliser 89 %.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous consacrerons une seconde audition aux questions financières. Nous avons également la volonté d'aller à Metz.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Au terme de celle-ci, je reste surprise du nombre de données couvertes par le secret commercial. Comment, dans ces conditions, s'assurer que le PPP optimise les finances publiques ? En tout état de cause, merci de vos réponses.

Audition de M. Michel Hersemul, chef du département d'expertise des partenariats public-privé et de conduite de projets délégués au sein de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (Mardi 14 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Mes chers collègues, nous entendons aujourd'hui M. Michel Hersemul, chef du département d'expertise des partenariats public-privé et de conduite des projets délégués au sein de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

Nous souhaitons notamment que M. Michel Hersemul nous explique les fonctions et missions de son département, ses moyens, son éventuel rôle dans la procédure d'élaboration et de passation du contrat Écomouv' et son suivi, ainsi que son appréciation de la procédure de partenariat public-privé utilisée pour contracter avec Écomouv', en comparaison avec d'autres opérations de même nature ou ampleur.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Michel Hersemul prête serment.

M. Michel Hersemul. - Madame la présidente, vous avez souhaité m'auditionner, dans le cadre de la commission d'enquête, en tant que responsable, au sein de la DGITM, d'un département dédié à la dévolution des partenariats public-privé (PPP) des infrastructures de transport. Le terme de partenariat public-privé recouvre l'ensemble des contrats complexes, et notamment les contrats de concessions et de partenariat. Mon département est situé au sein de la DGITM, mais peut être sollicité pour intervenir sur l'ensemble des procédures de dévolution de contrats de concession ou de partenariats passés par la direction générale.

Les missions du département sont prioritairement ciblées sur la passation de ces contrats et sur leur dévolution. Dans ce cadre, mon département joue deux rôles différents : il est, d'une part, directement pilote de la dévolution des contrats liés aux infrastructures autoroutières, qu'elles soient réalisées en concession ou en contrat de partenariat ; d'autre part, mon département assure une expertise, et apporte une contribution au cas par cas, notamment dans les domaines juridique et financier, pour les contrats dont le pilotage est assuré par d'autres entités de la direction générale.

Pour mener ces missions, le département dispose de 14 agents de catégorie A et A +, dont moi-même. Il a vocation à être à la fois un lieu de mutualisation et de capitalisation des compétences, et de valorisation des expériences ; il constitue également, in fine, une entité de pilotage opérationnel pour le domaine routier.

Les agents sont répartis entre trois métiers principaux : la compétence juridique et la passation de contrats, la compétence financement - et plus spécialement le financement de projets - et le pilotage de procédures.

Par ailleurs, il est usuel, pour ce type de contrats, et selon les sujets, que le département ou l'entité pilote du contrat concerné s'entourent des compétences de conseils indépendants privés, notamment dans les domaines technique, juridique ou financier. C'est le cas pour l'écotaxe, dont le contrat a profité de l'appui d'un grand cabinet d'avocats parisien.

À ce moment de mon exposé, il me faut rappeler qu'au sein de la direction générale, une mission de la tarification a été mise en place afin de conduire le projet écotaxe, et notamment la passation du contrat et son suivi.

Mon département est intervenu en tant que de besoin en assistance auprès de cette entité, et en expertise spécifique, pour la mise en place de la structuration et de la dévolution du contrat de partenariat relatif à la taxe sur les poids lourds.

Je me permets de signaler que les expériences acquises au sein du département, à travers un certain nombre d'autres contrats, ont permis de faire bénéficier la mission de la tarification d'une structuration spécifique en termes d'organisation, avec la création d'une équipe projet présentant toutes les compétences utiles à la conduite de celui-ci, la mise en place d'assistants externes techniques, juridiques et financiers, par des réflexions structurées très en amont sur les modes d'achat disponibles pour mettre l'écotaxe en place et, in fine, la mise en oeuvre de la dévolution du contrat.

Dans ce cadre, nous avons insisté, en tant que conseils internes, sur la confidentialité nécessaire vis-à-vis des différents candidats, sur l'égalité de traitement entre ces derniers, sur la manière d'organiser le dialogue compétitif de façon optimale, ainsi que sur la mise en place d'une commission consultative, créée par décret, présidée par un conseiller d'État, et qui a été interrogée régulièrement.

On peut donc considérer, s'agissant de l'écotaxe, que les standards habituels de dévolution des contrats ont été mis en oeuvre.

Cette organisation confère néanmoins à la seule mission de la tarification la connaissance à la fois globale et précise du dossier, et la légitimité pour répondre aux questions spécifiques que la commission d'enquête pourrait soulever sur la mise en place du choix du contrat de partenariat et sur la dévolution ou le contrat lui-même, mon département n'en ayant qu'une vision partielle et n'étant intervenu qu'à titre d'expert sur les points à propos desquels il était sollicité.

Je comprends néanmoins que vous avez souhaité pouvoir disposer d'un éclairage sur les aspects plus généraux des contrats de partenariat. Au regard des champs d'investigation de la commission d'enquête, quatre points me semblent pouvoir être abordés préalablement à nos échanges, d'une part, les conditions de recours au contrat de partenariat, d'autre part, l'intérêt du dialogue compétitif, les modalités de rémunération d'un tel contrat, et le traitement contractuel des risques

Les personnes publiques peuvent librement, et dans le respect des lois et règlements, choisir en opportunité le mode d'achat qu'elles jugent le plus performant pour répondre à leurs besoins. Dans la panoplie de l'achat public, le contrat de partenariat est un dispositif à part, parfois baptisé du nom de « niche » par les spécialistes. Seuls 200 contrats de partenariat ont été signés dans ce cadre.

C'est surtout un dispositif d'achat dérogatoire au code des marchés publics, notamment du fait qu'il interdit l'allotissement et autorise un paiement différé. Cela justifie, pour l'État, la nécessité réglementaire de produire une étude dite d'évaluation préalable, qui doit elle-même être validée par un organisme compétent de la direction du Trésor, la mission d'appui des partenariats public-privé (Mappp).

Que comporte l'évaluation préalable conduite pour l'écotaxe ? Elle doit d'abord s'attacher à justifier le respect des conditions réglementaires de recours au contrat de partenariat, en montrant le respect d'une des conditions réglementaires imposées par l'ordonnance.

Les conditions sont au nombre de trois : le critère d'urgence, le critère de complexité, la démonstration d'un bilan coût-avantage favorable au contrat de partenariat.

J'attire votre attention sur le critère de complexité. La notion de complexité renvoie en effet à la directive européenne 2004/18/CE qui indique que « les pouvoirs adjudicateurs qui réalisent des projets particulièrement complexes peuvent, sans qu'une critique puisse leur être adressée à cet égard, être dans l'impossibilité objective de définir les moyens aptes à satisfaire leurs besoins, ou d'évaluer ce que le marché peut offrir en termes de solutions techniques ». Cette définition montre que la notion de complexité n'est pas considérée comme intrinsèque au projet, mais qu'elle doit être considérée eu égard aux compétences et aux moyens dont dispose la personne publique.

L'évaluation préalable doit également comporter une étude comparative, qui analyse, notamment en matière de coût global, de performance, de partage des risques et de développement durable, l'intérêt relatif d'un mode d'achat en contrat de partenariat par rapport aux autres modes d'achat disponibles.

En ce qui concerne l'écotaxe, cette étude préalable a été élaborée par l'État. Le recours au contrat de partenariat a été autorisé par la Mappp dans son avis n° 2009-4, rendu en 2009. Cet avis est public et disponible sur le site internet de la Mappp. Celle-ci y valide, concernant l'écotaxe, la notion de complexité, en évoquant plusieurs thématiques techniques, qui vont de l'envergure du dispositif à la difficulté, pour l'État, de choisir a priori entre les deux solutions proposées - satellitaire ou recours aux communications dédiées à courte portée (DSRC). Les DSRC sont des dispositifs de transmission par micro-ondes supposant d'implanter des bases fixes tout au long de la route, ce qui n'a finalement pas été retenu.

L'intérêt de ces contrats est de favoriser l'émergence de solutions techniques opérationnelles susceptibles d'optimiser la réponse aux besoins de l'État. Cette optimisation est particulièrement favorisée lorsqu'on met en place un dialogue compétitif, ce qui a été le cas pour l'écotaxe, ceci permettant, de manière itérative, entre la personne publique et le candidat, d'améliorer conjointement le projet, d'une part, par l'ajustement du cahier des charges fonctionnel pour ce qui est de la personne publique et, d'autre part, par des efforts d'innovation et de performance du côté privé.

Cette évolution se traduit par des phases normées, dites d'échange ou de remise d'offre initiale, qui aboutissent in fine au projet final de consultation. Cette évolution du cahier des charges est bien évidemment conduite dans le total respect de l'égalité de traitement des candidats, et des éventuelles propriétés intellectuelles ou industrielles.

Il serait maladroit de ne pas évoquer le sujet de la rémunération des partenaires dans ce type de contrat...

Les contrats de partenariat supposent la mise en place d'un financement du projet par le titulaire, le cas échéant partiel. Compte tenu de la durée et du périmètre de ces contrats, une telle disposition revêt un intérêt évident pour assurer la mobilisation du partenaire dans la durée, et permettre une éventuelle sanction financière en cas de performance insuffisante.

Elle possède aussi des vertus dans les éventuels arbitrages que le partenaire peut adopter dans la conception de son projet, entre la qualité initiale de l'investissement et le coût d'entretien ultérieur. Bien évidemment, ce financement privé contribue à l'approche en coût global du projet, qui est un point important du contrat de partenariat. L'ensemble du coût d'investissement, de fonctionnement et de renouvellement est pris en compte, et non le seul coût initial.

L'ordonnance de partenariat impose que la rémunération du financement soit différenciée au sein de la rémunération globale du partenaire, mais le jugement des offres intégrera systématiquement dans les critères de jugement, ainsi que je l'ai dit, l'analyse du coût global
- investissement, financement, entretien et renouvellement.

La rémunération de ce type de contrat est généralement versée sous forme de loyers, trimestriels ou semestriels. En cas de retard, le dispositif habituellement prévu dans les contrats est une simple suspension du versement des loyers, qui sont libérés à la livraison effective des biens, assortie en général de pénalités de retard. Le partenaire est donc fortement incité à terminer les travaux dans les temps impartis par le contrat.

À noter que dans ce cas, de manière générale, la durée du contrat étant fixe, l'allongement de la durée de construction réduit d'autant le temps d'exploitation, entraînant potentiellement une perte financière pour le partenaire.

Le dernier point sur lequel je voulais attirer votre attention concerne les clauses contractuelles. La DGITM a forgé une grande partie de sa doctrine sur la gestion des contrats de concession de type autoroutier
- environ dix ont été signés depuis 2000 - dans lesquels la quasi-totalité des risques est assumée par le concessionnaire.

Aussi, en ce qui concerne les contrats de partenariat, la direction générale a une position plus dure que la plupart des autres maîtres d'ouvrage en matière de partage de risques. Ceci se traduit notamment, dans la rédaction des contrats, par une approche restrictive des événements pris en compte dans les clauses, comme la gestion des modifications, la définition des causes légitimes - ces dernières pouvant exonérer le partenaire de pénalités - ou le fait du prince, avec l'évolution ultérieure unilatérale du contrat.

Ceci se traduit par des rédactions exigeantes des clauses de fin de contrat, qu'il s'agisse de déchéance, d'imprévision, de force majeure ou de résiliation pour intérêt général, pour lesquelles, d'une manière générale, la jurisprudence du Conseil d'État est privilégiée.

J'ajoute, à titre personnel, que je suis assez peu intervenu sur ce contrat, puisque je n'ai pris mon poste qu'en janvier 2011, époque à laquelle le candidat pressenti a été désigné. Je n'ai donc pas du tout assisté aux phases antérieures.

Je me tiens à présent à votre disposition pour répondre à vos questions.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Tout d'abord, pourrions-nous avoir le nom de votre prédécesseur, afin de l'entendre éventuellement ?

Par ailleurs, le contrat de partenariat public-privé, vous l'avez dit, est destiné à permettre à l'État d'investir dans des conditions très particulières. À votre sens, est-il bénéfique pour l'État d'y ajouter l'affermage d'une taxe ? Autrement dit, ce contrat de partenariat public-privé devait-il forcément aller jusqu'au recouvrement de la taxe ?

Pouvez-vous nous dire qui a pris la décision de passer par une solution technique complexe et non par une solution déclarative pour le recouvrement de cette taxe ? Qui a, d'autre part, pris la décision de retenir la technique du GPS ? Qui a tenu le rôle du pouvoir adjudicataire ? A-t-on la composition précise de la commission consultative que vous avez évoquée ? Qui a rédigé le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) et autres documents liés à ce contrat ?

Que pensez-vous de la spécificité de ce contrat, hors affermage de la taxe, qui porte sur un investissement dont le coût, en onze ans, aura plus que doublé ? Les chiffres qui ont été cités la semaine dernière étaient de 650 millions d'euros d'investissement ; le loyer versé par l'État à la société Écomouv' se situe entre 1,2 et 1,8 milliard d'euros. On a fait valoir que l'État serait propriétaire du matériel au terme du contrat, mais cet équipement informatique complexe aura toutefois été entretenu grâce à 500 millions d'euros versés par l'État. Or, il sera techniquement obsolète dans onze ans ! On ne me fera pas croire qu'on effectuera encore à cette date les relevés de kilométrage avec le même matériel qu'aujourd'hui ! Être propriétaire est une bonne chose ; lorsqu'il s'agit d'un matériel obsolète payé deux fois le prix, c'est beaucoup moins intéressant !

Enfin, pouvez-vous nous communiquer les coordonnées du cabinet d'avocats parisien qui a soutenu la mission ? Quel a été son rôle précis ?

Je laisserai notre collègue Jean-Pierre Sueur poser des questions concernant l'information des autres candidats, sujet qui lui tient particulièrement à coeur...

M. Michel Hersemul. - Le département que je dirige a été remanié quelques mois avant mon arrivée ; je vous ferai donc parvenir plusieurs noms, correspondant à plusieurs fonctions.

Vous m'avez demandé s'il était logique que le contrat de partenariat prévoie l'affermage d'une taxe. Qu'entendez-vous par-là ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Habituellement, un contrat de partenariat, vous l'avez dit, porte sur un investissement et sur son entretien. Dans le contrat signé entre l'État et Écomouv', on va jusqu'au recouvrement de la taxe. N'est-ce pas à l'État de s'en charger ? Cela ne coûte-t-il pas moins cher ? L'État n'avait-il pas les moyens de le faire lui-même - ou de le faire faire par les douanes, compte tenu des aspects de contrôle et de fiscalité que comporte ce sujet ?

M. Michel Hersemul. - Les contrats de partenariat peuvent fort bien comporter une part de services. Il faut évacuer l'idée que le contrat de partenariat n'est réservé qu'à des investissements immobiliers ou physiques.

La région Alsace a ainsi mis en place, dans le cadre d'un contrat de partenariat, un partage de données sur les déplacements. D'autres régions ont choisi de recourir à des infrastructures, en lien avec les nouvelles techniques de l'information et de la communication (NTIC). Les domaines peuvent être extrêmement variés, et la liste des avis rendus par la Mappp au Trésor montre la diversité des sujets qui peuvent être pris en compte...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Certes, mais il faut démontrer que le contrat de partenariat est plus efficace pour les finances publiques que les autres dispositifs. En matière de services, on a une multitude d'autres possibilités, comme la délégation de service public (DSP), la régie intéressée, etc.

Quel était l'intérêt de l'État de prévoir le recouvrement de la taxe dans ce contrat ?

M. Michel Hersemul. - Je ne voudrais pas vous indisposer en me réfugiant derrière l'organisation de notre direction, mais cette question doit être posée à la mission de la tarification.

Néanmoins, le périmètre du contrat était clairement affiché dans la demande d'étude préalable, et a été étudié par mes collègues.

Je crois savoir que l'affermage - qui constitue en effet une DSP-  a fait partie des hypothèses envisagées ; celui-ci posait cependant problème, car il supposait une rémunération de l'usager, ce qui, en matière de taxe, paraissait délicat. Il serait préférable que ce soit la mission de la tarification qui réponde à cette question...

Par ailleurs, la Mapp, dont l'avis est public, indique que le Conseil d'État a été interrogé sur la possibilité de confier le recouvrement d'une taxe aux partenaires dans le cadre d'un contrat de partenariat. Le Conseil d'État a répondu favorablement, en recommandant toutefois de respecter quelques précautions, notamment en matière de circuits comptables et de garanties financières.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Était-ce là une première ?

M. Michel Hersemul. - Je le pense... Je rappelle néanmoins que les concessionnaires sont autorisés à recouvrir une redevance, ce qui, pour l'usager, n'est guère différent - même si j'admets qu'il existe là une différence juridique. Excepté la perception de redevances, qui existe en régie intéressée ou dans le type de concessions que nous évoquons, je ne connais pas d'autres exemples de contrat de partenariat permettant de percevoir une taxe.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Même si l'équipement embarqué était remis gratuitement aux entreprises de transport routier, les frais d'installation restaient à leur charge. Celles-ci ont donc dû acquitter des sommes non négligeables, de l'ordre de 300 à 350 euros par camion. Peut-être auraient-elles préféré participer différemment - ou ne pas le faire du tout !

M. Michel Hersemul. - Je n'ai pas d'élément à vous fournir sur ce point...

Vous m'avez par ailleurs interrogé sur l'organisation de la consultation. C'est bien la direction générale, par le biais de la mission de la tarification, qui a conduit cette procédure. C'est bien elle également qui, par le biais et l'intermédiaire du dialogue compétitif et du choix des candidats, a finalement retenu le dispositif technique, en arrêtant l'offre. J'en suis désolé, mais il faudra, là encore, que vous interrogiez plus spécifiquement mes collègues sur ce point.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pouvez-vous nous indiquer le nom du cabinet d'avocats parisien que vous avez évoqué, et nous dire quel a été son rôle précis ?

M. Michel Hersemul. - Ce n'est pas un secret. C'est le cabinet Clifford Chance qui a assisté l'État dans cette dévolution.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quel a été son rôle précis ?

M. Michel Hersemul. - Il s'agissait d'assurer la sécurité juridique de l'ensemble de la procédure. Je ne connais pas exactement le dossier, puisque je n'y ai pas participé, mais on demande généralement à ces cabinets d'avocats de relire l'ensemble des documents et de les valider.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quel est votre sentiment personnel à propos du coût que va représenter cet investissement pour l'État, même si celui-ci se retrouve finalement propriétaire d'un matériel dont j'ai dit que je craignais fort qu'il soit obsolète, ce qui, compte tenu du prix, est quelque peu gênant ?

M. Michel Hersemul. - J'ai dit que les contrats de partenariat nécessitent la mise en place d'un financement, apporté directement en partie par le secteur privé et complété, généralement, par un financement bancaire.

Il est bien évident que la mise en place de ce financement nécessite une rémunération ; celle-ci, issue de la mise en concurrence, intègre le niveau de risque pris par les différents acteurs.

Sans être trop caricatural, un contrat de partenariat comporte plusieurs partenaires. Les premiers sont les sponsors, qui amènent les fonds propres les plus risqués du projet, et qui, en cas d'incidents, de dérive des coûts ou des délais, vont amortir ces imprévus. Les seconds partenaires sont les banques qui, de manière générale, sont plus protégées en matière de remboursement, et qui sont rémunérées avant que les actionnaires ne soient remboursés. Elles-mêmes ont une certaine exigence de rendement et de sécurité.

Ce sont ces éléments qui vont construire le modèle financier qui sera proposé par le candidat au moment de l'appel d'offres.

Les risques de ces contrats sont relativement élevés. Je le disais, la DGITM refuse a priori des partages de risques opérationnels trop précis, considérant que ceux-ci sont bien plus facilement portés par l'opérateur. C'est ce qui explique l'importance des rémunérations.

Je crois que la Mappp considère qu'il existe d'une manière générale un rapport de 2 à 2,5 entre le coût de l'investissement initial et le coût final du contrat de partenariat, tous maîtres d'ouvrage confondus, qu'il s'agisse de contrats de collectivités territoriales, de l'État ou d'établissements publics. Il faudra vérifier leurs publications...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - ... sur des périodes généralement plus longues. En l'occurrence, me semble-t-il, le risque porté par le consortium Écomouv' est assez limité.

Je n'ai pas encore eu le temps d'étudier le contrat en détail, mais on entend dire partout - à tort ou à raison - que l'État est de toute façon « pieds et poings liés », qu'il doit des indemnités, un loyer, que le système soit en place ou non, dès la mise à disposition du dispositif, etc. Je n'ai pas le sentiment qu'Écomouv' porte là un risque gigantesque, alors qu'il s'agit d'un contrat d'une courte durée !

Les chiffres qui nous ont été communiqués font état de 650 millions d'euros d'investissements et d'une rémunération fixe annuelle de 96 millions d'euros sur onze ans et demi, soit 1,1 milliard d'euros.

Je veux bien croire qu'il soit naturel de multiplier la mise par deux en deux ans et demi, grâce à une simple rémunération fixe, mais il s'agit cependant d'une entreprise qui, si elle doit être revendue, le sera avec un certain bénéfice, et ce assez rapidement, les clauses de revente au bout de deux ans prévoyant que l'État ne peut y trouver à redire ! Où est la part de risque prise par Écomouv' ?

Vous avez d'autre part évoqué la complexité du contrat, eu égard aux compétences et aux moyens dont dispose l'État français en matière d'infrastructures de communication et de transports. Dans ce cas, pourquoi ne pas avoir fait appel au ministère de la Défense, qui jouit d'une grande expérience dans ce genre de dispositif ?

M. Michel Hersemul. - Je me contenterai de vous répondre par des arguments de caractère général et vous voudrez bien m'en excuser.

En matière de rémunération, je ne puis que vous faire part des normes générales. La rémunération du risque, des fonds propres et des banquiers amène à ce que le montant total du coût sur la durée des loyers, excède largement le montant de l'investissement.

S'agissant de la mise à disposition, il est clair que l'État ne peut contracter à la légère. Nous prenons à ce sujet énormément de précautions, et il est vrai que la jurisprudence administrative ne part pas du principe que lorsqu'on signe un contrat, on ne va pas le conduire au bout. Ceci conduit à des engagements parfaitement clairs pour l'État. Lorsqu'on résilie un contrat de ce type, les conditions emportent en général compensation du manque à gagner du partenaire.

Ceci est encore plus violent pour un contrat de partenariat que pour un marché public ; de ce point de vue, les difficultés dont la presse se fait l'écho ne sont que la conséquence logique du statut de ce type de contrat.

Quant au choix du procédé, la complexité n'est pas uniquement technique. Il est difficile à l'État de dire si une solution est meilleure que l'autre, en termes de coût global, le satellitaire permettant de repérer les camions, alors que le système DSRC impose d'installer régulièrement des plots ou des portiques pour en vérifier le passage. L'organisation d'une consultation visant à ce que les industriels confrontés à ce genre de problématique et à la pointe de ce type de procédé puissent être mis en compétition ne me paraît donc pas critiquable.

En outre, du fait du caractère national du projet, dans le cadre du choix d'implantation des portiques, l'ensemble des services territoriaux de l'État a été sollicité par la mission de la tarification pour effectuer les visites sur place afin de répondre aux différents candidats, et tout ceci a généré des difficultés supplémentaires. Quant à la suggestion de faire appel au ministère de la Défense... aucun ministère n'a malheureusement aujourd'hui de moyens excédentaires, et je pense que la question n'a même pas été posée de cette manière...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les portiques ne servent pas au recouvrement de la taxe ! Ils ne sont là que pour contrôler le bon embarquement des dispositifs dans les camions... On n'est d'ailleurs pas encore parvenu à connaître la part de l'investissement qui leur est dévolue et celle qui est imputable au reste du dispositif prévu notamment pour le calcul et le recouvrement de la taxe.

Vous ne pourrez sans doute répondre à cette question, n'étant pas le bon interlocuteur, mais peu importe : je finirai bien par obtenir des réponses ! Ne pensez-vous pas que votre rôle était de conseiller l'État, de l'inciter à aller vers un système moins complexe et moins onéreux à mettre en place, de type déclaratif, comme pour les autres taxes et impôts, avec des contrôles aux sièges des entreprises ? Cela a-t-il été envisagé, alors qu'on est repassé à un système déclaratif, qui s'est répercuté sur les chargeurs ?

M. Michel Hersemul. - Je suis désolé de vous répondre que cette question est totalement en dehors de ma compétence ! Elle supposerait que j'ai été au coeur du projet, ce qui n'a pas été le cas.

J'attire simplement votre attention sur le fait que, lorsqu'on interroge les concessionnaires autoroutiers sur la mise en place d'une évolution technologique intéressante comme le « free flow », qui constitue un paiement par repérage du type de celui qui va être mis en place pour l'écotaxe, mais qui sera réservé aux camions, ceux-ci considèrent qu'ils risquent de perdre jusqu'à 20 % de leurs recettes.

Je vous laisse imaginer les conséquences d'une absence de contrôle avec le dispositif prévu pour l'écotaxe !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Ceci ne figurait-il pas dans l'étude préalable ?

M. Michel Hersemul. - Je ne l'ai pas conduite !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous ne l'avez pas lue non plus ?

M. Michel Hersemul. - Je ne la connais pas.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je vous rends attentif au fait qu'il ne faut pas mélanger les problèmes techniques avec les choix juridiques qui ont été faits ! Le partenariat public-privé, ce n'est pas une des questions techniques que vous nous avez rappelées. Le partenariat public-privé consiste à laisser faire le privé pour telle ou telle partie d'une opération. L'État aurait fort bien pu décider d'acquérir la technique et de la faire simplement gérer. C'est ce qu'a voulu dire, je crois, Mme le rapporteur - et c'est très important !

Vous nous dites que vous n'êtes arrivé qu'en 2011. C'est une précision importante, car vous n'avez donc pas les éléments pour nous répondre. Toutefois, le partenariat public-privé n'est pas attaché à une technique particulière, c'est un choix juridique et financier. Or, notre commission d'enquête cherche à établir si le recours au partenariat public-privé a constitué le bon choix, quelle que soit la décision technique retenue pour l'écotaxe.

Vous avez dit que vous aviez un rôle d'expertise et de conseil ; ceci comporte également un rôle de suivi. Sur ce point, les questions de Mme le rapporteur demeurent d'actualité.

M. Michel Hersemul. - La Mappp, à ma connaissance, en rend compte dans son avis public. Elle s'est interrogée, dans son étude comparative, sur les vertus d'une acquisition par le biais d'un contrat de partenariat ou par celui d'une organisation spécifique, sous l'égide de l'État, qui aurait supposé des équipes techniques, d'achat, de suivi. Ceci a été envisagé, mais l'étude n'a pas conclu que le contrat de partenariat n'était pas un moyen efficace pour répondre à ce besoin.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il faut donc que nous nous fassions délivrer ce document extrêmement important.

M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur Hersemul, vous avez rappelé que l'ordonnance relative aux PPP tenait compte de la complexité et de l'urgence du sujet. Vous le savez, ceci résulte de décisions du Conseil constitutionnel, qui ont ensuite été intégrées par l'État dans l'ordonnance de 2004, le rapport coût-avantage ayant été ajouté par la suite, avec la volonté d'élargir le recours au partenariat public-privé. Vous le voyez, il y a là quelque chose d'éminemment flou, ce rapport coût-avantage étant en effet un sujet dont on peut toujours parler longuement.

J'aimerais cependant vous poser deux questions, à propos desquelles j'éprouve une certaine perplexité.

La première concerne l'étude préalable. J'ai participé à d'innombrables débats avec la Mappp, au ministère des finances. C'est un service dont j'ai toujours considéré qu'il avait pour objectif de faire de la propagande en faveur des partenariats public-privé. Je le leur ai d'ailleurs souvent dit, et je le pense.

Il y a là quelque chose d'incompréhensible ! Vous avez dit que l'étude comparative a pour objectif de démontrer l'intérêt relatif des deux solutions, soit le recours au partenariat public-privé, soit le recours au marché public classique. C'est ce que tout le monde dit, mais je m'insurge profondément contre cette idée ! Je dois dire que les études que j'ai lues relèvent souvent d'une littérature assez plaisante, mais très largement contestable ! Pourquoi ? C'est très facile à comprendre...

En effet, lorsque cette étude préalable a été faite, on ne savait pas qui serait candidat, pour faire quoi, ni dans quelles conditions techniques, financières, etc. On ne savait pas non plus quelles entreprises seraient candidates en cas de marché classique avec allotissement...

On parle doctement d'une étude préalable comparative - vous l'avez dit - qui va permettre de juger de l'intérêt relatif des deux solutions. Tout le monde ici comprend que le comparatif s'établit entre une chose dont on ignore tout et une autre dont on ne sait rien non plus !

J'aimerais lire cette étude. Je pense que nous l'aurons. J'ai déjà procédé à la lecture d'un certain nombre de celles-ci. Je préférerais que l'on reconnaisse que le choix du partenariat public-privé est politique, plutôt que de s'abriter derrière cette étude - encore que, dans le cas de l'État, ce soit la Mappp qui intervienne, tandis que, pour les collectivités locales, l'étude peut être réalisée par n'importe quelle entité, compétente ou non.

C'est pour moi un grand sujet d'interrogation. Je ne comprends pas comment cette étude permet de fonder un choix. Si quelqu'un peut m'expliquer comment cela peut fonctionner, je suis très intéressé...

Ma seconde et dernière question concerne la notion de dialogue compétitif. Je l'ai posée à trois reprises lors de la précédente séance. Chacun pourra le constater dans le compte rendu, j'ai reçu trois réponses différentes selon les interlocuteurs, et je n'ai toujours pas d'explication ! Le dialogue compétitif est quelque chose de très complexe. Je suis pour ma part réticent à ce sujet. Êtes-vous d'accord avec moi, Monsieur Hersemul, pour dire que ce dialogue compétitif consiste à ce que des personnes qui sont dans la compétition peuvent, à tout moment, en changer les règles du jeu ?

Le dialogue compétitif signifie à la fois un cahier des charges initial et de travailler avec chaque concurrent, qui a le droit de proposer des modifications. À partir du moment où un concurrent propose une modification, celle-ci doit être connue des autres.

J'ai demandé la dernière fois - et j'espère avoir des réponses - si l'on pouvait nous faire part des modifications successives proposées par les différents candidats, et nous confirmer qu'elles ont bien été communiquées aux autres, afin que l'on puisse suivre l'évolution du dossier.

Lors de nos auditions de la semaine dernière, le dernier intervenant a indiqué que l'on avait enregistré les questions et les remarques des concurrents au fur et à mesure, et que l'État avait proposé à la fin des modifications globales du cahier des charges.

Je ne sais si, à chaque étape, les modifications proposées ont été communiquées aux candidats qui ont répondu aux modifications, ou si ces modifications ont été enregistrées au fur et à mesure par l'État qui, à la fin, a proposé un nouveau cahier des charges intégrant ces différentes modifications. La réponse m'intéresserait !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je vous propose de répondre directement au président de la commission des lois, qui n'est généralement guère favorable aux partenariats public-privé.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je suis intervenu, en effet, à ce sujet un certain nombre de fois, et j'évolue dans un contexte géographique où j'ai l'occasion de suivre ce sujet.

Je précise que je suis favorable au fait que les partenariats publics-privés fassent partie de la panoplie des outils qui existent, mais je suis également partisan de faire appel aux partenariats public-privé dans des conditions relativement exceptionnelles !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Cette commission d'enquête a la chance de pouvoir étudier un cas de contrat de partenariat public-privé très précis ; nous allons le disséquer, je vous le promets !

M. Michel Hersemul. - Je préférerais, en ce qui concerne l'étude préalable, que ce soient mes collègues de la mission de la tarification qui vous répondent sur le fond. Je pense qu'il faudrait que vous les invitiez...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous allons le faire !

M. Michel Hersemul. - De manière générale, je n'ai pas à porter de jugement sur les autres administrations, mais la DGITM a engagé, depuis que l'ordonnance existe, trois procédures de contrat de partenariat ; l'une concerne la construction de 63 centres d'exploitation et d'intervention pour le compte des directions inter-régionales des routes, répartis dans toute la France. On a là un levier extrêmement intéressant d'économie de moyens. Nous avons, par ailleurs, conclu l'an dernier un contrat de partenariat public-privé pour la réalisation de l'autoroute urbaine de Marseille. Le contrat de partenariat écotaxe est le troisième. Nous avons donc une consommation somme toute assez mesurée de ces contrats, et je suis fier, en tant que fonctionnaire, de dire que nos études ne tiennent pas lieu de prétextes...

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourrez-vous nous communiquer ce document ?

M. Michel Hersemul. - Il faudra poser la question à la mission de la tarification, mais cela ne doit, à mon sens, pas poser de problème...

Quant au second point, mon département est particulièrement attentif au respect de l'égalité de traitement entre les candidats. À ce titre, le dialogue compétitif présente, en effet, un risque qu'il faut pouvoir gérer. Je préfère que la mission de la tarification décrive dans le détail les différentes évolutions du dossier, mais je puis vous garantir que, d'une manière générale, il existe une phase d'échange durant laquelle le cahier des charges est encore en phase d'élaboration. Nous discutons alors avec les candidats des difficultés du projet ; suivent ensuite un ou deux tours relatifs aux offres initiales, puis finales, qui permettent aux candidats d'affiner leurs propositions.

Il est hors de question que nous confiions à d'autres candidats les bonnes idées qui seraient proposées par l'un d'entre eux. Il s'agit de rendre nos dossiers compatibles avec ces bonnes idées.

Tous les sujets relatifs à l'écotaxe ont fait l'objet de discussions, qui ont permis d'affiner le cahier des charges, et de répartir les risques de façon optimale, afin d'éviter que les candidats n'aient à gérer eux-mêmes des problèmes hors de leur portée. Je ne sais sous quelle forme, ni avec quel degré de liberté, mais je pense que la mission de la tarification sera tout à fait à même de vous faire part de la manière dont les choses ont été conduites...

Enfin, si les solutions techniques ou organisationnelles présentées par l'un ou l'autre des candidats deviennent tellement spécifiques qu'il apparaît impossible de conserver un dossier de consultation unique, la consultation dite « en tunnel » permet d'opter pour un dossier de consultation répondant aux exigences propres de chaque candidat. Cela n'a pas, à ma connaissance, été le cas s'agissant de l'écotaxe !

M. Roland Ries. - Il faut, dans la mesure du possible, essayer de rester simple. Élus du peuple, nous ne sommes pas techniciens, et je pense utile de pouvoir aller à l'essentiel.

Ma première question rejoindra largement celle de mon collègue Jean-Pierre Sueur. Je la poserai toutefois sous une forme quelque peu différente et, peut-être, de façon plus précise...

Vous nous avez dit que vous n'étiez pas présent en amont du projet. J'imagine toutefois que vous avez pris connaissance de l'étude préalable, dans laquelle, si j'ai bien compris, figurent les raisons pour lesquelles la procédure de partenariat public-privé a été choisie. Peut-être pourriez-vous nous en dire un mot, sous réserve de ce que pourront ajouter vos collègues, lorsque nous les interrogerons sur ce point...

J'ai le sentiment - mais je me trompe peut-être - qu'on s'est appuyé sur les expériences européennes pour mettre en place un dispositif de partenariat public-privé qui, juridiquement et techniquement, constituait sans doute le couronnement de ce qui s'est fait jusqu'à présent. Bien entendu, c'est ce qui coûte le plus cher, on le sait bien !

Jusqu'à quel point a-t-on poussé le benchmarking européen ? Est-il possible de mesurer les avantages et les inconvénients des différents systèmes, et d'expliquer pourquoi le nôtre, qui est certainement le meilleur de l'ensemble européen, est aussi le plus cher en investissement, et peut-être en fonctionnement ?

En second lieu, si nous sommes en charge d'éclairer le passé afin de comprendre comment les choses se sont déroulées, nous sommes aussi préoccupés par le présent et par l'avenir. Je suis un partisan convaincu de la mise en place de l'écotaxe, dont j'ai été le rapporteur au Sénat. Je pense que c'est une taxe vertueuse, qui permet d'injecter dans le circuit des produits financiers afin d'investir en faveur notamment des transports publics, qui, comme vous le savez, me sont chers.

Le système, tel qu'il existe aujourd'hui, après réparation et remise en place des portiques détruits, est-il adaptable ? En d'autres termes, ce dispositif peut-il être modifié, ou bien a-t-il été conçu pour ce seul cahier des charges ?

M. Éric Doligé. - J'aimerais tout d'abord connaître la finalité de la commission d'enquête. Il est intéressant de le savoir ! Il s'agit pour nous de déterminer si le partenariat public-privé était le meilleur système pour mettre en oeuvre l'écotaxe.

Or, j'ai par moment le sentiment que nous sommes plus là pour juger du bien-fondé du partenariat public-privé en tant que tel, ce qui n'est pas du tout la même chose ! Ce qu'il nous faut démontrer, c'est que ce n'était pas plus cher, et que cela pouvait fonctionner, même si on est aujourd'hui en pleine zone de risques.

Le partenariat public-privé est un outil. On n'utilise pas un tel outil en fonction de choix politiques, mais économiques. Pour ce faire, il existe des études préalables, et une mission d'appui. Les collectivités qui recourent au partenariat public-privé se rapprochent de la Mappp pour être certaines que leur choix est le meilleur. La loi définit un certain nombre de conditions, et j'ai aujourd'hui le sentiment que l'on remet quelque peu la loi en cause !

Je fais partie de ceux qui défendent le partenariat public-privé, alors que d'autres le critiquent. A la différence de beaucoup, j'en ai mis en place un certain nombre, et je sais donc comment cela fonctionne. Je puis vous remettre des documents comparatifs. Le dialogue compétitif prévoit l'évolution du cahier des charges qui reste le même pour tout le monde. On le remet à chaque fois dans le circuit, et tout le monde dispose des mêmes réponses. Les choses sont donc d'une clarté totale !

Je vous invite à rencontrer des équipes qui montent, suivent, étudient et font fonctionner des partenariats public-privé. Les études que l'on a pu faire six ou sept ans après les premiers montages confirment avec exactitude les économies considérables que l'on a pu réaliser dans certains secteurs, aussi bien en matière d'investissement que de fonctionnement. Il faut consulter des spécialistes...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous aurons des auditions qui vous donneront satisfaction !

M. Éric Doligé. - Je pense qu'il existe des a priori ! Ce marché de l'écotaxe ne fonctionne pas, et il est en grande difficulté. Cela pose évidemment des problèmes à l'entreprise Écomouv', à l'État et aux collectivités, voire à d'autres bénéficiaires des recettes. C'était un bon système dans son principe. Beaucoup de suspicions transparaissent à travers la plupart des questions. Je n'en ai aucune quant à moi tant que je n'ai pas confirmation de difficultés. C'est ce qu'il faut analyser.

A-t-on bien suivi les procédures ? Le dialogue a-t-il été bien mené ? Si tout le monde s'en était « mis dans les poches », cela se saurait ! Au moins l'État en bénéficierait-il au travers des impôts ! Ce n'est pas la réalité. Il s'agit d'une opération très difficile à monter, dont les coûts de financement peuvent être considérables, et qui mérite qu'on y prête attention. Rien ne justifie de jeter le bébé avec l'eau du bain !

Je demande que l'on regarde le fond du dossier : a-t-il été réalisé dans de bonnes conditions ? Y a-t-il un montage juridique ou financier non conforme à la loi ? Si c'est le cas, c'est à la commission d'enquête de le déterminer. Son rôle est de se pencher sur la réalité des faits. C'est ce que je réclame !

Je suis personnellement favorable au partenariat public-privé. Jean-Pierre Sueur est contre. Certains collègues de l'actuelle majorité, qui sont contre, viennent me voir la semaine prochaine pour réaliser leur collège en recourant à un partenariat public-privé ! Je me méfie donc des gens qui y sont hostiles : quand ils veulent monter un beau projet, ils deviennent favorables à cette technique !

Je voudrais comprendre ce qui a pu bloquer ce dossier, et pourquoi il semble que cela ait coûté aussi cher. On a parlé de 20 %. Cela semble faramineux ! On estime que l'on aurait pu le faire à moins : c'est ce point qu'il faut essayer de travailler. Cela aurait-il pu coûter 15 %, 18 % ? 20 % est-il le véritable prix, ou l'État s'est-il fait abuser ?

Si la question est de savoir si le partenariat public-privé est intéressant ou non sur un plan général, je n'ai pas à siéger dans cette commission d'enquête !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous avons bien compris l'avis d'Éric Doligé. Il a été précisé la fois dernière que cela n'avait pas de sens de parler de 10, 15 ou 20 %. Il ne s'agit pas d'une facturation au pourcentage, mais d'un rapport entre le loyer payé au titre du partenariat public-privé et le montant de la taxe fixé par l'État.

M. Philippe Leroy. - Je rejoins ce qu'a dit Éric Doligé. J'ai la même expérience que lui : j'ai été pendant vingt ans président de conseil général, et j'ai pratiqué toutes les formes de marché. Il y en a énormément : marché classique de travaux, marché de conception-réalisation, fort complexe, affermage, concession...

Les dernières formules de marchés publics autorisées sont les partenariats public-privé. Si on les a inventées, c'est que les formules anciennes ne suffisaient pas dans un certain nombre de dossiers.

Outre l'avantage du dialogue compétitif que comporte le partenariat public-privé, on a dit que les entreprises avaient tout intérêt à construire des installations efficaces, dans la mesure où leurs bénéfices dépendent de la qualité des installations. J'aimerais recueillir l'avis de l'expert de l'État : avez-vous mesuré les avantages du partenariat public-privé sous cet angle ?

En second lieu, notre rapporteur a dit craindre l'obsolescence des équipements à la fin du contrat. Or, je pense que le partenariat public-privé comporte toutes les clauses garantissant la performance constante des installations. Il serait ridicule que tel ne soit pas le cas ! Pouvez-vous nous rassurer et rassurer le rapporteur sur ce point ?

Ma dernière question aura une tonalité plus régionale. Vous n'ignorez pas que la société Écomouv' est installée à Metz. Nous devons d'ailleurs y aller prochainement... Les personnels qui ont déjà été recrutés
- ou qui devaient l'être - sont très inquiets, dans la mesure où le Gouvernement a tout arrêté. On est dans un flou complet. Certaines personnes, qui ont déjà été formées, ne sont toujours pas embauchées, et le préfet a demandé si le conseil général ne pouvait engager celles qui n'ont pas encore trouvé d'emploi dans Écomouv'...

Le partenariat public-privé prévoit des dates de mise à disposition. Il existe cependant des procédures qui lient les partenaires. Pourquoi l'État et Écomouv' ne se sont-ils pas mis d'accord pour respecter les échéances ? On est désormais plus qu'en retard, puisqu'on ne sait même pas quand les choses vont commencer !

M. Yves Krattinger. - Ces dispositifs font appel à des technologies de communication. On est là dans le domaine des services. Cette complexité technologique, que la sphère publique ne maîtrise pas au mieux, justifiait-elle, d'une part, que la construction et l'exploitation soient réalisées dans ce même cadre et, d'autre part, que la même entreprise élabore ce service et l'exploite ?

Par ailleurs, la durée de vie de tels dispositifs est généralement courte. La plupart d'entre eux vieillissent très rapidement. Le contrat est-il en adéquation avec la durée de vie probable de ce dispositif ?

Enfin, le retour sur investissement est, dans les services, du fait de risques élevés, bien plus important que dans les domaines faisant appel à des équipements à très longue durée de vie. La rémunération qui a été accordée à Écomouv' est-elle justifiée par rapport à ce qui se fait d'habitude ?

M. Michel Hersemul. - Au risque d'indisposer la commission d'enquête, je n'ai pas la compétence pour répondre au fond sur la totalité des thématiques de ce dossier, n'étant intervenu que partiellement sur certains points.

En ce qui concerne l'étude préalable, c'est à la mission de la tarification de vous la présenter et de vous faire part de l'ensemble des hypothèses qu'elle a pu évoquer. Je pense qu'elle pourra également, bien mieux que moi, répondre à la question de M. Ries, pour savoir si l'État a, ou non, formulé des exigences hors de proportion. Elle sera, je pense, de la même manière, capable de vous apporter des éléments de comparaison entre ce qui se passe en France et ce qui se fait à l'étranger. Je me garderai bien, étant hors de mon domaine de compétences, de me hasarder sur ce sujet.

La mission devrait aussi être capable de répondre à vos questions sur l'adaptabilité du système qui, dès lors qu'on ne fait que changer les variables, doit être parfaitement possible, mais je préférerais que ce soit elle qui vous le dise, même si je pense que l'évolution des seuils de tonnage concernés, par exemple, devrait pouvoir se faire sans difficulté.

Par ailleurs, je rassure M. Leroy sur le fait que, d'une manière générale, les contrats de concession ou de partenariat de la DGITM prévoient des clauses extrêmement protectrices s'agissant de la qualité des ouvrages en fin de contrat. Elles sont bien évidemment doublées d'un certain nombre de clauses à caractère financier, et comprennent des garanties quelques années avant la fin du contrat, que l'État peut faire valoir si certains ouvrages s'avèrent de mauvaise qualité. Un diagnostic sur l'état du matériel est également prévu, ainsi que sur l'état du « gros investissement-renouvellement » qu'il serait utile de conduire durant les dernières années. Je ne puis vous préciser si c'est deux ou trois ans avant, ni combien la garantie prévoit de millions d'euros, mais ce dispositif existe et pourra, si vous le souhaitez, vous être présenté.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pour paraphraser les propos de M. Doligé, nous ne sommes pas là pour juger des contrats de façon générale. Nous sommes tous convaincus que ces clauses existent, mais la question porte sur ce contrat précis. On est là face à un matériel technologique de pointe, qui évolue très vite. Comment le partenariat public-privé a-t-il protégé l'État dans ce domaine ?

M. Michel Hersemul. - Pour pouvoir répondre, il aurait fallu connaître la question auparavant, afin que je la prépare...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous avez tout de même une idée en tant que spécialiste ! La durée de ce contrat est de onze ans et demi. Estimez-vous qu'il s'agisse d'une durée courte ou d'une durée longue, donc à risque ? C'est un avis que vous pouvez quand même donner ! Cela n'a rien à voir avec la négociation !

Vous vous retranchez systématiquement derrière le fait que vous n'étiez pas là au moment de la décision, et que vous n'êtes arrivé qu'en 2011. Je vous pose donc la question : en tant que spécialiste, la durée de onze ans et demi vous paraît-elle conforme à ce type de contrat ? Est-ce long, ou est-ce court, compte tenu de la technologie ? Vous ne pouvez pas ne pas répondre !

M. Michel Hersemul. - La durée de ce contrat est particulièrement courte par rapport à des contrats touchant les infrastructures, précisément pour tenir compte de la technologie mise en oeuvre, et du fait qu'il s'agit d'un service.

Bien évidemment, il est légitime, compte tenu de l'amortissement de ce genre d'équipement qui, ainsi que vous le dites, peut être conduit rapidement, que le contrat soit plus court.

Faute d'avoir préparé spécifiquement la question, je ne suis pas capable de vous dire exactement quelles conditions de garantie et de contrôle ont été mises en place à l'occasion de ce contrat. Il appartient, à mon sens, à la mission de la tarification d'en dresser l'état devant vous. Je pourrai éventuellement y contribuer, si elle me le demande.

En ce qui concerne la rémunération du capital, le contrat écotaxe n'a pas été négocié de gré à gré entre la direction générale et le titulaire. Il a été signé à l'issue d'une mise en concurrence, à l'occasion de laquelle plusieurs candidats se sont manifestés ; l'un d'eux a d'ailleurs présenté un recours. On peut donc raisonnablement considérer que la concurrence a bien été effective.

La règle du contrat de partenariat est notamment de juger les offres sur leur coût global, comme l'impose l'ordonnance, qui prend aussi en compte le montant des financements. Je n'ai pas à préjuger du fait que l'État aurait pu « se faire avoir », comme cela a été dit. J'ai le sentiment, au vu des informations dont je dispose, que la consultation a été conduite dans de bonnes conditions, et que l'on a obtenu le meilleur prix possible pour le projet que l'État a souhaité voir installer.

M. Yves Krattinger. - La complexité de la construction de ce système et de son exploitation justifiait-elle un même prestataire ? J'aimerais que vous répondiez à cette question. Or, vous prétendez systématiquement ne pas être en mesure de le faire !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je pensais que le chef du département d'expertise des partenariats public-privé et de conduite de projets délégués au sein de la DGITM était en capacité de nous répondre davantage ! Je dois vous faire part de notre insatisfaction !

M. Michel Hersemul. - Je ne peux me défendre qu'en disant que l'arrêté d'organisation de la direction générale montre clairement l'existence d'une mission de la tarification dédiée au projet écotaxe.

Je sortirai complètement de mes compétences si je formulais un avis sur la gestion actuelle du contrat. Je n'y suis d'ailleurs pas associé. Il faut solliciter soit le directeur général, soit la mission de la tarification. Je n'ai pas vocation à répondre à ce genre de questions !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous saviez que vous étiez auditionné aujourd'hui, non sur les contrats de partenariats public-privé de façon générale, mais sur celui-ci précisément. Je suis étonnée que vous ne nous ayez pas dit avant que vous n'êtes pas la personne compétente, et que vous ne nous ayez pas conseillé de convoquer la mission de la tarification d'entrée de jeu. Vous ne vous êtes pas penché sur le dossier, et vous n'avez pas interrogé les personnes sous vos ordres pour pouvoir répondre à un minimum de nos questions. Vous n'avez rien dit ! À chaque fois que nous vous interrogeons, vous mettez la loi en avant, et répétez que les contrats doivent prévoir telle ou telle chose, mais vous n'abordez jamais ce contrat précis. C'est assez surprenant !

M. Charles Guené. - Je rejoins Éric Doligé pour dire que nous ne sommes pas là pour discuter de l'opportunité des partenariats public-privé. On a déjà eu ce débat en séance publique, lors du projet de loi dont nous avons débattu.

À titre personnel, je pense néanmoins que, s'il existe bien un domaine adapté au partenariat public-privé, c'est bien celui-là ! Il s'agit en effet d'un sujet extrêmement complexe, qui comporte des facteurs de risque importants. Il ne m'apparaît donc pas totalement incongru d'avoir imaginé aller jusqu'au prélèvement de la taxe.

Je me demande même si une administration aurait été capable de poser les problèmes de manière aussi fine que le partenariat public-privé a pu le faire ! Je suis, en cela, en désaccord avec Jean-Pierre Sueur, car je pense que c'est une des finalités du partenariat public-privé que de parvenir à un rapport coût-avantage, et à un examen du coût global aussi précis.

Lorsque nous avons discuté du projet de loi, au moment où il est venu devant le Parlement, une des difficultés a résidé dans la capacité à disposer d'une administration formée aux partenariats public-privé, et qui ait la technicité suffisante pour s'adapter à la diversité des dossiers qui se présentaient. On en a peut-être ici un exemple : je m'attendais en effet à ce que le département d'expertise des partenariats public-privé soit capable de nous apporter les éléments dont nous avons besoin, de décortiquer ce contrat par étape, avec le chiffrage, les comparatifs, les options, le cheminement, de manière à ce que nous puissions vérifier si tout s'est déroulé convenablement. Or, j'ai l'impression que ceci est difficile à obtenir...

Monsieur Hersemul, quelqu'un serait-il capable de nous fournir les réponses dont nous avons besoin - même si cela doit prendre plusieurs séances ?

M. Michel Hersemul. - Les choses sont pour moi parfaitement claires : je pilote un certain nombre d'opérations de concessions autoroutières. Si vous aviez souhaité m'interroger à ce sujet, j'aurais eu honte de ne pouvoir répondre !

En l'espèce, j'interviens ici en termes d'assistance et d'expertise auprès d'une autre mission, la mission de la tarification, représentée par un chef de mission, M. Maucorps, et un adjoint, M. Quoy, qui ont assisté quasiment à l'ensemble de la procédure depuis ses débuts ; ils seront, je le pense, capables de répondre finement à vos questions et, par ailleurs, vous confirmeront que l'expertise que nous avons pu leur apporter a été précieuse. Il ne m'appartient pas, n'ayant pas conduit cette opération, de répondre dans le détail à vos questions, sous peine d'apporter des réponses erronées, dans la mesure où je ne suis pas directement concerné par ce projet.

J'aurais dû faire part de cette difficulté, mais je n'ai pas eu le sentiment d'y être invité, les questions qui m'ont été communiquées restant par ailleurs générales !

M. Vincent Capo-Canellas. - Mes questions seront plutôt d'ordre général, mais porteront peut-être aussi sur le cas d'espèce.

Je voudrais que l'on se penche sur les conditions d'exécution de ce type de contrat. Existe-t-il des dispositions précises en cas de report, notamment lorsqu'on peut s'interroger sur leur imputabilité ? Je pense au problème de montée en charge de l'équipement des camions, qui doivent accomplir un certain nombre de formalités. Est-ce un tort de l'État ou de l'entreprise ? Comment l'État garantit-il habituellement ses droits ? Il serait précieux pour la commission d'enquête de le savoir... Écomouv' nous a expliqué, la semaine passée, que le dialogue ne semblait pas optimal - en clair, qu'il n'y avait pas eu d'échange...

D'autre part, qu'en est-il quand ce type de contrat se trouve dans une phase où le dispositif n'est pas totalement réceptionné ?

Enfin, un recours a été formé ; une décision a semblé attester la régularité de la procédure : doit-on comprendre que la question a déjà été tranchée par la justice ?

M. Michel Hersemul. - Les contrats sont globalement assez rigides, la mise en place du financement étant très structurante. Il est donc toujours compliqué de prévoir les ajustements. Néanmoins, cela fait partie des compétences et de l'expertise d'un service d'intégrer la prise en compte des évolutions.

Trois dispositions majeures sont prévues aujourd'hui par les contrats. En cas de retard imputable au seul partenaire, et lorsque la mise à disposition ne peut avoir lieu à une date donnée, le dispositif prévoit généralement de suspendre le versement du loyer de rémunération du partenaire, et d'attendre la mise à disposition définitive pour libérer les loyers. Le partenaire est alors doublement touché : il reçoit ses premiers loyers plus tardivement, et se voit appliquer des pénalités ; en outre, le système étant mis en service plus tard que prévu, la rémunération de l'exploitation est réduite, la durée globale du contrat ne pouvant évoluer.

En second lieu, certaines clauses prévoient des modifications en cours de contrat. Il est toujours compliqué, dans des contrats fondés sur un volume de financement et d'investissement prévu au début par le partenaire, d'introduire une modification unilatérale de la part de l'État. Les clauses de modification organisent donc la manière dont on peut se mettre d'accord sur le coût de ces évolutions et sur leur rémunération.

Enfin, il existe une obligation de service public, et nous rappelons dans les contrats aux cocontractants de l'État qu'en cas de modification unilatérale de la part de l'État au titre du service public, ils doivent se plier à ces évolutions, leur rémunération n'étant pas un préalable à leur action.

On est, de fait, s'agissant de la taxe sur les poids lourds, dans une situation délicate, avec une mise à disposition retardée, à cause d'une contestation du partenaire sur sa part de responsabilité et sur celle de l'État. Ce dernier, dans le cadre d'une mise à disposition, doit intervenir pour constater le fonctionnement adéquat. Il existe donc une possibilité pour le partenaire de rechercher la responsabilité de l'État par ce biais.

Une autre difficulté est liée au fait que ce dispositif de report de loyer ne pourrait être appliqué, à cause d'une trop longue durée du financement bancaire associé au contrat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le montant des fonds propres s'élève à 30 millions d'euros. Comment juger ce montant par rapport à la redevance totale de 132 millions d'euros ?

M. Michel Hersemul. - La part de fonds propres peut être variable au sein des contrats. Traditionnellement, elle est plus faible dans les contrats de partenariat que dans les concessions, le risque étant plus encadré. Dans un contrat de concession, il n'est pas rare d'avoir des fonds propres qui se montent à 25 ou à 30 % du besoin de financement. Cela correspond à des situations où le partenaire subit un risque, même sur ses recettes, qui vont dépendre du trafic.

Il s'agit ici d'un contrat de partenariat qui, une fois signé, est garanti aux pénalités de performance près. Les pénalités de performance traduisant la qualité de prestation sont plus facilement contrôlables par le partenaire qu'un trafic extérieur.

À ce titre, les exigences de fonds propres sont souvent moins importantes - entre 5 et 10 %. Ce chiffre ne me choque pas. On est parfois tenté de demander à augmenter ce pourcentage. C'est contre-productif par rapport au montant du loyer. Comme je vous l'expliquais, ce sont les fonds propres qui sont les plus risqués dans le montage, et qui, à ce titre, demandent la rémunération la plus élevée.

Si vous augmentez le pourcentage de fonds propres, vous augmentez automatiquement la subvention en concession, ou la redevance en contrat de partenariat...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez tout à l'heure avancé l'hypothèse qu'il s'agirait d'un contrat à fort risque ; or, j'ai compris le contraire à l'instant. Ai-je mal entendu ?

M. Michel Hersemul. - Ces contrats sont, par construction, moins risqués que les contrats de concession. Cela se traduit par une nécessité moins élevée de fonds propres, niveau qui est également contrôlé par les exigences des banques qui interviennent comme prêteurs.

Les banques évaluent les risques. Les fonds propres contribuent à amortir le risque bancaire ; si le risque global est élevé, elles exigeront des fonds propres élevés. Si on est sur un contrat de partenariat où les loyers sont quasiment garantis, elles exigeront un pourcentage moins important
- ce qui ne veut pas dire que le risque lié à la conception et à la construction n'est pas important pour un dispositif de ce type.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quelle est la rémunération d'un cabinet d'avocats pour ce genre de dossier ?

M. Michel Hersemul. - Il faudra que nous recherchions le contrat. Je ne puis vous répondre à brûle-pourpoint...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je pense que la part qu'a prise ce cabinet est un des points clés...

M. Michel Hersemul. - Ces cabinets assistent généralement aux réunions qui ont trait au dialogue compétitif, dans le but d'en garantir la sécurité juridique. C'est d'ailleurs ce même cabinet qui a défendu l'État lors du référé présenté par un concurrent évincé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il serait bon que nous les auditionnions !

Audition conjointe de MM. François Lichère, professeur de droit (université d'Aix-en-Provence), et Frédéric Marty, économiste, chercheur au sein du groupe de recherche en droit, économie et gestion (CNRS et université de Nice - Sophia Antipolis) (Mercredi 15 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous auditionnons deux universitaires spécialistes du partenariat public-privé (PPP) : M. François Lichère, professeur de droit à l'université d'Aix-en-Provence et M. Frédéric Marty, économiste, chercheur au sein du groupe de recherche en droit, économie et gestion au CNRS et à l'université de Nice - Sophia Antipolis. Messieurs, merci d'avoir répondu à notre invitation. Nous avons souhaité vous entendre pour que vous nous rappeliez les conditions du recours au PPP, en particulier pour le recouvrement d'une taxe, et la manière dont un tel partenariat est géré dans le temps.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. François Lichère et Frédéric Marty prêtent serment.

M. François Lichère, professeur de droit à l'université d'Aix-en-Provence. - Merci pour votre accueil. Ma connaissance de ce dossier se fonde exclusivement sur des données publiques : je n'ai été impliqué dans aucune de ses phases.

Quelles sont les conditions du recours au contrat de PPP ? Il s'agit d'une dérogation au droit commun de la commande publique, qui interdit le paiement différé et la dissociation entre maître d'oeuvre et entrepreneur. Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 26 juin 2003, a limité son utilisation au cas dans lequel un motif d'intérêt général, tel que l'urgence ou la complexité, la rend indispensable. En 2008, le législateur a ajouté une troisième condition : l'efficience ou le bilan favorable.

Sommes-nous dans un tel cas ? Les documents dont j'ai eu connaissance, y compris l'avis de la mission d'appui aux PPP (Mapp), ne laissent aucun doute : le caractère novateur des techniques, notamment satellitaires, mises en oeuvre nous place dans des conditions de complexité correspondant aux termes de l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. Mais la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003 a aussi posé une condition négative : un PPP ne doit pas déléguer une mission de souveraineté. Concernant ce contrat, la question aurait mérité d'être posée au Conseil constitutionnel.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il y a eu un avis du Conseil d'État.

M. François Lichère. - En effet, en décembre 2007, il s'est prononcé sur la constitutionnalité du dispositif, mais sans faire mention de cette réserve formulée par le Conseil constitutionnel, se contentant d'évaluer les modalités du contrôle par l'État de son cocontractant. L'avis de la Mapp fait état de comparaisons entre des procédés contractuels et il valide le choix de l'État. Il envisage deux possibilités : PPP ou marché public global, de même périmètre que le PPP retenu, comprenant l'exploitation du système. Pourtant, il aurait été possible de passer un marché public pour la mise en place du système puis de confier à une régie son exploitation. L'hypothèse d'une délégation de service public a été écartée au motif qu'aucune rémunération n'aurait été possible. Elle aurait pourtant pu être calculée en fonction des taxes perçues.

Les modalités de passation du contrat ont été minutieusement analysées par le Conseil d'État, qui cependant intervenait dans le cadre d'un référé précontractuel et ne menait donc pas un contrôle exhaustif. Le raisonnement se tient, même si je formule une réserve sur la question de l'impartialité des conseils privés de l'État.

Ce contrat est exceptionnel à plusieurs titres. D'abord, il a été autorisé par le législateur, en loi de finances. Il se situe dans le cadre d'un contrat de partenariat de service, ce qui n'est pas fréquent mais qui est juridiquement possible. La formule de PPP retenue est-elle adaptée à la gestion d'un service de recouvrement de taxes ? Ni plus ni moins que la formule d'un marché public global. La vraie question est le choix de l'externalisation du recouvrement, plus que la formule choisie pour mettre en oeuvre cette externalisation. Est-il pertinent pour l'État de déléguer ce recouvrement ? Certes, un préfinancement était nécessaire, mais l'État ne pouvait-il pas faire l'avance ?

Quelles sont les conséquences, pour chaque partie, de la suspension du contrat ? L'entreprise Écomouv' a-t-elle des moyens de pression sur l'État ? La situation est inédite. En droit, la suspension de contrat n'existe pas. Il y a simplement une décision de l'État de ne pas exécuter ses obligations contractuelles, qui n'annule pas la situation contractuelle elle-même. En droit privé, il existe l'exception d'inexécution : si une partie n'exécute pas ses obligations, l'autre n'est plus tenue aux siennes. Mais le législateur lui-même a qualifié ce contrat de contrat administratif : en cas d'inexécution de ses obligations par une partie, l'autre n'est pas dégagée des siennes. Écomouv' peut donc tout à fait engager une action en responsabilité de l'État pour le préjudice lié à la suspension de l'exécution de ses obligations contractuelles. Une action en reprise des relations contractuelles serait également envisageable ; ce serait une première car elle n'est admise à ce jour qu'en cas de résiliation du contrat par une personne publique, sous réserve qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose pas. Ici, il s'agit de suspension des relations contractuelles.

M. Frédéric Marty, économiste, chercheur au sein du groupe de Recherche en droit, économie et gestion au CNRS et à l'université de Nice. - Pas plus que M. Lichère, je n'ai eu accès au contrat lui-même. Je me fonderai donc moi aussi sur des données publiques. Il est indubitable que c'est la complexité de l'opération qui explique le recours au PPP : il s'agit d'une mission globale, sur un service innovant, qui requiert la mise en place d'un protocole d'interface, une interopérabilité, la minimisation du taux de fraude... Il n'est pas certain que les services de l'État auraient été en mesure de produire un cahier des charges détaillé.

Quelques problèmes subsistent. Il s'agit d'un contrat dérogatoire, le Conseil constitutionnel exige donc un examen des voies alternatives. Or, la seule voie alternative qui a été examinée est une mission globale, et non une succession de contrats. Nous ne pouvons donc pas savoir si la dissociation des phases de conception, construction et exploitation aurait présenté un intérêt pour l'État. Ce contrat porte, ce qui est possible mais assez rare pour un PPP, sur un service, qui est de surcroît un service technologique complexe, innovant et évolutif. Rares sont les contrats de PPP portant sur ce type de service : l'opération RDIP-Air (réseaux de desserte Internet Protocol des bases de l'armée de l'Air) pour la direction générale de l'armement (DGA), la vidéo-protection pour la préfecture de police de Paris... D'un point de vue économique, le choix contraint d'une maturité courte est problématique. Pour de tels montants d'investissement, une maturité plus longue aurait été logique et aurait fait diminuer les loyers. Mais plus la technologie est évolutive, plus il est risqué de contracter sur le long terme : un contrat technologique dure rarement plus de dix ou quinze ans, avec des loyers assez élevés, donc. Si l'on avait passé un contrat sur une plus longue durée, la somme actualisée des loyers à verser aurait été plus importante, car les frais financiers auraient été plus importants. Le mécanisme des clauses d'indexation aurait aussi accru le niveau des loyers d'exploitation. Dans un contrat court, les loyers sont plus élevés. Il y a toujours un arbitrage à opérer.

La question de la mise en concurrence par le marché public doit être traitée en prenant en considération le nombre d'entreprises susceptibles de répondre à l'appel d'offre : moins elles sont nombreuses, moins il faut espérer une minimisation du coût d'acquisition. En l'espèce, la complexité du service était telle que peu d'entreprises pouvaient répondre.

En France, peu de PPP portent sur ce type de service de haute technologie, mais ils ont été plus nombreux au Royaume-Uni, surtout au cours des dix dernières années, où des private finance initiatives ont porté sur la fabrication des passeports ou l'informatisation des tribunaux... Chaque fois, les résultats ont été plutôt négatifs : économies budgétaires faibles, retards et, dans certains cas, échecs. Ce n'est pas parce qu'une administration ne sait pas faire qu'une entreprise le saura automatiquement mieux. Les rapports faits par l'office d'évaluation des choix technologiques du Parlement ou par le Trésor britannique recommandent donc des contrats de court terme relativement flexibles. La capacité de la personne publique à évaluer les offres est déterminante, ainsi que son aptitude à accompagner le contrat en surveillant le prestataire et, à terme, en remettant le contrat en concurrence ou en internalisant la gestion.

Un PPP est-il adapté à un service de recouvrement des taxes ? Cela rappelle les fermes générales sous l'Ancien Régime... Mais la situation est différente. Les revenus de la société gestionnaire ne sont pas liés aux taxes perçues, mais à la disponibilité du système, à sa performance et à la qualité du service. Ainsi, plus le produit de la taxe est élevé, moins la part relative du coût de gestion l'est. Il existe des PPP pour des fonctions-support de missions régaliennes, dans la défense ou la vidéo-protection.

La gestion dans le temps du PPP pose le problème de l'évolution de la définition du service attendu par la personne publique. Les technologies évoluent aussi, et peuvent être dépassées. La personne publique doit pouvoir gérer les différends et prendre en compte les interdépendances. Les paiements doivent commencer lors de la mise à disposition des actifs.

Comment apprécier la rémunération du consortium privé ? Le coût de collecte semble important, puisqu'il représente 20 % du montant de la taxe. En Allemagne, il est de 15 % environ - mais il atteint 40 % en République Tchèque. En principe, le coût de collecte d'une taxe est compris entre 5 % et 10 % : généralement le coût d'opportunité des fonds publics est estimé à 20 %, mais ce chiffre comprend aussi les effets de distorsion et d'éviction de l'impôt. Pourquoi avons-nous un taux supérieur au taux allemand ? La technologie est différente : le système allemand ne satisfait pas l'exigence européenne d'interopérabilité. L'assiette n'est pas la même : les Allemands taxent essentiellement 13 000 kilomètres d'autoroutes, puisqu'elles sont pour la plupart gratuites. En France, le réseau non concédé taxable est plus étendu, 5 000 kilomètres de routes départementales et 10 000 kilomètres de routes nationales, sur lesquelles le trafic de poids lourds est moindre : l'assiette de la taxe est donc plus faible, ce qui renchérit le coût de collecte. Il est donc difficile de dire si le taux de 20 % est excessif, mais il est normal qu'il soit supérieur à ce qu'il est en Allemagne.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Était-ce le bon choix pour l'État que d'externaliser ce recouvrement ? Plus l'assiette diminue, plus le coût de recouvrement augmente. Or, les études d'impact ont montré qu'il y aurait un report de trafic vers les autoroutes concédées. L'État ne pouvait pas l'ignorer ! La complexité, alléguée pour justifier le choix du recours au privé, en est au contraire la conséquence : nul ne sait comment les agents d'Écomouv' recevront l'agrément pour effectuer le recouvrement et constater les infractions. Le préfet a compétence sur un département, mais les camions se déplacent sur tout le territoire, et le siège de leur entreprise est à l'étranger... C'est un véritable imbroglio ! Comment les douanes ou la gendarmerie pourront-elles arrêter les camions qui n'auront pas le dispositif embarqué ? Qui se mettra en travers de la route ? Ces modalités sont celles qui permettront le moins de limiter la fraude, il me semble.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour comparer les taux de 20 % et de 15 %, ne faudrait-il pas les ramener aux kilomètres parcourus ?

M. Frédéric Marty. - En effet, la rémunération du consortium privé n'est pas calculée en fonction de l'assiette. Plus celle-ci sera étroite, plus le coût de gestion relatif sera important. Mais cette fiscalité se veut incitative : elle vise à favoriser le report modal, même si elle a aussi pour vocation de financer les infrastructures de transport. Plus on élargira l'assiette, plus les coûts de collecte augmenteront en valeur absolue mais pourront se réduire en valeur relative. En fait, la taxe fonctionne par une technologie satellitaire, les portiques ne sont pas indispensables en eux-mêmes, ils sont implantés pour détecter la fraude et ainsi limiter les distorsions de concurrence. C'est cela qui est onéreux.

Quelles étaient les alternatives pour instaurer une fiscalité écologique ? Une augmentation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) ? Elle aurait engendré des distorsions : les camions étrangers peuvent traverser la France sans faire le plein. Il est vrai que le contrat de partenariat induit une complexité propre. Mais l'administration n'avait peut-être pas la capacité de déployer aussi rapidement un tel réseau. Avait-elle réellement le choix ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le choix d'un PPP pour recouvrer une taxe induit, en lui-même, de la complexité. Nous avons interrogé Écomouv' sur sa rémunération. Ses dirigeants nous ont indiqué que leur loyer comprenait une première partie fixe, ferme, non révisable et non indexée, de 96 millions d'euros par an, qui correspond à l'investissement ; une deuxième partie, fixe également, correspondant à la maintenance, de 47 millions d'euros par an, auxquels s'ajoutent 8 millions d'euros par an pour les travaux de gros entretien ; et, ce qui est plus étonnant, une partie variable de 64 millions d'euros, qui sera ajustée en fonction de la montée du trafic. Or, on annonce que celui-ci va diminuer. Je ne comprends pas cette disposition.

M. François Lichère. - Tout dépend du contenu du contrat. Il aurait été beaucoup plus incitatif de prévoir une délégation de service public, avec une rémunération corrélée au montant de la taxe perçue : si sa rémunération est globalement fixe, quel est l'intérêt du cocontractant à lutter contre la fraude ? Sans doute des clauses garantissent-elles qu'Écomouv' s'y attellera ; mais la garantie aurait été totale si la rémunération y avait été liée. Même si le PPP induit une complexité, la situation de départ était juridiquement complexe. Le dialogue compétitif était nécessaire, mais je rappelle qu'il peut aussi bien être organisé dans le cadre d'une procédure de marché public.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je recommande à mes collègues la lecture de l'avis de la Mapp. Je cite : « le choix par le partenaire public de la meilleure option ne pourra être opéré qu'à l'issue du dialogue compétitif ».

M. François Lichère. - Il s'agit du choix technologique. Le choix du type de contrat est fait en amont.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le choix technologique est le premier à faire...

M. François Lichère. - Il aurait été possible d'imaginer un contrat de partenariat pour l'entretien du système mais non son exploitation. L'intérêt du PPP, c'est le préfinancement privé. Je considère, avec de nombreux autres, qu'un PPP ne saurait confier à un gestionnaire privé un service public - tout au plus une mission de support. Surtout, je ne comprends pas pourquoi la Mapp a validé la comparaison entre deux options seulement, alors qu'il y en avait au moins quatre.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Déléguer un service public sous forme de PPP vous paraît-il logique pour une période limitée à onze ans et demi ? Certes, l'investissement initial est important. Mais l'obsolescence prévisible du matériel après dix ans n'aurait-elle pas dû conduire à prévoir des clauses spécifiques de mutabilité, comme on dit dans le bâtiment ?

M. Frédéric Marty. - L'hypothèse implicite a été que seul le concepteur du système peut l'exploiter - on parle de « technologie propriétaire ». Il faudrait tester cette hypothèse. Dans certains cas, cela fait sens, notamment dans l'immobilier. Dans dix ans, la technologie déployée par Écomouv' sera obsolète. Comme l'est aujourd'hui le système allemand, lancé en 2005. Quelle garantie a la puissance publique que les installations qui lui seront alors transférées ne seront pas inutilisables ? L'exploitation pourra-t-elle éventuellement être transférée à un autre contractant ? Cela pose la question de la compétence de la personne publique et de la qualité de ses conseils privés.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pouvez-vous revenir sur les temps successifs du contrat ? Aujourd'hui, il a été signé et n'est pas suspendu. Il s'exerce donc, en dépit de la décision de reporter l'entrée en vigueur de l'écotaxe. La mise à disposition est un moment clé, qui emporte des conséquences majeures. Pourquoi le partenaire privé n'accélère-t-il pas sa demande de mise à disposition ? Cela doit vouloir dire qu'il n'est pas prêt, et qu'il cherche à camoufler des retards et à s'épargner ainsi des pénalités.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - C'est possible : la philanthropie du privé, je n'y crois pas !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Si la société Écomouv' est prête, elle doit demander la mise à disposition, qui n'a rien à voir avec la mise en service, laquelle sera faite par l'État. Qu'en pensez-vous ?

M. Éric Doligé. - Quelle est votre analyse sur le report modal ? Les rentrées financières sont estimées à 1,2 milliard d'euros par an. S'il y a moins de trafic, la rentabilité sera moindre. Mais le report modal, c'est le but ! Si la rentabilité était nulle, cela signifierait que le système fonctionne. Les collectivités territoriales le souhaitent, quand bien même les sommes dont elles doivent être attributaires en seraient diminuées : 5 000 camions de moins sur un itinéraire coûteux à entretenir, cela représente des économies considérables ! Ne nous arrêtons pas au fait que le coût de gestion au kilomètre serait plus élevé.

Tant qu'un PPP n'est pas signé, rien n'est joué !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il est signé.

M. Éric Doligé. - On a le sentiment que puisque la procédure est engagée, que le dialogue compétitif est lancé, il faut aller au bout. C'est faux : il est possible de ne pas signer.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est comme déclarer un appel d'offres infructueux.

M. Éric Doligé. - C'est plus rare pour un PPP, mais c'est possible. Par ailleurs, j'aimerais connaître votre estimation du coût global.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Bien sûr, le report modal est souhaité. Mais nous allons payer fort cher une entreprise pour mettre en place un dispositif qui entraînera ce report au profit d'autres entreprises privées, les sociétés concessionnaires d'autoroute. Il faut prendre en compte les conséquences.

M. Éric Doligé. - Je connais bien ce problème : toutes les routes nationales, dans mon département, sont devenues départementales, et elles supportent un gros trafic de camions car elles sont gratuites. Elles seront équipées par le système Écomouv' : les camions devraient donc se rabattre sur les autoroutes. Tant mieux ! Cela profitera bien à d'autres entreprises privées, mais ce n'est pas le problème des collectivités territoriales !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - C'est celui de l'État !

M. François Grosdidier. - Ne refaisons pas le débat sur l'écotaxe : le Parlement y a largement participé, et nous étions tous d'accord pour faire assumer par les utilisateurs (transporteurs) le coût de l'entretien des infrastructures. Lorsqu'ils empruntent des routes nationales ou départementales, il faut donc le leur faire payer, comme c'est le cas sur les autoroutes. Dans des régions frontalières comme la mienne, nous souhaitons que les camions qui transportent des cochons de Bretagne en Allemagne pour l'abattage, puis d'Allemagne en Italie pour la transformation en charcuterie fine, avant de les rapporter dans nos supermarchés, ne passent pas forcément par nos routes, par exemple pour aller d'Allemagne vers l'Italie. Certes, si le système est efficace, il rapportera moins à l'État et davantage aux sociétés privées. Mais l'objectif est de faire financer le coût des infrastructures par les transporteurs y compris étrangers, pour relocaliser certaines activités. C'est l'enjeu principal, que les bonnets rouges n'ont pas vu !

Le cadre juridique pose un seul problème, il me semble : la perception. L'État était-il fondé à faire appel à ce type de contrat ? Ce n'est qu'une fois le cadre juridique connu que l'on peut établir si une régie directe, par exemple, serait plus appropriée.

J'ignore si Écomouv' diffère la mise à disposition pour masquer son impréparation, mais il semble que l'on cherche des torts au partenariat public-privé, depuis l'annonce de la suspension du contrat, pour des raisons qui lui sont tout à fait étrangères.

À combien s'élève le préjudice d'Écomouv' que l'État aurait à réparer en cas de report de l'exécution du contrat ? Le juge peut-il contraindre l'État à remplir ses obligations ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les travaux antérieurs de la commission des finances répondent en partie à ces questions.

M. François Lichère. - Le cas de figure dont nous discutons est inédit. Les suspensions de contrat sont rares. Le prestataire privé n'est fondé à invoquer un préjudice qu'à partir du moment où il s'acquitte de ses propres obligations.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - S'il n'est pas prêt, il ne peut donc invoquer de préjudice.

M. François Lichère. - En effet. En d'autres termes, il a tout intérêt à demander à l'État de prendre ses responsabilités. S'il ne le fait pas, il ne pourra pas s'abriter derrière la suspension puisqu'il reste tenu de remplir ses obligations.

Il existe cependant une responsabilité contractuelle de l'État : s'il n'exécute pas ses obligations contractuelles et si son partenaire prouve qu'il remplit les siennes, il y a faute contractuelle. La question qui se pose est de savoir à partir de quand court le préjudice.

Le critère de la complexité exigé par les contrats de partenariat est en l'espèce rempli. La réponse est moins nette s'agissant de la réserve de souveraineté, car le recouvrement de l'impôt fait l'objet d'un partage de tâches, les douanes étant par exemple compétentes en matière de recouvrement forcé. Le législateur a certes autorisé l'État à déléguer la mission de recouvrement de l'impôt, mais il n'a pas précisé si cela pouvait se faire au moyen d'un contrat de partenariat. Selon moi, il ne le peut pas, mais l'on peut en débattre.

M. Charles Guené. - J'avais compris différemment le critère de souveraineté. Au Royaume-Uni, on considère qu'il est porté atteinte à la souveraineté de l'État lorsque le prestataire manque à ses obligations - en matière de transport militaire par exemple. En l'espèce, je ne vois pas que la délégation du recouvrement de l'impôt porte atteinte à la souveraineté de l'État.

M. François Lichère. - La question est : l'État peut-il recourir à un PPP pour une mission de souveraineté ? Le Conseil constitutionnel pose des critères et une réserve de souveraineté. En l'espèce, a-t-on délégué une mission de souveraineté ? Compte tenu du fait que les douanes sont compétentes pour le recouvrement forcé, j'incline à penser que non, mais la question demeure posée.

La procédure de passation elle-même peut faire l'objet d'un débat. Le Conseil d'État a fait preuve de souplesse en ne tirant aucune conséquence du fait que le conseil privé de l'État conseillait concomitamment Autostrade sur un contrat analogue en Pologne. Une jurisprudence plus stricte eût été envisageable. D'une manière générale, il faut poursuivre les réflexions engagées par le rapport Sauvé sur les conflits d'intérêts.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il faut reconnaître que le conseil de l'État était un très grand cabinet d'avocats.

M. François Lichère. - Je parle du bureau d'études, le cabinet Rapp.

M. Éric Doligé. - L'État délègue bien aux entreprises la perception de la TVA.

M. François Grosdidier. - D'autres taxes sont déléguées aux acteurs privés.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les conflits d'intérêts sont inévitables dans les gros cabinets, bien que les avocats travaillent indépendamment les uns des autres. Nous lirons l'arrêt du Conseil d'État avec intérêt.

M. Frédéric Marty. - Par hypothèse, la mise en place d'une fiscalité incitative, en modifiant les comportements, vise l'attrition même des recettes fiscales créées. En l'occurrence, cela pose problème puisque le produit de la taxe poids lourds finance les infrastructures de transport.

Dans un contrat de partenariat, au contraire d'une délégation de service public, les loyers rémunèrent non le service lui-même, mais la mise à disposition des équipements qui concourent à le fournir. Le prestataire serait alors payé, que la taxe soit collectée ou non. En l'espèce, le prestataire n'a pas mis ses équipements à disposition. Dans le cadre d'un contrat financé sous forme de projet, c'est-à-dire avec très peu de capitaux propres...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - 30 millions d'euros.

M. Frédéric Marty. - ...et un recours massif à la dette - 90 % en moyenne -, c'est inexplicable. En effet, le prestataire s'endette dès le début des travaux, et ne peut alors compter que sur ses recettes d'exploitation pour faire face au service de sa dette : il n'a aucun intérêt à retarder la mise à disposition de son infrastructure.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Au 1er juillet 2013, Écomouv' n'était pas prêt. La mise à disposition a été reportée deux fois : d'abord au 1er octobre 2013, puis au 1er janvier 2014. Lors de la dernière audition, nous avons appris que seuls 190 000 camions sur 800 000 étaient équipés.

M. François Lichère. - Ce n'est pas entièrement de leur faute.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Certes, mais tout le monde semble avoir intérêt à différer cette mise à disposition ; or, je ne suis pas certaine que ce soit bon pour l'État. Les responsabilités sont sans doute partagées : il faut déterminer la part de chacun au 1er janvier 2014, date à laquelle les dernières dispositions du contrat sont applicables.

M. Jean-Luc Fichet. - Certains artisans se voient facturer l'écotaxe par leurs livreurs depuis le 1er octobre dernier. Ils sont plus nombreux qu'on le croit. Comment est-ce possible ?

Après plusieurs reports, le dispositif de l'écotaxe risque d'être remanié. Quelles modifications le contrat devrait-il subir, et avec quel impact financier ? Quel coût aurait pour l'État un arrêt définitif du contrat originel ?

M. François Lichère. - Difficile de vous répondre sans connaître les clauses du contrat. La doctrine d'accès aux documents administratifs est assez restrictive, le secret industriel et commercial est invoqué pour justifier des refus. La responsabilité de l'État pourra être engagée à compter du 1er janvier 2014, sous réserve que le cocontractant ait fait les diligences nécessaires.

Les exigences des livreurs que vous citez me surprennent, elles ne semblent pas légales. La loi autorisant la répercussion de l'écotaxe par les prestataires de transport a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité. Reste qu'il faut d'abord acquitter la taxe...

Le Conseil constitutionnel a admis par une décision du 28 décembre 1990 que des personnes privées recouvrent l'impôt (il s'agissait en l'espèce de la CSG), sous réserve qu'elles soient strictement contrôlées par l'État. Elles remplissent alors une mission de service public.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les personnes privées recouvrant l'impôt, par exemple les commerçants qui reversent la TVA à l'État, ne sont pas rémunérées. Il en va différemment pour l'écotaxe.

M. Frédéric Marty. - Un contrat est une obligation de faire ou de payer. En cas d'inexécution, le cocontractant peut être indemnisé des sommes auxquelles il aurait pu prétendre si le contrat avait été exécuté, soit de la valeur actuelle nette des flux de ressources qu'il aurait perçues. Le dédit doit être spécifié dans le contrat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dix-huit mois étaient prévus pour faire. La date du 1er janvier 2014 est capitale : c'est celle choisie par l'État pour la mise en service, qui succède à la mise à disposition. Or, ces dix-huit mois sont passés. Nous interrogerons l'État mais, en toute hypothèse cette question du retard dans la mise en service est capitale.

M. Frédéric Marty. - L'État peut également invoquer les compensations budgétaires qu'il va devoir débloquer au bénéfice de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf). Le coût externe du contrat n'est pas négligeable.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous avons évoqué ce point en commission des finances.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pouvez-vous revenir en détail sur la procédure de dialogue compétitif ?

M. François Lichère. - Le dialogue compétitif est une procédure spécifique introduite par la directive de 2004 pour ce type de contrats. Elle vise à allier flexibilité et transparence. On ne définit plus un cahier des charges mais un programme fonctionnel qui dresse la liste des objectifs à atteindre. Le dialogue compétitif doit faire émerger les moyens de les réaliser. Ici, c'est la demande qui s'adapte à l'offre, en fonction des possibilités techniques qui émergent au cours de la procédure, alors que dans le marché public, les offres doivent répondre à une demande figée dès l'origine. L'ajustement se fait en cours de dialogue. Il conduit à faire évoluer y compris le programme fonctionnel d'origine que l'on appelle parfois cahier des charges. C'est le principe même de cette procédure.

La difficulté consiste à garantir la transparence du dialogue et l'égalité entre les candidats. La charte du dialogue compétitif, établie en 2007 par la Mapp et les associations d'élus locaux, recommande la traçabilité du dialogue : l'État doit consigner l'ensemble des questions posées par l'État aux candidats et les réponses apportées. La confidentialité impose en principe que les propositions d'une entreprise ne soient communiquées à d'autres qu'avec l'accord de la première.

Le tribunal administratif avait identifié trois motifs susceptibles d'entacher d'irrégularité la procédure de dialogue compétitif : le fait que l'entreprise candidate retenue ne soit finalement pas l'entreprise signataire, un changement juridique étant intervenu entre temps, ce qui ne me choque pas par principe ; l'imprécision du critère de crédibilité, laissant trop de marge à l'État pour apprécier les candidatures ; et la méconnaissance de l'objectif d'impartialité. Ce sont les trois motifs d'annulation. Le Conseil d'État, statuant en référé précontractuel, a rejeté la demande en annulation qui était notamment fondée sur le fait que la demande par l'État, en cours de dialogue compétitif, d'un nouveau démonstrateur aurait avantagé le candidat retenu. Le Conseil a estimé que la rupture d'égalité n'était pas manifeste.

M. François Grosdidier. - Quelle est la force obligatoire des préconisations de traçabilité du dialogue compétitif ? Ces informations sont-elles communiquées a posteriori, ou tous les candidats sont-ils informés en temps réel des ajustements du programme fonctionnel ?

M. François Lichère. - Distinguons modification du programme fonctionnel et précisions. Une modification substantielle, comme le changement d'un dispositif satellitaire en un dispositif de portiques par exemple, doit être portée par le pouvoir adjudicateur à la connaissance de tous les candidats. De fait, un programme fonctionnel est à l'origine assez général. L'État assure ensuite l'égalité entre entreprises pour faire prospérer les propositions.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Une proposition n'a aucune chance de prospérer si l'État ne la communique pas aux autres candidats. C'est bien l'État qui décide d'informer ou non tous les candidats, il conserve la main sur la procédure.

M. François Lichère. - Dans la première version du code des marchés publics, la personne publique établissait un cahier des charges à l'issue du dialogue compétitif. Cette disposition, susceptible de favoriser le pillage commercial, ou cherry picking, a été abandonnée. Le pouvoir adjudicateur compare désormais des propositions hétérogènes entre elles
- pour franchir un estuaire, par exemple, un pont et un tunnel - et demeure garant de l'égalité entre les candidats. Le juge du référé précontractuel contrôle le respect de la procédure, mais est incompétent sur le choix de la solution technique.

M. Charles Guené. - Seriez-vous surpris que le calcul du coût global du contrat ne se limite pas à la lettre de celui-ci, mais prenne en compte les évolutions modales et les effets d'une fiscalité incitative ?

M. Frédéric Marty. - Non, il est légitime de combiner les deux analyses : celles du coût du contrat - la value for money comme disent les Anglo-saxons -, et celle de l'efficacité de la politique publique portée par l'écotaxe.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Dans une délégation de service public, le délégataire supporte une partie du risque de l'opération. Ici, la loi impose-t-elle au prestataire de prendre en charge certains risques ?

M. Frédéric Marty. - Les risques résident dans l'allongement du délai avant la mise à disposition des équipements, qui retarde d'autant le paiement du cocontractant. Il y a un manque à gagner. De plus, la rémunération différée ne rembourse pas l'investissement réalisé. Les surcoûts en construction ou en exploitation sont entièrement à sa charge.

M. François Lichère. - Une délégation de service public suppose un risque d'exploitation du service lui-même. Les sociétés d'autoroutes, par exemple, sont financées par les redevances des usagers. Si le trafic diminue, les rentrées sont plus faibles. Dans le cas d'un contrat de partenariat, le cocontractant n'est pas exposé au risque d'exploitation à proprement parler, mais il supporte tous les autres : géologiques, archéologiques, grèves...

M. Jean-Luc Fichet. - Inflammabilité des portiques...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Au 1er janvier 2014, Écomouv' n'était pas prêt. Ce retard ne doit pas entraîner, avant cette date, l'augmentation des loyers versés par l'État, ni l'allongement de la durée du contrat.

M. François Lichère. - Il reste à apprécier les responsabilités de chaque acteur dans ce retard. Dans ce type de contentieux, chacun les reporte évidemment sur l'autre.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Mais s'il n'y a pas eu mise à disposition...

M. Frédéric Marty. - Il faut regarder attentivement les clauses du contrat. Dans certains contrats, les paiements commencent dès la phase de construction, et non au démarrage de l'exploitation, ce qui n'incite guère le prestataire à livrer l'équipement dans des délais satisfaisants. Mais procéder ainsi réduit le besoin de financement du prestataire, donc les loyers versés par l'État.

M. François Lichère. - Cette hypothèse est rare. En général, la rémunération n'intervient qu'à compter de la mise en service. Dans un récent colloque à l'ENA - auquel vous participiez, madame la présidente, ainsi que M. Sueur -, il était révélé que le taux de livraison dans les délais des ouvrages publics était de 51 % dans la maîtrise d'ouvrage publique classique, contre 89 % pour les private finance initiatives britanniques.

M. Frédéric Marty. - Prudence cependant, le National audit office - la Cour des comptes britannique - établit ces chiffres essentiellement à partir de projets immobiliers. Dans le domaine des services de haute technologie, les contrats de partenariat sont moins performants.

M. Ronan Dantec. - L'État et Écomouv' ont intérêt à se mettre d'accord, nous l'avons compris. Mais si un nouveau retard est constaté après le 1er janvier 2014, quels sont les moyens de recours à la disposition des citoyens pour contester l'accord amiable ?

M. François Lichère. - En vertu de la jurisprudence administrative, les citoyens ont un intérêt à agir, en qualité de contribuable local, contre les décisions des collectivités territoriales entraînant un surcoût pour les finances publiques, mais pas contre celles de l'État en qualité de contribuable national. C'est malheureux, car c'est un instrument très efficace.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans le cas de collectivités territoriales, seule la délibération de l'assemblée locale est attaquable, n'est-ce pas ?

M. François Lichère. - Toute décision entraînant des dépenses publiques : celle de suspendre un contrat rentrerait dans cette catégorie. Le Conseil d'État a même récemment admis qu'une décision entraînant de moindres recettes était attaquable sur ce fondement.

M. Ronan Dantec. - L'État a donc les mains libres pour signer un accord à l'amiable avec Écomouv'.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Personne ne semble, en effet, disposé à s'engager dans un contentieux. Nous vous remercions.

Audition de M. Romaric Lazerges, avocat au barreau de Paris (Cabinet Allen & Overy) (Mercredi 15 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous accueillons maintenant M. Romaric Lazerges, avocat au Barreau de Paris et maître de conférences à Sciences Po, où il anime un séminaire sur les partenariats public-privé (PPP). C'est donc à un juriste praticien que nous demanderons, sans trahir le secret professionnel, de nous éclairer sur la manière dont se passe concrètement un PPP et de nous présenter les avantages et les risques que cette formule présente pour l'État.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Romaric Lazerges prête serment.

M. Romaric Lazerges, avocat au barreau de Paris. - Je tiens à apporter d'abord deux précisions. Je n'ai pas été partie prenante au projet Écotaxe ; mon propos sera donc prudent et général. Je suis par ailleurs associé dans le cabinet Allen & Overy, responsable du département droit public, dans lequel j'ai une activité contentieuse et transactionnelle. En matière de contrats publics, j'interviens dans le cadre de grandes délégations de service public (DSP) ou de contrats de partenariat. Au sens étroit, les PPP ont presque dix ans. Je suis intervenu depuis le début de cette épopée en étant conseil du ministère de la justice pour les prisons, de Voies navigables de France (VNF) pour le canal Seine-Nord, pour le moment à l'arrêt, mais aussi d'opérateurs privés, que ce soit de groupements titulaires de contrats ou de banques finançant ces contrats. Chaque acteur - personne publique, consortium, institutions financières telles que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ou les banques - se fait en effet assister par un ou plusieurs cabinets. Nous avons ainsi assisté Vinci pour la DSP consacrée au TGV Tours-Bordeaux - le plus gros projet de ce genre, d'un montant de sept à huit milliards d'euros - ou d'autres acteurs, par exemple pour des stades, des hôpitaux, ainsi que les banques pour le Global System for Mobile communications - Railways (GSM-R).

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous êtes donc le spécialiste des PPP dont nous avons besoin.

M. Romaric Lazerges. - Je suis un spécialiste... pas le seul. J'ai compris que vos interrogations portent sur quatre champs : les critères justifiant le recours aux PPP ; les conditions de passation et, le cas échéant, le rôle de conseil ; le coût ; enfin, les conditions d'exécution du contrat, sur lesquelles je serai prudent, n'ayant pas plus d'éléments sur l'écotaxe que ce que j'ai pu en lire dans la presse.

Le PPP est un outil très décrié dans les médias, presque diabolisé. Il est surtout très mal connu. Ce n'est pas, comme on l'a dit, une privatisation ; c'est un outil de la commande publique parmi les autres que sont les marchés publics ou les DSP. Les PPP se distinguent des marchés publics proprement dits par trois points - même s'ils sont eux-mêmes des marchés publics : la globalité de la mission - encore que certains marchés sont aussi globaux - la durée et surtout l'association entre financement et rémunération - s'opposant ainsi à l'interdiction du paiement différé dans le cadre d'un marché public. Ils se distinguent des DSP par une rémunération non indexée sur le résultat d'exploitation - quoiqu'il puisse exister dans certains PPP des revenus annexes - mais constituée par un loyer fixe sans intéressement. L'idée initiale des PPP était ainsi de créer des contrats globaux tels que des DSP pour les cas où la rémunération liée au résultat était impossible, comme dans le cas des prisons. Sans PPP, il aurait fallu passer plusieurs marchés ; le PPP permet de passer un marché global avec un paiement différé.

Le processus de passation d'un PPP est long et complexe, comme peuvent l'être les procédures de passation de gros marchés publics ou des DSP : pour le TGV Tours-Bordeaux, la procédure a duré de 2007 à 2011. Du côté de la personne publique, il s'agit de ménager plusieurs objectifs : l'efficacité de la procédure - travailler avec les candidats pour que leur réponse réponde le mieux à l'objectif ; l'égalité des candidats, qui implique un certain formalisme ; l'incitation à l'innovation - mais il faut parfois renoncer aux bonnes idées d'un candidat pour respecter l'égalité ; le maintien de la concurrence : pour cela, il faut conserver un cahier des charges unique le plus longtemps possible.

N'étant ni un financier, ni un économiste, je serai très prudent sur le coût ; je ne peux donc pas dire si un contrat est cher ou non en nominal. Ce que j'ai remarqué, c'est que les comparaisons faites n'étaient pas toujours pertinentes, oubliant souvent que le coût d'un PPP n'est pas un simple coût de gestion, mais un coût de remboursement d'un investissement augmenté d'un coût de gestion. Sur l'écotaxe comme sur le dossier du Tribunal de grande instance de Paris ou sur les prisons, cela n'a ainsi aucun sens de comparer un contrat de gestion d'un ouvrage déjà construit et un PPP. Par ailleurs, lorsque l'on compare un dispositif de type PPP et un dispositif de type maîtrise d'ouvrage publique ; et c'est vertueux de le faire ; il faut prendre en compte l'ensemble des coûts pour l'un et l'autre dispositif, y compris des coûts internes à la personne publique.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pouvez-vous nous donner quelques exemples de cette complexité qui justifie le recours à un PPP, notamment dans le domaine des services, le recours à cette formule juridique pour des investissements ne faisant pas débat ?

M. Romaric Lazerges. - La complexité, cela peut être, pour la personne publique, de préparer un cahier des charges qui soit d'emblée assez précis, notamment dans les domaines technologiques. Mais cette difficulté peut être contournée : on peut choisir de faire plusieurs marchés de maîtrise d'oeuvre avant de lancer la procédure. Le critère principal qui justifie à mes yeux un PPP est le lien entre construction et exploitation. Dans une maîtrise d'ouvrage publique, la personne publique aura la maitrise de la construction, mais elle peut recevoir une livraison conforme et ne se rendre compte de certains problèmes qu'au moment de l'exploitation. Un PPP est de ce point de vue vertueux en reportant totalement le risque de la construction et partiellement le risque d'exploitation sur le partenaire, en exigeant de lui qu'il délivre une installation qui fonctionne sur plusieurs années conformément à des critères de performance. Un autre avantage est de faire baisser le cas échéant le coût financier : dans une maîtrise d'oeuvre publique, la personne publique paie des acomptes au fur et à mesure de la construction alors que, dans un PPP, elle ne paie rien avant la réception de l'ouvrage. Mais le grand avantage, c'est surtout de payer moins en période d'exploitation si ça marche mal.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans un PPP, la rémunération n'est pas indexée sur le résultat ?

M. Romaric Lazerges. - Pas sur le résultat financier, mais sur des indices de performance. Une entreprise construisant un stade en DSP bénéficiera généralement de subventions, mais sera ensuite rémunérée sur l'exploitation, de manière substantielle selon la jurisprudence du Conseil d'État (au moins pour 30 à 40 % de ses revenus). Dans un contrat de partenariat, si elle réalise le stade, elle sera rémunérée en fonction de critères de performance - même si le loyer est parfois diminué par des revenus annexes. Par exemple, dans une prison construite en PPP, à chaque fois qu'une ampoule cassée n'est pas remplacée pendant un certain nombre de jours, la rémunération de l'entreprise sera diminuée, conformément au contrat.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Écomouv' nous déclare qu'une partie non négligeable de sa rémunération - 64 millions d'euros - est indexée sur la montée en charge du dispositif. Vous nous dites l'inverse : qu'une rémunération peut diminuer mais pas augmenter.

M. Romaric Lazerges. - Je ne connais pas le contrat ; ce que j'ai compris, c'est que la rémunération n'est pas liée au montant de recettes que le titulaire collecte.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans le cas d'espèce, c'est lié au nombre de taxations. C'est logique.

M. Romaric Lazerges. - Dans le cas d'une prison construite en contrat de partenariat, une exploitation non performante entraînera des pénalités prévues au contrat. On parle alors de risque de disponibilité, différent du risque trafic, lié au volume. Le deuxième avantage, observé au Royaume-Uni par des statistiques, et par certains ministères en France, est un respect généralement plus strict des délais de construction. Un titulaire de contrat de partenariat qui ne livre pas à temps se voit en effet soumis à des pénalités de retard de la part de la personne publique, mais aussi, compte tenu du fait que ces projets sont le plus souvent financés à 10 % par les actionnaires et à 90 % par les banques, à des frais financiers considérables, fixés dans le contrat de crédit : dans des projets à plusieurs milliards d'euros, ces frais peuvent s'élever à plusieurs centaines de milliers d'euros par jour. Le troisième avantage est, du point de vue des ministères dépensiers - mais le ministère du budget ne serait pas d'accord sur ce point - de sanctuariser la dépense publique et d'éviter des régulations budgétaires qui touchent les dépenses de fonctionnement, et de garantir ainsi que l'ouvrage soit en meilleur état au terme de quelques décennies d'exploitation. Un autre argument est la planification : le PPP permet de connaître le coût de l'exploitation au cours du temps, ce que ne permet pas la maîtrise d'ouvrage publique.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je prends l'exemple d'un PPP sur quinze ans prévoyant une construction sur trois ans et une exploitation sur douze ans. Si le titulaire met deux ans de plus à construire, alors, les loyers initialement prévus ne lui seront versés que sur dix ans pour un montant total identique ?

M. Romaric Lazerges. - Je ne sais pas si c'est le cas, mais les signataires de certains PPP ont été soumis à ce que d'aucuns appelaient la triple peine, un retard entraînant des pénalités, des frais financiers, mais aussi une perte du loyer. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, la situation ayant été considérée comme non acceptable par les différents acteurs. Les contrats prévoient le plus souvent des pénalités comprises entre 5 et 10 % du coût d'investissement, des frais financiers, mais soit la durée d'exploitation est fixe - et le retard prolonge donc la durée du contrat - soit les échéances perdues sont remboursées en une seule fois à la date de mise à disposition de l'ouvrage. Cela assure la « bancabilité » du projet, pour employer une expression peu élégante. Les industriels ont pris des risques qu'ils ne prennent plus.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Mais il y a toujours des indemnités de retard ?

M. Romaric Lazerges. - Oui.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quels conseils donnez-vous à l'État ?

M. Romaric Lazerges. - Je les détermine au cas par cas.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quels sont les risques pour l'État ? Comment cela se passe-t-il avec les banques ? En quoi consiste la cession de créance ?

M. Romaric Lazerges. - Dans chaque dossier, il faut procéder à une analyse globale : étudier le risque lié à la complexité du projet, comme pour un bâtiment les risques environnementaux, les risques de recours, les risques techniques ; étudier la capacité des banques à le financer, différente selon les périodes, et naturellement moindre depuis 2008 : elles analyseront l'allocation des risques dans le contrat principal, celui que prend la société de projet et le niveau d'acceptabilité de celui qui peut être transmis aux industriels, prestataires de la société de projet. La société de projet titulaire d'un contrat de partenariat est en effet généralement une « coquille » - ce n'est pas le cas d'Écomouv' - avec des actionnaires, qui passe des contrats avec un constructeur et des exploitants. Ce qui compte pour les banques, c'est que la société de projet, qui est l'emprunteur, garde un minimum de risque, même s'il reste toujours un risque résiduel, lié à l'obtention du financement. L'industriel, de son côté, fixera un plafond de responsabilité : de 30 % de sa rémunération par exemple pour un constructeur ; dans le pire des scénarios, il ne remboursera pas plus en cas de défauts qui lui seraient imputables. Au cours du dialogue compétitif, la société de projet cherchera donc à baisser le risque dans le contrat de partenariat, pour le rendre acceptable pour elle, pour les industriels et pour les banques.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les sous-traitants d'Écomouv' sont devenus ses actionnaires. Cela est-il courant ?

M. Romaric Lazerges. - Dans tous les contrats de partenariat, la société de projet compte des actionnaires qui sont aussi des prestataires. Un contrat tel que la ligne Tours-Bordeaux a pour titulaire une société de projet qui a pour actionnaires un industriel, un exploitant - dans ce cas, c'est Vinci pour les deux - et des financiers, la CDC ou AXA. Vinci est ainsi à la fois actionnaire, constructeur et exploitant, tandis qu'AXA et la CDC ne sont qu'actionnaires. Chacun a un intérêt et prend un risque différent.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Dans le contrat écotaxe, c'est donc Thales, SFR, Steria et la SNCF qui ont en théorie pris tous les risques ?

M. Romaric Lazerges. - Dans le schéma classique, l'industriel prend beaucoup de risques. Mais l'actionnaire prend également des risques : par exemple, il perd sa mise si le contrat est résilié pour faute.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - C'est minime.

M. Romaric Lazerges. - En comparaison avec l'ampleur du projet, sans doute, mais pas en valeur absolue.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Il s'agit de moins de 10 %, soit 30 millions d'euros.

M. Romaric Lazerges. - Si on prend l'exemple d'un contrat d'un milliard d'euros d'investissement, si 900 millions d'euros sont prêtés par les banques, et 100 millions d'euros fournis par trois actionnaires, chacun des actionnaires peut perdre plus de 30 millions d'euros : c'est colossal !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Comment la banque intervient-elle ?

M. Romaric Lazerges. - Dans un dialogue compétitif, elle doit fournir au moment de l'offre finale une lettre d'engagement dans laquelle elle promet son soutien inconditionnel au projet. Cela nécessite une intervention très précoce de la banque, qui se fait assister d'un conseil technique et d'un conseil juridique propre pour arriver à deux conclusions : financer ou ne pas financer, et à quel prix.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Et la cession de créance ?

M. Romaric Lazerges. - La plupart des contrats de partenariat ont mis en place un tel système pour faire baisser le coût du contrat pour l'État : le titulaire du contrat est titulaire d'une créance de la personne publique qu'il cède avec l'autorisation de cette dernière aux banques, au maximum à 80 %, la contrepartie pour les banques devenant ainsi partiellement la personne publique au moment de la livraison de l'ouvrage.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Cela ne concerne donc pas seulement Écomouv' et les banques : la puissance publique est impliquée.... Il nous faudra interroger les banques.

M. Romaric Lazerges. - La puissance publique doit signer une acceptation d'engagement qui devient inconditionnelle à partir de la livraison : cette partie du loyer ne peut alors plus être remise en cause.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans le cas de l'écotaxe, la livraison n'a pas eu lieu.

M. Romaric Lazerges. - La livraison est toujours un acte très puissant ; mais elle ne peut être acceptée que si l'ouvrage a été réalisé conformément au cahier des charges. Une fois la livraison effectuée, il faut bien rembourser l'investissement, à un moment donné.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Plus ça traîne, et plus ça coûte.

M. Romaric Lazerges. - Non, cela n'a pas d'impact si c'est la personne privée qui est responsable : c'est alors l'industriel ou les actionnaires qui en supporteront le coût. La pénalité est toujours possible à la fois sur la redevance liée à l'exploitation et sur la partie de la redevance liée à la construction qui n'a pas fait l'objet d'une cession de créances acceptée (sur les 20 % restant au moins). De toute manière, tout dépend de la livraison, comme dans une maîtrise d'oeuvre publique où, une fois que vous avez payé, les comptes sont soldés. La cession de créance a fait baisser le coût du financement des projets en points de base de manière très significative, car la signature de l'État est plus forte que celle des groupes industriels, quelle que soit leur taille.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - C'est au maximum 80 %...

M. Romaric Lazerges. - C'est ce qui est prévu dans le code monétaire et financier.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Est-ce toujours le cas ?

M. Romaric Lazerges. - C'est variable. C'est souvent 80 % ; en tout cas, ce n'est jamais 20 % : plus la part cédée augmente, plus le coût du financement diminue, puisque le risque potentiel d'exploitation diminue. Le risque subsiste sur au moins 20 % de la rémunération liée à la construction, ainsi que sur la rémunération additionnelle liée à l'exploitation.

M. Éric Doligé. - La question est donc de savoir si la livraison a lieu ou non par Écomouv'. J'ai le sentiment que tout le monde s'observe, parce que tout le monde a des reproches à se faire. Nous devons obtenir des éclaircissements. Nous ne connaissons pas le cahier des charges, et ne savons donc pas s'il prévoit des pénalités pour la personne publique si elle retarde la mise en exploitation. C'est peut-être la raison pour laquelle il n'y a pas de date de livraison prévue. Des cas de force majeure sont-ils prévus ? Dernier point, les collectivités territoriales, pénalisées, ont-elles voix au chapitre ?

M. Romaric Lazerges. - En l'absence d'éléments factuels, il m'est difficile de répondre. Il faudrait déterminer qui est responsable du retard. Ce type de contrat prévoit souvent des « causes légitimes » qui peuvent être invoquées par la partie privée, impliquant des régimes d'indemnisation. Ces causes peuvent être manifestement imputables à l'État ou imputables à aucune des deux parties, telles qu'une intempérie exceptionnelle. La conséquence en est l'exemption de pénalités de retard ou, dans certains cas, l'obligation pour l'État d'assumer les frais financiers liés au retard. C'est ouvert.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - On ne peut pas parler de suspension du contrat. Ce dernier existe, il devra donc s'appliquer.

M. Romaric Lazerges. - En effet.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Connaissez-vous un cas similaire ?

M. Romaric Lazerges. - Je ne connais pas de précédent.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est donc un cas exceptionnel.

M. Ronan Dantec. - Pour les entreprises privées et pour les banques, les PPP sont-ils des opportunités ? Se battent-elles pour les obtenir, car la garantie de l'État fait que le risque est relativement modéré ? Ou bien la complexité des montages fait-elle que peu de groupes sont capables de participer à la compétition ? L'État se retrouve alors avec peu d'entreprises capables de répondre et elles bénéficient en conséquence de marges élevées et de risques faibles.

M. Romaric Lazerges. - J'aurais du mal à vous répondre sur les marges.

Le risque n'est pas faible : ces grosses entreprises prennent un risque de construction sur les ouvrages complexes. Elles doivent porter le financement sur des périodes parfois très longues. Par exemple, pour la liaison Tours-Bordeaux, le groupe doit construire 300 km de ligne TGV d'ici 2017 : c'est une réalisation extrêmement complexe, et le risque n'est pas faible.

Les grands groupes ne sont pas spécifiquement attirés par ces contrats : des groupes comme Vinci, Bouygues ou Eiffage sont intéressés par des ouvrages emblématiques et souhaitent garantir le plus longtemps possible un revenu à l'entreprise, mais l'objectif est le même, qu'il s'agisse d'un contrat de partenariat ou d'un gros contrat de construction.

L'intérêt d'un PPP, c'est de figer dans un compte pendant des années un résultat, ce qui est toujours intéressant pour une entreprise. Mais est-ce plus intéressant que de conclure un contrat de maîtrise d'ouvrage public où le risque de construction est beaucoup plus faible ? Je ne le crois pas.

Qui est capable de répondre à ces contrats ? Dans l'univers des BTP, compte tenu du risque, le marché est fermé, mais que l'on passe un contrat d'un milliard d'euros en contrat de partenariat ou en maîtrise d'ouvrage publique, les mêmes répondront. Les entreprises de plus petite taille seront sous-traitantes, quel que soit le contrat conclu.

De fait, ces contrats ne sont pas ouverts à toutes les entreprises, mais la concurrence entre les grands groupes demeure féroce.

M. Ronan Dantec. - L'intérêt de ces auditions est de nous permettre de juger d'autres PPP, y compris certaines prolongations de partenariats. La rentabilité est souvent calculée sur 10 ans, parfois 8 ans quand les négociations sont serrées. Mais les grands groupes ont figé, tel un principe, un certain taux de rémunération de l'investissement. Ils n'ont pas intérêt à remettre en cause ce qui a été accepté par l'État et à provoquer une concurrence effrénée. Peut-être l'État a-t-il plus de marges de manoeuvre que les 10 % qui ont été actés.

M. Romaric Lazerges. - Je puis vous assurer que la compétition est âpre. Je n'ai jamais vu un groupe perdre de bon coeur.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La constitution de sociétés de projet n'est pas étonnante. Y a-t-il des critères qui président à la création de ces consortiums ? Puisque c'est avec une société de projet, Écomouv', qu'a été signé le PPP, pourquoi les négociations ont-elles commencé avec Autostrade et non pas avec le consortium ? Les banques font peser une part du risque sur l'industriel mais, s'il n'est pas là au moment de la négociation avec l'État, comment peut-on obtenir l'accord des banques ?

M. Romaric Lazerges. - L'industriel est là dès le départ. Lors du dialogue compétitif, les membres du groupement, actionnaires et industriels confondus, sont déjà présents. Cela dit, je ne peux pas parler d' Écomouv' : je ne connais pas le dossier.

Le groupement est une notion informe dans une candidature, mais les actionnaires et ceux qui vont réaliser la prestation sont présents. Le groupement serait bien incapable de remettre une offre s'il n'y a pas un dialogue intense avec l'ensemble des prestataires.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La Mapp a comparé deux contrats, un marché public et un PPP : l'un et l'autre intégrés, comprenant la conception, la construction et l'exploitation. Selon vous, compte tenu de la complexité du projet, était-il judicieux de comparer uniquement des contrats intégrés ? N'aurait-il pas été intéressant de comparer des contrats non intégrés ? Pourquoi ne pas avoir comparé quatre projets plutôt que deux ?

M. Romaric Lazerges. - Dans le code des marchés publics, il n'est pas facile de conclure un marché global. La Mapp a retenu cette hypothèse, malgré des incertitudes au niveau juridique, pour les besoins de l'analyse. C'était sans doute justifié à ses yeux, dans la mesure où, sur ce contrat complexe, il était difficile d'imaginer un processus avec un constructeur et un exploitant séparés, du fait des risques que j'ai déjà évoqués : lier l'exploitation à la construction était logique. L'approche de la Mapp paraît donc justifiée.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ce contrat est assez exceptionnel.

M. Romaric Lazerges. - Tout à fait. Si l'on parlait d'un contrat bâtimentaire, il aurait été possible de procéder à des comparaisons entre d'un côté un contrat de partenariat et de l'autre plusieurs marchés publics portant sur la construction et sur l'exploitation.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les ministères sont-ils capables de suivre ces dossiers ?

M. Romaric Lazerges. - J'ai assisté deux grands ministères : à la justice, il y a un établissement public, nommé l'agence publique pour l'immobilier de la justice (Apij), composé d'ingénieurs des corps de l'État et dirigé par un polytechnicien : le niveau des compétences techniques y est extrêmement élevé.

Le ministère des transports dispose du même type d'organisation : j'ai travaillé pour VNF, sous la tutelle vigilante du ministère des transports : les équipes étaient composées de grands professionnels. Dans les contrats que j'ai suivis, je n'ai pas observé de dissymétrie de compétences entre le privé et le public.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - En matière de complexité qui s'apprécie, non pas au regard du dossier lui-même, mais des capacités de la puissance publique à l'assumer, n'aurait-il pas fallu que tous les ministères unissent leurs forces plutôt que de laisser le ministère des transports gérer seul ce contrat ? Ainsi, par exemple, le ministère de la défense aurait pu apporter son expertise.

Doit-on reprocher à l'État d'avoir choisi un PPP au motif que le projet était complexe alors que la mutualisation des moyens des ministères aurait permis de réaliser ce projet ?

M. Romaric Lazerges. - Quelle que soit la solution retenue, PPP ou marché public global, il s'agissait de confier à une seule entité l'ensemble de la construction et de l'exploitation de ce marché. Dans les deux cas, le rôle de la personne publique est relativement similaire : contrôle vigilant pour vérifier la bonne exécution du contrat.

Les deux types de contrats diffèrent essentiellement du fait de leur financement. Dans le cas d'Écomouv', l'État a dû estimer que, face à un dispositif d'une extraordinaire complexité, il était judicieux de faire peser le risque sur le partenaire privé en concluant un PPP.

Le ministère de la justice a mené en parallèle des constructions en maîtrise d'ouvrage public et en PPP. Ce choix permettra de disposer dans quelques années d'éléments de comparaison extrêmement intéressants.

La complexité est-elle une condition de recours aux contrats de partenariat ? Je crois qu'elle l'est dans certains cas. L'État doit évaluer les avantages de conclure un marché global.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Merci pour vos réponses précises.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Merci d'être venu nous éclairer.

Audition de M. François Bergère, directeur de la mission d'appui aux partenariats public-privé, ministère de l'économie et des finances, et de M. Antoine Tardivo, directeur de projets (Mardi 21 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous entendons M. François Bergère, directeur de la mission d'appui aux partenariats public-privé (Mappp) rattachée au ministère de l'économie et des finances, et M. Antoine Tardivo, directeur de projet au sein de cette mission.

Messieurs, dans le cadre de votre intervention liminaire, nous souhaitons que vous nous présentiez brièvement les missions et les moyens de la Mappp, en particulier que vous précisiez à quel(s) moment(s) de la procédure elle intervient ou peut être sollicitée et quelle était son expérience acquise sur d'autres PPP au moment où elle a eu à examiner celui de l'écotaxe.

Nous attendons également une présentation et un commentaire de l'avis 2009-04 du 12 février 2009 sur le projet écotaxe et, en particulier, des explications sur le choix de ne comparer que deux solutions intégrées de contrat.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. François Bergère et Antoine Tardivo prêtent serment.

M. François Bergère. - La Mappp est une mission atypique dans le paysage administratif français. Elle est « l'organisme expert » auquel fait référence l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. Elle a été mise en place le 27 mai 2005, auprès du ministère de l'économie et des finances, avant de devenir un service à compétence nationale rattaché au directeur général du Trésor, il y a trois ans. Son équipe se compose de cinq collaborateurs techniques et de moi-même.

Lorsque le législateur a créé l'outil innovant que constitue le PPP, il a souhaité l'encadrer et s'assurer que la puissance publique y ait recours à bon escient. La Mappp est le principal instrument destiné à cet effet. Elle réalise plusieurs missions.

Tout d'abord, elle élabore la méthodologie de l'évaluation préalable, qui est le prérequis imposé par le législateur pour que le contrat de partenariat soit identifié comme la meilleure solution entre les différents modes de contractualisation. La Mappp a ainsi élaboré un guide méthodologique très complet et a construit des outils de simulation des coûts et d'évaluation des risques qui peuvent être mis à la disposition des personnes publiques.

Elle exerce également un rôle d'accompagnement des administrations lors de l'attribution et de la finalisation des contrats, en rédigeant des clausiers-types et des préconisations relatives aux dispositions contractuelles.

Sa saisine est obligatoire pour tout contrat de partenariat conclu par l'État ou un établissement public national doté d'un comptable public, à deux étapes : avant et après l'engagement de la procédure d'attribution. En amont, avant de lancer un avis d'appel public à la concurrence, la Mappp valide, au regard des recommandations qu'elle a fixées, le principe du recours à un PPP au vu de l'évaluation préalable, qui émane - et je voudrais insister sur ce point - du porteur public du projet, et non de la Mappp. En aval, elle intervient à l'issue de la procédure d'attribution pour vérifier que l'offre finale est bien en adéquation avec ce qui était attendu et conforme aux recommandations, de même qu'elle protège bien la personne publique. Elle exerce ce contrôle pour le compte du ministre de l'économie et des finances et en liaison avec la direction du budget, chargée d'apprécier la soutenabilité budgétaire de l'opération. Le ministre de l'économie autorise la signature du contrat en s'appuyant sur l'avis de la Mappp. En pratique, cet avis peut être considéré comme un avis conforme, il a vocation à être suivi.

Les collectivités territoriales peuvent aussi saisir la Mappp sur l'éligibilité de leur projet à un contrat de partenariat sur la base d'une évaluation préalable ; dans ce cas, il s'agit d'un avis motivé qui n'emporte aucune obligation d'être suivi. Les avis formulés en amont de l'appel à candidatures sont consultables en ligne. Depuis la création de la Mappp en 2005, près de deux cents avis motivés ont été rendus, dont un quart pour l'État ou ses établissements publics et trois quarts pour les collectivités territoriales. La très grande majorité est constituée d'avis positifs. On a pu s'en étonner. Mais cela s'explique par le fait que la sélection intervient en amont. Une cinquantaine de projets d'évaluation préalable ont ainsi été écartés à la suite des premiers échanges avec le donneur d'ordre, sans que la Mappp ait besoin de donner un avis négatif formel.

Enfin, la Mappp assure le suivi statistique des PPP et la capitalisation des expériences. La totalité des contrats signés, y compris par les collectivités territoriales, doivent lui être transmis pour être intégrés à sa base de données. La Mappp est habilitée à formuler des propositions dans le domaine des contrats de partenariat. Des structures similaires destinées à encadrer l'usage de ces contrats ont été mises en place dans la quasi-totalité des vingt-cinq pays de l'Union européenne qui ont fait le choix de développer le recours aux PPP. En effet, ces contrats ont un fort potentiel d'optimisation technique ou économique mais restent d'un usage délicat, dans la mesure où ils emportent des conséquences de long terme pour la personne publique. Je rappelle que dans un PPP, même lorsqu'il y a un préfinancement privé, le paiement du dispositif reste assuré par la personne publique, bien qu'il soit lissé dans le temps et modulé en fonction des performances. Il s'agit donc bien d'un engagement de long terme. Notre rôle est aussi de compenser l'asymétrie de compétences qui peut exister entre l'administration publique, d'une part, les grands opérateurs privés qui possèdent souvent une longue expérience dans ce domaine, d'autre part.

La Mappp n'est pas la seule entité qui accompagne les administrations publiques dans ces démarches. Si elle est chargée d'élaborer une doctrine relative aux PPP, le pilotage opérationnel reste assuré par les pouvoirs adjudicateurs, souvent au moyen de missions spécialisées d'appui à l'investissement, par exemple la mission de la tarification pour le contrat Écomouv' ou la mission PPP de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM). D'autres ministères possèdent leur propre mission spécialisée d'appui à l'investissement, avec lesquelles nous travaillons en étroite coordination. En effet, au-delà de la procédure de saisine obligatoire, la Mappp peut suivre la procédure du dialogue compétitif et accompagner, à sa demande, le donneur d'ordre.

Pour résumer, la Mappp n'a pas vocation à se prononcer sur l'opportunité du projet. Nous vérifions que les conditions justifiant le recours à un PPP sont réunies au regard de l'ordonnance du 17 juin 2004 et nous pouvons ensuite accompagner, sur sa demande, le pouvoir adjudicateur au cours de la procédure d'attribution et réintervenir au niveau final, pour les seuls projets relevant de l'État, afin de valider le projet de contrat avant sa signature.

En ce qui concerne le dispositif relatif à l'écotaxe, la Mappp a été saisie en janvier 2009 pour se prononcer sur l'éligibilité du dispositif à un PPP, sur le fondement de l'évaluation préalable réalisée fin 2008. Elle a été associée à la plupart des réunions du comité de pilotage chargé de l'organisation et de l'avancement technique du projet qui s'est réuni régulièrement de 2008 à 2011. Elle a été associée de façon plus limitée aux réunions de la commission consultative d'attribution chargée de suivre et de valider les étapes du processus d'attribution. Antoine Tardivo a été notre représentant dans ces comités.

Par son avis rendu en février 2009, la Mappp a validé le choix du recours à un contrat de partenariat sur le critère mis en avant par les auteurs de l'évaluation préalable, celui de la complexité technique et fonctionnelle, caractérisée aux différents stades de ce projet à caractère inédit et innovant. La complexité nous paraît particulièrement bien étayée dans un projet comme celui-là, plus que dans la grande moyenne des projets. Sur le plan financier, la Mappp a constaté qu'un contrat de partenariat était préférable, non pas en termes de coût global - ce coût était un peu plus élevé pour le contrat de partenariat en raison du préfinancement privé -, mais en termes de bilan économique global, le contrat de partenariat ayant pour avantage principal d'accélérer les délais de livraison et partant, la perception des recettes escomptées de l'écotaxe. Ce bilan coûts-recettes, plus favorable dans le cadre du PPP avant même la prise en compte de l'incidence monétaire des risques, qui vient en règle générale renforcer l'avantage constaté au profit du contrat de partenariat, a corroboré l'argumentaire basé sur le critère de la complexité.

Dans le même temps, la Mappp a instruit la demande de garantie de financements en dette à mobiliser pour ce projet, dans le cadre du plan de relance 2009-2011. La Mappp a en effet été chargée de se prononcer sur plusieurs demandes de garantie de financements privés en dette pour de grands projets prioritaires de l'État avec, à l'appui, une enveloppe de l'ordre de 10 milliards d'euros. Sur ce sujet, elle a conclu en mai 2010 à l'éligibilité de ce projet à une garantie de l'État portant sur une fraction de la dette pendant la période de construction, assortie d'un coût facturé à l'attributaire. Cette garantie n'a finalement pas été demandée par Écomouv', elle ne figure donc pas au contrat final.

Après diverses évolutions de périmètres et à l'issue d'un dialogue compétitif en deux phases avec cinq candidats dont trois sont allés jusqu'à l'offre finale, la procédure a débouché sur le choix d'un attributaire en janvier 2011, suivi d'une phase de mise au point du projet de contrat. La Mappp a été beaucoup moins associée à cette étape de finalisation du contrat. Elle a même été saisie du projet finalisé de contrat avec une contrainte de délai de quarante-huit heures, ce qui est un peu exceptionnel, je dois le dire. Dans son rapport au ministre de l'économie et des finances daté du 14 octobre 2011, la Mappp relevait que l'évolution des caractéristiques économiques et financières du projet au cours d'une procédure plus longue que prévue ne remettait pas fondamentalement en cause l'avantage comparatif de la formule du contrat de partenariat. Elle validait également le projet de contrat soumis. Elle recommandait pour autant, si les délais le permettaient encore, de préciser ou d'ajuster certaines formulations pour éviter des incertitudes génératrices d'ambiguïté ou rétablir ce qui pouvait parfois apparaître comme un déséquilibre au détriment de la partie publique. Elle notait par ailleurs un taux de rendement actionnaire anticipé élevé et s'interrogeait sur la formule de calcul de l'indemnité de résiliation du contrat de partenariat pour motif d'intérêt général. La signature sous très forte contrainte de délais, dans les six jours qui ont suivi, des documents contractuels validés par les directions juridiques de Bercy et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE), n'a pas permis de procéder aux ultimes ajustements demandés par la Mappp.

Depuis la signature du contrat avec Écomouv', la Mappp n'a plus eu l'occasion d'intervenir sur ce dossier. Elle ne participe pas au comité de suivi interdirectionnel chargé de suivre les problèmes de mise en oeuvre du dispositif, pas plus qu'elle n'est associée aux discussions conduites par les services du MEDDE et de la DGITM. Elle a donc suivi les derniers développements en position d'observateur, sans être mise dans la boucle des décisions ou arbitrages en cours.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'ai bien compris que vous n'avez pas la réponse aux dernières interrogations que vous avez vous-mêmes soulevées. Il faudra que nous l'obtenions car, effectivement, il y a eu une précipitation que nous allons devoir expliquer. Le ministère n'a pas pris les deux mois de délai dont il disposait pour signer la version finale du contrat une fois que la Mappp avait émis son second avis.

J'ai regardé attentivement le premier avis de la Mappp, daté du 12 février 2009, sur lequel j'ai un certain nombre de questions. Je raisonne certainement en citoyen et non en technicien, mais le recours à une procédure de dialogue compétitif n'implique pas nécessairement le choix d'un contrat de partenariat, n'est-ce pas ?

M. François Bergère. - Effectivement, c'est le cas sous réserve que le contrat satisfasse à la condition de complexité, conformément à la directive européenne 2004/18/CE du 31 mars 2004. En pratique, le dialogue compétitif est très largement utilisé dans les contrats de partenariat public-privé, beaucoup plus rarement dans des marchés publics traditionnels, même si c'est effectivement possible.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La complexité que vous évoquez est double : elle est technique mais aussi juridique. Je reviens à une question que j'ai déjà posée sans obtenir de réponse : le fait d'inclure dans un seul contrat les investissements technologiques et le recouvrement de la taxe n'induisait-il pas en lui-même une complexité supérieure ? Fallait-il envisager le marché en un seul bloc ou dissocier ces deux actions ? La délégation du recouvrement à un prestataire privé nécessite qu'un agrément soit donné aux agents d'Écomouv' qui effectuent cette mission, par le préfet de département. Or, ce dernier n'a pas compétence en matière douanière et a une compétence départementale et non nationale, tandis que le contrôle et les contraventions éventuelles relèveront du service des douanes. Nous aboutissons au même écueil que pour les radars automatiques : il faut un agent qui relève l'infraction et un agent qui la contraventionne. On sait le nombre de recours intentés à cause de cela. Pourquoi avons-nous tant chargé la barque en matière de complexité, pour après estimer que, comme le projet est complexe, il faut recourir à un PPP ?

M. François Bergère- Il faut effectivement éviter autant que possible les raisonnements circulaires, comme vous l'indiquez. Il y a une première dimension qui est difficilement contestable, à savoir la particulière complexité technique et fonctionnelle d'un dossier comme celui-là. Tous les projets qui reposent sur des grands systèmes d'architecture informatique et de télécommunications sont a priori complexes, quel que soit leur mode de réalisation. Il suffit de citer quelques exemples récents qui ont défrayé la chronique, comme le logiciel Louvois, Chorus, le dossier médical personnalisé... La liste est longue. On sait bien que ce sont des projets complexes susceptibles de connaître des dérives en délais et en coûts. Celui-là s'inscrit dans la même ligne. Il recouvre des dimensions très distinctes, d'une part, la conception et la réalisation d'un dispositif de très haute technologie, qui repose sur des technologies de télécommunication satellitaire avec des méthodes de détection de contrôle par portique, d'autre part, une architecture de systèmes informatiques qui doit couvrir toute une chaîne depuis la conception des équipements embarqués jusqu'à la facturation, la liquidation et la collecte de la taxe. Il y a une complexité avérée, qui a été la première motivation du ministère de l'équipement pour la conclusion d'un schéma juridique global. Dans l'évaluation comparative, ce sont deux projets globaux qui sont comparés : d'un côté, un marché public global recouvrant la totalité de ces composantes et, de l'autre, un contrat de partenariat.

Fallait-il inscrire l'exploitation dans le périmètre du marché ? C'est en général comme cela que l'on procède dans une approche PPP, dans la mesure où il peut y avoir des synergies entre la conception et la réalisation du dispositif, son entretien, sa maintenance, sa gestion technique et son exploitation. En outre, s'il y a un prestataire unique, il porte la responsabilité globale du contrat et ne peut se défausser sur d'autres, alors que la multiplication des interfaces, au contraire, entraîne le risque de renvoyer les responsabilités. Si le choix d'un marché public traditionnel avait été retenu, des marchés allottis séparés auraient pu être envisagés à la place d'un marché global. Cela aurait même pu être intéressant, mais le ministère a préféré partir sur un marché global qui soulève des interrogations juridiques, compte tenu de sa durée de treize ans. C'est un peu la limite de ce qu'on peut faire en marché public.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Il s'agit d'un marché particulièrement innovant et inédit, déjà difficile à évaluer, et on a rajouté de la complexité en incluant l'exploitation du système, comme s'il s'agissait d'un PPP normal ou classique. Je persiste à ne pas comprendre.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour aller dans le sens de Mme le rapporteur, j'ajoute que l'exploitation est souvent inclue dans le contrat parce qu'il y a des recettes accessoires. Ici, ce n'est pas le cas. La question mérite donc d'être approfondie.

M. François Bergère. - C'est vrai, nous avons d'ailleurs suggéré d'intégrer des recettes accessoires dans le périmètre du contrat. Auraient pu être envisagés des services de gestion de flotte corporate, de géolocalisation pour les utilisateurs... Ce choix n'a pas été retenu par le ministère de l'équipement, pour des raisons, me semble-t-il, tenant à l'impératif de rapidité dans la mise au point des solutions techniques qui conditionnaient le début de la perception de la recette de la taxe poids lourds. Nous sommes dans un cas tout à fait particulier, celui d'un PPP qui rapporte de l'argent. Dans ce cadre, le donneur d'ordres a dû considérer que le mieux était l'ennemi du bien.

S'agissant de la question de l'inclusion de la prestation de l'exploitation dans le contrat, cela correspond au modèle des contrats de partenariat.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je continue à percevoir beaucoup de contradictions. D'après ce que vous nous dites, ce qui était primordial et source de gains était la rapidité de mise en place d'un tel projet. Pourtant, dans l'avis de la Mappp, on trouve un tableau que je ne comprends pas : sur les deux technologies pressenties, il indique que la durée des travaux est différente selon la formule juridique retenue. Si la réalisation d'études préalables, par exemple, peut être de durée différente selon la formule juridique retenue et donc, allonger la durée de mise en oeuvre globale du projet, cela ne peut être le cas pour l'exécution de travaux !

Par ailleurs, comment peut-on affirmer qu'une technologie nouvelle, non encore expérimentée, sera plus rapide qu'une autre technologie ? Écomouv' semblait sûre d'elle puisque vous nous indiquez qu'elle a renoncé à la garantie d'État sur ses emprunts. Pourtant, on constate aujourd'hui qu'elle n'a pas respecté les délais de mise à disposition.

M. François Bergère. - Pour la France, il s'agissait effectivement d'un projet entièrement inédit et innovant. Mais, au cours des années précédentes, des démarches analogues avaient été lancées dans plusieurs États européens, en Allemagne, en Autriche, en Slovaquie et en République tchèque. Dans ces pays, le choix retenu est un transfert des responsabilités via un marché à « dimension globalisante » au secteur privé, en intégrant, la plupart du temps, une dimension technique et d'exploitation. L'administration, dans sa configuration actuelle - même si l'on peut considérer qu'elle aurait pu se doter des moyens humains suffisants pour procéder, en régie directe, aux prestations confiées à une personne privée - a considéré qu'elle ne disposait pas des moyens nécessaires pour assurer, en interne, ce type de prestations.

L'évaluation préalable contient des prévisions et des estimations ex ante, virtuelles, plus ou moins corroborées par la suite lors du déroulement des opérations. Le projet connait effectivement six mois de retard, par rapport à la date de livraison initialement prévue. Ce délai de six mois est d'ailleurs une date contractuelle importante au regard des responsabilités du partenaire privé.

Par ailleurs, le différentiel que vous évoquez en matière de durée de construction a déjà été constaté dans des PPP plus classiques, en matière de construction de bâtiments ou d'infrastructures. Au moment où nous avons commis cet avis, en février 2009 la Mappp avait eu à connaître une soixantaine de PPP, principalement dans les domaines classiques des bâtiments ou des travaux publics. Seuls deux ou trois avaient un objet technologique, tel que le PPP relatif au GSM-R (Global System for Mobile communications-Railways) pour Réseau ferré de France (RFF). En d'autres termes, il s'agissait bien d'un projet avec lequel nous étions peu familiers, ce qui obligeait à l'édiction d'un certain nombre d'hypothèses ou d'estimations. Dans le domaine de la construction, le recours aux contrats de partenariat et l'organisation d'un dialogue compétitif permettent d'anticiper un certain nombre de choix, d'études de préfaisabilité, de programmation technique de travaux, qui vont ensuite se traduire par une durée de construction optimisée par rapport à un marché public classique, avant même de prendre en compte les éventuels délais de dérive et risques d'interface classiques.

Les procédures de passation sont toujours plus longues dans le cadre d'un marché public traditionnel, avec un appel d'offre pour la conception, un deuxième pour la construction et la réalisation. C'est pourquoi, dans la grande majorité des cas et pas seulement en France, le recours à un contrat de partenariat permet d'améliorer et de raccourcir le délai global de conception et de réalisation d'un même ouvrage, dans des proportions variables, en comparaison avec un mode de marché public traditionnel, en dehors de tout effet lié à la disponibilité du financement. C'est pourquoi on peut raisonnablement s'appuyer sur ce type de considération lorsqu'on examine ex ante la comparaison entre les deux formules juridiques.

On aurait pu envisager, plus spécifiquement dans le schéma alternatif de marché public, de dissocier les prestations d'exploitation et de gestion technique de celles de conception et de réalisation, plutôt que de l'apprécier au sein d'un unique marché public global.

Nous n'avons pas contesté le choix opéré par le ministère de l'équipement, même si nous avions des doutes. Il nous a semblé que cette option, comme on l'a écrit dans l'avis, « suppose le recours à un marché unique pouvant couvrir l'ensemble des prestations sur une durée identique à celle du contrat de partenariat. Cette option apparaît incertaine, car contraire au principe d'allotissement des marchés publics mais pas impossible au regard de l'article 10 du code des marchés publics. » On ne peut pas raisonner, dans le cadre d'un marché public traditionnel, en termes de conception-réalisation, qui est une procédure soumise à des conditions très strictes d'éligibilité et dont la durée est plus longue que pour un marché unique. Malgré ces réserves, nous avons retenu l'option d'un marché public global comme élément de référence et de comparaison avec la formule du PPP, dans la mesure où le recours à un marché unique était a priori plus favorable à l'option marché public, en ce qu'il permettait de limiter tous les risques d'interface, et donc, l'avantage de départ du PPP.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - A la lecture de votre avis, j'ai le sentiment que la Mappp avait une position plus mitigée sur la question. Vous écrivez que « l'analyse comparative [a] montré que la collectivité peut évaluer les avantages qu'elle peut en retirer et identifier les facteurs clés de succès d'un tel contrat ». Selon moi, cette phrase ne signifie pas que le contrat de partenariat est la meilleure solution mais seulement que, dans certaines conditions, il peut être préférable d'y recourir.

J'ai une question à laquelle je n'ai toujours pas eu de réponse : dans le contrat, les critères de l'obsolescence des équipements embarqués sont exclusivement d'ordre technique. En caricaturant à peine, il y a obsolescence si les pièces de rechange ne se trouvent plus sur le marché. Or, ce n'est pas si important au regard de ce que pourront être les évolutions de la technologie de liaison satellitaire qui est susceptible de ne plus être fonctionnelle lorsque l'État récupèrera le matériel, à l'issue du contrat.

M. François Bergère. - L'ordonnance du 17 juin 2004 prévoit que les trois critères d'éligibilité à un contrat de partenariat - complexité, urgence, bilan coût-avantage - sont alternatifs et non cumulatifs. Il suffit qu'un de ces critères soit présent pour justifier le recours à un PPP. Dans le cas d'espèce, c'est le critère de complexité qui a été mis en avant par le ministère de l'équipement et que nous avons plus particulièrement apprécié dans notre avis.

Pour la Mappp, la complexité, eu égard aux moyens d'ingénierie propre dont disposait le ministère, paraissait établie et sans contestation possible. Pour autant, nous nous attachons à démontrer en plus, même si cela n'est pas toujours indispensable, l'existence d'un bilan comparatif favorable, traduisant le bon emploi des deniers publics. On ne procède pas à cette analyse comparative en cas de recours à un marché public traditionnel, une concession ou une délégation de service public. Au final, on essaie, autant que possible, de justifier le caractère a priori intéressant - mais cela reste une démonstration virtuelle - du recours à un PPP, en matière de performance globale. En l'espèce, le critère du coût de l'offre représentait 25 % des critères d'attribution du contrat de partenariat définis par le ministère, le principal critère étant celui de la qualité globale de l'offre.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le recours à un PPP a complexifié le projet en raison de l'inclusion du recouvrement de l'écotaxe.

M. François Bergère. - Cela supposerait de revenir sur l'évaluation préalable et d'élargir le périmètre initialement envisagé des formules juridiques alternatives au PPP. L'idée de départ était de confier une mission globale pour limiter les risques de flottement ou d'interface et tenir les délais de réalisation du projet, afin de bénéficier rapidement du recouvrement de ladite recette.

M. Antoine Tardivo. - Sur les projets techniques, on intègre toujours un cadre d'évolution, notamment dans des contrats de durée relativement courte. L'obsolescence à prendre en compte est matérielle mais également logicielle. Dans les projets que j'ai eu à connaître, l'obsolescence matérielle se justifie par le fait que, à un moment donné, on constate un coût d'exploitation sur des éléments actifs qu'il est préférable de changer plutôt que de chercher à trouver le bon acteur pour assurer ces évolutions techniques. En l'espèce, il s'agit à la fois d'une obsolescence matérielle et logicielle.

M. Francis Grignon. - Je souhaiterais aborder deux points. Le premier est d'ordre technique. Ayant longtemps travaillé dans le secteur du bâtiment, je comprends bien la liaison à établir entre la responsabilité de l'investissement et celle du fonctionnement. Mais dans le cas qui nous occupe, quel est l'intérêt, en comparaison à d'autres technologies, de lier les deux ? La mise à jour du matériel est-elle prévue dans le contrat, notamment en fonction de l'évolution des technologies ? Si le matériel est obsolète à la fin du contrat, sera-t-il remplacé ?

Le deuxième est d'ordre financier. Vous avez indiqué que la Mappp a été écartée du suivi du contrat de partenariat. Vous ne pouvez donc plus satisfaire l'avant dernier paragraphe de votre avis qui recommandait de « vérifier, tout au long de la procédure » que le bilan coût - recettes était avantageux. Qu'en est-il aujourd'hui ? La Mappp va-t-elle être associée à l'évolution de ce projet ?

M. François Bergère. - Sur le plan financier, l'évaluation préalable est fondée sur un certain nombre d'hypothèses, comme celle de la technique du financement de projet. Ces projets sont portés par des sociétés dédiées, capitalisées à hauteur du montant requis, notamment par les banquiers, en fonction du niveau de risque estimé, et sur la base des fonds propres ou quasi-fonds propres injectés dans cette société de projet. Dans un deuxième temps, la dette à long terme va être levée pour compléter le financement. En l'espèce, les niveaux de taux de capitalisation et de taux de rendement des fonds propres sont assez atypiques et relativement élevés : 650 millions d'euros ont été apportés à hauteur, d'une part, de 20 % par des fonds propres, rémunérés à 15,5 %, et, d'autre part, de 80 % par de la dette (fonds d'épargne de la Caisse des dépôts, dette en risque projet...) qui fait l'objet d'une cession acceptée des banques.

Ces conditions de financement sont appréciées, au niveau de l'évaluation préalable, aux conditions qui prévalaient alors. En pratique, ces conditions sont différentes de celles en vigueur au moment de la signature du contrat. Dans le cas d'espèce, la signature est intervenue trois ans plus tard. En 2011, les taux de référence étaient plus bas par rapport à ceux envisagés fin 2008. En revanche, les marges - ou spreads de la dette - étaient plus élevées. Au final, les taux de financement ne sont pas exactement les mêmes qu'initialement ce qui correspond à une situation classique. Le closing - c'est-à-dire la mobilisation des moyens financiers - est intervenue immédiatement, dans la foulée de la signature du contrat, ce qui n'est pas toujours le cas. Les deux étapes ont été réalisées de manière quasi simultanée. Jusqu'à la signature du contrat, la Mappp doit être associée à la rédaction de ses clauses. La signature du contrat cristallise ces dispositions. Cette cristallisation des taux passe par des opérations, les swaps - c'est-à-dire des contrats de couverture des risques de taux. En d'autres termes, on va échanger un financement à taux fixe contre un financement à taux variable pendant la durée du contrat, afin d'avoir un taux de financement de la dette qui soit calé sur la durée du contrat. Au cas d'espèce, la Mappp a été peu associée à cette dernière étape.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je n'ai pas les mêmes données que vous sur les fonds propres. Le chiffre qu'on nous a indiqué est plutôt de 30 millions d'euros.

M. François Bergère. - La règle de base est que les fonds propres doivent être peu élevés car c'est la ressource qui coûte le plus cher et qui vient impacter le plus lourdement le bilan des entreprises.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est ce qui couvre le risque quand même !

M. François Bergère. - Le risque s'apprécie d'abord du point de vue des banquiers. Ce sont eux qui vont déterminer le « coussin minimal » de financement à risque, appelé « junior » - par rapport à la dette senior - dont ils ont besoin pour absorber d'éventuels retards ou problèmes qui viendraient affecter la séquence des paiements destinés à assurer le service de la dette. Dans le contrat en question, il y a un « étage de fonds propres durs », du capital et des quasi-fonds propres. Ces derniers sont des fonds propres qui prennent la forme d'avance d'actionnaires ou de dettes subordonnées par les actionnaires de la société Écomouv'. Ils peuvent être remboursés plus vite et sur un mode d'intérêts et pas seulement de dividendes car ils prennent statutairement la forme de dettes subordonnées. Au niveau des banques, c'est la même chose car les fonds propres et quasi-fonds propres sont les premiers touchés s'il y a un problème de cash flow. C'est ensuite, une fois que ce coussin de sécurité a été absorbé, que le service de la dette sera impacté. Si on prend le montant des fonds propres durs (25 millions) et des quasi-fonds propres (99 millions), on arrive bien à 20 % du montant total de 650 millions d'euros.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avec quels différents ministères avez-vous traité lors des phases successives d'élaboration du contrat ?

M. François Bergère. - Le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et, dans une moindre mesure, le ministère de l'économie, avec la direction générale des douanes, puisque le projet d'écotaxe enlève une responsabilité à ladite direction.

M. Antoine Tardivo. - S'agissant de l'intérêt d'avoir une continuité en matière d'exploitation, le contrat de partenariat est un contrat global sur la base d'un programme fonctionnel, qui recense les besoins de la personne publique, qui donne une liberté de trajectoire aux candidats avec des objectifs de délais et de performance, comme les résultats d'exploitation. Dans les contrats de partenariat en général, sur la partie exploitation, il existe une sorte de curseur : soit on considère que ne relève pas de la personne publique la gestion du gros entretien et l'exploitation au quotidien, soit la personne publique reprend la gestion au quotidien, mais les gros travaux d'entretien sont confiés à la personne privée. C'est une question de choix. En prenant l'exemple du bâtiment, la question serait de savoir quelles garanties sont données par le partenaire privé sur les résultats de performance énergétique dans quinze ans. Pour avoir une réponse et un engagement ferme du partenaire, il convient d'avoir l'assurance que la partie entretien sera assumée par celui-ci ainsi que le résultat et la performance de ce qu'il a construit. Là, les engagements sont clairs et peuvent entraîner des pénalités s'ils ne sont pas respectés. En revanche, sur la gestion au quotidien, on peut en discuter.

Sur ce type de projet, le choix a été fait de transférer un certain nombre de missions au partenaire privé. Je rappelle que dans ce contrat, il y a une forte implication des ressources humaines du ministère de l'équipement et des douanes, mais qu'il est souhaité un accompagnement de la personne privée. En effet, au-delà de la maintenance logicielle des systèmes d'information permettant de s'adapter aux évolutions, il a été considéré que le coeur du métier d'un fonctionnaire de l'équipement ou des douanes n'était pas l'entretien ou l'exploitation d'un système informatique. Dans le projet tel que nous le connaissons, les ressources disponibles et les compétences internes sont bien utilisées et le surcroît de travail a été distribué auprès de la personne privée pour assurer la performance. Il y a dans ce contrat une profonde contrainte de performance. Si les serveurs ne fonctionnent pas et laissent échapper les contrevenants, cela a un impact extrêmement direct sur le revenu financier.

Sur la question du traitement de l'obsolescence, la tradition dans les PPP est que, sur des projets relativement courts, donc non amortis, on procède, à la fin du contrat, à une cession complète du patrimoine à la personne publique. Pour cela, il est nécessaire que le système soit performant quelques années. Il doit être ainsi prévu que l'entretien et la maintenance soient programmés jusqu'à la dernière année du contrat afin que le matériel puisse être mis à jour et que les fonctionnaires qui reprendront ses missions disposent d'un matériel opérationnel.

M. François Bergère. - Le contrat prévoit que le dispositif doit être constamment mis à jour, pour tenir compte des impératifs d'interopérabilité avec les systèmes équivalents au niveau européen. Le partenaire privé bénéficie à ce titre de la redevance pour « gros entretien renouvellement » (GER). La transmission se fait au terme du contrat, au bout des onze années et demi, à titre gracieux, pour tous les équipements nécessaires à la poursuite de la collecte de l'écotaxe, dans des conditions qui doivent permettre à l'État de continuer de les exploiter, avec le même niveau de performances, sans avoir à réinvestir pendant au moins un an.

M. Louis Nègre. - Je vais essayer de résumer ce que j'ai cru comprendre. L'évaluation préalable a été validée. Le critère de la complexité est certain. Pour avoir regardé ce qui se passe à l'étranger - je suis notamment allé en République tchèque - je peux assurer à la rapporteur que c'est complexe. Le fait d'avoir une vision globale sur des dossiers sur lesquels nous n'avons pas, la plupart du temps, en interne les compétences nécessaires ne me choque pas, surtout quand je vois le dossier Louvois, qui est une catastrophe absolue. Le bilan coûts-avantages serait également favorable aux deniers publics.

En vous écoutant, a priori, tous les feux sont au vert. Si c'était à refaire, auriez-vous la même position sur ce dossier ? Une rémunération de fonds propres à hauteur de 15 %, est-ce normal ? Vous êtes le directeur d'une mission d'appui. Pourriez-vous nous expliquer pourquoi vous n'êtes plus associés au suivi du contrat ?

M. François Bergère. - Vous avez bien résumé l'analyse que nous avons menée sur ce dossier et sur sa complexité. Je précise d'ailleurs que la notion de complexité a un autre avantage, à nos yeux, c'est de permettre de recourir au dialogue compétitif. Cette procédure permet une attribution intelligente : on ne fixe pas ex ante toutes les spécifications du système car, tout simplement, on ne les connaît pas. On arrête les besoins et on laisse à chacun des candidats le soin de développer une solution technico-économique optimisée au fur et à mesure des itérations et des échanges qui permettent d'affiner le concept avec chacun des candidats en « tunnel séparé ».

Si c'était à refaire ? J'ai tendance à penser que nous repartirions sur les mêmes bases. Certes, ce dossier a connu des retards. Ils sont, à mon avis, pour une part imputable au partenaire privé mais peut-être pas pour la totalité. Il y a eu quelques changements. Par exemple, la taxe qui devait d'abord être testée en Alsace a finalement été « réenglobée » dans le dispositif national.

Il y a quelques autres aménagements plus ou moins inévitables dans des projets de cette ampleur avec une dimension technique aussi complexe. J'ai tout de même tendance à penser qu'une cause essentielle du retard ou des difficultés constatées aujourd'hui, est, pour une bonne part, étrangère à la volonté ou la capacité du prestataire privé. Il y a une question plus globale, depuis octobre dernier, sur l'acceptabilité du dispositif.

Peut-être que si l'on ne s'était pas trouvé, sans refaire d'histoire-fiction, devant cette situation, on aurait procédé aujourd'hui à la recette du dispositif débouchant sur la mise à disposition contractuelle.

Que la responsabilité de la personne privée soit engagée, c'est possible et probable - même si, je le rappelle, nous n'avons pas été associés aux dernières étapes. Je ne veux donc pas me prononcer de manière définitive sur ce point. Néanmoins, compte tenu de l'ampleur du projet, on peut considérer que déboucher, à quelques mois près, sur un dispositif opérationnel, même s'il reste quelques points à régler, c'est une performance qui me paraît tout à fait honorable. La difficulté de l'exercice, c'est de savoir ce qu'aurait donné le schéma alternatif pour pouvoir dire si cela aurait été mieux ou moins bien, ce qui est impossible à moins de lancer deux dispositifs en parallèle... C'est une comparaison ex post que l'on ne peut pas faire.

Mon sentiment, c'est que le partenariat public-privé n'a globalement pas démérité au regard de ce qui a déjà été mis en oeuvre, dans des délais ou des considérations de coûts, d'enveloppes ou de performances qui me paraissent très proches de ce qui était initialement envisagé.

En ce qui concerne la rémunération des fonds propres, un taux de 15 % est effectivement élevé. Ce sont des taux que l'on retrouve plutôt dans des montages en concession, en délégation de service public, qui impliquent un risque pour le partenaire privé de trafic, de volume ou de fréquentation commerciale. Ce n'est pas le cas en l'espèce. On n'est pas - et on ne pouvait pas - partir sur un schéma de délégation de service public. J'ai parfois entendu certains commentaires qui comparaient le PPP à la ferme générale. Cela aurait pu être pertinent si l'on était parti dans une concession où le partenaire privé se rémunère directement sur le produit de la taxe. En tout état de cause, il aurait été difficile de confier le recouvrement d'un impôt dans le cadre d'une délégation de service public.

Pour un contrat en partenariat, où le risque est d'abord technique, de conception, de réalisation, de performance, de disponibilité, 15 %, c'est élevé. C'est le résultat d'un dialogue compétitif concurrentiel. Il y avait cinq candidats au départ, trois à l'arrivée. À ma connaissance, même si le coût global n'est qu'un critère d'attribution - et pas le plus pondéré - l'attributaire retenu in fine était le moins cher par rapport aux autres candidats. Ce taux reflète aussi les risques et les engagements de performance et de qualité, qui sont très exigeants, transférés au partenaire privé. Le risque de performance en ce qui concerne l'objectif de détection
- suivi, facturation, liquidation, recouvrement - de tous les usagers qui empruntent le réseau assujetti à l'écotaxe, soit 800 000 poids lourds français ou étrangers, y compris des petits camions de 3,5 tonnes, à détecter et à identifier en permanence sur 12 000 kilomètres de routes, dont un certain nombre de routes départementales. Ce sont des configurations qui ne sont pas faciles !

Au total, le cahier des charges est probablement plus exigeant que ce l'on a pu connaître dans d'autres pays européens. A l'inverse, on a exigé un taux d'erreur pratiquement nul, je crois, de l'ordre de 1 pour 1 million en ce qui concerne les fausses détections, comme de taxer un camion suivant un itinéraire parallèle très proche de l'itinéraire assujetti à la taxe.

On a demandé, à juste titre, me semble-t-il - mais c'est la responsabilité du ministère de l'écologie - que le taux d'erreur soit pratiquement nul. D'où des exigences techniques et économiques qui se répercutent sur le niveau de risque et sur la rémunération des fonds propres. C'est un élément parmi d'autres. Il n'en demeure pas moins un taux de rémunération élevé. Dans les autres PPP, de type bâtimentaire ou d'infrastructures, les taux de rentabilité interne « fonds propres » sont plutôt de l'ordre de 10 % à 12 %.

Pourquoi ne sommes-nous pas associés aux dernières étapes ? Il faudrait poser cette question au ministère de l'écologie. Ce n'est pas par mauvaise volonté de notre part, même si nous ne sommes plus trop nombreux à la mission d'appui. Vous avez en face de vous, en gros, le tiers des effectifs de la mission. Il y a moins de nouveaux grands projets de PPP à gérer mais, par définition, il reste un stock initial. Je ne peux pas vous apporter une réponse très détaillée sur ce point. Il y a peut-être eu des considérations sur le caractère confidentiel de certaines données de nature financière ou liées au secret commercial qui ont pu limiter les échanges dans la dernière étape. Aujourd'hui, nous restons évidemment à la disposition de tous les ministères concernés pour pouvoir contribuer à la recherche d'une solution au regard des discussions en cours.

Mme Mireille Schurch. - Vous êtes un maillon important dans la chaîne de décision, en tout cas en termes de conseils et d'expertise et, peut-être, de contestations des décisions ou des hypothèses.

Si j'ai bien compris, l'effectif de la mission d'appui est de six personnes. Avez-vous les capacités réelles de réfléchir et de permettre au ministère de suivre des hypothèses différentes de celles qu'il a probablement envie de suivre ?

Par exemple, s'agissant de la complexité, il semblerait que vous n'ayez pas contesté ce premier critère. C'est sans doute complexe. Mais c'est ce qui a entraîné l'idée d'un PPP, sans, peut-être, que d'autres pistes de réflexion soient explorées.

Cependant, vous évoquez des « doutes » et des « incertitudes » quant au choix du ministère. Sur quoi portaient ces doutes ?

Pour ce qui me concerne, je trouve que ce contrat est particulièrement favorable à la société Écomouv'. La rémunération à 15 % est en effet très élevée.

Dans les critères d'attribution, le coût est pondéré à hauteur de 25 %. Pouvez-vous nous détailler les autres critères de pondération, les 75 % restants ? Je suppose qu'ils renvoient à la performance, la qualité, la robustesse financière, le délai...

Une fois le contrat signé, quels sont vos rapports avec le ministère ? Êtes-vous encore dans les comités de suivi ? Est-ce à dire que, à chaque étape de votre travail, le ministère peut ou non vous convier ? Avez-vous suffisamment de force pour bousculer les points de vue du ministère ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - S'agissant des retards, il faudra aussi relever le nombre de poids lourds équipés qui n'est, à ce jour, que de 190 000 camions, pour une cible de 800 000. Dans ces conditions, dire qu'Écomouv' est prêt est un pas que je ne franchis pas.

M. François Bergère. - S'agissant de notre capacité à vérifier les hypothèses prises par les porteurs publics de projet dans l'évaluation préalable qu'ils nous soumettent et qu'ils réalisent avec l'aide de leurs assistants techniques, juridiques et économiques, nos moyens humains sont effectivement limités. Nous n'allons pas refaire l'instruction d'un projet, a fortiori d'un projet aussi lourd que l'écotaxe. Nous sommes là pour vérifier, dans la phase amont, le respect de la méthodologie d'évaluation et d'argumentation, ainsi que la correcte appréciation des risques en termes de délais, de coûts, de performance, liés à tel mode de contrat par rapport à tel autre, à tel mode de financement versus un mode budgétaire. Il nous arrive de suggérer des modifications du périmètre des missions confiées au partenaire privé pour optimiser l'équation économique globale du projet. Au cas d'espèce, nous avions d'ailleurs suggéré de laisser ouverte la possibilité de générer des recettes annexes, au-delà de l'objet principal qu'est la perception de la taxe douanière, même si cela n'a pas été repris par le ministère. Il y a toute une phase d'échanges dans les semaines qui précèdent l'élaboration de notre avis préalable qui doit permettre de tester, de valider, de mieux comprendre un certain nombre d'hypothèses. On peut également procéder à la simulation sur notre propre modèle de simulation comparative des coûts, des délais, de l'impact des lois de probabilité d'occurrence des risques, etc... en réinjectant les données financières et économiques qui nous sont communiquées dans le cadre de l'évaluation préalable, pour s'assurer de la vraisemblance des résultats présentés par le porteur public de projet. Fondamentalement, la responsabilité de l'évaluation préalable demeure celle du porteur public de projet. Le risque pour lui s'il n'intègre pas nos préconisations est éventuellement de se voir opposer un avis défavorable. Au cas d'espèce, compte tenu de la très grande complexité du projet, nous n'avons pas eu la possibilité de comparer les différents schémas techniques ou tous les aspects extrêmement pointus du dossier. Nous sommes tenus de nous limiter à des grands questionnements sur l'équilibre prévisionnel ou l'impact différentiel de tel ou tel mode de contractualisation. Ce sont les limites de l'exercice.

Ce contrat est-il exagérément favorable au partenaire privé ? L'avenir pourrait le dire. Bien sûr, ce taux de rémunération des fonds propres à plus de 15 % est un taux élevé par rapport à ce que l'on constate dans la très grande majorité de nos autres PPP. Mais il faut bien dire que construire un bâtiment public, même un grand bâtiment public, est probablement moins compliqué qu'un projet de ce type. Cela ne me choque pas que cela renvoie à des niveaux de fonds propres et de rémunération de fonds propres, qui sont représentatifs des risques pris par le partenaire privé, plus élevés. Pour apprécier si c'est trop élevé ou pas, il faut se reporter à la compétition qui a eu lieu. Il y a eu un vrai dialogue compétitif avec cinq candidats, dont quatre groupements rassemblant les grands noms de l'industrie et de la technologie française et européenne. Un de ces candidats, le groupe Vinci, s'est d'ailleurs retiré, jugeant l'exercice trop difficile. Je crois que le dialogue compétitif a effectivement fonctionné de manière concurrentielle. Le taux de 15 % est élevé, mais il est à mettre en regard de la structure financière retenue. Il faudrait pouvoir comparer avec les autres candidats. Enfin, ce critère du coût global est important, mais doit être relativisé puisque c'est un projet qui rapporte plus qu'il ne coûte.

Vous posiez la question des critères d'attribution. Ils sont définis dans l'avis d'appel public à concurrence émis en avril 2009, qui précise que devra être retenue, non pas l'offre la moins disante, mais l'offre économiquement la plus avantageuse au regard de six critères : la qualité technique du projet (30 %), le coût global de l'offre (25 % uniquement), la robustesse du financement, y compris la solidité des garanties de bonne fin (15 %), le délai de mise en service et la crédibilité des moyens proposés pour le respecter (15 %), les objectifs de performance en matière de développement durable (10 %) et la part du contrat confiée à des petites et moyennes entreprises (5 %). Une pondération de 25 % pour le coût global de l'offre est inférieure à ce que l'on rencontre généralement dans nos PPP, où les pondérations du coût global de l'offre sont autour de 50 %. Au-delà de 60 % ou 70 %, nous sommes réticents car cela revient à une procédure d'appel d'offres par enchère, ce qui n'est pas l'esprit du PPP qui doit jouer sur tous les paramètres et où la qualité importe au moins autant que le coût. La faiblesse du taux de 25 % s'explique parce que le projet rapporte plus qu'il ne coûte.

La Mappp a-t-elle les moyens d'être associée ou d'accompagner le projet de bout en bout ? Idéalement, on ne demanderait pas mieux, mais ce n'est pas ce que prévoient les textes. Au-delà de son rôle d'élaboration de la méthodologie et de la doctrine d'emploi, la Mappp a un rôle de gate keeper ou de gardien de la porte à l'entrée et à la sortie. Nous avons tenu ce rôle de validation en amont et en aval sur ce dossier. Rien n'oblige le ministère de l'équipement à continuer de faire appel à la Mappp.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Classeriez-vous ce contrat dans le « top ten » des gros PPP ?

M. François Bergère. - Oui. Il est à classer probablement dans le top ten avec les grands projets tels que les lignes à grande vitesse, le système global de communication mobile pour les voies ferrées (ou GSM-R), les grands bâtiments publics emblématiques comme Balard ou le nouveau palais de justice de Paris. Au regard de son montant d'investissements, 650 millions d'euros, mais surtout des prestations d'exploitation associées, même si son horizon contractuel est d'une douzaine d'années, il est dans le top ten.

M. Roland Ries. - Merci pour l'ensemble de ces réponses. J'aurai deux questions précises à vous poser. Concernant les délais de mise en oeuvre du dispositif Écomouv', il y a eu ce qui s'est passé en Bretagne et la décision de suspension mais, si je vous ai bien compris, en toute hypothèse, la date du 1er janvier 2014 n'aurait pas pu être respectée. Pourriez-vous nous dire si, sans les évènements de Bretagne et leur conséquence politique, le dispositif aurait été opérationnel à partir du 1er janvier dernier comme prévu ? La deuxième question est plus importante. Lorsqu'en 2005 en Alsace, on a vu déferler les flux de poids lourds, la réaction des responsables publics et de la population a été spontanée : « LKW-Maut, les camions dehors ». La solution naturelle a été à l'époque de vouloir mettre en place le dispositif allemand chez nous. Par la suite, il y a eu de nombreux retards et, au final, l'abandon de l'expérimentation. Pourquoi cette idée de s'inspirer de ce qui apparemment marche ailleurs a-t-elle été abandonnée ? Qu'est ce qui fait la spécificité de la solution française par rapport aux autres expériences en Europe et qui a obligé d'avoir recours à un dispositif original ?

M. François Bergère. - Est-ce que la date de mise en service au 1er janvier 2014 aurait pu être respectée, à défaut de celle du 20 juillet 2013 prévue initialement, en l'absence des récentes difficultés d'ordre public ? Nous ne disposons pas des éléments nécessaires pour l'affirmer. Je constate seulement que le rythme d'équipement a été un peu tardif et pouvait laisser présager quelques inquiétudes sur le respect des délais. Il s'est véritablement accéléré à partir de septembre 2013 pour parvenir à un niveau de 190 000 camions aujourd'hui équipés du terminal GPS, puis s'est fortement ralenti, voire arrêté, depuis quelques semaines. C'est un premier indicateur selon lequel ces événements ont eu une influence sur l'achèvement des prestations de mise en service. Il y a eu un impact, c'est évident, mais je ne peux pas dire si la date du 1er janvier 2014 aurait pu cependant être respectée.

Ce retard de mise en oeuvre n'est pas propre à la France. Pour la mise en place de la LKW-Maut, l'équivalent allemand d'Écomouv' - Toll Collect - a connu des retards d'une année et de nombreuses difficultés avant que le système allemand soit entièrement opérationnel. Pour information, dans le consortium chargé de mettre en oeuvre la LKW-Maut, on relève un grand opérateur français.

En quoi et pourquoi le système français est différent ou plus complexe de celui mis en place en Allemagne ? La première réponse tient à l'existence d'un réseau routier concédé en France. Pour ne pas taxer deux fois le même utilisateur, il convient d'appliquer l'écotaxe sur le réseau routier national ou départemental non concédé. Ainsi, alors que l'Allemagne applique la LKW-Maut sur un réseau de 8 000 kilomètres d'autoroutes qui facilite le suivi des utilisateurs, la France a fait le choix d'appliquer l'écotaxe sur un réseau routier plus important - 10 000 kilomètres de routes nationales et 5 000 kilomètres de routes départementales, soit le double du réseau routier allemand assujetti - et qui se prête plus difficilement au suivi des poids lourds. La deuxième réponse est que la France a souhaité fortement abaisser le seuil d'applicabilité de l'écotaxe : dans la plupart des pays européens, y compris en Allemagne, elle s'applique aux poids lourds d'au moins 12 tonnes alors qu'en France, le seuil d'applicabilité de la taxe a été fixé à 3,5 tonnes.

Ces deux paramètres ont fortement participé à la complexité et au coût du système français, avec les exigences techniques du cahier des charges qui impose un dispositif à zéro défaut. En outre, en France, les tarifs sont modulés dans certaines régions - pas suffisamment apparemment - pour prendre en compte les spécificités de certains territoires ce qui, là encore, complexifie le dispositif final.

M. Jean-Luc Fichet. - Quelle est la commande faite à la Mappp ? Vous demande-t-on d'analyser également les autres propositions techniques ? L'idée essentielle est de percevoir une écotaxe qui va générer une nouvelle ressource pour financer d'autres modalités de transport. Le constat actuel est qu'on est face à un système complexe : les portiques en question ne sont là que pour contrôler les fraudeurs, ils ne permettent pas de percevoir la taxe. Ils pourraient également supporter d'autres missions, comme celle de contrôler le comportement d'automobilistes. La commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) s'est d'ailleurs intéressée à ces questions.

Je suis étonné d'apprendre qu'un grand groupe tel que Vinci a abandonné le projet au cours de la procédure de dialogue compétitif.

Quel est votre rôle ? Pouvez-vous dire que telle technique pourrait ne pas fonctionner car trop complexe à mettre en place et trop coûteuse ? La situation en Bretagne se dégrade de plus en plus. Dans ce contexte, comment percevez-vous les semaines à venir ? Le nombre de camions équipés est nettement inférieur à l'objectif initial : d'après vous, ce retard serait lié à un comportement d'attente de la part des transporteurs en raison des événements actuels. Toutefois, certains d'entre eux perçoivent l'écotaxe auprès de leurs clients alors même qu'elle ne s'applique pas encore !

M. François Bergère. - Nos ambitions sont nécessairement limitées. Les textes ne nous confient pas la responsabilité opérationnelle de conduire les procédures d'attribution et de dialogue compétitif pour choisir l'attributaire du contrat. La Mappp est présente pour appuyer la personne publique qui souhaite recourir à un PPP. Notre degré d'association dépend beaucoup de la demande du ministère ou de la direction porteur du projet, au-delà des points de validation obligatoires en amont et en aval de la procédure. Sur certains contrats, nous avons été étroitement associés, pour d'autres moins. En outre, par définition, le PPP étant un outil générique à caractère transversal - puisqu'on peut y recourir pour construire le zoo de Vincennes, des stades de football, de la performance énergétique, de l'éclairage public ou des philharmonies - on ne peut pas avoir la compétence technique relative à tous ces projets, a fortiori avec une structure limitée en moyens personnels.

M. Antoine Tardivo. - On n'a pas donné notre avis sur l'intérêt du projet. Toutefois, nous avons une expérience individuelle qui peut nous amener à formuler des réserves ou des recommandations. En l'espèce, je me suis inquiété de l'impact qu'aurait le projet sur le service des douanes ou sur les transporteurs dont les fédérations sont très sensibles et avec lesquelles il convient d'être très prudent. Ainsi, il semblait judicieux d'intégrer dans la définition de l'offre des objectifs de gestion des flottes. Pour les douanes, on aurait pu penser à des services de traçabilité des marchandises sous douanes. Mais, au regard de l'expérience allemande, qui a montré, qu'en ajoutant des services, on retardait le projet, je suis revenu sur plusieurs de mes réserves.

Ainsi, à la Mappp, on peut être amené à faire des recommandations en termes d'organisation, de conduite du changement qui dépassent un peu nos prérogatives, et qui sont liées à nos expériences professionnelles personnelles.

M. Francis Grignon. - Je suis conseiller général du canton d'Erstein dans le Bas-Rhin, vers lequel se sont acheminés 4 000 poids lourds allemands, lors de la mise en oeuvre de la LKW-Maut qu'évoquait précédemment M. Roland Ries.

On ne réclamait pas l'application de la taxe poids lourds en Alsace pour les 3,5 tonnes et plus mais plutôt à partir de 10 tonnes. Si on appliquait la taxe à ce niveau-là, quel serait le manque à gagner ? Le relèvement du seuil d'applicabilité de la taxe poserait moins de problèmes politiques.

M. François Bergère. - Sûrement, ne serait-ce que parce qu'une série de déplacements de courte durée de cabotage à l'échelle régionale ne serait plus prise en compte. Je ne dispose pas des éléments pour répondre précisément à votre question. Le ministère de l'écologie ou la mission de la tarification pourraient vous donner les éléments ou simulations nécessaires.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous avons déjà légiféré sur cette question...

M. Jean-Jacques Filleul. - Écomouv' est-elle fondée à réclamer des indemnités au Gouvernement en raison du gel du projet qui doit poser quelques problèmes financiers au consortium ?

Par ailleurs, dans quelles conditions le contrat de partenariat peut-il être cassé ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - S'agissant de la première question de M. Filleul, vous nous avez dit qu'un retard de six mois représentait un délai contractuel important au regard des responsabilités de la personne privée. Pouvez-vous nous préciser ce qu'encourt Écomouv' ?

M. François Bergère. - Aujourd'hui, Écomouv' n'est pas fondée à réclamer des pénalités à l'État, ni le paiement des loyers, la mise à disposition définitive du dispositif n'ayant pas eu lieu. Pour apprécier si le dispositif répond aux spécifications fonctionnelles et techniques, il faut d'abord passer par l'étape de la recette technique du dispositif, ensuite, aborder la vérification d'aptitude au bon fonctionnement, puis enfin, organiser une période de fonctionnement à blanc avec des tests grandeur nature sur des camions utilisateurs. À partir du moment où le dispositif est accepté, qu'il soit utilisé ou non par la personne publique, les paiements sont dus. Aujourd'hui, à ma connaissance, le ministère de l'écologie n'a pas validé les dernières étapes conduisant à la mise à disposition finale du dispositif.

Y a-t-il des indemnités possibles ? Des pénalités de retard d'Écomouv' vers l'État sont envisageables car l'objectif initial de délai n'a pas été tenu, en raison d'un premier report de l'application de la taxe de juillet à octobre 2013, puis un report au 1er janvier 2014. Aujourd'hui, 21 janvier 2014, le dispositif n'est toujours pas livré, donc l'État est fondé à demander des pénalités sur le fondement des dispositions contractuelles. Des garanties financières, bancaires ont certainement dû être constituées par la société Écomouv' pour assurer le paiement de ces pénalités. En cas de non-respect de la date de mise à disposition du dispositif, les pénalités journalières peuvent atteindre 266 000 euros avec un montant cumulé de 47 900 000 euros. Écomouv' pourrait contester la non-déclaration de mise à disposition du dispositif, par un recours devant les juridictions administratives. Il me semble que l'intention des deux parties est plutôt d'avancer dans les discussions. Les reports qui sont déjà intervenus - de juillet à octobre 2013 puis d'octobre à janvier 2014 - avaient été opérés en l'absence de discussion ou de négociations d'avenants au contrat. L'idée, partagée par les deux parties, était de consacrer les efforts et le temps de travail restant sur la finalisation du dispositif. À ce stade, la question des indemnités n'a donc pas encore été explorée par les deux parties au contrat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - J'ai le sentiment que, d'un côté comme de l'autre, personne ne semble pressé. Des pénalités de retard sont appliquées si le retard est constaté. Mais qui doit constater ce retard ?

Par ailleurs, le loyer est dû à partir de la mise à disposition et Écomouv' devrait déclarer qu'elle est prête pour assurer la mise à disposition du dispositif. Or, il ne se passe rien. Les choses s'équilibrent-elles entre, d'une part, le paiement du loyer qui s'élève à 20 millions d'euros et, d'autre part, le paiement des indemnités qui sont importantes d'après les indications que vous nous avez données ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je ne comprends pas pourquoi on constate des retards, annoncés par Écomouv' avant les événements d'ordre public de cet automne, et qu'ils ne donnent lieu à aucune négociation d'avenants, ni aucune autre conséquence. Pourtant, le recours à un PPP et le choix de la technologie de l'équipement embarqué ont été motivés par la rapidité de mise en oeuvre du dispositif. De plus, s'agissant de la mise à disposition du dispositif, Écomouv' nous a clairement indiqué qu'elle n'était pas prête : 180 000 véhicules sont équipés sur les 800 000 attendus. Enfin, si la taxe poids lourds a été abandonnée en Alsace, elle a fait l'objet d'un essai à blanc, destinée à valider le dispositif, à vérifier la disposition contractuelle prévoyant un taux de performance d'une erreur sur un million. Pour vérifier un tel taux d'erreur, il faut procéder à un certain nombre d'essais préalables.

M. François Bergère. - Le contrat envisage une procédure très encadrée et détaillée puisqu'il prévoit quatre étapes : tout d'abord, la recette du dispositif par Écomouv' agissant comme maître d'ouvrage, c'est-à-dire qu'elle doit réceptionner le dispositif qui a pu être construit par ses prestataires ou sous-traitants ; ensuite, la vérification d'aptitude au bon fonctionnement du dispositif qui met en jeu sur des aspects techniques internes ; par ailleurs, la vérification de service régulier qui doit intégrer des tests grandeur nature sur des simulations de véhicules empruntant certaines voies, dont les caractéristiques sont choisies soit par Écomouv', soit par l'État, ; enfin, s'il n'y a pas de réserves majeures relevées par la personne publique, est mise en oeuvre la mise à disposition du dispositif qui ne préjuge pas de la mise en service de l'écotaxe.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il pourrait y avoir mise à disposition sans mise en service !

M. François Bergère. - Oui, et l'État serait amené à payer les loyers sans percevoir l'écotaxe.

La Mappp n'a pas été associée aux étapes de la procédure au cours des derniers mois. Il semble qu'il y ait eu la volonté commune, au moins jusqu'en octobre 2013, de privilégier la résolution des problèmes techniques qui empêchent le passage au stade de la vérification de service régulier (VSR) et de la mise à disposition, plutôt que la négociation d'avenants au contrat. Il faudra néanmoins intégrer contractuellement l'incidence de ce report. Il y a un double impact. D'une part, ce contrat, comme la plupart des contrats de partenariat, a une durée fixe à partir de la date de signature. Tout retard sur la mise à disposition entraîne une diminution du temps de rémunération en phase d'exploitation. C'est la première sanction mécanique. D'autre part, la deuxième répercussion concerne les pénalités, qui relèvent de l'initiative de la personne publique dès lors que les délais contractuels n'ont pas été respectés. Écomouv' pourrait contester ces pénalités ou indiquer qu'elles ne sont pas de son seul fait et introduire un recours devant le juge administratif, les contrats de partenariat étant des contrats administratifs. Si la situation venait à se dégrader davantage, la personne publique pourrait envisager la résiliation du contrat. C'est un droit unilatéral de la personne publique, qu'elle peut exercer pour un motif d'intérêt général : dans ce cas, elle doit compenser le manque à gagner pour la personne privée. La personne publique peut également invoquer la faute : on parle alors de déchéance du contrat. La compensation pour la personne privée n'est alors pas la même, elle devrait inclure la compensation pour les ouvrages effectivement livrés. Il y aurait aussi probablement un désintéressément ou une indemnisation des prêteurs d'Écomouv'. Les actionnaires connaîtraient un régime totalement différent si la résiliation intervient pour faute et non pour un motif d'intérêt général. Tout ceci est prévu précisément dans le contrat, et renvoie à des préconisations dans les clausiers types ou dans les documents méthodologiques de la Mappp.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans le rapport d'activité 2012 de la Mappp, à la page 5, il est indiqué que la mission s'appuie sur un comité d'orientation consultatif, composé de trente-sept membres, et un comité de développement plus restreint, réunissant des personnalités qualifiées en matière de PPP, des élus et des représentants d'administration centrale. J'ai appris par la presse que je faisais partie de ce comité qui, a priori, ne s'est jamais réuni. En tout cas, je n'ai jamais été convoquée. Députée lors de ma nomination à cette commission mais élue sénateur depuis 2008, c'est peut-être à ce titre que je n'ai jamais été convoquée pour assister aux réunions. Comment fonctionne ce comité ? A-t-il été renouvelé ? Dans votre rapport, vous indiquez que le comité a tenu sa première réunion le 28 mars 2012 - j'étais sénateur à cette date - et qu'il doit désormais être renouvelé dans sa composante parlementaire.

M. François Bergère. - Ce comité de développement n'a pas été renouvelé. Il n'a été réuni qu'à une seule reprise. Un de vos collègues y a siégé, M. Éric Doligé. Avant de se réunir à nouveau, la composition de ce comité devrait être renouvelée. L'organe de gouvernance extérieur, qui est réuni de façon régulière et joue pleinement son rôle, est le comité d'orientation. Toutes les parties prenantes, potentiellement intéressées au partenariat public-privé, sont représentées dans ce comité qui compte trente-sept membres et se réunit une fois par an.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Parmi les différents rapports d'évaluation, d'audit et d'inspection concernant les PPP figure le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) de 2012. Pourriez-vous nous en donner copie et nous indiquer ses principales observations ? A-t-il examiné le cas particulier de l'écotaxe ?

M. François Bergère. - De mémoire, le rapport n'étudie pas particulièrement le dossier de l'écotaxe. Les inspecteurs ont sélectionné un certain nombre de projets tant au niveau national que local pour essayer d'apprécier quand, comment, dans quelles conditions et à quelle type de due diligence nous avions pu procéder pour évaluer et valider ces projets de PPP.

De façon plus générale, le rapport a mobilisé pas mal de temps et d'expertise puisque, pendant plus de six mois, sept inspecteurs ont participé à sa rédaction. Il a été remis, en décembre 2012, au ministre de l'économie, Pierre Moscovici, mais c'est François Baroin qui l'avait commandé. Il n'a pas été rendu public par le ministre, pour des raisons qu'il lui appartient de vous préciser. Jean-Pierre Sueur, lorsqu'il m'avait auditionné, ici même il y a un an, dans le cadre de la mission d'information interne à la commission des lois sur les PPP, m'avait fait la même demande et je vous fais donc la même réponse.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous le demanderons donc au ministre.

M. François Bergère. - Le rapport ne rejette pas du tout l'outil PPP. Il constate que, dans certains cas, il s'est révélé plus ou moins approprié. Il pointe notamment quelques dérives ou difficultés ou des insuffisances de préparation, de suivi ou d'encadrement de la personne publique, plutôt d'ailleurs sur des projets locaux.

Il préconise plusieurs actions. La première, qui est en cours de mise en oeuvre, consiste à rationaliser, simplifier et unifier la boite à outils juridique du PPP. Nous avons parlé du contrat de partenariat, c'est l'outil principal, mais il existe aussi des outils sectoriels qui ont ouvert la voie et facilité le recours aux PPP, tels que les baux emphytéotiques administratif ou hospitalier (BEA, BEH), des formules de contrats domaniaux de type autorisations d'occupation temporaire ou locations avec option d'achat (AOT-LOA), etc. Toutes ces formules ont pu avoir leur utilité historique mais recouvrent aujourd'hui la formule du contrat de partenariat, qui est générique et transversale et applicable à tous les sous-jacents sectoriels. C'est aussi la plus encadrée puisque le législateur a développé toute une batterie de précautions, de mesures et de garde-fous, à commencer par la Mappp. L'idée serait donc de passer d'une jungle un peu luxuriante à un jardin à la française autour du contrat de partenariat.

La deuxième préconisation serait de renforcer les exigences en matière d'évaluation préalable. De facto, nous sommes aujourd'hui en situation de le faire. Voilà encore cinq ou huit ans, nous manquions de retour d'expérience. Désormais, sur les 200 contrats de partenariat signés, plus de la moitié a été livrée et est en service. Nous pouvons donc vérifier si les délais ont été tenus, si l'enveloppe globale du budget a été respectée, si les indicateurs contractualisés de performance sont bons, etc. Toutes ces données doivent pouvoir être réinjectées dans nos modèles d'évaluation préalable afin de mieux approcher ex ante ce que sera ou pourrait être la réalité à l'issue de la procédure d'attribution.

Cette évolution est déjà engagée. Nous avons cherché à revoir un certain nombre de nos paramètres d'évaluation des risques et des coûts dans le modèle que nous entretenons et que nous mettons à jour. De même, on a rendu plus exigeantes un certain nombre de nos recommandations méthodologiques.

Enfin, il y a des recommandations sur des situations à risque un peu plus particulières. Par exemple, dans le domaine hospitalier, on estime que l'évolution technologique et des modes opératoires se prête difficilement à une contractualisation à long terme, qui est la spécificité du contrat de partenariat. En un mot, il s'agit de renforcer, de sécuriser et d'améliorer le mode d'emploi et le recours aux PPP mais, en aucun cas, de renoncer à cet outil de la commande publique.

Aujourd'hui, les PPP ont souvent une connotation un peu négative. Il y a eu quelques affaires malheureuses. On a parfois plus tendance à parler des quelques projets qui se sont mal passés que de la grande majorité des projets qui, à notre sens, se déroulent dans des conditions satisfaisantes. Il faudra probablement profiter de l'exercice engagé par la direction des affaires juridiques de Bercy de toilettage des textes de la commande publique pour venir, là encore, améliorer et renforcer ceux relatifs au contrat de partenariat, de sorte que l'on soit aussi certain que possible d'y recourir dans les meilleures conditions.

Symétriquement, à mon avis, on pourrait appliquer les leçons que l'on tire des contrats de partenariat à d'autres champs de la commande publique, par exemple sur l'intérêt d'avoir une approche globale plutôt que de découper en lots certains projets complexes ; l'intérêt également d'avoir une évaluation préalable comparative. Je constate d'ailleurs que les derniers décrets intervenus en matière d'évaluation socio-économique des projets d'investissement civil de l'État, pour le compte du commissariat général à l'investissement, vont dans le sens de ce que nous avons toujours prôné, c'est-à-dire la généralisation de cette évaluation comparative - sous l'angle socio-économique, mais également sous l'angle mode de financement, comparaison des modalités de réalisation, cartographie des risques, toutes choses que nous faisons aujourd'hui pour les seuls projets fléchés vers un mode PPP et qui gagneraient à être élargies à l'ensemble des projets d'investissement de la puissance publique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Au début de l'audition, vous avez dit que la Mappp avait émis des réserves sur le mode de calcul de la clause de résiliation. Quelles étaient-elles ?

M. François Bergère. - Nous nous sommes interrogés sur deux points. D'une part, et c'est la conséquence directe du plan de financement qui a été acté et annexé au contrat, sur le niveau élevé du taux de rendement des fonds propres, puisque ce taux est réutilisé pour calculer l'indemnisation à laquelle aurait droit le partenaire privé en cas de résiliation. Le principe général est que l'on va compenser le manque à gagner du partenaire privé si on résilie le contrat pour motif d'intérêt général. On va appliquer le taux objectif de rémunération des fonds propres à la période qui s'est écoulée entre la date de signature du contrat et la date de résiliation, alors que, dans l'économie de ces contrats, ce taux de rendement n'est, en général, acquis qu'à la toute fin de l'horizon contractuel. C'est, au final, une fois la dette remboursée que l'ensemble des cash flows peut revenir à l'actionnaire. Il y avait donc une interrogation sur le niveau de rémunération des fonds propres utilisé pour le calcul de cette formule.

La deuxième interrogation tient à ce que ce taux de rendement est lui-même augmenté de 20 points de base, 0,2 %, par année séparant la résiliation de la fin normale du contrat. Plus vous résiliez tôt dans la durée de vie du contrat, plus vous allez appliquer un taux de rémunération élevé des fonds propres. Ce n'est pas une formule habituelle dans les contrats dont nous avons eu connaissance ou à la rédaction desquels nous avons pu collaborer.

Ces deux interrogations nous ont amenés à exprimer cette petite préoccupation. Nous aurions souhaité pouvoir ajuster cette stipulation dans la version définitive du contrat, mais cela n'a pas été possible.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez évoqué la notion de marché global et la notion de simplicité qui y est attachée. Je persiste et signe, mais il me semble que, sur ce contrat, le fait d'y inclure le recouvrement et le contrôle du recouvrement de la taxe n'a pas été un élément de simplification. Le fait est que je pose cette question depuis le début des auditions et que personne n'a encore pu me répondre. Quelle autorité va pouvoir donner quel agrément ? À qui ? Pour faire quoi ? Et où ? On n'en sait toujours rien !

Le recouvrement aurait dû être laissé à l'État et il aurait été plus simple de former les agents de l'État à l'utilisation des logiciels. Le problème de Louvois, évoqué par Louis Nègre, ce n'est pas la formation des fonctionnaires à son utilisation, c'est son installation sur du matériel obsolète. C'est un souci différent.

Avec du matériel neuf et des logiciels neufs, cela aurait été un facteur de simplification et d'économies pour les finances publiques que de laisser l'État gérer le recouvrement de la taxe.

M. François Bergère. - Je n'ai pas tous les éléments techniques ou administratifs nécessaires pour répondre. Nous aurions pu envisager de confier au partenaire privé tout ce qui avait trait à la détection, au suivi, à la facturation, à la liquidation - le calcul de l'écotaxe en fonction des itinéraires détectés - et, peut-être, effectivement laisser la dernière dimension du process, le recouvrement effectif, aux pouvoirs publics. Je n'ai pas tous les éléments chronologiques ou explicatifs de cette décision. Nos collègues du ministère de l'écologie pourront mieux répondre que moi à cette question.

Audition de MM. Vincent Mazauric, secrétaire général du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Jean-François Monteils et Didier Lallement, secrétaires généraux entre octobre 2007 et novembre 2012, et M. Julien Boucher, directeur des affaires juridiques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et M. Frédéric Lénica, Mme Isabelle de Silva et M. Thierry-Xavier Girardot, anciens directeurs des affaires juridiques entre janvier 2008 et juin 2012 (Mardi 21 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous entendons maintenant M. Vincent Mazauric, secrétaire général du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et M. Julien Boucher, directeur des affaires juridiques. Nous entendons également leurs prédécesseurs pour couvrir toute la période concernée par le contrat Écomouv' : MM. Didier Lallement et Jean-François Monteils, qui se sont succédé au poste de secrétaire général entre octobre 2007 et novembre 2012, Mme Isabelle de Silva, MM. Thierry-Xavier Girardot et Frédéric Lenica, qui se sont succédé à la direction des affaires juridiques entre juillet 2008 et mai 2012.

Madame, Messieurs, nous avons souhaité vous auditionner pour connaître la chronologie détaillée de toutes les opérations et décisions intervenues depuis 2005 sur la question de la taxe poids lourds, l'organigramme précis de toutes les administrations, services, cabinets ministériels qui sont intervenus dans le cadre du choix des solutions, des formules juridiques, de la négociation, de la conclusion et du suivi du contrat et, enfin, la répartition des responsabilités au cours des différentes phases de mise en place du contrat entre les administrations proprement dites et leurs conseils extérieurs.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Vincent Mazauric, Jean-François Monteils, Didier Lallement, Julien Boucher, Mme Isabelle de Silva, MM. Frédéric Lenica et Thierry-Xavier Girardot prêtent serment.

M. Vincent Mazauric. - Je me propose de décrire brièvement la chronologie des principales étapes de ce dossier et d'aborder quelques éléments relatifs au fond et à l'organisation des compétences administratives relatives au traitement de ce contrat. J'ai succédé à M. Jean-François Monteils, secrétaire général du 19 juillet 2010 au 2 novembre 2012, dont le prédécesseur était M. le Préfet Didier Lallement, secrétaire général dans un premier temps du ministère des transports et du ministère de l'écologie à compter du 3 octobre 2007 puis, après la réunion de ces ministères et la réorganisation de leur administration, secrétaire général du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire jusqu'au 19 juillet 2010. Les prédécesseurs de M. Julien Boucher ont été M. Frédéric Lenica du 24 mars 2011 au 23 mai 2012, Mme Isabelle de Silva du 17 octobre 2009 au 23 mars 2011 et M. Thierry-Xavier Girardot du 21 décembre 2007 au 17 octobre 2009. Vous voyez donc que la conduite de ce dossier coïncide avec une période de réorganisation des portefeuilles ministériels et de la composition de l'administration.

Je reviens brièvement sur les grandes étapes chronologiques de ce dossier. Tout commence avec la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports qui prévoit, après l'adoption d'un amendement parlementaire, la taxe poids lourds dite « alsacienne » s'inspirant, d'une part, de l'exemple allemand et, d'autre part, de deux textes communautaires, la directive 2004/52/CE du 29 avril 2004 relative à l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier, posant le principe que des véhicules doivent circuler sans être arrêtés par des péages et doivent pouvoir disposer de dispositifs automatiques, et la directive 2006/38/CE du 17 mai 2006 modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, dite « Eurovignette », créant la possibilité de taxer la circulation des poids lourds en fonction de la distance parcourue. Après le vote de la taxe alsacienne, dès 2007, le Gouvernement réfléchit à son extension à l'ensemble du territoire national, ayant à l'esprit, quelle que soit la dénomination communautaire, qu'il s'agit en droit interne d'une taxe et non pas d'une redevance pour service rendu, et s'interrogeant dès ce moment sur la possibilité de faire gérer une telle organisation de nature fiscale par un délégataire, ici un groupement de nature privée, sous certaines conditions de contrôle par l'État. Au mois d'avril 2007, la direction du budget interroge respectivement la direction des affaires juridiques et la direction de la législation fiscale du ministère des finances sur ces différents éléments. Saisi par le ministre chargé de l'écologie et par la ministre des finances, le Conseil d'État rend, le 11 décembre 2007, un avis public sur l'ensemble de ces questions et confirme ces principes. C'est ce qui permet le vote de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoyant, dans son article 153, à la fois la confirmation de la taxe alsacienne et son extension à un dispositif national. C'est là que commence véritablement le processus qui mène à la conclusion du contrat avec Écomouv'.

Je n'en cite que les principales étapes. Cela commence par la publication d'un appel public à la concurrence au Journal officiel de l'Union européenne le 29 avril 2009 et symétriquement, au Bulletin officiel des annonces de marchés publics le 5 mai 2009. L'égalité de traitement est respectée scrupuleusement à chaque étape. Par exemple le 29 mai 2009, l'État publie les questions pouvant présenter un intérêt pour la préparation des dossiers. Le 9 juin 2009, date limite de dépôt des candidatures, sont reçus cinq dossiers : ceux de Vinci, de Sanef, d'Autostrade per l'Italia, de France Telecom et son groupement, et de Billoo Development. La commission consultative, mise en place conformément à l'article 153 de la loi de finances pour 2009, est saisie par le ministre chargé de l'écologie et prononce le 28 juillet 2009 l'admission de ces cinq candidatures. Le 28 septembre 2009, le groupe Vinci décide d'abandonner la procédure. S'ensuit une série d'auditions constituant un dialogue compétitif, pour mener à l'élaboration d'un dossier de consultation final mis à la disposition de l'ensemble des candidats en juillet 2010. Sur cette base, sont formalisées les offres finales des candidats reçues le 29 septembre 2010. La commission consultative est à nouveau réunie et se prononce le 14 octobre 2010 sur la recevabilité des quatre offres. Elle en retient trois et exclut l'offre de Billoo Development au motif de son caractère incomplet. Après notification de ces décisions et évaluation des candidatures, l'État présente son classement pour ces offres à la commission le 13 décembre 2010. La commission délibère à cette date et établit un classement qui place en tête le groupe Autostrade per l'Italia. La ministre de l'écologie ratifie cette décision par une décision du 14 janvier 2011 valant attribution à ce candidat de ce projet. Les autres candidats prennent connaissance de cette décision par une lettre du 17 janvier 2011. Le processus de mise au point du contrat de partenariat est suspendu par la saisine du tribunal administratif de Cergy-Pontoise dans le cadre d'une procédure de référé-précontractuel. Le 8 mars 2011, ce tribunal annule la procédure de passation du contrat de partenariat. L'État, le 22 mars 2011, puis la société Autostrade per l'Italia, le 24 mars 2011, se pourvoient en cassation devant le Conseil d'État. Après échange de mémoires au mois de mai, le Conseil d'État, par une décision du 24 juin 2011, annule l'ordonnance rendue par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise et rejette le référé précontractuel, ce qui rend possible la mise au point et la signature de ce contrat le 20 octobre 2011.

Je souhaite vous exposer quelques éléments relatifs au fond et sur l'action du secrétariat général du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et des ministères qui l'ont précédé. En premier lieu, aucune illégalité n'a été relevée dans la procédure d'attribution de ce contrat. Ceci est clairement posé par la décision de cassation du Conseil d'État du 24 juin 2011. Au demeurant, la procédure d'attribution et de signature du contrat est aujourd'hui purgée de tout recours.

La direction des affaires juridiques, qui fait partie du secrétariat général, a été créée par le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008, de même que l'ensemble de l'administration de ces ministères désormais unifiés avec un secrétariat général intégrateur. La direction des affaires juridiques exerce une fonction d'animation, de conseil, d'expertise et d'assistance juridique. Elle se prononce sur l'ensemble des projets de textes législatifs ou réglementaires. Elle traite le contentieux de nature centrale du ministère et assure la qualité de la norme et de la réglementation. Elle n'est donc pas au premier chef le rédacteur ou l'expert de tout contrat. Ce point est important car, devant une affaire aussi complexe que le contrat Écomouv', il y a lieu d'articuler les compétences et les fonctions. Dans notre ministère, c'est la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) dont vous auditionnerez prochainement le directeur général, M. Bursaux, qui a eu la charge d'élaborer, à chaque étape, ce dossier, l'appel d'offres et le contrat. Conformément au principe de spécialité et à ses fonctions, la direction des affaires juridiques s'est principalement chargée de la défense des intérêts de l'État devant les instances saisies en mars et en juin 2011 et, en particulier, du pourvoi en cassation devant le Conseil d'État. Pour sa part, la DGITM est la meilleure experte en matière de partenariats public-privé, de montage et d'analyse en opportunité et en régularité de concessions et, d'une manière générale, est la meilleure experte, de tout temps en raison de sa fonction routière, de l'économie de tels contrats.

Je souhaite, pour conclure, préciser que le ministère, sur ce point précis, a audité sa propre organisation. Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) dans un rapport public que lui avait demandé le ministre et qui a été remis en août 2011, s'est penché en détail sur cette organisation et sur la question de savoir où devait être placée l'expertise en matière de partenariats public-privé (PPP). Même si la commande du ministre au CGEDD n'était pas spécifiquement orientée sur le dossier de l'écotaxe et du futur contrat passé à ce titre, ce point est bien sûr cité. La conclusion est que l'organisation observée, toujours en vigueur, et qui a servi dans cette affaire, est la bonne. La meilleure expertise doit être là où sont les métiers et les missions relatifs aux infrastructures. Il faut également veiller au concours d'expertises complémentaires, notamment celui de la direction des affaires juridiques, et surtout à deux points : la mutualisation des connaissances et des compétences de manière à éviter des positions différentes au regard d'entreprises qui sont parfois les mêmes, et la précaution indispensable de prendre le conseil ou l'avis d'une commission consultative tierce et distincte de l'administration comme cela a été prévu par la loi de finances pour 2009.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Avec ce préambule, je crains que nous n'obtenions pas beaucoup de réponses. Pourriez-vous déjà préciser l'identité et la fonction de la personne qui vous accompagne et n'a pas prêté serment, même s'il ne prendra pas la parole ?

M. Vincent Mazauric. - Il s'agit de M. Benoît Piguet, membre de mon cabinet, chargé des relations avec le Parlement.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'ai une autre question à laquelle vous devriez pouvoir répondre, puisqu'elle concerne le ministère de l'écologie. Qu'est-ce qui a justifié les délais de signature très courts entre la dernière réunion de la commission consultative d'attribution en décembre 2010 et une signature tout début janvier 2011, alors que la procédure permet un délai de deux mois pour la notification ?

M. Vincent Mazauric. - Pardon si j'ai été confus ou trop hâtif dans l'exposé du calendrier : le contrat a été signé le 20 octobre 2011. La commission a rendu son avis le 13 décembre 2010 et la décision d'attribution de la ministre de l'écologie, qui se contentait de reprendre l'avis de la commission, a été prise le 14 janvier 2011. Rien ne s'opposait à ce que les événements se succèdent rapidement dans la mesure où la délibération avait été claire, et que c'est à partir de ce moment que s'ouvrait la période de mise au point du contrat.

M. Jean-François Monteils. - Je sors un peu de ma compétence. De mémoire, deux raisons pouvaient justifier cette rapidité. Premièrement, la ministre suivait l'avis de la commission et, deuxièmement, il s'agissait tout de même d'une affaire entourée d'une certaine urgence, avec la volonté d'aboutir à la mise en oeuvre d'un projet politique de fiscalité écologique ainsi que l'inscription de recettes à venir dans des projets de loi de programmation.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'ai une autre question, même si je ne suis pas sûre que ce soit vous qui soyez en mesure d'y répondre. Il est aujourd'hui prévu que les agréments des agents d'Écomouv' chargés du recouvrement de la taxe soient donnés par le préfet de département, qui n'a pas compétence en matière douanière ni la bonne compétence territoriale. La procédure de transmission des informations pour les éventuels contrevenants ne prend pas en compte, me semble-t-il, tous les effets de jurisprudence que nous avons pu observer avec les radars automatiques, à savoir la nécessité d'une identité de personne entre celle qui constate l'infraction et celle qui dresse le procès-verbal. Tous ces points-là ne me semblent pas être réglés aujourd'hui. Pouvez-vous nous expliquer précisément qui délivre un agrément à qui, pour faire quoi et sur quel territoire ?

M. Vincent Mazauric. - J'ai prêté serment de dire la vérité et, implicitement, de ne pas inventer de réponse. Je pense que M. Bursaux pourra vous donner la réponse à cette question. Lorsqu'il a été consulté en 2007, le Conseil d'État, après avoir confirmé la possibilité de confier de telles fonctions à un prestataire privé, sous contrôle et commissionnement de l'État, a précisé les limites d'une telle attribution, en particulier en ce qui concerne la constatation d'infractions ou le recouvrement forcé.

M. Didier Lallement. - Peut-être serait-il utile à ce stade que je revienne sur la philosophie de l'organisation du ministère, puisque j'ai contribué à sa définition et à sa mise en oeuvre. Cela expliquera pourquoi les secrétaires généraux et les directeurs des affaires juridiques ne sont pas nécessairement en mesure de répondre à des questions aussi précises que celles que vous venez de poser. Lorsque ce ministère est constitué à l'été 2007, il comporte dans ses attributions celles de l'ancien ministère de l'équipement, celles de l'ancien ministère de l'écologie et une partie de celles du ministère de l'industrie, relatives à l'énergie. Se pose la question de sa doctrine et de son organisation. En ce qui concerne le premier point, M. Borloo a souhaité que le ministère soit réorganisé une fois ses objectifs définis par le Grenelle de l'environnement.

Il a fallu ensuite organiser et simplifier un ministère qui rassemblait une quarantaine de directions, avec des modes d'organisation très différents, même si les ministères de l'écologie et de l'équipement avaient des liens. S'est posée la question de la création d'un secrétariat général, au regard des fonctions transversales qu'il était en mesure d'exercer. Le débat a eu lieu, pour savoir s'il devait être l'autorité hiérarchique des directions générales, sur le modèle du Quai d'Orsay. À l'époque, le ministre et ses secrétaires d'État ont écarté cette solution, faisant du secrétaire général le coordonnateur administratif des services, non au sens hiérarchique du terme, mais l'érigeant en responsable des matières transverses, budgétaires, juridiques ou relatives aux personnels, à la communication ainsi qu'aux affaires internationales, soit tout ce qui ne relève pas de la compétence « métier ». Il est assez difficile de séparer ce qui est transversal de ce qui est « métier », on se demande en permanence où passe exactement la frontière. En ce qui concerne les affaires juridiques, l'organisation précédente était très diffuse. La direction des affaires juridiques a été progressivement constituée par le rapprochement de l'ensemble des structures juridiques, en incluant le conseil et la fonction contentieuse.

C'était un travail assez significatif. La constitution de ce ministère a nécessité un délai d'environ huit mois et des concertations importantes. Elle s'est aussi traduite par une réflexion sur son organisation budgétaire. L'ensemble des personnels du ministère est réuni sur un seul programme budgétaire. Les différentes directions ne gèrent pas les effectifs, mais seulement les crédits d'intervention. Le secrétaire général a la responsabilité de l'allocation des moyens humains.

Outre l'organisation du ministère et cette question budgétaire, il a fallu déménager l'ensemble des services, répartis sur plusieurs sites, soit 3 500 personnes, à un seul endroit, à La Défense, en dehors de Paris. Je le souligne parce que cela a été particulièrement difficile à réaliser en termes de dialogue social.

Après ces éléments de contexte, j'en viens à ce qui vous intéresse. Dès le début, l'organisation des affaires juridiques a été conçue comme « non-métier », c'est-à-dire se limitant au conseil et au contentieux. Cette opération a été difficile. Un préfigurateur a été nommé, comme pour les autres services, afin d'exercer la double mission de proposer l'organisation du service mais aussi de gérer sa mise en oeuvre.

Sur la question des PPP, historiquement, ils existaient sous la forme d'une mission qui a eu plusieurs appellations dans le temps au sein de la direction des routes. N'oubliez pas qu'en 2007, ce ministère venait de finir la décentralisation des routes, c'est-à-dire le transfert de 30 000 agents aux conseils généraux, et de réorganiser tous les services chargés des routes. Nous avons voulu rassembler toutes les directions en charge des transports, en mettant de côté l'aviation civile, compte tenu de ses effectifs importants. Dans la logique « métier », lorsque nous avons réuni les directions générales des routes et des transports terrestres, auxquelles je rajoute celle de la mer, nous avons laissé les PPP à dessein dans cette direction. Nous avons assimilé cette mission PPP à une logique « métier ». Vous voyez bien que c'était parce que la difficulté de la tâche était telle en termes de réorganisation qu'il ne fallait pas rajouter des sujets « métier » dans les fonctions transversales. Cela explique l'organisation de ce ministère et la façon dont la direction des affaires juridiques est sans doute intervenue dans les différents éléments de ce dossier. Elle n'était pas conçue pour prendre en charge ce type de processus, qui est resté dans les compétences « métier », comme nombre d'autres missions.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Comment et sur la base de quels critères s'est effectué le choix des routes taxées ou non taxées ? Y a-t-il eu seulement des critères de circulation, en lien avec les voies ferroviaires dans une idée de report modal ou aussi des critères techniques, en lien avec la présence de routes parallèles non taxées à proximité ? Est-ce que certaines sociétés de péages autoroutières ont participé à ce choix ou non ? Qui y a participé et comment a-t-il été effectué ?

M. Didier Lallement. - Lorsque j'étais secrétaire général, le secrétariat général du ministère n'avait pas compétence pour s'occuper de ces dossiers qui relevaient de la DGITM. Mes successeurs ont dû être confrontés à la même séparation.

Pour le suivi de ce dossier, avait été instituée une réunion des directeurs généraux, organisée tous les quinze jours, au cours de laquelle j'étais informé de l'évolution des dossiers. Les directeurs généraux y exprimaient leurs préoccupations du moment de manière à ce que je dispose d'une visibilité sur l'ensemble du ministère, mais sans entrer dans le détail des dossiers qui relevaient de leur compétence.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous été consulté, en tant que secrétaire général du ministère de l'écologie, sur le choix de la formule juridique du PPP dans ce projet ? La direction des affaires juridiques a-t-elle également été consultée ?

M. Didier Lallement. - Sous le contrôle du directeur des affaires juridiques de l'époque, je n'ai pas le souvenir d'avoir été consulté sur le choix de la formule juridique du contrat.

Le choix était antérieur à la création du ministère puisqu'il date en partie de la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, qui a ensuite été précisée par la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. Il existait, me semble-t-il, des rapports qui peuvent faire remonter l'origine de ce projet en 2000. En outre, lorsque j'étais directeur de l'administration pénitentiaire, on parlait déjà de PPP en 2000.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La législation sur les PPP n'est pas aussi ancienne. On pouvait recourir à des PPP avant 2004 qui devaient reposer sur des critères particuliers. L'écotaxe ne répondait pas à ces critères.

Il est en revanche important de savoir que vous n'avez pas été consulté pour le choix de la formule juridique du contrat écotaxe.

J'aurai une question supplémentaire : à quel moment avez-vous décidé de ne plus associer la Mappp ? M. Bergère vient de nous indiquer que la Mappp, à un moment donné, n'a plus du tout été associée au suivi du PPP...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - ... et cela, malgré des réserves émises par la Mappp sur les conditions de résiliation du contrat en cas de force majeure.

M. Didier Lallement. - À quelle date la Mappp situe-t-elle l'arrêt de son association au suivi du contrat ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Juste avant la signature du contrat définitif. On leur aurait laissé quarante-huit heures pour examiner le dossier pour qu'elle puisse émettre un avis. Les délais d'examen laissé à la Mappp étaient très courts, eu égard à la complexité de ce type de contrat. En général, on laisse un délai de deux mois pour autoriser la signature d'un tel contrat.

M. Jean-François Monteils. - De mémoire, la Mappp intervient au début du processus par l'avis qu'elle donne sur l'évaluation préalable nécessaire pour recourir à un PPP. Par ailleurs, la Mappp participe aux trois réunions, dont vous avez les comptes rendus de la commission consultative qui est l'instrument mis en place, après l'avis donné par le Conseil d'État en décembre 2007, pour accompagner le ministère dans ses choix. Enfin, la Mappp est un service du ministère des finances et le ministre des finances se prononce au tout dernier moment pour autoriser la signature du contrat. Je ne comprends donc pas pourquoi la Mappp estime qu'elle n'a pas été suffisamment associée à l'élaboration de ce contrat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La Mappp avait émis un certain nombre de réserves dans son avis remis le 14 octobre 2011, dont il n'a pas été tenu compte.

M. Vincent Mazauric. - La personne compétente pour répondre à la question relative aux critères ayant été retenus pour le choix des routes transférées est M. Dominique Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est la personne qui est restée en poste tout au long de la période au cours de laquelle a été préparé le contrat.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pouvez-vous nous indiquer à quelles étapes, de quelle manière et jusqu'où vous êtes intervenus sur ce contrat ?

M. Thierry-Xavier Girardot. - Je suis arrivé, en tant que premier directeur des affaires juridiques au moment de la réorganisation du ministère, soit juste après que le Conseil d'État avait rendu son avis, le 11 décembre 2007, sur la possibilité, par le ministère, de recourir à un PPP pour confier à une entreprise privée la collecte de l'écotaxe. La décision de recourir à un PPP est donc antérieure à la mise en place de la direction des affaires juridiques.

Jusqu'en octobre 2009, j'ai eu à connaître certains aspects du dossier, essentiellement à travers les projets de texte relatifs à l'écotaxe. Ma direction a ainsi été associée à la rédaction de l'article 153 de la loi de finances pour 2009, qui prévoit à la fois le principe de la taxe et la possibilité du recours au PPP, avec un examen de ce projet de loi par le Conseil d'État qui a validé la possibilité de ce recours. Nous avons également été sollicités pour répondre à des questions ponctuelles de la part de la DGITM comme, par exemple, celle de savoir qui était le ministre compétent pour signer le contrat, entre le ministre chargé des transports et le ministre du budget ou encore celle de savoir s'il était nécessaire ou non de consulter les comités techniques préalablement à la signature du contrat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qui a signé le contrat : le ministre ou M. Bursaux ?

M. Thierry-Xavier Girardot. - C'est M. Bursaux, par délégation du ministre.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - De quel ministre s'agissait-il ?

M. Thierry-Xavier Girardot. - Le ministre chargé des transports.

La direction a également été associée à la rédaction des décrets d'application, notamment celui du 30 mars 2009 qui a créé la commission chargée d'examiner les offres et de donner un avis sur la sélection. Ce même décret désigne le ministre chargé des transports comme l'autorité compétente pour signer le contrat.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Dans un contexte administratif aussi fluctuant, notamment en matière de compétence et de responsabilité, y-a-t-il eu des interventions ou des instructions du Premier ministre ou de son cabinet, pour mettre de l'ordre et de la raison dans cette organisation ?

M. Jean-François Monteils. - Avec tout le respect que je vous dois, je suis obligé de m'élever contre le terme de « fluctuant ». Le paysage qui vous a été décrit est un paysage de réorganisation, qui est toujours compliqué et difficile. À mon arrivée au ministère en juillet 2010, la direction des affaires juridiques, grâce à mon prédécesseur et aux remarquables directrice et directeurs qui s'y sont succédé, est un service qui fonctionne parfaitement bien. Ce n'est un paysage ni fluctuant ni mouvant. À aucun moment quiconque s'est interrogé sur la responsabilité ou la compétence d'une direction du ministère, les choses sont claires.

Quant à savoir s'il y a eu des interventions de Matignon, le terme là encore ne me paraît pas adapté : qu'il y ait une prise de connaissance par les cabinets de la façon dont la procédure s'est déroulée, pour un projet aussi important au niveau politique, fiscal et financier, cela est évident. Des réunions interministérielles sont régulièrement organisées afin de rendre compte, non seulement au cabinet du Premier ministre mais également aux divers cabinets, d'apprécier l'état d'avancement du projet et de valider politiquement, à intervalles successifs, le déroulement de la procédure.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le terme de fluctuant n'était en rien péjoratif. On constate simplement que les limites et les compétences entre les différentes directions évoluaient. C'est ce qui se passe lors d'une réorganisation administrative d'envergure. C'est ce constat qui justifie ma deuxième question qui vise à savoir qui assurait le fil rouge sur un projet aussi important et dans un contexte de réorganisation qui a rendu les choses plus difficiles - sachant qu'un dossier complexe est toujours délicat à mettre en oeuvre correctement dans des délais convenables, même dans un contexte administratif stable.

M. Jean-François Monteils. - Je n'ai pas pris votre remarque de manière péjorative. Je souhaitais rappeler que, pendant la période où j'étais secrétaire général, aucune interrogation n'a émergé sur le « qui fait quoi ». La compétence de la DGITM était parfaitement claire, ainsi que celle du secrétariat général et de la direction des affaires juridiques, comme vient de le rappeler M. Thierry-Xavier Girardot. La direction des affaires juridiques est intervenue dans ce projet comme conseil puis lors de la phase contentieuse. Il a pu y avoir, à la marge, des interrogations, y compris pendant la période pendant laquelle j'étais secrétaire général, sur certaines répartitions de compétences. Ces cas étaient rares et je n'en ai aucun en tête. Le cas d'espèce n'a soulevé aucune question de cette nature.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - A posteriori, cela paraît tout de même compliqué.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Sur le plan financier, quelles ont été les positions du secrétariat général sur ce dossier ? Dans quelles mesures le PPP modifie-t-il la dépense du ministère ? J'ai recueilli sur cette question certains éléments de réponse, en tant que rapporteur spécial sur les transports terrestres à la commission des finances du Sénat. Si le contrat est résilié, serez-vous saisi des conséquences, en cas d'indemnisation du prestataire, dans le cadre de vos fonctions budgétaires ? Ou serait-ce plutôt la DGITM ? Il est difficile pour nous de comprendre la chaîne de décision, même si je n'emploierai pas le terme de fluctuant.

M. Didier Lallement. - La synthèse financière relève effectivement du secrétariat général, ce qui n'est pas spécifique au ministère de l'équipement mais est commun à l'ensemble des ministres. Le projet d'écotaxe est source d'une nouvelle recette contribuant à l'équilibre budgétaire de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf). Jusqu'à mon départ - mais j'imagine que cela a continué - j'étais assez préoccupé par les engagements pris lors des annonces de création de nouvelles infrastructures. Lorsqu'on travaillait sur la programmation budgétaire de l'Afitf, la durée de réalisation s'allongeait chaque jour. Le rééquilibrage budgétaire de l'Afitf était un point de faiblesse de notre ministère à l'époque, et était source de discussions difficiles avec la direction du budget.

Dans la conception collective du dispositif, le secrétariat général a été, bien évidemment, associé au montage financier de l'équilibre global, ce qui paraissait souhaitable, y compris pour les objectifs de verdissement de la fiscalité. Tous les ministères sont confrontés aux mêmes problèmes. En recettes budgétaires, il existe un risque d'ajustement, de gel ou de surgel. L'idéal en matière budgétaire est de disposer d'une recette affectée qui constitue la meilleure façon d'atteindre ses objectifs.

M. Jean-François Monteils. - Je confirme totalement les propos de Didier Lallement. Il faut rappeler le sentiment presque d'urgence ressenti dans les services, pas tant sur la mise en oeuvre de l'engagement politique d'une politique de fiscalité écologique que sur la question de parvenir à un équilibre financier. Les prises de renseignement des cabinets ministériels étaient d'ailleurs souvent orientées sur les délais de mise en oeuvre de ce projet.

Le secrétariat général comme l'ensemble des services du ministère ont vécu comme une catastrophe l'ordonnance du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 8 mars 2011 qui suspendait la procédure, en particulier pour la raison des délais que cette ordonnance allait induire. À l'inverse, la décision du Conseil d'État du 24 juin 2011 a été vécue comme un succès. Je me souviens même d'une réunion que j'ai organisée avec les directions des affaires juridiques des deux ministères concernés - le ministère de l'écologie et le ministère de l'économie -, la DGITM et la direction générale des douanes où nous avons clôturé la phase contentieuse du dossier en nous félicitant de la qualité du travail mené en commun, ce d'autant plus que du point de vue du travail administratif, cette décision du Conseil d'État était un satisfecit éclatant.

M. Vincent Mazauric. - Quelle que soit l'issue actuelle du contrat, le secrétariat général, dans sa fonction financière et dans sa fonction juridique, serait naturellement saisi et aurait à se prononcer en tant qu'expert. Le secrétariat général était favorable au choix de ce dispositif, encadré et balisé par l'avis du Conseil d'État du 11 décembre 2007 puis celui de la Mappp du 13 octobre 2011. Les PPP pèsent sur les comptes de l'État ; ils sont retracés dans ceux-ci, qui sont soumis au Parlement à l'appui de la loi de règlement annuelle.

M. Jean-François Monteils. - Je me permets de rajouter un point connexe sur votre question concernant la façon dont les administrations ont vécu cette période. Il s'agit des plaintes portées par un des candidats au dialogue compétitif, qui pouvaient déboucher sur des condamnations de nature pénale. Ces plaintes ont provoqué non pas de l'inquiétude bien entendu, mais un réel désagrément pour l'ensemble des fonctionnaires qui étaient concernés par ce dossier, lorsqu'une enquête pénale est ouverte et le reste pendant trente et un mois, avant, comme vous le savez, d'être classée, puis de nouveau ouverte.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Madame et Messieurs les directeurs des affaires juridiques, que pensez-vous aujourd'hui de cette notion de suspension du contrat ? J'estime que le contrat n'est pas suspendu puisqu'il est signé. Son exécution se poursuit. La suspension concerne l'application de l'écotaxe. Que pensez-vous du prestataire qui ne souhaite pas accélérer la mise à disposition alors qu'il affirme être prêt ? Est-il réellement prêt ? Je suis étonnée de ce climat très calme et du fait que les deux parties ne cherchent pas à clarifier cette question de la mise à disposition.

M. Julien Boucher. - Je suis l'actuel directeur des affaires juridiques. Mon service n'est pas en relation avec la société Écomouv', il m'est difficile de porter un jugement sur son attitude. D'un point de vue strictement juridique, ce qui a été reporté est en effet l'entrée en vigueur de l'écotaxe, non celle du contrat. Évidemment, ce report pourra, en fonction de sa durée, avoir des conséquences sur les relations contractuelles entre les deux partenaires.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ce qui entraîne également des conséquences sur le contrat, c'est le fait qu'Écomouv' n'est peut-être pas prêt. Personne ne semble pressé pour avancer dans ce dossier... Je poserai ces questions à M. Bursaux. Le contrat, dans ses effets, se poursuit : il y aura, tôt ou tard, des pénalités, éventuellement le versement des loyers. Tout ceci est dommageable pour les finances publiques, et il est grave de ne pas clarifier la situation. Sur ce dossier-là, il devrait y avoir une réponse de l'État. C'est incroyable !

M. Vincent Mazauric. - En tant que fonctionnaire, cette situation me préoccupe. Chargé de la synthèse et de la solidité financière et budgétaire générale des ministères, je suis préoccupé et interrogatif de voir une recette fiscale manquer. Vous comprendrez que je ne puisse apporter des réponses de nature politique aux questions que vous vous posez.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il s'agit également de questions techniques ! Cette situation pourrait générer des dépenses supplémentaires. Qu'il manque une recette, c'est la conséquence d'une décision politique, certes. Mais concernant l'exécution du contrat de partenariat, si nous ne sommes pas attentifs, il pourrait y avoir des dépenses supplémentaires. M. Bergère a indiqué que ce PPP faisait partie du top ten des PPP de l'État. Même dans les petits PPP conclus par les collectivités territoriales, la mise à disposition est une notion fondamentale car elle entraîne des conséquences importantes sur le contrat. Et, dans ce cas, l'exécution du contrat est technique, non politique.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Est-ce que vous avez eu connaissance de l'éligibilité de la société Écomouv' à une garantie de financement par l'État, qu'elle n'a, au final, pas fait jouer ?

En ce qui concerne la situation actuelle et les retards pris, aucun ministre ne vous a saisi de rien ? Vous n'avez rédigé aucune note sur le sujet ?

M. Vincent Mazauric. - Pour répondre à cette dernière question, la réponse précise est négative car ceci n'est pas dans mes attributions.

Sous bénéfice d'inventaire, pour la première question, il y a, dans ce montage et ce contrat, un accord passé à la demande des banques qui assistent Écomouv' - qui est une demande habituelle afin de prévoir le cas de l'annulation du contrat - et ces dispositions-là ont été prises. En revanche, l'État n'a pas donné sa garantie au sens de la LOLF aux financements du montage.

M. Jean-Jacques Filleul. - Une fois le PPP signé, avez-vous eu des relations contractuelles avec Écomouv' ? Avez-vous suivi l'évolution du dossier ? Est-ce que votre ministère a été attentif à ce qu'il soit mené dans les meilleures conditions ?

M. Vincent Mazauric. - Les services placés sous mon autorité n'ont pas eu de telles relations car ce n'était pas dans leurs attributions, sans préjudice des soins que le ministère et l'ensemble de ses directions n'auront pas manqué d'avoir.

M. Julien Boucher. - Pour qu'il n'y ait pas d'ambiguïté, je souhaite préciser, au titre de la direction des affaires juridiques, que nous avons été consultés à de nombreuses reprises. On a évoqué l'amont du contrat, mais le dispositif de l'écotaxe poids lourds comporte un très grand nombre de textes, de décrets et d'arrêtés. La direction a été consultée comme elle doit l'être à l'initiative des directions générales sur l'élaboration de ces textes et lorsque des difficultés juridiques étaient soulevées. Naturellement, à l'occasion du report de l'entrée en vigueur de la taxe, lorsque la DGITM en a éprouvé le besoin, des demandes de conseil sur des points ponctuels ont également pu être faites. Indépendamment de la passation et de la conclusion du contrat, la direction a donc joué son rôle de conseil juridique à la demande de la DGITM.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Un grand cabinet d'avocats est intervenu lors de la conclusion du contrat. Est-il intervenu à la demande de la DGITM ? Qu'en a-t-il été lors des contentieux ?

Mme Isabelle de Silva. - La DGITM fait régulièrement appel à des cabinets d'avocats pour l'élaboration de projets tels que des PPP et, en particulier, sur celui de l'écotaxe.

S'agissant des contentieux, elle a également fait appel à un cabinet d'avocats pour la procédure devant le juge des référés de Cergy-Pontoise. En revanche, pour ce qui concerne le pourvoi en cassation devant le Conseil d'État, la direction des affaires juridiques était le pilote de ce dossier, car nous avons le monopole des appels et des pourvois en cassation pour tout le ministère, afin d'assurer une vision juridique de l'ensemble de ces questions.

Nous avons organisé des réunions de préparation de la défense du ministère en y associant le cabinet d'avocats qui était intervenu en première instance.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les élus s'interrogent souvent sur l'égalité des armes dans un contrat de PPP entre le prestataire privé, conseillé par de nombreux avocats, et la puissance publique. Les ministères sont-ils suffisamment armés pour faire face à toutes les questions juridiques qui peuvent apparaître, d'autant que l'administration n'a pas encore la culture des PPP ?

L'État a donc également eu des conseils qui sont intervenus dans des conditions que vous jugez satisfaisantes.

M. Jean-François Monteils. - En l'espèce, la défense organisée par le ministère lors de la procédure de cassation s'est révélée plus efficace que celle mise en oeuvre par un cabinet d'avocats devant le tribunal administratif.

M. Vincent Mazauric. - C'est en effet bien et logique de disposer près de nous de conseils juridiques de renom et très compétents. Clifford Chance était le conseil de la DGITM. Cela étant, le ministère a une certaine histoire en matière de concessions ou de contrats de nature partenarial public-privé.

La défense de cette affaire en cassation a été en tout point remarquable et j'invite la commission d'enquête à prendre connaissance, attentivement et dans le détail, de la décision du Conseil d'État du 24 juin 2011.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le contrat que nous examinons est-il un bon contrat ? De votre point de vue, la redevance n'est-elle pas trop élevée ? Quelques élus pensent qu'il s'agit d'un montant trop élevé et que, peut-être, nous n'avons pas été assez attentifs parce que ce PPP a la caractéristique de rapporter de l'argent, ce qui est assez rare.

M. Jean-François Monteils. - C'est la différence entre une appréciation juridique et une appréciation d'opportunité politique. Je considère que, en l'occurrence, il est très difficile, pour un contrat qui n'avait jamais été fait sous cette forme, qui n'est même pas comparable à ce qui s'est fait ailleurs, de porter une appréciation qualitative sur le point de savoir s'il est bon ou pas bon. Notre mission, c'est de vérifier s'il est régulier. Et cela va au-delà de la simple régularité formelle suivant le code des marchés publics, puisque les diverses vérifications et, encore plus, la décision du juge suprême sur cette affaire, valent validation d'une procédure qui est faite
- non pas pour embêter les administrations avec des contraintes délirantes - pour aboutir à un bon contrat.

J'ai donc un peu de mal à comprendre comment on peut exprimer un avis dubitatif, mis à part les questions d'opportunité politique, sur un contrat qui a parfaitement respecté - le juge l'a dit - toutes les étapes d'une procédure très compliquée. Je me permets à nouveau de rendre hommage à la manière dont les administrations ont travaillé et je ne rajouterai rien sur la façon dont elles ont été payées de retour à l'occasion de ces divers contentieux. Et je ne reviens pas sur cette histoire, dont vous avez compris qu'elle me heurtait, de contentieux pénal délirant.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour notre part, nous regarderons un peu plus loin, jusqu'à aujourd'hui, car le contrat continue de vivre. Plus on tarde à le mettre en exécution, plus la durée d'exploitation sera courte et moins grande sera la recette. Nous allons donc au-delà de la question de la conclusion du contrat et de sa régularité.

Audition de M. Antoine Seillan, chef du bureau des transports de la direction du budget du ministère de l'économie et des finances (Mercredi 29 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous vous avons convié pour que vous nous présentiez le rôle de la direction du budget dans les décisions relatives à la mise en place de l'écotaxe. Nous souhaiterions savoir quand et par qui vous avez été sollicités pour rendre un avis d'experts et si vos recommandations ont été suivies d'effet. Enfin, vous nous exposerez les conséquences budgétaires du contrat conclu avec Écomouv' dans l'hypothèse de son exécution normale, en cas de suspension de l'écotaxe et en cas de résiliation du contrat.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Antoine Seillan prête serment.

M. Antoine Seillan, chef du bureau des transports de la direction du budget, ministère de l'économie et des finances. - Avant de répondre à vos demandes, je présenterai le bureau des transports de la direction du budget. Nous sommes en charge de la préparation et du suivi de l'exécution du budget de l'État pour les missions et programmes budgétaires relatifs aux transports, c'est-à-dire les programmes 203 « Infrastructures et services de transport » et 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » ainsi que le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs ». Nous traitons des questions de financement des politiques et des infrastructures de transports. À ce titre, je représente le ministère au conseil d'administration de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf). Le bureau compte six agents. J'occupe les fonctions de chef de bureau depuis octobre 2010.

Vous m'avez interrogé sur la place qu'a tenue la direction du budget dans les décisions sur la mise en place de l'écotaxe. Depuis 2007 et le Grenelle de l'environnement, la direction du budget s'est toujours montrée favorable à la mise en place de cette écotaxe et à l'affectation de son produit à l'Afitf. Il s'agit d'une position constante, relayée par le cabinet de notre ministre à de nombreuses reprises.

L'écotaxe en effet traduit les objectifs du Grenelle, rétablir l'équilibre entre les différents modes de transports et mieux couvrir le coût des réseaux de transports routiers non concédés, de manière à dégager des recettes pérennes pour financer de nouvelles infrastructures. Il est légitime que cette taxe soit fléchée pour sa plus grande partie vers l'Afitf, même si cela constitue une dérogation au principe de non-affectation des recettes. L'agence ne perçoit plus les dividendes des sociétés d'autoroutes depuis leur privatisation en 2006 ; elle est restée très majoritairement financée par des ressources principalement routières, ponctuelles (des soultes) ou régulières (des taxes). Le remplacement d'une ressource rare, la subvention du budget général, par une ressource affectée est de nature à sécuriser son financement.

La direction du budget a participé aux premiers travaux administratifs sur la mise en place de l'écotaxe. Le 24 avril 2007, elle a saisi la direction de la législation fiscale (DLF) de questions ayant trait à la qualification de la taxe, à la répartition des compétences entre loi et règlement, à son mode de calcul, à la possibilité de ne taxer que les poids lourds, à l'externalisation de la déclaration et du paiement de cette taxe. Une réunion de travail s'est tenue avec la DLF le 4 juillet 2007 en présence de représentants de la direction des routes du ministère des transports. La DLF a formalisé ses réponses par une note en date du 16 juillet 2007 dont les analyses ont été confirmées par l'avis du Conseil d'État en date du 11 décembre 2007, précisant les conditions dans lesquelles le dispositif pouvait être confié à un partenaire privé. Le 12 février 2009, la mission d'appui aux partenariats public privé (Mappp) a rendu un avis favorable au choix du contrat de partenariat. À ma connaissance et en l'état de mes recherches, la direction du budget n'a pas émis d'avis ou de recommandation en son nom propre sur le choix du recours au modèle du PPP, cette compétence relevant selon nous de la Mappp.

Pendant la procédure de consultation, nous sommes intervenus à trois reprises, conformément aux textes organisant la passation du contrat. Tout d'abord, nous avons assisté aux trois réunions de sélection des candidats par la commission consultative, créée par le décret du 30 mars 2009 dont nous étions membres. Cette commission s'est réunie lors de l'admission des cinq candidats à participer au dialogue compétitif, pour l'examen de la recevabilité des offres finales, et enfin, pour le choix du titulaire pressenti. La direction n'a pas émis de réserves sur l'analyse des documents réalisée préalablement par le ministère des transports.

Ensuite, nous avons préparé avec la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) la convention de financement entre l'État et l'Afitf votée lors de la réunion du conseil d'administration (dont nous sommes membres) le 7 septembre 2011. Cette convention de financement établit les flux budgétaires permettant le paiement du loyer de ce PPP. Elle établit donc les engagements financiers de l'Afitf, affectataire du produit de l'écotaxe, vis-à-vis de l'État, signataire du contrat de partenariat.

Enfin, le dernier stade auquel nous avons eu à connaître de ce contrat est celui de l'accord donné par le ministre du budget à sa signature, conformément à l'article 3 du décret n° 2009-242 du 2 mars 2009. Cet accord a été donné par le ministre du budget le 12 octobre 2011, par le ministre de l'économie le 17 octobre 2011, avant la signature du contrat par le directeur général de la DGITM le 20 octobre 2011. Cet avis donné par le ministre du budget s'inscrit assez naturellement dans l'objectif de préserver la soutenabilité budgétaire. En effet, le versement de loyers sur de nombreuses années rend plus rigide le budget des porteurs de projet. La préoccupation principale de la direction du budget, en situation de PPP, est donc d'éviter qu'une utilisation inadéquate de ce modèle ne « crante » la dépense publique sur le long terme et rejette le poids de la décision sur l'avenir, au point de rendre la dépense du porteur de projet « insoutenable », dans un contexte de rareté relative des ressources budgétaires. Dans le cas du PPP relatif à l'écotaxe, cette problématique était traitée relativement sans difficulté dans la mesure où la caractéristique principale de ce montage était justement d'offrir à l'Afitf la recette pérenne qui lui manquait pour financer la politique d'investissement du Gouvernement dans le secteur des transports.

Comme vous le voyez, nous sommes intervenus à des moments précis de la procédure. Nous n'avons notamment pas participé à la préparation de l'appel public à la concurrence en mai 2009 ou du règlement de consultation en août 2009, aux phases d'échanges avec les candidats à l'automne 2009 et au printemps 2010, à l'élaboration du projet de contrat donné aux candidats en décembre 2009 ou à celle du dossier de consultation des offres finales en juillet 2010. Nous ne l'avons pas fait parce que tel n'est pas notre rôle.

Depuis la conclusion du contrat de partenariat avec Écomouv', la direction du budget n'a plus eu l'occasion d'intervenir de manière directe. Elle n'est notamment pas associée aux discussions actuellement conduites par les équipes du ministère des transports et des douanes. Nous suivons donc les développements actuels en position d'observateur, dans la perspective de traiter leurs conséquences sur l'équilibre de l'Afitf et donc sur le financement de la politique de transports, qui est notre coeur de métier.

Cela m'amène à répondre à vos questions sur les conséquences budgétaires du contrat écotaxe, en comparant l'hypothèse d'une exécution normale, à celle de la « suspension » du contrat et à celle de la résiliation.

Incontestablement, la suspension de la taxe poids lourds coûte à l'État.

Le report d'un an impliquerait la perte de 800 millions d'euros de recettes brutes. En parallèle, comme le coût du loyer en cas de suspension sera diminué, probablement, la perte de recette nette des moindres coûts de loyers sera inférieure. On l'estime, à ce stade, entre 680 et 750 millions d'euros et je comprends que les efforts déployés par mes collègues dans le cadre des discussions qu'ils ont avec Écomouv' pour diminuer le coût de ce loyer pourraient permettre encore de réduire le montant de ce manque à gagner.

Pour 2014, l'ampleur du manque à gagner pour l'Afitf dépendra de la durée de la suspension. Pour assurer la soutenabilité de son budget, il faudra d'abord prévoir des économies au sein de ce budget. Cela ne sera probablement pas suffisant et une augmentation de la subvention de l'État sera prévue, dont le quantum, faisant jouer le principe d'auto-assurance au sein du budget du ministère des transports, est en discussion. Un point d'étape à mi-année sera fait pour tenir compte des conclusions sur l'avenir de la taxe et de la tension de l'exécution budgétaire de l'Afitf, du ministère des transports et du budget de l'État. Un abondement additionnel pourra alors, le cas échéant, être envisagé. Un travail précis est en cours entre services de l'État pour établir un budget 2014 de l'Afitf sur ces nouvelles bases, qui sera présenté à son conseil d'administration du 6 février. Des parlementaires sont membres de ce conseil et l'information du Parlement sur le contenu de ce budget sera donc complète.

Le scénario d'un abandon définitif de l'écotaxe créerait un manque à gagner pérenne de 800 millions d'euros par an par rapport aux trajectoires que nous pouvions envisager, auquel s'ajouterait un coût de la résiliation du contrat de 800 à 900 millions d'euros selon les estimations du ministère des transports.

Jusqu'à octobre 2013, la trajectoire budgétaire de la politique des transports reposait sur la mise en oeuvre de l'écotaxe au 1er janvier 2014. Un abandon définitif aurait donc un impact d'ampleur substantielle sur cette politique. Dans le contexte de redressement de nos comptes publics, cela amènerait sans doute à réinterroger les objectifs de cette politique publique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous souhaiterions obtenir communication de la convention de financement entre l'État et l'Afitf ainsi que, ultérieurement, des décisions qui seront prises par le conseil d'administration le 6 février 2014.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Comment l'entorse au principe de non-affectation des recettes a-t-elle été techniquement réglée ?

M. Antoine Seillan. - Ce principe général du droit budgétaire que défend la direction du budget, vous le savez comme parlementaires, n'est pas appliqué de manière stricte à toutes les agences de l'État. Notre effort vise à plafonner le montant des ressources affectées, voire à écrêter celles-ci, l'État percevant la différence. L'affectation de la recette de l'écotaxe à l'Afitf n'a pas donné lieu à une demande d'arbitrage particulière. La dérogation, l'affectation de recettes à un établissement, est du domaine de la loi de finances. L'Afitf bénéficiait déjà de recettes affectées : une partie des amendes radars, la redevance domaniale et la taxe d'aménagement du territoire.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez évoqué l'avis du Conseil d'État qui précisait les conditions de délégation d'une mission régalienne à un opérateur privé. En l'espèce, était-ce selon vous la meilleure solution ? La délégation de la collecte d'une taxe à une société privée n'est-elle pas source de complexité ?

M. Antoine Seillan. - Je n'ai pas d'avis d'expert en la matière.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Au stade de l'évaluation préalable du projet, une comparaison entre le coût du PPP et celui d'un marché public classique a été effectuée pour chaque solution technique possible. En ce qui concerne la technologie satellitaire, le coût du PPP était estimé à 230 millions d'euros. Il s'élève aujourd'hui à 650 millions d'euros. Comment peut-on expliquer ou justifier cette dérive ? Quand a-t-elle été validée au cours du dialogue compétitif ? Je rappelle que le coût de la technologie concurrente était estimé à environ 500 millions d'euros.

M. Antoine Seillan. - Je ne dispose pas d'éléments de réponse. Nous nous sommes nous-mêmes posé la question du coût du projet. Mais nous ne sommes ni ingénieurs ni spécialistes des montages complexes. Je peux vous donner des indications sur les coûts de perception à l'étranger. Ils varient de 40 centimes le kilomètre et un ratio de 7 % de la recette brute, en Suisse, à 13,5 centimes et un ratio d'intervention à 25 % au démarrage, en Allemagne. Le système français devrait se situer dans la fourchette basse si l'on observe le coût rapporté au trafic, c'est-à-dire si l'on raisonne en centimes d'euros par véhicule au kilomètre. On arrive, en Europe, à des fourchettes de 2 à 3 centimes ; la France se situerait à 2,3 centimes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les comparaisons internationales sont peu pertinentes, car les conditions et les coûts de circulation ne sont pas identiques. Ma question porte sur l'écart entre l'estimation initiale du coût en valeur absolue et le coût final.

M. Antoine Seillan. - Je n'ai pas de réponse. Une des caractéristiques du dialogue compétitif est de faire émerger progressivement les spécifications de la commande.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Alors le cahier des charges initial n'était pas sincère, ce qui a biaisé le choix entre les deux solutions envisagées ! Je vous remercie de creuser cette question de manière à nous apporter des éléments de réponse. Vous évoquez la soutenabilité du projet. Comment le loyer a-t-il été déterminé ? Écomouv' nous a indiqué en audition publique que, sur onze ans et demi, sa rémunération annuelle était fixée à 96 millions d'euros auxquels s'ajoutent 47 millions d'euros au titre des frais de maintenance, 8 millions d'euros de gros entretien et 64 millions d'euros de rémunération variable, soit un total de 1,8 milliard d'euros, pour un investissement de 650 millions d'euros, initialement évalué à 231 millions d'euros. Cela me paraît cher payé. Qu'en pensez-vous ?

M. Antoine Seillan. - Je vous donne les chiffres dont je dispose qui figurent dans la convention de financement entre l'État et l'Afitf. Les autorisations d'engagements s'établissent à 3,410 milliards d'euros TTC en euros courants. Après la fixation des taux, à la signature du contrat, le montant total est de 3,246 milliards d'euros dont plus de 700 millions d'euros d'investissement, plus de 500 millions d'euros de coûts de financement et moins de 2 milliards d'euros de coûts de fonctionnement.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Que se passera-t-il pour les poids lourds étrangers en fraude ou qui refusent d'acquitter la taxe ? Existe-t-il des accords spécifiques au sein de l'Union européenne ? Pour les entreprises françaises, le non-paiement de la taxe ou de l'amende entraînera-t-il automatiquement des poursuites judiciaires ? Des négociations avec le ministère des finances seront-elles possibles ?

M. Antoine Seillan. - La réponse relève de la direction des douanes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - A-t-il été envisagé de scinder en deux parts la contribution économique territoriale (CET), ancienne taxe professionnelle, auquel sera soumise Écomouv', puisqu'une partie de son activité relèvera d'une activité régalienne ?

M. Antoine Seillan. - Je n'ai pas connaissance de demande d'Écomouv' en ce sens.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ce sont les élus locaux qui en seraient saisis.

M. Vincent Capo-Canellas. - Votre service n'a pas émis de remarque particulière sur la passation du contrat et sur les équilibres économiques du projet. Est-ce bien exact ?

M. Antoine Seillan. - C'est exact.

M. Vincent Capo-Canellas. - Vous avez évoqué une perte annuelle de 680 à 700 millions d'euros. Pouvez-vous confirmer qu'en cas de résiliation, il s'y ajouterait un coût supplémentaire de 800 à 900 millions d'euros ? Vous avez indiqué que la résiliation amènerait à « réinterroger les objectifs de la politique publique des transports ». Pouvez-vous développer ? La suspension placerait l'Afitf dans une situation dramatique, il me semble ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qui paie le loyer d'Écomouv', l'État ou l'Afitf ? Qui supportera le coût de la résiliation ?

M. Antoine Seillan. - Les circuits budgétaires sont déterminés par les termes de la convention de financement.

En année pleine, tous réseaux confondus, le rendement brut attendu de l'écotaxe, avec un barème de 13 centimes par kilomètre, est de 1,15 milliard d'euros. Les douanes reverseront 150 millions d'euros aux collectivités territoriales au titre des recettes tirées de la circulation sur leurs 5 000 kilomètres de routes. L'Afitf bénéficiera du solde de la recette de la taxe. Elle versera par voie de fonds de concours au programme 203 les sommes nécessaires au paiement des loyers, soit 280 millions d'euros TTC. Le contrat de la taxe poids lourds est signé par l'État, dès lors seul l'État, et non l'Afitf, peut payer cette dépense. La recette nette disponible pour l'Afitf s'élèvera au moins à 700 millions d'euros.

La convention de financement a donc conduit l'État à inscrire par voie de fonds de concours 3,410 milliards d'euros TTC en autorisations d'engagement dans la comptabilité du ministère des transports. Ce montant repose sur une estimation du coût du contrat de 3 326 millions d'euros, initialement majorée de 84 millions de provision pour couvrir une éventuelle variation des taux. Cette provision n'ayant pas été utilisée puisque les taux avaient baissé au moment où le contrat a été « closé », la somme des loyers ressort in fine à 3 246 millions d'euros TTC.

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous voulez dire clos, ou clôturé ? Je proteste contre l'utilisation de mots étrangers alors qu'existent des termes français. En tant que représentant du ministère du budget, vous pourriez vous gendarmer !

M. Antoine Seillan. - Je prends bonne note de la remarque.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qui va vérifier les factures ? L'Afitf ne dispose pas de la structure idoine.

M. Antoine Seillan. - Le loyer est payé par le ministère des transports. Il lui appartient de faire les vérifications. La dépense est soumise au contrôle budgétaire classique.

J'en viens à la question d'une éventuelle résiliation. Des discussions sont en cours entre l'État et Écomouv' afin de préserver les intérêts de toutes les parties au contrat et d'éviter que les banques actionnent les clauses d'exigibilité. Les estimations du coût de la résiliation varient selon que l'on ajoute ou non la perte de recette pour l'Afitf, selon qu'elle serait prononcée pour faute ou pour motif d'intérêt général et qu'elle interviendrait avant ou après la mise à disposition. Après celle-ci se déclenche le mécanisme de la créance Dailly, créance cédée qui met l'État dans l'obligation de payer cette dette, soit en une fois, soit de manière lissée, ce qui serait plus cher, mais sur ce point je m'en remettrai à mes collègues du ministère des transports. Dans la situation de référence, la recette brute attendue pour l'Afitf est de 800 millions d'euros, ce qui correspond, après versement du loyer, à une recette nette en 2014 de 530 millions d'euros. Le montant n'est pas celui que j'ai donné précédemment car, la première année, les recettes sont perçues sur dix mois.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Cela signifie-t-il qu'Écomouv' bénéficie d'une ligne de trésorerie de deux mois financée par l'État ?

M. Antoine Seillan. - Le transporteur dispose d'un mois pour verser la taxe. La recette est ensuite constatée avec un décalage. Mais ce décalage joue seulement au démarrage, les années suivantes il y aura douze mois de recettes et douze mois d'écotaxe.

Dans le cas d'un report d'un an, il n'y aura pas de recette pour l'Afitf en 2014, ce qui entraînera une perte nette de 530 millions d'euros. Le loyer pourrait être réduit par rapport au montant normal de 270 millions d'euros, car certaines charges liées à l'exploitation ne seront pas dues en totalité ; le loyer pourrait être de 150 millions d'euros à 220 millions d'euros. Par rapport à la situation de référence, les pertes totales seraient comprises entre 680 et 750 millions d'euros.

Dans le scénario de l'abandon définitif, le coût pourrait aller jusqu'à 900 millions d'euros. Cela inclut l'indemnité et le remboursement de la dette « Dailly ». Il faut y ajouter la perte de recette de l'Afitf.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Sur quel programme budgétaire s'imputerait le coût de la résiliation ? Cela n'apparaît pas sur le budget des transports terrestres.

M. Antoine Seillan. - Je n'ai pas de réponse à cette question. Pour le programme 203, l'ensemble des crédits budgétaires représente 3,6 milliards d'euros en 2014. Vous comprenez que les indemnités de résiliation ne sont pas absorbables par ce seul programme.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il faudra tenir compte, dans les calculs, de la TVA qui revient à l'État et réduit le coût global. Cela fait quand même 50 millions d'euros.

M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur le directeur, j'ai été très surpris que vous ne puissiez apporter de réponse à la question de Mme le rapporteur sur l'écart entre l'estimation initiale du coût du projet et son coût réel. Un représentant de la direction du budget ne sait pas expliquer les raisons d'une inflation de 520 millions d'euros ? Soit l'évaluation de départ est nulle, soit il y a eu une dérive. Nous faisons confiance à la direction du budget mais il est impossible d'entendre que l'on est passé d'un coût estimé de 231 millions à un coût de 650 millions sans davantage d'explication. Je vous interroge donc à nouveau. Pensez-vous que l'évaluation de départ est nulle ? Si elle est crédible, qu'elles sont les raisons de l'évolution ?

Vous dites avoir reçu les documents de la Mappp. Je vous remercie de les produire et de les analyser. Je sais d'expérience que la Mappp oeuvre en faveur des PPP et fait des évaluations sujettes à caution. Ses rapports sont à mon sens discutables. Vous êtes sans doute conscient de ces difficultés et je voudrais entendre votre appréciation sur les documents qui vous ont été transmis.

Vous avez participé au dialogue compétitif. Les cinq candidats ont pu proposer des modifications du projet : les propositions retenues ont-elles été transmises aux autres candidats ? L'État a-t-il statué à chaque étape sur ces propositions ou seulement à la fin du processus ? Des échos contradictoires nous sont parvenus. Le principe d'égalité des candidats a-t-il été respecté à chaque étape ?

M. Antoine Seillan. - Je ne suis pas en mesure de vous répondre aujourd'hui sur l'écart entre les estimations et le coût réel.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il s'agit d'argent public, la dépense est multipliée par trois et vous ne pouvez l'expliquer ! Vous n'avez aucune idée des raisons pour lesquelles le budget est monté de 231 à 650 millions d'euros ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ce n'est pas la Mappp qui a réalisé l'évaluation préalable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Elle en dit beaucoup, toutefois !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans son deuxième rapport, celui du 13 octobre 2011, la Mappp formule des remarques, assez désagréables, qui n'ont pas été prises en compte. Savez-vous pourquoi ? Savez-vous aussi pour quelle raison il a été demandé à la Mappp de rendre un avis dans des délais aussi brefs ?

M. Antoine Seillan. - Il ne m'appartient pas de porter une appréciation sur le travail de la Mappp. J'ai eu connaissance de sa note, qui est confidentielle, dans les jours précédant la signature du contrat. De mémoire, des réunions de travail ont été organisées avec les douanes et l'équipe compétente du ministère des transports. Il en est ressorti que les observations de la Mappp n'étaient pas de nature à empêcher la signature du contrat. D'ailleurs, elle a in fine donné un avis favorable à l'opération.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Elle a formulé des réserves importantes, notamment sur le suivi du contrat, mais n'a eu aucun retour. Je souhaite vraiment que vous nous donniez des éléments de réponse sur ces sujets.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Lors de son audition, M. François Bergère a déploré qu'il n'ait pas été tenu compte des réserves de la Mappp.

M. Antoine Seillan. - Je ne suis pas en mesure de vous donner des informations sur le délai qui a été laissé à la Mappp pour se prononcer. Sur le dialogue compétitif, j'ai participé à trois réunions de la commission consultative des offres, celle-ci a examiné des dossiers précis et charpentés ; je n'ai aucun élément qui me conduirait à douter de la transparence de la procédure.

M. Jean-Pierre Sueur. - Disposez-vous de documents qui rendent compte de ce dialogue compétitif ?

M. Antoine Seillan. - Non.

M. Jean-Pierre Sueur. - Madame la présidente, j'ai déjà posé la question à trois reprises et personne ne peut fournir de document ! Comment savoir si les propositions de modification technique retenues par la puissance publique ont bien été transmises aux autres ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous tenons le plus grand compte de votre demande, monsieur le président. Le secrétariat de la commission prépare une chronologie précise. Je vous suggère de venir à l'audition de M. Daniel Bursaux. Il sera le mieux placé pour répondre à votre question.

M. Antoine Seillan. - Dans nos archives, en tant que membre de la commission consultative, nous conservons les dossiers de la mission de la tarification, les présentations des candidats devant la commission et les relevés de conclusions de ces trois réunions.

M. François Grosdidier. - Je souhaiterais clarifier les calculs aboutissant au montant du préjudice à réparer, en considérant à la fois le préjudice subi par Écomouv' et le manque à gagner pour l'Afitf et pour les départements, dans le cas d'une suspension d'un an de l'écotaxe et dans le cas d'une résiliation. Les 800 ou 900 millions d'euros correspondent au coût du préjudice à réparer sans aucune perte d'exploitation en cas d'abandon définitif, n'est-ce pas?

M. Antoine Seillan. - C'est la situation dans laquelle le contrat est résilié et où il est nécessaire d'indemniser le titulaire et de rembourser la dette.

M. François Grosdidier. - Quelle est la part des investissements et celle de l'indemnisation due à la rémunération dont Écomouv' serait privée ? Comment se calcule l'indemnisation du manque à gagner ?

M. Antoine Seillan. - Cela dépend des clauses du contrat, qui relèvent du secret commercial. Des négociations sont en cours...

M. François Grosdidier. - Oui, mais en cas d'échec des négociations ? En cas de contentieux ?

M. Antoine Seillan. - Je me place dans la situation actuelle où Écomouv' discute avec les équipes du ministère des transports et des douanes. Je ne peux dévoiler ces éléments.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il existe deux cas de résiliation, pour faute et pour motif d'intérêt général.

M. François Grosdidier. - J'allais y venir. Ce qui nous intéresse pour l'instant, ce n'est pas la cause de la résiliation, mais le montant que l'État et l'Afitf ne recevront pas, et le montant du préjudice établi. J'aimerais savoir quels sont les investissements qu'Écomouv' a faits pour rien, quelle rémunération l'entreprise aurait pu avoir globalement et quelle marge elle aurait pu dégager, une fois les coûts de fonctionnement soustraits de la rémunération.

Comment une éventuelle faute est-elle appréciée ? Une décision du Gouvernement est-elle d'intérêt général par nature ou bien le juge peut-il refuser de considérer comme d'intérêt général la non-application de la loi sur l'écotaxe ? Peut-il y voir une faute de l'État ? Si la décision gouvernementale peut juridiquement être considérée comme une faute, cela modifie-t-il le montant de l'indemnisation ?

Dès lors que les investissements ont été faits, ils sont acquis. J'aimerais toutefois en connaître les montants réels, car Écomouv' affirme avoir investi 500 millions d'euros, quand l'État n'a rien déboursé. Juridiquement et techniquement, ces investissements sont-ils transférables, peuvent-ils être exploités directement ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Normalement oui, puisque le contrat mentionne qu'au bout de dix ans, toute la technologie est transférée à l'État.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Restons sur la première question qui est au coeur de notre enquête. M. Seillan, souhaitez-vous répondre à cette question en audition à huis-clos ? Ou bien n'avez-vous aucun élément à nous transmettre ?

M. Antoine Seillan. - Je dispose de chiffrages. Sur la mécanique fine contractuelle, je ne suis pas le meilleur spécialiste. Je ne voudrais pas anticiper sur des arguments qui pourraient être avancés dans les discussions.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les chiffrages nous intéressent.

M. François Grosdidier. - Dans le débat public, il y a eu un certain nombre de critiques contre les PPP et la passation de ce contrat, postérieurement à l'annonce par le Premier ministre de la suspension de l'écotaxe. Avez-vous eu connaissance dans votre administration de demandes d'éclaircissements émanant de l'exécutif ? Y a-t-il eu un questionnement sur ce PPP, dans l'année, les semaines, les jours voire les heures qui ont précédé la suspension ?

M. Antoine Seillan. - Il y a eu, en un an, plusieurs réunions interministérielles, comme il est naturel sur un sujet sensible. Sous l'égide du cabinet du Premier ministre, elles ont consisté à prendre note de la progression de la procédure, à faire le point sur son déroulement et à évaluer la date possible d'entrée en vigueur du dispositif.

M. François Grosdidier. - Ce n'était pas ma question. Je voulais savoir s'il y avait eu des demandes d'éclaircissement sur des points contestables, concernant le PPP ou la conclusion du contrat.

M. Antoine Seillan. - Pas à ma connaissance, mais peut-être des questions ont-elles été posées à d'autres administrations qu'à la direction du budget.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - A posteriori, comment trouvez-vous ce contrat ? Est-il trop cher ? Quels sont vos critères pour l'évaluer ? On entend beaucoup dire qu'il est très cher.

M. Antoine Seillan. - C'est la question autour de laquelle nous tournons, collectivement...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il y a le loyer, mais il y a aussi le tarif de l'écotaxe. Nous ne nous sommes pas encore intéressés à la question : comment ce tarif a-t-il été fixé ? Il est capital de savoir comment le produit final a été déterminé : quand on parle de 20 % en disant que c'est cher, c'est par rapport à l'assiette de l'écotaxe. Comment l'écotaxe a-t-elle été déterminée ? Enfin, quelle est la position de la direction du budget sur la participation d'entreprises publiques au consortium ?

M. Antoine Seillan. - J'ai essayé de répondre tout à l'heure sous l'angle de la comparaison internationale, en montrant que notre situation n'était pas aberrante par rapport à d'autres pays. La comparaison a cependant ses limites, j'en conviens, car nous n'avons pas les mêmes réseaux, ni le même usage de ceux-ci.

On peut se demander si le contrat était cher par rapport à ceux que proposaient d'autres candidats, mais le coût global de l'offre n'était que l'un des six critères fixés. Le candidat choisi in fine présentait la meilleure combinaison des critères, parmi lesquels le coût. Par rapport à d'autres PPP, la comparaison reste difficile, car les technologies sont différentes. Entre un PPP de Voies Navigables de France qui consiste à substituer des barrages automatiques à des barrages manuels ou un PPP portant sur des lignes à grande vitesse, il est difficile de dire, en termes absolus ou relatifs, lequel est cher ou non.

On peut apprécier la question du coût par le taux de rendement interne pour l'actionnaire, mais dans ce cas il faut prendre en compte le profil de risque de l'affaire. Or, le risque lié au caractère innovant de la technologie employée peut être considéré comme supérieur à celui que représente le déploiement d'une technologie connue, de type ligne à grande vitesse (LGV) par exemple. Sur la question de la cherté du contrat, je ne peux répondre autrement qu'en posant ces pièces de puzzle.

Il n'est pas illégitime que des entreprises publiques comme la SNCF ou Thales participent à ce consortium. Ce ne sont pas des entreprises conduites de manière administrée, au sens ancien du terme, leur management est responsabilisé sur la rentabilité des opérations qu'ils choisissent, sous le contrôle du conseil d'administration. Je n'ai pas de souvenir qu'il y ait eu au conseil d'administration de la SNCF une quelconque réserve sur la participation de l'entreprise.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je souhaiterais avoir les délibérations des conseils d'administration de ces entreprises concernant ce point. Quels étaient alors les représentants de l'État ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Jusqu'à quand pensez-vous que la suspension soit tenable, budgétairement ?

M. Antoine Seillan. - Dans l'immédiat, nous nous concentrons sur le budget 2014 à présenter au conseil d'administration de l'Afitf le 6 février prochain, auquel s'ajoutera une clause de revoyure en fonction de l'évolution des dépenses de l'agence. Les travaux sont en cours. Il y aura une auto-assurance de la part du ministère des transports, un effort sur les dépenses. Un scénario de report durable ou d'abandon constitue une remise en cause majeure de la trajectoire financière sur laquelle repose la politique des transports. Cette trajectoire est issue des travaux conduits par M. Philippe Duron dans le cadre de la commission « Mobilité 21 », qui a effectué un important travail de hiérarchisation entre tous les projets du schéma national des infrastructures de transport (Snit). Deux scénarios ont été proposés au Gouvernement, qui a choisi le deuxième, c'est-à-dire le plus ambitieux. S'il manque à l'Afitf 800 millions d'euros, c'est une remise en cause de la trajectoire, d'autant que les plus hautes autorités de l'État ont décidé 50 milliards d'euros d'économies sur le prochain budget triennal. Les dépenses de l'Afitf varient selon les années entre 1,9 milliard et 2,1 milliards d'euros.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avec un encours très important ...

M. Antoine Seillan. - 16 milliards d'euros de reste à payer. Ce n'est pas complètement étranger aux PPP.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - On va prendre du retard sur le TGV !

M. Antoine Seillan. - L'Afitf devra payer en 2017, lors de la livraison de ces PPP : le contournement de Nîmes-Montpellier, la LGV Bretagne-Pays de Loire. Aujourd'hui, cela ne pèse pas sur sa dépense. Les dépenses de l'Afitf se répartissent entre environ 700 millions d'euros pour le réseau routier, 300 à 400 millions d'euros pour les grands projets de lignes à grande vitesse, 145 millions d'euros en 2012 et 190 millions d'euros en 2013 pour les appels à projets de transports en commun en site propre, 400 millions d'euros pour les contrats de projets État-régions (CPER) hors projets routiers, le fluvial, le ferroviaire, les transports en Île-de-France, et 100 millions d'euros pour d'autres dépenses sur le domaine maritime et les transports combinés.

En outre, le Gouvernement a décidé de financer par tranches de 100 millions d'euros par an le renouvellement du matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) à partir de 2014. Nous devons nous demander quelle hiérarchie établir entre régénération du réseau existant et développement de lignes nouvelles, entre flux de paiement au titre des engagements passés et engagements nouveaux.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je vous interromps en sortant un peu du rôle de cette commission, mais l'Afitf aujourd'hui apparaît comme un engin mystérieux. Il me semble que tout est fait pour occulter les choses. Si la taxe était affectée directement au budget de l'État, la situation serait plus claire et nous pourrions éviter ces contorsions : on tente de nous faire croire que tout va s'arranger, mais ce n'est pas le cas. Je sens beaucoup d'inquiétudes.

M. Antoine Seillan. - Vous abordez la question de la transparence des flux de financement de la politique des transports. Vous connaissez l'appréciation de la Cour des comptes sur l'Afitf : une source de complexité des flux financiers, mais aussi un moyen de flécher des recettes sur une politique publique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Sauf qu'il ne reste plus grand-chose à flécher ! Sauf un déficit !

M. Antoine Seillan. - Si l'on regarde les autres recettes fiscales dont bénéficie l'Afitf, les perspectives d'augmentation sont faibles pour les radars, la taxe d'aménagement du territoire est encadrée par la directive « Eurovignette », la redevance domaniale a déjà augmenté l'an dernier de 100 millions d'euros... Et c'est à peu près tout.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Y aura-t-il compensation pour les collectivités territoriales en 2014 ? Dans les départements, on s'en inquiète !

M. Antoine Seillan. - Je l'ignore.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Certains ont souligné que taxer le trafic sur une partie du réseau routier aujourd'hui gratuit allait entraîner un report vers les autoroutes concédées. Qu'en pensez-vous et comment cela affectera-t-il le budget de l'Afitf ? Y aura-t-il une augmentation de la recette prévue pour l'État ?

M. Antoine Seillan. - Je ne sais pas mesurer le report modal, car je ne suis pas économiste. Le report du trafic du réseau routier non concédé vers le réseau concédé est une éventualité.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il peut y avoir un effet d'aubaine - tant qu'à devoir payer, les camions préfèreront prendre l'autoroute.

M. Francis Grignon. - Nous avons examiné en commission une proposition de loi communiste pour nationaliser les autoroutes : cela règlerait le problème ! Plus sérieusement, le manque à gagner net pour l'État est de 530 millions d'euros en 2014. Quel est-il pour les collectivités ? Celles-ci sont partie prenante à deux niveaux : elles profitent du système et fournissent les terrains pour construire les portiques. Y a-t-il un risque qu'elles puissent un jour être appelées en responsabilité ?

M. Antoine Seillan. - Je n'ai pas d'éléments sur la responsabilité éventuelle des collectivités. Quant à la perte financière pour les collectivités locales, elle devrait représenter, la première année, approximativement, dix douzièmes de 150 millions d'euros.

M. Vincent Capo-Canellas. - Y a-t-il un système de compensation pour les départements ? Ils attendaient une recette : l'État n'est-il pas tenu de compenser son absence ?

M. Antoine Seillan. - Cela ne fait pas partie des scénarios que nous examinons. Je n'ai pas connaissance d'une telle disposition.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Une chose est sûre : il n'y a rien dans la loi de finances ! Nous vous avons interrogé longuement. Merci, monsieur Seillan, de vos réponses.

Audition de Mme Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects (DGDDI) au ministère de l'économie et des finances, M. Dariusz Kaczynski, sous-directeur des droits indirects, Mme Anny Corail, chef de la mission taxe poids lourds, et MM. Jérôme Fournel, ancien directeur général des douanes et droits indirects (DGDDI), et Henri Havard, ancien sous-directeur des droits indirects (Mercredi 29 janvier 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous souhaiterions qu'au cours de cette audition ouverte à la presse, vous nous présentiez le rôle qu'a tenu la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) lors de la mise en place de l'écotaxe. Vos observations ont-elles été prises en compte ? Contredisaient-elles celles la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) ? Pourquoi l'État a-t-il intégré dans le contrat de partenariat à la charge du prestataire les missions d'exploitation qui relèvent plutôt de missions de souveraineté, notamment le recouvrement de la taxe ? Quels moyens les douanes ont-elles mis en oeuvre dans le cadre de l'exécution du contrat ? Enfin, pourriez-vous nous dire où en est l'exécution des engagements de l'État et de la société prestataire ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Hélène Crocquevieille, M. Dariusz Kaczynski, Mme Anny Corail, M. Jérôme Fournel et M. Henri Havard prêtent successivement serment.

Mme Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects. - Le projet de taxe poids lourds a vu le jour en Alsace du fait de l'entrée en vigueur en Allemagne le 1er janvier 2005 de la LKW-Maut, taxe qui a entraîné un report de trafic sur le réseau routier français. Initialement, la douane n'a pas participé à l'instauration en Alsace de la taxe expérimentale, créée dans le code des douanes par un amendement d'origine parlementaire à la loi du 5 janvier 2006 qui avait été adopté contre l'avis du Gouvernement. Depuis, notre avis a été sollicité sur les principes de la taxe, la mise en oeuvre des dispositions fiscales de collecte et de contrôle, les modalités et les outils de contrôle et le contrôle du prestataire commissionné.

La douane a été associée aux travaux préparatoires pour mettre en place la taxe en mai 2006. Elle a participé aux travaux législatifs sur la modification de l'expérimentation alsacienne, qui ont abouti dans la loi de finances rectificative pour 2006. Les différents travaux, au cours de l'année 2006, portaient sur le choix de l'externalisation. Des discussions ont eu lieu pour étendre l'expérimentation alsacienne à l'ensemble du territoire : s'agissait-il d'une taxe ou d'une redevance en droit français, alors qu'au sens communautaire, il s'agit dans tous les cas d'un péage ? La direction de la législation fiscale et la direction des affaires juridiques de Bercy ont rapidement conclu qu'il ne pouvait s'agir que d'une taxe, car seuls les véhicules de transports de marchandises y sont assujettis et le produit de la perception n'est pas affecté exclusivement à l'entretien des routes.

Dès lors qu'il s'agissait d'une taxe, pouvait-on confier sa collecte à un prestataire externe ? Pour le faire en interne, il aurait fallu des moyens et des effectifs que la douane ne possédait pas. Cette difficulté a été signalée dès 2006 au ministre du budget lors de l'expérimentation en Alsace. Elle était décuplée pour une application nationale.

L'interopérabilité des systèmes de télépéage routiers communautaires adoptée en 2004 et applicable à partir de 2007 pour tout nouveau dispositif de péage s'imposait à nous, alors que les Allemands y avaient échappé. Avoir un dispositif interopérable imposait de fortes contraintes juridiques et techniques. Ainsi, un contrat doit être signé entre le percepteur de péage (la douane) et chaque prestataire de service européen de télépéage (SET) - en France, nous parlons de sociétés habilitées fournissant un service de télépéage (SHT). La nature du contrat entre la douane et des sociétés privées installées dans les divers pays européens posait également de grandes interrogations et difficultés. Quel droit et quelle juridiction devaient être retenus ? Comment contrôler la bonne exécution des contrats dans un autre État membre ? La multiplicité des contrats entraînait une dispersion des garanties de paiement. Le contrôle sur la perception de la taxe n'était pas non plus assuré. En effet, en application de la directive interopérabilité, il appartient à la SHT, ou à la SET, d'établir la liquidation de la taxe. Or les SHT ne sont pas nécessairement établies en France et la douane n'a aucun pouvoir de contrôle en dehors des frontières nationales.

Pour la douane, il était indispensable de désigner un interlocuteur unique faisant l'interface avec tous les sous-traitants afin d'éviter les dissolutions et les reports de responsabilité entre les prestataires - c'est un point fondamental du dispositif avec le prestataire.

Le périmètre de ces missions restait à définir. Il fallait donc s'assurer au préalable que l'externalisation était juridiquement possible. Par une lettre que j'ai signée en avril 2007, la direction du budget a demandé l'avis de la direction des affaires juridiques et de la direction de la législation fiscale. Suite à leur réponse favorable émise en juillet 2007, mais sous certaines conditions, le Conseil d'État a ensuite été saisi pour avis sur l'externalisation en novembre 2007. La section des finances a rendu un avis fondamental et fondateur sur le dispositif le 11 décembre 2007 : aucun principe de valeur constitutionnelle ne s'oppose à ce que le législateur confie à un prestataire privé les missions de collecte et de recouvrement, sous réserve que cet organisme soit placé sous le contrôle de l'État, que soient constituées des garanties de reversement des sommes facturées et que l'exécution du service public soit assurée dans le respect des règles comptables ; en revanche, les missions purement régaliennes (recouvrement forcé, contrôle physique, sanctions) relèvent exclusivement de l'État.

La douane a ensuite participé aux discussions sur le choix d'un contrat de PPP, ainsi qu'au benchmark dans les différents pays, et les équipes ont poursuivi leurs travaux en Allemagne, en Autriche, en République tchèque et en Suisse, pays qui avaient déjà mis en place des dispositifs de télépéage. La douane a contribué à l'évaluation préalable de différents montages contractuels. La maîtrise d'ouvrage publique dans le cadre d'un marché public global était la seule alternative possible puisque le marché alloti a été écarté compte tenu de la multiplicité des interlocuteurs qu'il aurait fallu mobiliser. La délégation de service public a été également rapidement mise de côté, le critère de rémunération lié aux résultats d'exploitation n'étant pas cohérent avec le dispositif. Le contrat de partenariat reposant sur l'article 2 de l'ordonnance du 17 juin 2004 a donc été choisi, car ces contrats ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du projet. Compte tenu de la complexité du projet, il apparaissait difficile de déterminer a priori et de manière définitive les besoins. Le critère de complexité technique pouvait être assez légitimement invoqué, en raison de la nature, de l'envergure du projet et de son caractère novateur. En outre, le réseau taxable était important et très hétérogène, et l'État ne disposait pas de réelle base de comparaison par rapport à d'autres dispositifs installés en France. Le réseau allemand étant composé presque exclusivement d'autoroutes, l'identification du linéaire est un peu plus simple. Enfin, le projet se devait de rester technologiquement neutre lors de l'appel à candidature, il était donc ouvert tant aux solutions satellitaires qu'aux ondes de courte portée, dites DSRC.

Une complexité également juridique, puisque le montage juridique et financier pouvait être fortement influencé par la solution technologique proposée par les candidats. En outre, les relations juridiques entre le prestataire et les SHT n'étant pas encore définies précisément, elles devaient être précisées lors du dialogue compétitif, préalable indispensable à la définition plus fine des besoins de l'État d'un point de vue technique et juridique.

Les ministères du budget et de l'environnement ont ainsi saisi la mission d'appui aux partenariats public-privé (Mappp) qui a émis un avis favorable le 12 février 2009, conformément à l'article premier de l'ordonnance de 2004.

Les douanes ont également participé à la rédaction de l'article 153 de la loi de finances initiale pour 2009 qui a instauré le dispositif de taxe poids lourds en France. Le vice-président du Conseil d'État, conscient de l'importance de la décision d'externalisation, a demandé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, au Conseil d'État, un vote solennel de son assemblée générale. Les débats ont été serrés, mais le vote a été positif.

Une réunion interministérielle du 13 février 2009 avait décidé de confier la procédure de dévolution du contrat au ministère de l'écologie représenté par la DGITM, mais elle avait précisé que la DGDDI devait être étroitement associée à toutes les phases de la procédure dans la mesure où il lui appartiendrait de mettre en oeuvre la collecte et le contrôle de la taxe. Le pilotage de la procédure a été confié à un directeur de projet choisi par les deux directeurs généraux : M. Antoine Maucorps est rattaché formellement au ministère des transports ; il est également le chef de la mission de la tarification au sein de la DGITM. Il est assisté de deux adjoints, M. Olivier Quoy représentant la DGITM, et Mme Anny Corail, responsable de la mission taxe poids lourds de la douane (MTPL) à la DGDDI. Cette mission relève du sous-directeur chargé des droits indirects et elle est exclusivement dédiée au projet. Chargée du pilotage et de la coordination de tous les travaux menés pour la mise en oeuvre de la taxe poids lourds, elle s'appuie sur l'expertise ponctuelle des services juridiques et informatiques de la douane. Il s'agit bien d'un projet transversal. Un comité directeur « taxe poids lourds », interne à la direction générale, réunit les services de la douane en tant que de besoin.

Des cabinets de conseil ont assisté l'équipe projet (sur des sujets techniques, financiers et juridiques) avant la signature, depuis lors, elle est assistée par Cap Gemini. Les échanges dématérialisés entre ces différentes entités ont été cryptés jusqu'à la signature du contrat. Au-delà du secret professionnel prévu à l'article 59 bis du code des douanes, tous les agents ayant participé à la procédure ont signé un engagement de confidentialité.

La douane a participé à chacune des phases de la procédure. Lors de la rédaction de l'avis d'appel public à concurrence, lancé en mai 2009, elle a été entendue sur la modulation des critères, notamment pour obtenir une pondération plus importante du coût global de l'offre. Elle s'est également prononcée lors de la rédaction des spécifications de l'État, de l'élaboration du programme fonctionnel et d'une partie du contrat de partenariat, en particulier sur les aspects relatifs à la collecte de la taxe. Durant le dialogue compétitif, elle a répondu aux questions des candidats sur la collecte et sur le contrôle et participé à toutes les auditions des candidats ainsi qu'à l'évaluation des offres des candidats sur les éléments impactant directement la collecte ou le contrôle de la taxe. Elle a examiné les critères relatifs à la qualité technique du projet et s'est penchée sur la partie garantie fiscale du critère de solidité financière. Enfin, un représentant de la douane a siégé à la commission consultative instituée pour suivre les étapes importantes de la procédure. Cette commission était présidée par un membre du Conseil d'État, M. Roland Peylet, président adjoint de la section des travaux publics : la DGITM y était représentée par des adjoints du directeur général, la DGDDI par l'adjoint du directeur général de la douane. Des représentants de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), du budget et de la Mappp participaient également à cette commission.

La douane voulait s'assurer que les conditions fixées par le Conseil d'État pour l'externalisation des missions de collecte étaient pleinement respectées. Nos demandes de modification ont été prises en compte, parfois après des échanges un peu longs. La rédaction à laquelle nous avons abouti a été globalement satisfaisante. Ainsi en a-t-il été des modalités de délégation des missions de collecte et de contrôle qui constituent la spécificité de ce contrat.

Dès le départ, la douane a voulu concilier deux enjeux différents : ce contrat de partenariat public-privé (CPPP), signé pour le compte du ministre de l'écologie, implique une responsabilité importante pour le titulaire du contrat qui est à la fois maître d'ouvrage et maître d'oeuvre. Ce CPPP suppose également un montage financier spécifique : la société contractante est une SPV (special purpose vehicle), société ad hoc sans aucune responsabilité financière et sans effectifs. Ses missions sont toutes déléguées à des sous-traitants qui supportent les responsabilités correspondantes. Enfin, ce CPPP était signé avec une administration autre que celle chargée de la collecte de la taxe et du contrôle du prestataire chargé de ces missions. L'autre enjeu de ce contrat était de mettre en place une commission, décision unilatérale du ministre du budget, délivrée pour couvrir les missions de collecte et de contrôle déléguées afin de garantir la sécurité du dispositif de délégation.

Il était indispensable d'encadrer le dispositif et de fixer des règles de fonctionnement qui pouvaient même aller à l'encontre des principes habituels d'un CPPP. Aussi, après de nombreux échanges avec la DGITM, avec les candidats, après les avis juridiques de la direction de la législation fiscale (DLF) et de la direction des affaires juridiques (DAJ) de Bercy, des discussions avec le pré-rapporteur spécialement désigné par le Conseil d'État pour établir le décret relatif au commissionnement du prestataire privé, après différentes réunions interministérielles, notamment un arbitrage rendu le 4 mai 2010, des précisions importantes ont été apportées aux spécifications de l'État. Il ne s'agit pas à proprement parler de modifications, car cela correspond bien au schéma initial de la douane. En revanche, face aux questions et aux multiples difficultés des candidats, l'État, après avoir tenté d'assouplir ses exigences, ce qui n'a pas été possible compte tenu de l'avis du Conseil d'État, a dû préciser ses spécifications. Ainsi, le périmètre des missions commissionnées a été défini de manière aussi précise que possible. De même, toutes les missions commissionnées devront être réalisées directement et personnellement par la SPV, elles ne pourront pas être renvoyées à d'autres prestataires, les missions confiées ne pourront pas être déléguées, les sites d'exploitation devront être localisés en France, toute personne susceptible de traiter des données personnelles collectées par le dispositif sera comprise dans le personnel agréé par la douane. Ces précisions se sont traduites par la modification du programme fonctionnel : les spécifications relatives aux missions commissionnées ont été remplacées par des instructions précises, intégrées en annexe du contrat.

La loi a été modifiée à plusieurs reprises, et les dispositions concernant la collecte et le contrôle ont été intégrées dans quatre décrets et dix arrêtés. La douane a révisé ou diminué un certain nombre de ses exigences : les échanges avec les candidats ayant démontré que la garantie attendue du prestataire s'agissant de la collecte de recettes, initialement fixée à trois mois, impactait trop fortement le financement du dispositif, partant son coût, elle a été ramenée à un mois.

Le contrat a été signé le 20 octobre 2011 : le cadre juridique a été rédigé en commun par les deux missions (16 décrets publiés, 2 en cours ; 20 arrêtés publiés, 4 en cours). Les travaux menés avec Écomouv' ont été pilotés en fonction des compétences des deux administrations. La MTPL, en liaison avec les autres bureaux, a assuré le pilotage des ateliers de travail avec Écomouv' pour mettre en oeuvre les dispositifs de collecte et de contrôle de la taxe, la définition des outils mis à disposition des agents chargés du contrôle, la détermination des flux échangés entre la douane et Écomouv' (définition des interfaces, des données, du format...).

La MTPL a également participé à l'analyse des documents techniques du dispositif en reprenant les spécifications fonctionnelles générales et détaillées et les procédures opérationnelles. Elle a validé les documents échangés avec les redevables en collaboration avec la mission de la tarification de la DGITM. Elle a participé aux tests de vérification d'aptitude au bon fonctionnement (VABF) et à l'analyse des résultats des tests de vérification de service régulier (VSR).

Le suivi des travaux d'Écomouv' a été réalisé en commun avec un comité d'avancement qui s'est réuni toutes les deux semaines puis à un rythme hebdomadaire au moment des VABF. Régulièrement, des revues de projets ont été dirigées par les deux directeurs généraux et le président d'Autostrade. Pendant ce temps, les travaux menés avec les autres administrations ont également été pilotés par la MTPL : définition des modalités communes de constatation des infractions, notamment pour les autorités de contrôle ; création et informatisation d'un procès-verbal commun ; travaux avec la chancellerie pour la définition des modalités de traitement des poursuites judiciaires par voie d'ordonnance pénale ; définition avec la direction générale des finances publiques (DGFiP) des circuits particuliers d'attribution du produit de la taxe aux collectivités territoriales et de remboursement aux redevables. Ces travaux ont été complétés par ceux qui se sont poursuivis à la DGDDI pour déterminer les besoins en effectifs et moyens, mais aussi les procédures métiers internes à la douane, la création et la mise en place d'un service spécialisé à Metz, des développements informatiques divers, la formation de tous les agents concernés.

Le suivi de la procédure de dévolution et de la construction du dispositif a mobilisé depuis 2009 la MTPL, qui est composée de sept agents, et qui a été soutenue, en fonction des besoins, par des représentants d'autres bureaux en interne à la douane mais aussi par des formateurs de l'École nationale des douanes (dix agents pendant un an). En outre, des équipes, dans les centres informatiques douaniers, ont élaboré en 2013 six télé-services et deux modules.

Lorsque la taxe sera en place, les effectifs de la douane assureront l'exercice des missions régaliennes (recouvrement de la taxe, traitement du contentieux, recouvrement forcé, contrôle du prestataire commissionné, contrôles manuels). La douane a souhaité créer un service centralisé pour le suivi de la taxe. Elle a rapidement admis qu'il était difficile d'en rester à sa structure régionale (quarante chefs de services comptables et quarante directeurs régionaux) alors que le prestataire de service assurerait une gestion centralisée. La liquidation est réalisée par position tarifaire et les constats peuvent être établis sur les dispositifs de contrôle fixes ou déplaçables répartis sur tout le territoire. Le service unique et centralisé est constitué d'environ 130 agents. Des vacations dédiées dans les brigades de surveillance seront réparties sur les brigades les mieux situées pour réaliser les contrôles dans les zones de stationnement appropriées pour ne pas gêner la circulation et assurer la sécurité des agents. Les contrôles prévus sont évalués à 1 % du trafic : 170 agents ont été attribués à ces brigades.

Les différentes phases du contrat ont fait l'objet d'un suivi régulier en revue de projet : la VABF a été effectuée dans un délai raisonnable eu égard à la complexité du dispositif : environ 1 300 tests ont été réalisés lors des trois VABF.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - À chacune d'entre elles ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Oui. La constatation de défauts majeurs a obligé à refaire la même batterie de tests et à reporter les dates.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pouvez-vous les préciser ?

Mme Hélène Crocquevieille. - La VABF initiale a eu lieu du 8 avril au 14 juin 2013 pour une mise en place de l'écotaxe le 20 juillet 2013. Cette VABF ayant révélé la persistance de défauts majeurs, la mise en oeuvre de la taxe a été reportée au 1er octobre et une VABF complémentaire est intervenue du 24 juin au 22 août 2013. Des défauts majeurs persistant, l'entrée en vigueur a été reportée au 1er janvier 2014. La VABF finale, réalisée du 16 septembre au 8 novembre 2013, a constaté qu'il ne restait plus qu'un seul défaut majeur, l'absence d'homologation du système Écomouv' : le prestataire en a été informé le 22 novembre 2013. L'État considère en effet que l'homologation est indispensable pour prononcer la VABF - c'est un point de débat avec Écomouv'.

L'homologation des premières chaînes de collecte et de contrôle a été obtenue par Écomouv' fin décembre 2013 et la VABF a pu être prononcée le 16 janvier 2014. Depuis le 8 octobre 2013, Écomouv' réalisait des tests que l'État a acceptés au titre de la VSR. L'État a prononcé la fin des tests le 17 janvier 2014. Écomouv' a produit le même jour un rapport que l'État a reçu formellement le 20 janvier 2014 et qu'il est en train d'analyser pour vérifier l'absence de défaut majeur et établir, le cas échéant, la liste finale des défauts mineurs subsistants, sachant que cette liste sera transmise à Écomouv'. L'État dispose de deux mois maximum pour établir cette liste. L'absence de défaut majeur permettra de prononcer la mise à disposition.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Peut-il y avoir encore des défauts après la VABF du 16 janvier 2014 ?

Mme Anny Corail, chef de la mission taxe poids lourds. - Il s'agit de défauts apparus pendant les tests de VSR réalisés par Écomouv' et que l'État n'aurait pas vus lors de la VABF.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Des défauts majeurs ?

Mme Anny Corail. - Oui.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Peut-on savoir quelle était la nature de ces défauts majeurs ? Écomouv' n'était pas prête en juillet, ni en octobre 2013 ni même au 1er janvier 2014. C'est important pour l'analyse des responsabilités des uns et des autres.

Mme Hélène Crocquevieille. - Un défaut majeur empêche la mise en service du dispositif. Il peut s'agir de défauts techniques ou informatiques non encore résolus et pour la correction desquels le prestataire doit intervenir de manière lourde sur le système d'information.

Mme Anny Corail. - Nous avons classé en défauts majeurs tous ceux qui avaient un impact direct sur les dispositifs de collecte, de contrôle et d'enregistrement. Ainsi, l'enregistrement peut être effectué grâce à des bornes automatiques : si celles-ci ne comprenaient pas tout le déroulé de l'enregistrement, elles ne répondaient pas aux conditions fixées dans les arrêtés, c'était un défaut majeur. Même chose pour la liquidation qui doit aboutir à un avis de paiement et à une facture détaillée : si toutes les données requises n'étaient pas correctement remplies, nous considérions qu'il s'agissait d'un défaut majeur.

Mme Hélène Crocquevieille. - L'analyse des tests a fait l'objet d'appréciations contradictoires avec Écomouv'. L'État qualifiait les défauts et suite aux discussions avec Écomouv', certains ont été reclassifiés. Lors de la dernière VABF, Écomouv' a contesté la qualification en défaut majeur de la non-homologation du dispositif.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Ces batteries de tests avaient essentiellement une origine technologique.

Mme Hélène Crocquevieille. - Les défauts portaient sur des difficultés technologiques au moment de la collecte des données ou lors de la liquidation. Des anomalies pouvaient être résolues par une meilleure spécification sur un bordereau.

Mme Anny Corail. - Les systèmes sont assez complexes et dialoguent entre eux : les tests portent, par exemple, sur l'enregistrement et la liquidation. Un défaut dans la conception se traduit par l'absence de telle ou telle donnée sur la facture ou par l'impossibilité de revenir en arrière sans reprendre la procédure au début. Nous avons considéré que le redevable devait disposer d'un outil facile à utiliser : le fait de ne pas pouvoir effectuer certaines opérations constituait un défaut majeur.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Il y a donc à la fois les logiciels et le matériel lui-même. Vous avez sans doute procédé par échantillonnage. Avez-vous testé les dispositifs embarqués fournis par les SHT ?

Mme Anny Corail. - Nous avons regardé si le dispositif fonctionnait. Nous avons effectué des tests avec des équipements embarqués du prestataire commissionné et des équipements embarqués fournis par les SHT. Ensuite, c'est lors de l'homologation que l'on constate si l'outil fonctionne correctement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - A chaque VABF, combien y avait-il de défauts majeurs ?

Mme Anny Corail. - Une centaine.

M. Henri Havard. - C'est forcément décroissant dans le temps : à la première VABF, il y avait plusieurs dizaines de défauts majeurs. Nous avions par exemple mis des équipements embarqués à bord de camions de nos collègues de la direction interrégionale des routes de l'Est et nous sommes passés sous les portiques pour voir si tout était bien enregistré. Une partie des défauts majeurs tenait parfois moins à la technologie qu'au système informatique, parce qu'une information avait été omise ou ne remontait pas sur les documents comme prévu.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Lors de chaque VABF, combien de tests ont-ils été effectués ?

Mme Anny Corail. - 1 300 tests différents à chaque VABF. Pour l'enregistrement, nous avons testé tous les cas possibles, par exemple un redevable propriétaire, un redevable utilisateur, un conducteur immatriculé en France ou à l'étranger, abonné ou non... Une soixantaine de tests ont porté sur la seule procédure d'enregistrement.

M. Henri Havard. - Par exemple, j'ai testé le scénario de l'immatriculation d'un redevable étranger qui n'avait que le liquide comme moyen de paiement. C'est ainsi que nous sommes parvenus aux 1 300 tests que nous avons regroupés par catégories.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Ce document est-il communicable ?

M. Henri Havard. - Je le suppose.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Avec le recul, Écomouv' était-elle prête ou le prototype s'est-il amélioré avec le temps ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Un peu les deux : le dispositif a été construit progressivement et l'appréciation conjointe que nous portions a conduit le prestataire commissionné à adapter son offre et à livrer des corrections de plus en plus proches de la version finale. Il s'agissait bien de livrer à l'État un dispositif en bon état de fonctionnement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pouvez-vous revenir sur l'environnement administratif ? Pour que la mise à disposition soit effective, divers textes devaient être publiés. Cela a-t-il été le cas ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Il reste deux décrets et quatre arrêtés à publier : depuis l'annonce du Premier ministre, les travaux ont été en partie suspendus, notamment en ce qui concerne l'ordonnance pénale pour laquelle un article devait être inséré en loi de finances rectificative pour 2013, ce qui n'a pas été fait compte tenu du contexte. Les textes règlementaires non encore pris ne sont pas indispensables à la mise en oeuvre de l'écotaxe.

Mme Anny Corail. - Il s'agit notamment d'un texte sur les modalités d'archivage et d'un autre sur l'ordonnance pénale mais pour laquelle il faut prévoir une modification en loi de finances rectificative.

Pour publier ces textes, le système devait être entièrement opérationnel, afin que nous puissions définir juridiquement les obligations des redevables et des prestataires. Pour ces derniers, les travaux avaient déjà été réalisés avec l'aide d'un pré-rapporteur du Conseil d'État afin de bien fixer les missions. Nous avons aussi écrit les spécifications d'abord et l'avancée des travaux nous a montré les précisions qu'il fallait apporter aux redevables.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous cessé tout travail normatif  depuis la suspension de l'écotaxe ? L'État ne court-il pas un risque par rapport à cette fameuse mise à disposition ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Depuis les annonces du Premier ministre, les travaux pour la finalisation du dispositif se sont poursuivis, dans la mesure où il ne s'agit que d'un report de la mise en oeuvre de l'écotaxe. La rédaction des deux décrets restant se poursuit. Nous nous mettons en position de les publier dès que possible, sauf si des choix politiques nécessitent une évolution législative et la modification de textes déjà publiés. De toute façon, la mise en oeuvre effective de la taxe nécessitera un rétro-planning pour réactiver un certain nombre de travaux, comme ceux prévus avec la Commission nationale informatique et libertés (CNIL).

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Comment évaluez-vous ce rétro-planning ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Pour l'informatique, tout sera finalisé. Certes, nous avons desserré les contraintes sur les équipes puisqu'il paraît peu probable que la taxe puisse être réactivée avant la fin de l'année.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est ce qui se dit dans votre administration ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Il s'agit d'un avis. À partir du moment où des évolutions législatives seront sans doute nécessaires si l'on devait modifier l'assiette ou le taux de la taxe, il faudra des délais supplémentaires pour réactiver l'écotaxe. Les ministres en ont été informés.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Combien de mois ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Entre quatre et six mois.

Mme Anny Corail. - Si nous reprenions la taxe en l'état, il nous suffirait de publier les derniers textes et nous pourrions démarrer. En revanche, en fonction des modifications apportées par la mission parlementaire, il y aura une loi à voter, des décrets et des arrêtés à modifier et vraisemblablement des systèmes informatiques à revoir, tant chez le prestataire commissionné que chez nous. Tout dépendra de l'importance des modifications.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Si l'on réactive l'écotaxe telle qu'elle est aujourd'hui, vous êtes prêts. En revanche, si l'on modifie les choses, il faudra entre quatre et six mois. C'est cela ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Tout dépend de la nature et de l'importance des modifications. Nous devrons en tout état de cause réexaminer l'ensemble du dispositif.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Hier, à Metz, on a tenté de m'expliquer la différence entre collecteur et percepteur, en prenant l'exemple de la TVA. Si les commerçants collectent la TVA, ils ne la contrôlent pas, ils ne cherchent pas les dysfonctionnements ni les manquements et, surtout, ils ne sont pas rémunérés pour le faire. Le contexte n'est pas le même. J'aimerais comprendre quelle est la différence entre un collecteur et un percepteur et où se situe Écomouv'. Le Conseil d'État estime qu'il est possible à certaines conditions de confier la collecte à un prestataire privé ; il n'a pas dit pour autant que c'était la solution ni la plus simple. Le recours au partenariat public-privé (PPP) est justifié par la complexité... que nous avons créée. À Écomouv', il existe deux niveaux de contrôle pour relever les dysfonctionnements et un troisième au niveau des douanes. Quelle est l'articulation entre tous ces contrôles ? On nous a également dit que les douanes n'avaient pas d'effectifs suffisants - la révision générale des politiques publiques (RGPP) est passée par là ! Une nouvelle taxe suppose des investissements matériels et humains. N'est-il pas plus cher de les réaliser dans le privé avec ce système d'agrément compliqué et sujet à caution ? Les douanes s'inquiètent de l'interopérabilité et des contraintes européennes. Pourquoi faut-il un contrat entre le percepteur et chaque SHT, pourquoi Écomouv' n'est-elle pas simplement l'interface, l'État reprenant à sa charge la collecte de la taxe ?

M. Éric Doligé. - Nous avons voté un mécanisme censé rapporter 1,2 milliard d'euros. Depuis, tout le monde joue au chat et à la souris ; on multiplie les tests en juin, en août, en septembre, avec à chaque fois des délais de réponse. Cela peut durer longtemps ! Peut-être est-ce la faute d'Écomouv'. Il faudrait lister les derniers défauts majeurs. Si quelques portiques ne fonctionnent pas, ce n'est pas grave, le système pourrait marcher. Les tests ont-ils duré à dessein ? Sont-ils essentiels ? Pourquoi ne pas avoir commencé à faire fonctionner le système avec un premier test qui aurait rapporté quelques centaines de millions d'euros ? Il est toujours possible de corriger une erreur de facturation. Quel est le degré de fiabilité attendu ? Aurait-on pu lancer le dispositif en dépit de petites imperfections, quitte à les corriger en cours de route ?

À la fin de votre exposé, j'étais plus inquiet. Le jeu politique est entré dans le dossier, d'où un report au 1er janvier 2014, puis une suspension. Sommes-nous prêts, à quelle date le dispositif fonctionnera-t-il ? Le cahier des charges a été revu, Écomouv' a remis une étude, vous avez deux mois pour répondre. Or des responsabilités sont susceptibles d'être engagées, celle d'Écomouv' ou celle de l'État qui demandera peut-être un autre mécanisme, avec un délai de 4 à 6 mois, voire de 11 mois. Chaque mois de retard coûte 100 millions d'euros. Ce n'est neutre ni pour le budget de l'État ni pour celui des collectivités territoriales. L'État a la clef du déblocage des fonds. J'ai l'intention de me retourner contre lui, car les sommes en jeu sont significatives. Nous attendons sa décision. Combien de temps allons-nous encore tourner en rond ? On peut toujours demander d'autres éléments techniques à Écomouv'. Peut-être demandera-t-on aux collectivités territoriales d'imposer un certain niveau de taxe. Est-ce insoluble ? Les collectivités territoriales n'ont-elles plus que leurs yeux pour pleurer ? Quand Écomouv' sera-t-elle prête ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ils disent être prêts depuis le 16 janvier 2014 !

M. Éric Doligé. - Quand l'État, qui a deux mois pour vérifier, sera-t-il prêt ? Il manque des décrets et des arrêtés. Il risque d'y avoir une procédure judiciaire. Écomouv' mettra en avant que tous les décrets ne sont pas parus. Ces dates sont essentielles. Écomouv' est-elle responsable ? Quand l'État respectera-t-il le cahier des charges ? L'avenir est politique...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Et budgétaire ! N'oublions pas la soutenabilité budgétaire. La recette de l'écotaxe est prévue dans le projet de loi de finances pour 2014. Pour changer la règle, il faut renégocier un avenant avec Écomouv', situation inédite. Je suis inquiète quand vous annoncez que vous ne serez pas prêts avant la fin de l'année et que j'entends qu'aucune compensation n'est prévue pour les collectivités territoriales.

M. Éric Doligé. - Le manque à gagner pour mon département a été de 6 millions d'euros l'an dernier et de dix cette année. J'ai dû refaire mon budget. Cela met les collectivités en déficit. Je poursuivrai l'État.

Mme Hélène Crocquevieille. - Les erreurs se corrigent dit M. Doligé. Encore faut-il que le dispositif soit suffisamment robuste. Or les tests ont révélé des difficultés majeures de fonctionnalité et il ne nous était pas possible de réceptionner en l'état le dispositif. L'État a aussi le souci de l'égalité des contribuables devant les charges publiques. Comment prélever la taxe dans certaines régions et non dans d'autres ? De plus, le contexte laissant anticiper un « comité d'accueil » critique du côté des transporteurs, un haut niveau de qualité était nécessaire, comme prévu par le contrat. En outre, vu les difficultés des transporteurs terrestres, il aurait été inopportun de prélever indûment cette taxe. Pour prononcer la VABF, nous n'avons été guidés que par une approche technique ; nous n'avons procédé à aucune sur-spécification mais avons discuté dans le cadre des procédures et qualifications prévues par le contrat.

D'un point de vue budgétaire, l'absence de mise en oeuvre de cette taxe pèsera sur le budget de l'État et sur celui de l'Afitf en particulier dont il obère la capacité à lancer des travaux...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Et à solder les opérations engagées !

Mme Hélène Crocquevieille. - M. Bernard Cazeneuve a indiqué que le budget 2014 de l'Afitf serait réexaminé pour faire face aux impondérables. Tous les projets ne pourront sans doute pas être menés dans les mêmes conditions. Les conséquences financières se font aussi sentir pour les collectivités territoriales. N'oublions pas non plus les sous-traitants, parfois français, les banques qui ont porté des emprunts, ou les SHT qui ont lancé des investissements. Enfin il y a un coût caché mais réel pour l'administration qui travaille depuis des années à la mise en place du dispositif.

Quand serons-nous prêts ? Si le dispositif n'est pas changé par rapport aux conditions actuelles, hypothèse peu probable, l'État est formellement prêt, quitte à ne pas disposer dans l'immédiat d'une procédure automatisée de gestion des contentieux. En revanche, si à l'issue des travaux de la mission de l'Assemblée nationale, le Gouvernement décide d'évolutions importantes, sur l'identification des contribuables ou du réseau taxable ou sur les conditions d'allègement de la taxe, des modifications législatives seront nécessaires et le contrat avec Écomouv' devra être modifié, ce qui implique de nouveaux délais. Il nous faudrait 4 à 6 mois pour y faire face. Tout relève d'un choix politique, je n'ai pas toutes les réponses.

M. Jérôme Fournel, ancien directeur général des douanes et droits indirects. - Le processus qui a conduit à l'élaboration de l'écotaxe a été marqué par le souci de parvenir à un haut niveau de qualité, préoccupation d'autant plus essentielle qu'il s'agit de fiscalité innovante. Des erreurs de facturation lors de la mise en service auraient mécontenté les contribuables et mis en péril le dispositif.

Le Gouvernement a opéré le choix de l'externalisation en raison de la complexité du dispositif et des contraintes budgétaires. Le Conseil d'État dans son avis initial puis lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 a fixé des limites à ne pas franchir. Sur le coup, réflexe de fonctionnaire, je m'interrogeais. Mais avec le recul il m'apparaît que la complexité, inhérente au dispositif, rendait l'externalisation nécessaire.

Le partage des compétences entre Écomouv' et l'État n'est pas simple, parce que le processus est intégré depuis l'enregistrement par des sociétés de télépéage jusqu'à la collecte de la taxe. Nous avons cherché à respecter les garde-fous posés par le Conseil d'État tout en développant l'externalisation. Par exemple, la détection des manquements dépend des outils de détection du prestataire, mais la notification de l'infraction est liée aux procédures de sanction et de recouvrement forcé. Les chaînes de traitement de l'information d'Écomouv' et de l'État sont imbriquées dans un processus intégré et automatisé, ce qui diminue les risques liés à l'existence de deux acteurs. Alors que l'externalisation n'était pas ma tendance naturelle, je crois qu'il n'était pas possible d'internaliser le dispositif.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'externalisation n'est-elle pas responsable de l'évolution du coût du projet entre l'estimation de 231 millions d'euros de l'étude préalable et les 650 millions d'euros d'investissements annoncés par Écomouv' ? Quid d'une taxe constatée par Écomouv' mais non versée par le redevable ? Qui la garantit, Écomouv' ou l'État par le biais du recouvrement forcé ? Écomouv' constate les infractions, identifie le véhicule et le redevable. Peut-on engager des poursuites pénales sur ces bases juridiques ?

M. Jérôme Fournel. - Écomouv' constate les manquements, sans les qualifier : ses agents se bornent à détecter les anomalies, de l'ordre du fait.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pourtant l'absence de dispositif embarqué dans un camion ne relève plus de l'ordre du fait.

M. Henri Havard. - C'est une anomalie. Dans le partage défini par le Conseil d'État, dès lors qu'une force de coercition est requise, on entre dans le champ des compétences de l'État non déléguables.

M. Jérôme Fournel. - Y compris en termes de qualité et de fiabilité. Les appareils enregistreurs appartiennent au prestataire. Si la constatation du manquement relevait de la responsabilité de l'État, il ne serait plus en mesure de mettre le prestataire sous pression pour assurer la qualité et la fiabilité des données qu'il lui transmet. Le prestataire doit être responsable de la constatation du manquement.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Il ne constate pas tous les manquements : la police, la gendarmerie ou les douanes continuent à contrôler dans certains cas.

M. Jérôme Fournel. - Nous sommes allés à la limite des recommandations du Conseil d'État qui a souligné que les contrôles physiques relèvent des prérogatives de puissance publique. Dans ce cas, l'État assure la constatation du manquement et la qualification. Nous avons eu des discussions nourries avec le prestataire pour assurer la qualité des équipements qu'il fournissait. Les premiers dispositifs embarqués ne pouvaient être détectés lorsque le pare-brise était trop incliné. Il incombe au prestataire de livrer des appareils fiables.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - C'est parce que l'option retenue a été celle d'externaliser autant que possible. Ce n'était peut-être pas la solution la plus simple ni la moins onéreuse.

Mme Hélène Crocquevieille. - L'externalisation poussée apparaissait comme la seule manière d'assurer la mise sous tension du prestataire et de parvenir à un système cohérent de responsabilités. Cela aurait été impossible si la délégation avait été incomplète. Sur la base des contrôles automatiques, le prestataire constate des manquements. S'ils correspondent à des infractions, il les notifie aux douanes...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour le paiement.

Mme Hélène Crocquevieille. - ... qui dressent le procès-verbal et sont compétentes pour recouvrer les amendes ou les pénalités. Le prestataire notifie aux redevables le montant de la taxe. Si un camion n'a pas de dispositif embarqué, Écomouv' envoie l'information aux services de contrôle douaniers qui consultent le fichier des immatriculations.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Si l'information était envoyée directement aux douanes, le prestataire ne serait pas obligé d'employer un contrôleur et un valideur.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il s'agit de personnes très qualifiées et polyglottes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'ai confiance dans notre administration qui dispose de grandes compétences. On a créé une fusée à plusieurs étages.

Comment expliquer que le mécanisme, initialement estimé à 231 millions d'euros, dans l'étude préalable, soit désormais estimé à 650 millions d'euros ? Je lis l'étude du ministère de l'écologie de décembre 2008, Tarification de l'usage du réseau routier national non concédé par les poids lourds. Évaluation préalable au contrat de partenariat, p. 38, « synthèse des coûts du dispositif ». Est-ce dû aux exigences du Conseil d'État ? D'où vient cette dérive ? En outre, quelle est l'étendue de la garantie financière d'Écomouv' ? Est-elle limitée aux créances constatées mais non recouvrées ? En l'absence de sanctions financières, comment responsabiliser le prestataire ?

Mme Hélène Crocquevieille. - Dans le cadre du commissionnement du prestataire, l'État s'assure que la taxe due par les contribuables est intégralement reversée. Toutes les garanties prévues sont dues à cette nécessité. Sur l'évolution des coûts, il faudrait interroger la DGITM. Différents chiffres ont pu circuler. Il arrive que l'on obtienne des évaluations différentes selon que l'on utilise des calculs hors taxes ou taxes incluses, en euros courants ou constants, etc.

M. Jérôme Fournel. - Je ne suis pas capable d'expliquer le passage de 230 millions à 650 millions. En tout état de cause, le dispositif étant nouveau, c'est l'appel d'offres et le dialogue compétitif qui ont révélé la vérité des prix.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous n'avez pas chiffré les modifications que vous avez demandées ?

M. Jérôme Fournel. - Nous en avons tenu compte dans la discussion même s'il n'y a pas eu de chiffrage mesure par mesure. Certains éléments dans le dialogue compétitif comme le passage de trois mois à un mois en matière de garantie financière ont contribué à diminuer les coûts. Avant l'appel d'offres, nous ne disposions que d'évaluations fondées sur l'exemple allemand, le plus proche par la taille. Les coûts de perception apparaissaient de l'ordre de 25 %. Les évaluations actuelles du coût d'intervention sont inférieures.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il a bien fallu procéder à une évaluation au départ. A-t-on acheté une Rolls-Royce alors que nous voulions initialement une 4 L ? Les modifications demandées n'ont pas été chiffrées, sinon lors de la remise des offres...

M. Jérôme Fournel. - Il faudrait demander à la DGITM de préciser le périmètre des différentes données, notamment sur le coût de déploiement et de mise en service.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous sommes preneurs des chiffres.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Que se passe-t-il si un camionneur étranger traverse la France sans dispositif embarqué ? A-t-on les moyens d'obtenir le paiement de la taxe due et de l'amende ?

Mme Anny Corail. - On exige d'Écomouv' une garantie pour la taxe facturée, qui concerne les redevables enregistrés et qui utilisent les appareils embarqués. Dès lors que la liquidation est réalisée, Écomouv' doit payer la taxe, qu'elle la récupère ou non. Si le redevable commet un manquement, c'est-à-dire une irrégularité destinée à éluder la taxe, Écomouv' transmet le dossier à la douane, qui la requalifie en infraction, prononce une amende puis procède, le cas échéant, au recouvrement forcé. Un redevable non déclaré, immatriculé en France, peut être retrouvé grâce au fichier des immatriculations des véhicules. Comme ce n'est pas possible pour les véhicules étrangers, nous avons mis en place des contrôles manuels ciblés : nous avons demandé à Écomouv' de nous signaler immédiatement les véhicules étrangers en infraction ; les agents consultent une base qui les recense, contrôlent et ont la possibilité d'immobiliser ces véhicules. Nous cherchons aussi à renforcer l'assistance administrative internationale.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Écomouv' collecte bien l'écotaxe ?

M. Henri Havard. - Oui.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Écomouv' la recouvre-t-elle ?

M. Jérôme Fournel. - Quand c'est amiable.

M. Henri Havard. - Quand il n'y a pas d'exercice du pouvoir de coercition.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'écotaxe est-elle une taxe douanière et pourquoi ?

M. Jérôme Fournel. - Il y a eu une époque où les droits indirects n'étaient pas à la douane... Plusieurs éléments plaidaient en ce sens. L'écotaxe est liée aux moyens de transports. De plus la douane collecte déjà la plupart de la fiscalité environnementale et écologique, par exemple la taxe générale sur les activités polluantes. Elle collecte en outre la taxe à l'essieu. Traditionnellement ce rôle de police des marchandises assure un contrôle des flux en mouvement, et nos modes opératoires semblaient adaptés. C'est naturellement que le ministre des transports, puis les parlementaires, se sont tournés vers nous. Lors des travaux de pilotage avec les autres administrations il est apparu que certaines dispositions du droit douanier s'appliquaient facilement, comme la transaction ou l'immobilisation forcée des véhicules.

M. Henri Havard. - La force de la douane est d'établir à la fois l'assiette fiscale et de réprimer les infractions. Grâce à la transaction, on peut faire payer un camionneur étranger en infraction avant de le laisser repartir.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Comment la garantie financière s'applique-t-elle si une entreprise française ne paie pas la taxe ? Qui est responsable ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Écomouv' ! C'est pourquoi ils font payer d'avance.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Et pour un abonné ?

M. Henri Havard. - Selon le Conseil d'État, le prestataire doit les sommes facturées, qu'elles aient été recouvrées ou non. Nous avons demandé ce verrou, inspiré de la garantie de ressources dont bénéficient les collectivités territoriales dès lors qu'un impôt est inscrit sur leur rôle. Cela a été un point de discussion majeur du contrat car en rupture avec la tradition fiscale, le risque de non-recouvrement a ainsi été transféré au prestataire privé.

M. Éric Doligé. - Est-il vrai qu'Écomouv' s'est vu demander d'installer des points d'enregistrement et de paiement tous les trente kilomètres ? C'est très coûteux.

Mme Anny Corail. - En effet. Le droit communautaire interdit les entraves à la circulation et les détours de plus de trente minutes par rapport au trajet. Il faut des points de régularisation nombreux pour les camionneurs.

M. Éric Doligé. - Les autres pays européens appliquent-ils le droit avec la même rigueur, ou bien est-ce une coûteuse spécificité française ?

Mme Anny Corail. - La spécificité française est due à son réseau. En Allemagne le dispositif concerne essentiellement les autoroutes ; outre le dispositif de l'équipement embarqué, l'Allemagne possède une procédure déclarative et il est possible de s'enregistrer sur les zones de repos des autoroutes. Le réseau français concerné comporte surtout des routes à double sens, ce qui rend difficile l'installation de zones d'arrêt pour récupérer l'équipement embarqué.

M. Jérôme Fournel. - La France a fait le choix du tout équipement embarqué, sans système de déclaration manuelle. Cela diminue les coûts qui auraient été liés à un double système de collecte.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour éviter les incertitudes juridiques, la Mappp avait préconisé dans son avis du 13 octobre 2011 d'ajouter un paragraphe à l'article 22 du contrat précisant qu'en acceptant la mise à disposition du dispositif à la suite de la vérification de service régulier, l'État reconnaît que les installations ont été réalisées conformément au contrat, ce qui vaut acceptation de la cession Dailly. Les sommes en jeu se chiffrent en millions d'euros. Pourquoi l'avis de la Mappp n'a-t-il pas été suivi ? On en voit les conséquences... Alors que tous les problèmes n'ont pas été réglés, pourquoi l'État a-t-il délivré le 16 janvier 2014 un document qu'il avait refusé à plusieurs reprises? C'est inquiétant.

M. Jérôme Fournel. - Nous avons tenu compte de plusieurs remarques de la Mappp dans le contrat. En effet, et je l'assume, la douane a été pleinement associée au processus et nous avons travaillé en harmonie avec la DGITM. Par ailleurs, le contrat prévoyait, par exemple, un délai d'un mois entre la VABF et la VSR ; en 2012 surtout, dans la volonté de tenir les délais, les administrations ont conjointement accepté d'aller aussi vite que possible pour que le prestataire tienne ses engagements.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Personne en effet n'imaginait que le pouvoir politique suspendrait l'écotaxe ! Je vous remercie de vous être prêtés à cette audition.

Audition conjointe de MM. Antoine Maucorps, chef de la mission de la tarification et Olivier Quoy, adjoint, direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (Mardi 4 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous entendons MM. Antoine Maucorps, chef de la mission de la tarification à la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), et Olivier Quoy, son adjoint.

Il s'agit d'une audition attendue et importante car la mission de la tarification a été désignée, par les précédents auditionnés, comme étant l'interlocuteur clé du contrat Écomouv', côté État. Nous recevrons le 11 février prochain M. Daniel Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer. Nous disposerons donc de deux auditions pour essayer de faire le tour des nombreuses questions que nous nous posons.

Je vous invite, tout d'abord, à nous faire une brève présentation du rôle que la mission de la tarification a tenu, en amont dans la mise en place de l'écotaxe poids lourds et le choix du contrat de partenariat, puis dans la procédure de mise en place du contrat - mise en concurrence, dialogue compétitif, négociation des clauses... - jusqu'à la décision de suspension de l'écotaxe.

Nous attendons notamment que vous nous expliquiez clairement quelle est la situation du contrat aujourd'hui, où en sont les négociations avec Écomouv' et quels sont les risques encourus par l'État à la suite de cette décision de suspension.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Antoine Maucorps et Olivier Quoy prêtent serment.

M. Antoine Maucorps, chef de la mission de la tarification. - Je vais d'abord expliquer l'organisation de l'État et le rôle de la mission de la tarification. L'équipe projet pour la conduite de l'écotaxe poids lourds, qui n'est pas une structure administrative, est composée de la mission de la tarification, au sein de la DGITM du ministère de l'écologie, et de la mission taxe poids lourds, au sein de la sous-direction des droits indirects de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Les deux directeurs généraux ont désigné un directeur de projet commun, moi-même. Je suis administrativement rattaché au ministère des transports en tant que chef de la mission de la tarification.

Pour la conduite de ce projet, je dispose de deux adjoints, Olivier Quoy, ici présent, et Anny Corail, chef de la mission taxe poids lourds au sein de la direction générale des douanes, que vous avez auditionnée la semaine dernière. Cette équipe a piloté les études préalables et la procédure d'attribution du contrat avec Écomouv' et pilote aujourd'hui la première phase de ce contrat, qui consiste en la conception et la réalisation du dispositif.

Pour compléter la description de l'organisation, il faut préciser que des cabinets de conseil ont assisté l'équipe projet. Tout d'abord, pendant la phase du dialogue compétitif, avant la signature du contrat, trois conseils différents sont intervenus, l'un technique, l'autre juridique et le dernier financier. Depuis la signature du contrat, un contrat d'assistance globale a été attribué à la société Capgemini.

Je voudrais également fixer quelques points de repères chronologiques. On peut dater le démarrage du projet de la taxe poids lourds au 1er janvier 2005 puisque c'est l'entrée en vigueur en Allemagne de la LKW-Maut, qui a entraîné un report de trafic sur le réseau routier français, en particulier sur l'autoroute le long du Rhin, en Alsace. Cet événement a conduit à instaurer, mi-2005, par la loi, la taxe poids lourds en Alsace.

Dès 2006, les premiers travaux ont porté sur la nature du prélèvement en droit national. En effet, au niveau communautaire, il n'y a pas d'ambiguïté, il relève du droit des redevances kilométriques, c'est-à-dire de la directive « Eurovignette », comme l'a écrit, dès janvier 2006, la Commission européenne. En revanche, en droit national, la question n'est pas simple. Les analyses conduites pendant l'année 2006 ont toutes rapidement convergé sur le fait que ce devait être une taxe. La nature fiscale découle du fait que seuls les véhicules de transport de marchandises acquittent le prélèvement et qu'il n'est pas exclusivement affecté à l'entretien de la voirie routière. Ce n'est donc pas un péage en droit français.

En 2007, alors que les perspectives d'extension de l'expérimentation se précisent, l'analyse du projet, tant d'un point de vue technique que juridique, conduisent à s'interroger sur la possibilité de confier ou non à un ou plusieurs acteurs privés les missions de collecte et de contrôle de cette taxe. Cette année de réflexion conjointe entre le ministère des transports et la direction du budget se clôturera par l'avis du Conseil d'État du 11 décembre 2007 qui va jeter les bases et le cadre de cette externalisation en l'autorisant sous de strictes conditions.

Se posera alors la question des modalités pratiques de cette externalisation, qui seront inscrites dans la loi de finances pour 2009, votée fin 2008. Ces choix vont résulter de l'analyse menée avec la mission d'appui aux partenariats public-privé - la Mappp -, et conduira au choix de recourir à un contrat de partenariat public-privé (PPP). Néanmoins, ce contrat, comme vous avez pu le constater lors de vos auditions, a certaines spécificités par rapport à d'autres contrats de partenariat ou avec les concessions autoroutières. En particulier, le montant de la rémunération prévisible d'Écomouv' et les conditions de versement de cette rémunération sont indépendants de la mise en oeuvre de la taxe et n'ont pas de lien direct avec le montant de la taxe collectée.

Ces éléments ont été fixés et exposés, dès le début de la procédure, en 2009. Ainsi, l'appel public à candidature du 5 mai 2009 indique que « la rémunération du titulaire du contrat de partenariat sera versée dès la réalisation complète du dispositif de perception et de contrôle de la taxe poids lourds nationale. Cette rémunération pourra être ajustée en fonction de l'évolution de certains paramètres et sera liée à des objectifs de performance, qui seront déterminés par l'État au cours du dialogue compétitif ». Le déclenchement du paiement de la rémunération au partenaire privé a donc été, dès le début, conditionné à la réalisation complète du dispositif. La rémunération apparaît liée, par ailleurs, à des objectifs de performance, qui est le moyen le plus efficace, pour l'État, de s'assurer que le partenaire privé remplira correctement ses obligations contractuelles, et à certains paramètres - le nombre de redevables, le nombre de véhicules, par exemple -, c'est-à-dire des indicateurs reflétant la volumétrie du contrat.

Concernant la technologie utilisée, l'État avait le choix entre la localisation par satellite ou l'utilisation d'ondes à courte portée, ces deux seules technologies étant autorisées par la directive européenne « Interopérabilité ». Les études préalables n'ont pas montré d'avantages certains entre ces deux technologies. Le choix a donc été fait de conduire la procédure de dialogue compétitif sans favoriser l'une ou l'autre de ces technologies, en laissant les industriels, acteurs les mieux à même d'en déterminer les avantages et inconvénients, de proposer dans leur solution celle qu'ils souhaitaient utiliser.

De fait, le choix d'une localisation par satellite s'est fait dans le cadre de l'établissement des offres en 2010.

S'agissant du montant du marché, sur lequel beaucoup de questions ont été posées, nous pouvons rappeler que l'avis de notification du marché du 16 novembre 2011 précise que la rémunération prévisible est de 52 millions d'euros par trimestre, en valeur constante, hors taxes et en moyenne, soit un peu moins de 210 millions d'euros par an.

Le montant total du marché était, quant à lui, plafonné à 3,41 milliards d'euros, comme indiqué dans le communiqué de presse de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) du 7 septembre 2011, suite à son conseil d'administration autorisant cet engagement. Cette somme correspond à une estimation en euros courants, TVA incluse, conformément aux règles de la comptabilité publique.

Pour remplir ses missions, la société Écomouv' a été créée le 7 mars 2011, c'est-à-dire peu après le choix du candidat le mieux placé, la société Autostrade, par cette seule société, comme l'indique son inscription au registre du commerce, accessible sous forme d'extrait Kbis. Les sociétés SFR, SNCF, Steria et Thales ont pris des participations, le 26 octobre 2011, dans le capital de la société Écomouv' après la signature du contrat de partenariat signé le 20 octobre 2011, conformément aux stipulations du règlement de la consultation et dudit contrat.

Enfin, nous souhaitons vous exposer les grands principes et le contexte qui ont guidé ce projet.

En France, la tarification de l'usage du réseau routier national par les poids lourds repose sur les péages autoroutiers pour les autoroutes concédées, la taxe spéciale sur les véhicules routiers - taxe acquittée par les véhicules français en France - et, enfin, d'autres recettes telles que les accises sur les carburants. L'évaluation de l'imputation des coûts d'usage, dont les premières études datent de 1997, a montré l'ampleur du différentiel entre les coûts occasionnés par les poids lourds et les recettes collectées à ce titre, de l'ordre d'un milliard d'euros par an pour le réseau national. Cet écart est de fait couvert, jusqu'à aujourd'hui, par le budget général, c'est-à-dire par la participation du contribuable à travers l'impôt. Ce constat a conduit à un premier projet de tarification kilométrique de l'usage du réseau, proposé en 2003 et examiné dans le cadre du débat sur les grandes infrastructures, mais qui n'a pas abouti.

Les principaux partenaires européens, notamment ceux de grand transit - la Suisse et l'Allemagne dès 1998, l'Autriche dès 2002, la République Tchèque dès 2004 puis, plus récemment, la Slovaquie, la Slovénie et la Belgique - ont mis en place des tarifications kilométriques afin, d'une part, de répondre aux besoins de financement de leurs infrastructures et, d'autre part, de tenter de réguler le trafic routier par une tarification adaptée. L'objectif de ces politiques est d'adopter un système qui soit le plus équitable possible, mettant en application le principe « utilisateur-payeur », notamment en faisant participer les véhicules étrangers circulant sur les réseaux nationaux.

Les questions de la tarification de l'usage des routes ne peuvent être abordées nationalement mais relèvent, par essence, d'un cadre européen. À cet égard, tous les candidats admis à participer au dialogue compétitif étaient européens, soit par l'association de partenaires - notamment pour la construction des équipements embarqués - soit par la composition de l'actionnariat des sociétés participantes. Il existe par ailleurs une certaine réciprocité, les acteurs français étant présents en Allemagne, Slovaquie ou Irlande.

La mise en place de la tarification de l'usage des réseaux routiers par les poids lourds est fortement encadrée au niveau communautaire, la Commission européenne s'attachant, d'une part, à garantir la libre circulation des marchandises par la directive Interopérabilité et, d'autre part, à orienter des politiques en faveur des modes non routiers avec la directive « Eurovignette ». L'Union européenne recherche la mise en place de systèmes unifiés de télépéage permettant aux transporteurs d'acquitter les différents péages à l'aide d'un équipement unique et d'un contrat unique. L'une des principales caractéristiques et différenciations du projet écotaxe, en comparaison de projets européens, éventuellement de taille similaire, est la prise en compte de cette interopérabilité.

Dans tous les pays, la mise en place de dispositifs de télépéage s'est révélée techniquement et juridiquement complexe, notamment en Allemagne, Autriche et Slovaquie. Dans d'autres pays, les projets n'ont pas abouti, comme au Danemark et au Pays-Bas. À l'exception de la Suisse, dont la géographie et la position juridique par rapport à l'Union européenne sont particulières, les systèmes ont été mis en place via des contrats de service très étendus, eu égard à cette complexité.

Pour prendre en compte les contraintes du système européen de télépéage - c'est-à-dire la mise en place de l'interopérabilité - la taxe doit pouvoir être acquittée via un abonnement à une société de télépéage qui est un acteur de droit privé. Cette complexité technique oriente les réflexions vers la recherche de l'externalisation d'une partie des missions de collecte. Concrètement, l'entité responsable de la collecte de l'écotaxe doit contractualiser avec des sociétés de télépéage européennes qui ne sont pas connues a priori. Là réside une des difficultés. Après avoir sollicité plusieurs avis, on a conclu sur le recours à l'externalisation, dont l'une des modalités les plus importantes est la délivrance d'une commission par l'administration des douanes et droits indirects. C'est pourquoi, aujourd'hui, l'équipe projet chargée de mettre en oeuvre le contrat a un aspect bicéphale avec, d'une part, un contrat de partenariat signé entre Écomouv' et le ministre de l'écologie, représenté par M. Daniel Bursaux et, d'autre part, une commission délivrée par l'administration des douanes et droits indirects.

A ce stade, il est important de distinguer l'externalisation de certaines missions du recours à un contrat de partenariat. L'évaluation préalable qui a été soumise à l'avis de la Mappp avait retenu une comparaison entre ce contrat de partenariat et un schéma de maîtrise d'ouvrage publique - marché public global -, pour lequel l'exploitation du dispositif était intégrée pour une durée équivalente à celle du contrat de partenariat et qui n'exclut pas de confier des missions de collecte et de contrôle à des prestataires privés.

L'externalisation de certaines missions a poursuivi un objectif de simplification de la gestion technique du dispositif dans un cadre européen interopérable. Elle permet aujourd'hui une garantie de recouvrement des sommes, en déchargeant l'État d'une partie de ses missions par la garantie des sommes facturées et en fournissant un appui au traitement des réclamations, les missions de recouvrement forcé étant conservées par l'État.

Le recours au contrat de partenariat assure la prise en compte des enjeux d'exploitation dès la conception du dispositif et vise à impliquer fortement les acteurs industriels en les rendant intégralement responsables de la conception et de la réalisation du dispositif - ce qui permet d'optimiser les délais de réalisation, le passage de la phase de réalisation à la phase d'exploitation se faisant immédiatement après la mise à disposition, sans changer d'acteurs. De même, le contrat de partenariat permet de recourir au préfinancement de la réalisation du dispositif. À ce propos, je rappelle qu'aujourd'hui, l'État n'a pas payé Écomouv' pour la réalisation du dispositif.

Enfin, lorsque la procédure a été lancée, le choix technologique n'était pas effectué et donc, a fortiori, l'État n'était pas en mesure de définir précisément un cahier des charges aux différents candidats. Dans cette situation, la procédure la plus adaptée pour choisir le contrat le plus favorable à l'État est le recours à un dialogue compétitif, qui a été organisé sous un contrôle étroit de l'administration. Pour cela, une équipe projet associant les deux ministères les plus impliqués a été mise en place. Un comité interministériel regroupant les différents ministères concernés s'est réuni régulièrement. Une commission consultative, créée par décret, est intervenue aux moments les plus importants de la procédure - choix des candidats, recevabilité des offres et classement des offres.

Les choix et les arbitrages arrêtés en cours de procédure, ou depuis lors, se font en réunion interministérielle. Le contrat a été signé après avoir obtenu l'ensemble des avis requis, en particulier ceux des ministres du budget et de l'économie.

L'avancement du projet a mis en exergue la nécessité d'ajuster la définition de la taxe poids lourds, au sein du code des douanes. Ces ajustements se sont opérés en lois de finances rectificatives pour 2009, 2010, 2011 et 2012, sous le contrôle du Parlement.

Par ailleurs, il convient de rappeler qu'Écomouv' est intégralement responsable de la maîtrise d'ouvrage du contrat, c'est-à-dire de la conception et de la réalisation du dispositif. L'État ne valide pas les spécifications détaillées du dispositif. Il a cependant formulé des remarques qu'Écomouv' a l'obligation de prendre en compte pendant toute la phase de conception-réalisation. En 2013, une fois le dispositif achevé, Écomouv' a fait la recette de son dispositif. L'État y a participé en observant les tests menés. Une fois la recette achevée, l'État effectue les vérifications d'aptitude au bon fonctionnement (VABF), consistant à contrôler que le dispositif permet de remplir les spécifications fonctionnelles du contrat dans le respect du cadre législatif et réglementaire. Cette phase de vérification d'aptitude s'est répétée plusieurs fois en 2013, en raison de la constatation de défauts majeurs dans le dispositif. À l'issue de cette phase, Écomouv' a la responsabilité de conduire des vérifications en service régulier (VSR), c'est-à-dire de faire des tests dans une situation représentative de la réalité, notamment en termes de volume et d'acteurs. A ce stade, interviennent, non plus des techniciens, mais les opérateurs d'Écomouv', afin de s'assurer que le dispositif est prêt à démarrer.

Aujourd'hui, le dispositif a subi de façon positive la dernière VABF qui a été prononcée le 16 janvier dernier. Le dispositif ayant mûri progressivement, Écomouv' a pu procéder, par anticipation, à des tests à l'usage de la VSR, contrairement aux clauses initiales du contrat, si bien qu'Écomouv' nous a remis son rapport de VSR, que nous avons reçu le 20 janvier dernier, les deux dernières phases de tests ayant été menées en parallèle. L'État est en phase de vérification de ce rapport et dispose d'un délai de deux mois. Le contrat, de ce point de vue technique, est conduit de façon nominale eu égard au fait qu'il y a un retard significatif, puisque la fin de vérification de ces tests aurait dû être faite avant le 20 juillet 2013.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'ai bien compris qu'il s'agissait d'un sujet complexe, mais je persiste à ne pas bien comprendre pourquoi on l'a complexifié davantage, alors que l'enjeu était de parvenir à une mise en oeuvre rapide du dispositif. Nous avons, à la fois, eu recours à une nouvelle technologie, et intégré au périmètre du contrat la collecte et le contrôle de la taxe, ce qui pose des problèmes juridiques et pratiques puisqu'il s'agit d'une externalisation de fonctions régaliennes. J'ai bien entendu que le Conseil d'État a affirmé que c'était possible, mais je n'ai encore jamais entendu que c'était la meilleure des solutions. Nous avons cumulé les conditions de la complexité. J'ai du mal à comprendre cette articulation.

M. Antoine Maucorps. - S'agissant du choix technologique, des études préalables ont examiné les deux solutions autorisées dans le cadre européen. La localisation par satellite est un équipement un peu plus complexe, mais ne nécessite pas d'infrastructures sur le terrain pour la collecte de la taxe. La technologie des ondes à courte portée (DSRC), aujourd'hui déployée sur les autoroutes, n'exige qu'un simple badge mais crée un besoin d'infrastructures. Or, le réseau taxable comporte beaucoup d'entrées et de sorties. L'arbitrage entre ces deux technologies n'a pu être réalisé par l'État avant le début de la procédure, ce sont les industriels qui ont choisi leur technologie. Les quatre candidats ont tous proposé une solution satellitaire.

M. Olivier Quoy, adjoint au chef de la mission de la tarification. - Il s'agit d'une nouveauté technologique en France, mais qui avait déjà été mise en oeuvre en Allemagne avec la LKW-Maut, dont les premiers principes ont été fixés dès 1998.

S'il avait fallu que l'État assume lui-même intégralement toutes les missions et qu'il définisse l'ensemble des outils, sans passer par un partenaire unique, il aurait fallu opter pour un schéma d'allotissement, comme l'ont fait nos collègues hollandais. L'évaluation préalable compare deux marchés globaux, et ne comporte pas un tel schéma d'allotissement, ce qui aurait été le cas si on avait séparé, d'une part, les systèmes de collecte, avec des prescriptions sur les équipements embarqués et, d'autre part, le système de contrôle, avec des prescriptions spécifiques. C'est ce qui avait été engagé aux Pays-Bas, où un découpage fonctionnel des différentes entités a été opéré. Mais il a posé l'énorme difficulté d'avoir à traiter les spécifications non seulement de chacun des objets, mais aussi de leurs interfaces, ce qui a entraîné un certain retard, même si la décision d'abandon a été plus politique que technique. En Hollande, l'entité chargée de rédiger ces spécifications était dotée de 270 agents, État et conseils compris pour mettre en place ce type de marché alloti.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pour revenir sur le choix technologique, l'étude préalable chiffre l'investissement à 230 millions d'euros pour la technologie satellitaire et à 530 millions d'euros pour la technologie DSRC. Finalement, on se retrouve avec un investissement de 650 millions d'euros avec la première technologie.

En dehors du choix technologique, pourquoi avoir davantage compliqué le projet en externalisant la collecte et en passant par un contrat de partenariat, alors que notre expertise dans ce domaine est limitée ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'équipe projet du côté de l'État comporte trois personnes. Est-ce bien vous qui avez rédigé l'évaluation préalable ?

M. Antoine Maucorps. - La mission de la tarification est composée de cinq personnes, et la mission taxe poids lourds des douanes et droits indirects de sept personnes. Cela représente un noyau dur d'une douzaine de personnes, qui bénéficie en sus d'expertises ponctuelles d'autres services, de bureaux juridiques ou de la mission internationale d'expertise sur les partenariats public-privé (Mieppp) de la DGITM par exemple.

M. Olivier Quoy. - L'évaluation préalable a été rédigée en décembre 2008. À l'époque où j'ai rallié le projet, le 1er novembre 2007, nous étions un peu moins nombreux. Il y avait trois personnes du côté du ministère de l'écologie et, du côté des douanes, c'était le bureau F1 qui était concerné. Il n'y avait pas encore de structure dédiée. J'étais rattaché à la mission interministérielle pour la tarification routière créée au sein de la direction générale des routes à l'été 2007.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Soyez précis : qui a rédigé l'évaluation préalable ?

M. Olivier Quoy. - Les conseils de l'État et l'équipe de la mission interministérielle pour la tarification routière. Les conseils de l'État ont été KPMG pour les aspects financiers, Clifford Chance pour les aspects juridiques, et les sociétés Rapp Trans, Algoé et Carte blanche pour les aspects techniques. Nous tenons à votre disposition le nom de toutes les personnes concernées.

Pour revenir sur les 231 millions d'euros avancés dans l'étude préalable, l'architecture relative aux équipements embarqués, à leur financement et à leur prise en charge n'était pas exactement la même. À la page 38, une petite note sur le système de perception indique bien que le coût des équipements embarqués pour les abonnés, évalué à l'époque à 96 millions d'euros, doit être ajouté et pris en compte dans l'investissement total. Deuxièmement, le chiffrage des investissements proprement dit ne comprend pas les coûts de portage financier, qui sont inclus dans les 650 millions d'euros évoqués. On compare donc 327 millions d'euros d'un côté, et 600 millions d'euros de l'autre, si l'on retranche les 50 millions d'euros de frais financiers. L'écart se réduit, même s'il reste significatif. Cet écart s'explique par plusieurs éléments.

Premièrement, le dimensionnement du système de contrôle automatique a évolué. Le réseau taxable que nous avons pris comme hypothèse n'est pas aussi étendu que le réseau retenu. Nous sommes partis avec environ 200 points de contrôle automatique fixes, dont seulement 120 environ sur des routes à chaussée séparée. La description technique des contrôles automatiques déplaçables était relativement floue, ce qui explique la variété des éléments proposés par les industriels. Une cinquantaine seulement de dispositifs déplaçables était envisagée. Une partie de l'écart s'explique donc par des différences en termes de volumétrie du dispositif.

Deuxièmement, les coûts unitaires retenus comportent, d'une part, une composante génie civil, normée, dont l'évaluation ne pose pas de difficultés et pour laquelle aucun écart n'a été constaté et, d'autre part, une composante relative à l'équipement électronique des portiques, qui a été assez significativement sous-évaluée à l'époque, à partir de retours d'expériences divers.

Enfin, le réseau de distribution des équipements embarqués et le service mis en place pour les fournir aux non abonnés expliquent aussi cet écart. Il concerne dans l'évaluation préalable environ 200 points de distribution, dont la configuration de service n'a pas nécessairement été chiffrée en détail en l'absence de retours d'expérience suffisants, dans la mesure où des solutions différentes pouvaient être proposées. Il s'agit d'une estimation à grande masse qui s'est effectivement révélée sous-évaluée. C'est le poste qui a été le plus significatif dans les propositions initiales, mais que nous avons réussi à réduire.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Combien y a-t-il de points de distribution aujourd'hui ?

M. Olivier Quoy. - Il y a aujourd'hui 420 points de distribution, dont 330 sur le territoire national en dehors des autoroutes concédées, une cinquantaine sur les autoroutes et une quarantaine à l'étranger.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qui a demandé ces évolutions ?

M. Olivier Quoy. - C'est lié à une exigence posée par la Commission européenne, pour laquelle n'importe quel véhicule doit pouvoir être équipé à n'importe quelle heure, en vertu du principe de libre circulation des marchandises. Elle exige un service à haut niveau de performance pour les utilisateurs exceptionnels.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Ces exigences n'auraient-elles pas pu être prises en compte dès le début ? Le choix de l'autre technologie aurait-il conduit à de semblables sous-évaluations ? Il me semble que non, puisqu'il ne s'agit pas du tout du même système. Il fallait peut-être plus investir d'entrée de jeu, mais il n'était pas nécessaire de fournir des équipements embarqués, n'est-ce pas ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le principe de libre circulation s'appliquait déjà au moment de l'évaluation préalable.

M. Olivier Quoy. - Ces exigences ne sont effectivement pas neuves mais leur chiffrage était délicat. Le déploiement en termes d'investissement sur le terrain peut se faire de différentes manières, et le choix était complètement ouvert. Pour distribuer les équipements embarqués, vous pouvez vous appuyer sur des bornes de distribution ou sur des services, via des garages, des stations-service, etc. Bien entendu, les coûts sont différents. Dans un cas, il y a beaucoup d'investissement, dans l'autre, c'est surtout du fonctionnement. Au départ, pour l'évaluation préalable, nous étions plutôt sur des services existants. Cela étant, en ce qui concerne ce service, la distinction entre la solution satellitaire et celle des micro-ondes à courte portée n'avait pas véritablement d'impact. Dans les deux cas de figure, si l'on est dans une logique de distribution d'équipements embarqués, il faut les infrastructures pour les distribuer.

Fallait-il avoir un système partiellement déclaratif, comme en Allemagne par exemple ? La distribution des équipements embarqués peut s'anticiper lorsqu'elle concerne la totalité des véhicules immatriculés en France, comme cela a été prévu. Dans le système allemand, qui permet au transporteur de déclarer un trajet sans avoir d'équipement embarqué à bord du véhicule, cette déclaration lui impose de s'arrêter à des bornes, de déclarer son trajet et ensuite de circuler dans un créneau horaire et sur un itinéraire préalablement déterminés. Cette solution nécessite l'implantation de bornes à tous les points d'entrée et de sortie du réseau. Il y en a à peu près 3 300 en Allemagne. En revanche, dans le cas français, il y en aurait eu un nombre plus élevé en raison de la structure du réseau, qui est plus hétérogène et qui n'a pas les caractéristiques autoroutières en termes d'entrée-sortie. Le système de déclaration personnelle n'est pas apparu comme pertinent car il aurait encore accru les coûts.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Si j'ai bien compris, nous sommes « embêtés » avec les véhicules étrangers : s'ils trichent, nous ne pouvons pas leur faire payer d'amende ou la taxe est éludée. N'aurait-il pas mieux valu avoir recours à des systèmes déclaratifs ou plus coercitifs aux entrées et sorties du territoire ?

M. Olivier Quoy. - Le système déclaratif n'aurait rien résolu, puisque la non-déclaration est tout à fait équivalente à l'absence d'équipement embarqué : de toute façon, il n'est pas envisageable dans le cadre européen d'arrêter les véhicules à l'entrée ou à la sortie du territoire pour vérifier les déclarations effectuées.

M. Ronan Dantec. - Vous avez été au coeur de l'évaluation des différentes offres. Je ne vais pas entrer dans la technique, mais nous pouvons imaginer que la solution satellitaire était la plus logique.

Vous êtes-vous posé la question de l'égalité de traitement entre les transporteurs, les gros et les petits, en ce qui concerne l'accès au système ? Avez-vous vu et analysé correctement cette dimension ?

Dans l'évaluation de projets aussi lourds, l'impact industriel ne peut pas ne pas être évalué, même si cela relève du non-dit. A-t-on envisagé de revendre ce produit ? Cette question a-t-elle été clairement abordée et comment ?

M. Olivier Quoy. - En ce qui concerne l'égalité de traitement, on peut démultiplier le problème. Nous n'avons pas étudié toutes les cas de figures possibles, mais c'est un point sur lequel la Commission européenne est très vigilante. Elle analyse toutes les discriminations possibles et toutes les modalités par lesquelles des distorsions pourraient être créées. L'avis de la Commission sur le projet remis à la fin de l'an dernier rappelle que nous avons fait un certain nombre d'études et de projets sur le traitement des abonnés et des non abonnés, des étrangers et des Français, des conditions économiques de mise à disposition des équipements embarqués...

La totalité des coûts inhérents aux équipements embarqués n'est pas à la charge des transporteurs. Nous avons eu de nombreuses discussions avec les organisations professionnelles à ce sujet. Il peut y avoir des coûts annexes, d'immobilisation du véhicule dans un atelier lorsqu'une installation fixe est souhaitée ou des coûts de trésorerie en raison de la caution. Mais il s'agit de coûts très marginaux par rapport aux coûts des équipements embarqués, qui ne sont pas à la charge des redevables.

M. Ronan Dantec. - Il y a quand même une différence de 10 %, que vous avez estimée acceptable.

M. Antoine Maucorps. - Le montant refacturé aux transporteurs par les différentes sociétés habilitées de télépéage (SHT) de la taxe est le même pour tous. Il n'y a pas de différence en fonction du nombre de kilomètres parcourus. La remise de 10 % est valable pour tous, elle ne dépend pas de la taille des abonnés. La France bénéficie d'une situation favorable parce que quatre sociétés de télépéage interviennent sur les quinze concessions autoroutières. Aujourd'hui s'ajoutent deux acteurs supplémentaires. L'objectif de l'État a été de favoriser la concurrence entre les différentes SHT.

M. Ronan Dantec. - Si vous favorisez la concurrence entre les SHT, elles vont d'abord cibler les gros et non les petits, ce qui est une incitation à la concentration du secteur routier.

M. Antoine Maucorps. - Il existe des abonnements dont le coût est nul pour le redevable.

M. Ronan Dantec. - Les SHT peuvent toutefois refuser de d'attribuer la remise, non ?

M. Antoine Maucorps. - Sur les autoroutes, la remise liée à un abonnement est d'ordre commercial. Ici, elle est fixée par la loi dans la mesure où il s'agit d'une taxe.

M. Ronan Dantec. - C'est un système complet, je parle de l'ensemble de la chaîne.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qui a décidé du montant de douze centimes par kilomètre ?

Je reprends la page 38 de l'évaluation préalable. Il serait intéressant que nous disposions du coût de déploiement et de mise en service, des résultats obtenus avec la même ventilation.

M. Olivier Quoy. - Nous avons le montant décomposé actualisé et nous vous le transmettrons.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous aurez bien listé tous les points de dérive ?

M. Olivier Quoy. - Nous vous communiquerons les éléments les plus détaillés avec le même découpage en grands postes.

Concernant l'impact industriel sur lequel M. Dantec nous a interrogé, il est bien évidemment inenvisageable, dans le cadre d'une procédure de dialogue compétitif à visée européenne, d'avoir la moindre priorité nationale. Le choix qui a été fait de s'inscrire pleinement dans la directive Interopérabilité permet en revanche aux industriels français de se développer puisque la France est le premier et le seul pays à avoir mis en place un système interopérable. Dès 2007, lorsque le télépéage inter-sociétés poids lourds se met en place, certes de manière commerciale et non réglementaire, des sociétés françaises s'organisent pour permettre le paiement unifié sur la quinzaine de domaines à péages constitués par nos autoroutes concédées ; c'est l'embryon de l'architecture interopérable au niveau européen. Ces sociétés de télépéage sont historiquement chez nous des acteurs français, même si le système concédé s'est ouvert aujourd'hui. C'est par le choix de l'ouverture que nous pouvions favoriser le développement d'acteurs français dans ce domaine. Et c'est aujourd'hui pour ces acteurs, qui ont fait des investissements considérables, que la situation est la plus critique. Pour permettre à ces acteurs de se développer au niveau industriel, il a été décidé de ne pas figer les exigences en matière d'équipements embarqués, la fourniture et la conception sont donc libres. Aujourd'hui, il y a trois fournisseurs d'équipements embarqués et non uniquement ceux d'Écomouv' sur le marché. Les industriels ont investi dans une technologie dans le but d'aller au-delà, cet au-delà étant l'Allemagne, mais pas forcément tout de suite.

M. Antoine Maucorps. - Les études préalables sur la motivation de mettre en place cette redevance suivant le principe de l'« utilisateur-payeur » sont parties du constat assez ancien que les taxes payées par le transport routier de marchandises ne couvraient pas l'ensemble des coûts d'usage, avec un manque à gagner d'un milliard d'euros. Selon un des principes mis en place par la directive « Eurovignette », il n'est pas possible, en mettant en place une telle redevance, de dépasser les coûts d'usage. En France, l'évaluation transmise à la Commission européenne a reçu un avis favorable à la fin de l'année dernière, et conduit à un coût de 16 centimes environ par kilomètre, montant maximum qui pourrait être affecté aujourd'hui à l'écotaxe. Le montant choisi en 2008 de 12 centimes par kilomètre correspondait à une recette de 1,2 milliard d'euros, qui était le montant nécessaire pour mettre en place, de la façon la plus proche possible de la réalité, le principe « utilisateur-payeur ». Aujourd'hui, après réévaluation, le montant des tarifs moyens à partir du 1er janvier 2014 est de 13 centimes, pour une recette attendue globale de 1,15 milliard d'euros.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je découvre cette réévaluation à 13 centimes...

M. Antoine Maucorps. - Les chiffres ont été publiés par arrêté.

M. Michel Teston. - Il est très important d'obtenir des explications sur les écarts de coûts constatés par rapport aux évaluations initiales. Une autre solution technique n'aurait peut-être pas coûté moins cher à la collectivité, mais pouvez-vous revenir sur la comparaison entre l'externalisation et le marché global ? Quelles sont les conditions formulées par le Conseil d'État dans son avis sur l'externalisation et ont-elles été scrupuleusement respectées ?

M. Olivier Quoy. - Les éléments présentés en termes de coût du dispositif correspondent à des évaluations unitaires, c'est-à-dire le coût d'un équipement embarqué, d'un portique, chiffrées indépendamment de la manière dont les éléments allaient être réalisés. Que les blocs soient pris globalement ou séparément, le coût unitaire du bloc ne change pas. Ce qui change est la durée de passation, les coûts de contractualisation... Les seules différences sont visibles après, dans le cadre du financement global car, dans un contrat de partenariat, il y a un préfinancement et donc, un coût de portage financier qui apparaît et s'ajoute. Au niveau purement technique, la comparaison bloc à bloc, quel que soit le mode de réalisation contractuelle, n'a donc pas d'incidence.

Sur les autres solutions, il n'y a pas d'alternative tant qu'on reste dans le principe « utilisateur-payeur ». Si on s'écarte de ce principe, on peut retomber sur les accises sur les carburants, sur les vignettes qui ne nécessitent pas la même technologie pour la collecte, mais on ne collecte alors pas la même chose. En particulier, les vignettes encadrées par la directive « Eurovignette » et plafonnées conduisent à des ressources très nettement inférieures. S'agissant des accises sur les carburants, nous ne sommes pas sur les mêmes coûts de déploiement car nous ne sommes pas sur le même principe. Le principe « utilisateur-payeur » nécessite des technologies qui visent à identifier de manière précise les trajets, ce sont les technologies que l'on connaît.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pourquoi avoir demandé l'installation de six portiques sur le réseau non taxable ?

M. Olivier Quoy. - C'est une partie de la réponse sur le contrôle des étrangers. Pour assurer la perception auprès des redevables étrangers, l'interopérabilité avec les sociétés de télépéage est un premier élément de réponse. Aujourd'hui, une majorité de véhicules étrangers ont des abonnements de télépéage. Via les abonnements, avec le schéma de responsabilité qui est mis en place, la taxe sera collectée. Elle est garantie par les SHT et Écomouv'. Il n'y a pas de problème de non-recouvrement pour les abonnés. Subsiste le problème des non abonnés qui peuvent ne pas prendre d'équipements embarqués ou ne pas se déclarer, ce qui est exactement la même chose. Pour ces véhicules-là, il est difficile de les poursuivre. Il faut donc faciliter le contrôle manuel de ces véhicules non immatriculés en France, que les agents des douanes, de la police, des contrôleurs de transports terrestres (CTT) auront pour mission d'intercepter. Le procédé retenu au niveau technique est d'installer des dispositifs de contrôle automatique à certains points stratégiques, en proximité d'une barrière de péage, c'est-à-dire de points où les véhicules peuvent être arrêtés plus facilement. Les portiques donnent un moyen d'information rapide, visuel, sur la nature éventuelle d'anomalies qui auraient été repérées précédemment. C'est une aide au ciblage de véhicules qui est fournie aux agents et améliore l'efficacité du contrôle à pied. Ces dispositifs de contrôle automatique ne fonctionnent pas en continu et en temps réel. Ils n'ont que pour objet d'informer les agents à pied d'une anomalie par l'émission d'un signal visuel.

Il y a en effet six portiques de ce type aux principaux points d'entrée du territoire et éventuellement décalés comme sur l'A8 dans le sud de la France car la frontière est complexe au niveau géométrique.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pourquoi refaire des portiques et ne pas mettre ce système de contrôle directement aux barrières de péage ?

M. Olivier Quoy. - Au péage, il n'est plus possible de retenir les véhicules. Il est nécessaire d'avoir l'information visuelle avant l'arrivée à la barrière pour éventuellement intercepter le véhicule. En outre, le développement du péage sans arrêt est bien engagé pour les poids lourds. Si on mettait un système de contrôle directement aux barrières de péage sans portique placé avant, l'interception des véhicules obligerait les concessionnaires à stopper le péage sans arrêt, ce qui est problématique.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quand le véhicule est déjà sur autoroute, les douanes doivent savoir l'arrêter.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous avez dit que ce contrôle ne concerne que les camions étrangers ?

M. Olivier Quoy. - Le portique ne fait pas de distinction entre véhicule français et véhicule étranger. Il signale tout véhicule en anomalie. Il appartient ensuite aux agents sur place de compléter leur ciblage.

M. Antoine Maucorps. - Nous avons été assez peu diserts jusqu'à maintenant sur les méthodes de contrôle qu'on envisage. Il n'est en effet pas de l'intérêt de l'État de rentrer trop dans le détail des différentes stratégies de contrôle mises en place. Il est toutefois public que l'on a cinq types de contrôle différents. Il y a les contrôles automatiques fixes, les portiques que tout le monde connaît. Il y a des dispositifs de contrôle automatique déplaçables qui, pour un investissement moindre, permettent d'avoir une couverture de points de contrôle divers sur le territoire avec une moindre prévisibilité pour les éventuels fraudeurs. Ces deux dispositifs de contrôle automatiques sont exploités par Écomouv'. Ensuite il y a deux formes de contrôle sur le terrain : le contrôle à pied avec les quatre forces qui contrôlent les poids lourds et le contrôle manuel mobile avec un dispositif qui doit équiper certains véhicules des douanes et qui pourra contrôler des véhicules en circulation. Il faut rappeler que le contrôle à pied présente comme limite la nécessité d'arrêter les poids lourds, ce qui est une opération extrêmement lourde. Le cinquième dispositif de contrôle est le contrôle a posteriori en entreprise par les douanes et les CTT, mais qui ne concerne que les redevables français. Enfin, pour compléter ce point sur le contrôle vis-à-vis des étrangers, les douanes développent des accords inter-administrations avec les douanes européennes. Évidemment, ces accords ne sont envisagés que pour des montants significatifs. En cas de fraude systématique de véhicules étrangers, le contrôle automatique enregistrant les plaques d'immatriculation permettra de déclencher des interventions, y compris à l'étranger si nécessaire.

Il y avait une question à laquelle nous n'avons pas répondu sur l'encadrement d'Écomouv'. Je ne pense pas avoir dit qu'il y avait trois conditions dans l'avis du Conseil d'État du 11 décembre 2007. Il impose également un encadrement du prestataire. Il a bien évidemment été suivi, d'abord dans la description, qui est dans l'article 153 de la loi de finances pour 2009, des missions externalisables et de celles qui ne le sont pas, comme, en particulier, le contrôle physique qui reste aux forces de l'ordre ou le recouvrement forcé qui reste du domaine des douanes. Ensuite, ce commissionnement a été précisé par un décret en Conseil d'État, à l'instar de la quasi-totalité de la vingtaine de décrets pris en application de la loi sur l'écotaxe. Ce décret sur la définition du commissionnement a été revu et en partie rerédigé par le Conseil d'État qui nous a beaucoup aidé à bien préciser ce qu'il était possible de faire et la façon dont l'État devait contrôler. Un des points notables est que les missions externalisées au partenaire privé titulaire du commissionnement ne peuvent pas être sous-traitées par ce même partenaire privé. Cela recouvre notamment toutes les missions qui nécessitent d'avoir accès aux données fiscales, y compris le centre d'appel puisqu'un redevable peut demander des informations sur son cas précis et peut demander à payer un manquement. Cette obligation du partenaire privé à assurer lui-même ces fonctions explique le nombre de personnels embauchés ou en prévision d'embauche par la société Écomouv'.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je voudrais revenir sur le coût global de ce dossier. Vous avez proposé de nous faire un tableau avec les dérives et le pourquoi des dérives à partir du chiffre de 231 millions d'euros avec la technologie satellitaire. Je suppose que vous pouvez nous produire la même chose avec l'autre technologie étudiée, qui a dû subir le même type d'investigations, modifications et avenants au cours du dialogue compétitif. Aura-t-on les mêmes informations pour l'autre technologie ?

M. Olivier Quoy. - Non. Il faut bien comprendre que toute la procédure de dévolution du contrat, y compris le dialogue compétitif, reposait sur des spécifications ouvertes. Les candidats étaient libres de choisir la technologie avec laquelle ils voulaient répondre. Il se trouve que nous n'avons eu que des réponses en technologie satellitaire. Tout au long du dialogue, nous avons permis un retour en arrière et laissé possible un changement de technologie. On ne l'a pas observé. Au cours du dialogue compétitif, nous n'avons eu exclusivement que des éléments sur la technologie satellitaire.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Mon autre question porte sur les loyers versés à Écomouv'. Lors de leur première audition publique, ils ont ainsi réparti le montant du loyer annuel : 96 millions d'euros de rémunération fixe, 47 millions d'euros de frais de maintenance, 8 millions d'euros de gros entretien et 64 millions d'euros de rémunération variable. Est-ce que vous pouvez nous expliquer quels sont les éléments de variabilité de cette rémunération de 64 millions d'euros ?

M. Olivier Quoy. - La rémunération variable vise à couvrir les coûts, et notamment les coûts d'exploitation du dispositif. Ce qui détermine les coûts d'exploitation dans le dispositif satellitaire, c'est en premier lieu le volume de communications entre les équipements embarqués et les systèmes centraux. À chaque franchissement de points de tarification, il y a un volume de transmission d'informations qui est l'un des principaux coefficients directeurs des coûts d'exploitation. Ensuite, vous avez les équipements embarqués qui sont rémunérés pour le service qu'ils procurent, et évidemment dans la mesure où ils fonctionnent. Aucune rémunération n'est due à Écomouv' pour un équipement embarqué qui est laissé dans un garage. En ce qui concerne le système de distribution, c'est-à-dire la délivrance des équipements embarqués aux redevables, chaque opération (délivrance, retrait, récupération) a un coût qui est aussi couvert par cette rémunération. Ensuite, nous avons les coûts des garanties exigées de la part d'Écomouv' vis-à-vis des sociétés de télépéage et de la part de l'État vis-à-vis d'Écomouv'. Ce sont des garanties financières à première demande qui sont calées sur le volume de la taxe, en règle générale les encours mensuels. Les coûts de ces garanties sont liés à ces encours et varient en fonction des volumes, des transactions, etc. Enfin, vous avez une dernière partie qui concerne le volet performance. L'État paye à Écomouv' des bonus ou pénalités qui sont dimensionnés en fonction de l'atteinte ou non des objectifs de performance prévus au contrat. Voilà schématiquement la part variable de la rémunération liée à l'exploitation.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il y aurait beaucoup à dire. Il faudrait qu'on parle de la créance « Dailly » qui a été sensiblement accrue au cours du dialogue compétitif. C'était une observation de la Mappp dans son deuxième rapport du 13 octobre 2011 dont il n'a pas été tenu compte. On y reviendra après. Je voudrais profiter de la présence du Président Sueur pour qu'il puisse vous interroger.

M. Jean-Pierre Sueur. - Merci, madame la présidente. Je reviendrai sur certains points évoqués par vous-même et par madame le rapporteur. Vous avez tout à l'heure dit qu'en quelque sorte, il y avait des incertitudes quant aux manières de procéder qui avaient conduit à mettre en place un dialogue compétitif. Traditionnellement, on considère que quand la puissance publique veut mettre en oeuvre un projet, elle définit celui-ci, puis s'emploie à trouver des acteurs pour le réaliser. Avec le dialogue compétitif, tout change. Il n'y a pas une règle du jeu au départ et des concurrents. Il y a des concurrents qui sont coproducteurs de la règle du jeu. À chaque moment, la règle peut changer. C'est la nature du dialogue compétitif. Je ne réussis pas à savoir ce qui s'est exactement passé. Vous allez nous éclairer. Le dialogue compétitif suppose que les candidats puissent faire des propositions. Nous allons avoir le calendrier global du processus nous expliquant comment chaque proposition nouvelle a été faite et comment elle a été signifiée à l'ensemble des concurrents, de telle manière que chaque concurrent soit, à chaque étape, au même niveau d'information, comment, par un processus itératif, on a avancé de suggestion en suggestion jusqu'à une décision finale. Certains auditionnés nous ont dit que les différentes propositions des différents candidats avaient été examinées successivement. D'autres nous ont dit qu'il en avait été tenu compte et que l'État avait in fine présenté un cahier des charges corrigé eu égard aux propositions faites. Qu'en est-il exactement ?

Deuxièmement, êtes-vous intimement persuadés que le partenariat public-privé en l'espèce était une bonne méthode ? Quels sont les arguments décisifs qui ont fait que ex ante, alors qu'on ne savait pas qui serait candidat au PPP ou qui serait candidat à un marché classique, il a été décidé que le mieux serait qu'il y eût un partenariat public-privé ? Êtes-vous à l'aise avec cela ? N'était-ce pas un pari pascalien ?

Enfin, dernier mot, j'ai appris au fil des séances que les fameux portiques servaient uniquement à contrôler, mais en rien à percevoir la taxe. Était-il absolument nécessaire d'installer tous ces portiques pour contrôler ? Ne pouvait-il pas y avoir divers types de contrôle, ne serait-ce par les forces de la police nationale ou de la gendarmerie, qui eussent épargné à notre vue ces portiques, à ceux qui veulent les éliminer la tentation de le faire et à la collectivité publique de dépenser quelques sommes que l'on eût pu investir dans d'autres champs ?

M. Antoine Maucorps. - S'agissant du choix du dialogue compétitif et sur la façon dont il a pu être conduit, sans rentrer dans le détail, puisque nous vous communiquerons des éléments écrits plus précis sur le déroulé, je rappellerais simplement qu'il permet de faire évoluer la règle du jeu et même d'avoir un cahier des charges différent entre les acteurs, ce qui peut rendre la comparaison des offres particulièrement difficile.

M. Jean-Pierre Sueur. - Des cahiers des charges différents selon les acteurs ?

M. Antoine Maucorps. - C'est possible, mais ce n'est pas ce que nous avons fait.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est grave car, personnellement, j'avais compris que le dialogue compétitif permettait aux différents concurrents de faire des suggestions, qui étaient retenues ou non, mais que, à tout moment, les candidats, étaient à égalité. Il n'y avait donc pas une solution sur mesure pour chaque candidat mais une solution soumise à l'ensemble des candidats, fût-elle évolutive.

M. Antoine Maucorps. - Le dialogue compétitif est une procédure très souple, néanmoins, nous n'avons pas utilisé toute la souplesse offerte par ce mécanisme. Nous aurions pu l'envisager si nous avions eu des offres avec des propositions technologiques différentes. Dans ce cas, nous aurions peut-être pu avoir besoin d'un cahier des charges plus fin ou plus compliqué. Mais cela ne s'est pas passé ainsi.

La publication de l'appel à candidature date du 5 mai 2009. Nous avons reçu les candidatures en juin. Nous avons choisi les candidats à l'automne. Nous avons eu une première rencontre avec l'ensemble des candidats. Quatre candidats ont participé à la procédure de bout en bout. Nous avons tenu à ce que chaque audition se fasse dans des délais courts, en deux jours, soit une demi-journée par candidat. Chaque réunion s'est déroulée dans les mêmes conditions : même durée, mêmes sujets et même ordre du jour pour tous les candidats.

Nous avons demandé, à la fin de l'année 2009, une proposition initiale, qui a été remise en janvier 2010 par chacun des quatre candidats. À partir de là, nous avons fait des auditions thématiques sur les sujets techniques pour comprendre leur offre et corriger certaines incompréhensions et en vue d'adapter notre cahier des charges, comme par exemple sur les dispositifs de contrôle automatique, dont nous avons constaté qu'ils étaient plus chers que prévu. Nous avons donc optimisé notre cahier des charges en réduisant le nombre de portiques jusqu'à obtenir un compromis qui nous paraissait le plus efficace possible par rapport à une « pression de contrôle » souhaitable. Il faut noter que si l'on réduit trop la « pression de contrôle » et que l'on a 1 % de fraude supplémentaire, on va perdre 10 millions d'euros de recettes par an, soit un peu plus de 115 millions d'euros sur la durée du contrat.

Nous avons également dû effectuer un arbitrage entre le temps passé à conduire la procédure et la précision du cahier des charges. Le dossier de demande pour les offres finales était strictement identique pour les quatre candidats. Il leur a été remis en juillet 2010. Nous avons alors pu établir le classement entre trois offres, la quatrième offre n'étant pas recevable.

Nous vous transmettrons le calendrier exact de toutes les réunions qui ont été tenues. Le fait de recourir à un dialogue compétitif nous a permis de faire une demande d'offre finale en juillet 2010 et non en mars 2009 au moment où nous avons lancé la procédure.

M. Ronan Dantec. - Vous avez insisté sur l'importance des sociétés de télépéage, y compris dans une logique industrielle. Dans les offres, y avait-il des différences notables dans le lien entre le prestataire à qui l'on confie la perception de la taxe et les sociétés de télépéage ? Dans certains consortiums, y avait-il des sociétés privées qui auraient pu se retrouver des deux côtés, à la fois dans le consortium de perception et dans la société de télépéage ?

M. Antoine Maucorps. - La société de projet, aujourd'hui Écomouv', n'a pas le droit d'avoir de participation dans une autre société, en particulier une société de télépéage. En revanche - et ce n'est pas interdit -, une société de télépéage et le collecteur peuvent avoir des actionnaires en commun. Cela aurait été le cas quel que soit le candidat retenu.

Nous souhaitons par ailleurs que la majorité des transporteurs recourent au service d'une société de télépéage. Autrement dit, du jour au lendemain, 600 000 véhicules seront abonnés en majorité et le marché va se figer. Dès lors, si on laisse ce marché trop libre, trop ouvert, nous aurions pu constater, a posteriori, des dérives. C'est pourquoi, le cahier des charges prévoyait que le titulaire du contrat de partenariat avait l'obligation de signer un contrat cadre s'il était demandé par une société de télépéage. C'est ce que l'on appelle aujourd'hui le contrat type qui existe sous trois options différentes, suivant que l'équipement est fourni ou non par Écomouv'.

M. Ronan Dantec. - L'offre est-elle toujours de même nature ?

M. Antoine Maucorps. - Le contrat type était le même, au dossier de demande d'offres finales (DDOF), pour les quatre candidats. La différence est le montant de la rémunération, mais ce montant, toutes choses égales par ailleurs, est désormais le même pour toutes les sociétés de télépéage.

M. Francis Grignon. - Je viens de l'industrie où l'on m'a appris que la précision coûte cher. À cet égard, une déclaration faite lors d'une précédente audition me trouble. Il m'a semblé comprendre que l'on demandait un minimum d'erreurs, de l'ordre de un pour un million. Est-ce exact ? Cela rejoint la question du président Sueur : est-il bien utile de construire des portiques pour obtenir des taux aussi faibles ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le taux de un pour un million ne concerne pas les véhicules en infraction, mais les impulsions, c'est-à-dire le franchissement d'un point de tarification.

M. Antoine Maucorps. - Effectivement, il y a un taux d'erreur qui doit être inférieur à un pour un million. Ce taux-là apparaît dans le cadre de l'homologation du dispositif - car le système est homologué, comme celui des radars automatiques - afin de pouvoir assurer l'inversion de la charge de la preuve. Ce taux n'est pas le taux de fraude visé.

En cas de doute dans le dispositif, on ne va pas notifier de manquement au redevable. En réalité, à chaque fois que l'on va notifier un manquement, on sera sûr - à raison d'un pour un million - que ce manquement est réel. Ce taux assure au redevable que la facture qu'il reçoit sera juste.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez évoqué la vérification en service régulier (VSR) et vous avez parlé de « vérification dans des conditions de volume normales ». Qu'entendez-vous par là et estimez-vous qu'elles sont aujourd'hui réunies ?

Ce dossier a connu beaucoup de modifications. La Mappp a émis des réserves lors de la remise de ses deux avis. En avez-vous tenu compte ?

Avec la récente suspension, compte tenu de la complexité et de l'importance de ce dossier, je suppose que les ministres ont dû se tenir informés. Avez-vous rédigé des notes ? Sur quels sujets ? Pourrez-vous nous les transmettre ?

Des paiements sont-ils intervenus d'Écomouv' vers l'État, notamment dans le cadre de l'occupation des locaux de Metz ?

M. Antoine Maucorps. - La VSR reste une phase de tests. On ne demande pas aux futurs redevables de faire les tests. C'est une situation qui est représentative de la réalité, ce sont donc plutôt des tests en volume. Pour ce qui est, par exemple, du nombre de données remontées au système central, cela se fait par des simulations. Pour vérifier la capacité du système central, il n'est en effet pas nécessaire de disposer de 600 000 véhicules équipés et émettant des données. Sur ce sujet, nous sommes en train d'étudier le rapport remis par Écomouv'. Nous allons y répondre dans quelques semaines mais, à ce stade, il n'y a pas d'inquiétude particulière sur la qualité du travail réalisé par Écomouv'.

M. Olivier Quoy. - Nous avons suivi l'avis de la Mappp relatif à l'étude préalable sur les deux points précités. Le premier point portait sur la criticité du délai de réalisation, notamment l'incitation permettant à l'État de trouver, dans le cadre du dialogue compétitif notamment, les moyens de responsabiliser les candidats en termes de délai de réalisation et de trouver toutes les optimisations possibles.

Le deuxième point concernait l'autorité chargée d'émettre un avis au nom du ministre des finances et du budget, sur le contrat de partenariat, avant sa signature. En 2008, au moment de la rédaction de l'évaluation préalable, nos analyses juridiques ont conclu, sur le fondement des circulaires de 2005 et 2006 du ministère des finances, qu'il revenait au contrôleur budgétaire et comptable ministériel de donner l'avis final avant la signature du contrat. Lorsque, peu de temps avant la signature, ont été posées les questions de couverture et de sécurisation des établissements financiers en cas de nullité du contrat - sujets auxquels la Mappp a bien entendu été associée en réunion interministérielle - est apparue la nécessité de saisir formellement cette dernière pour qu'elle donne un avis. Cette modalité, prévue par un décret de mars 2009, nous avait échappée d'autant plus que rien ne figurait en ce sens sur le site Internet de la Mappp et ce point n'avait d'ailleurs pas été soulevé lors de nos échanges avec celle-ci. Cette saisine n'a pas posé de problèmes particuliers dans la mesure où la Mappp disposait de tous les éléments relatifs au contrat à toutes les phases du dialogue, y compris les offres finales - la Mappp étant le service instructeur des mécanismes financiers de garantie de l'État, dans le cadre du plan de relance de 2009, qui lui avait permis d'instruire certains éléments puisque le recours à cette garantie était permis dans le dossier d'offres finales.

Nous nous sommes retrouvés dans une situation un peu délicate dans la mesure où certains éléments au sein de la Mappp n'ont pas pu être complètement suivis. Un certain nombre de questions, dont certaines sont mentionnées dans l'avis du 13 octobre 2011, n'avaient pas lieu d'être puisqu'elles avaient déjà trouvé des réponses. C'est le cas, en particulier, de la mise à disposition et de son lien avec la cession « Dailly ». Cette question ne figure pas à l'article 22 du contrat, qui fixe la date de mise à disposition du dispositif mais ne précise pas les conséquences qu'emporte l'atteinte de cette date. C'est à l'article 41, relatif à la cession de créances, que le contrat indique que la cession est irrévocable dès l'achèvement des travaux, constaté par la mise à disposition qui a lieu à la fin de la VSR, destinée à s'assurer de la complétude du dispositif. Dans les actes d'acceptation de cession de créances « Dailly », vous retrouverez tous les éléments qui affermissent complètement la structure contractuelle. Nous étions effectivement confrontés à un délai court - je le reconnais tout à fait -, nous avons eu une réunion avec la Mappp, le 14 octobre 2011, pour clarifier un certain nombre de points, répondre à tous ces éléments et démontrer qu'il n'y avait plus de sujets majeurs. Par ailleurs, il convient de rappeler qu'entre l'offre finale et la signature du contrat, l'État ne peut modifier substantiellement les grands équilibres du contrat. En d'autres termes, un certain nombre de clauses résultant de l'offre des candidats ne pouvaient plus être revues. Nous estimons toutefois avoir répondu aux différentes questions soulevées par la Mappp.

S'agissant des clauses de refinancement, au-delà du fait qu'elles figuraient dans le dossier d'offres finales, cette question a fait l'objet de discussions avec la Mappp, dès le début de la procédure. Cette question met en jeu la durée du contrat. En l'espèce, il s'agit d'un contrat à durée relativement courte ; la question se pose différemment sur un contrat portant sur une trentaine d'années.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous ne sommes pas d'accord sur ce point. L'article 9 de l'ordonnance du 17 juin 2004 prévoit une consultation obligatoire de la Mappp. Lorsque nous les avons auditionnés, ils nous ont indiqué avoir bénéficié d'un délai d'à peine 48 heures pour formuler leurs remarques sur le contrat. Ils ont fait des observations, non pas par rapport aux offres comme vous tentez de le dire, mais par rapport à la rédaction du contrat. Il est surprenant que vous n'ayez pas tenu compte des remarques de la Mappp, alors qu'il s'agit d'un PPP souscrit par l'État. On reviendra sur cette question par écrit, afin que vous nous donniez des éléments complémentaires. C'est un point qu'on ne peut pas éluder comme cela.

M. Olivier Quoy. - Nous disposons de tous les éléments de réponse nécessaires. Je ne les détaillerai pas maintenant.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - D'autant plus que la Mappp nous a indiqué ne pas être du tout associée à la décision de suspension du contrat. Vous-même êtes-vous associé à cette décision ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous n'avez pas répondu à ma question relative aux notes adressées aux ministres sur les dérives et les modifications substantielles du contrat.

M. Antoine Maucorps. - J'ai évoqué précédemment l'organisation de réunions interministérielles sur les points les plus importants. On pourra vous communiquer les comptes rendus. À notre niveau, nous rédigeons régulièrement des notes à notre direction générale. Une partie d'entre elles remontent ensuite au cabinet du ministre. Au-delà, je n'ai pas la visibilité nécessaire.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Au cabinet du ministre des transports ?

M. Antoine Maucorps. - Généralement oui.

M. Éric Doligé. - La marge d'erreur possible était d'une sur un million, ce qui est supérieur aux exigences imposées à l'industrie automobile, afin d'obtenir l'homologation. Sur les marchés passés en Allemagne, Pologne ou Autriche, a-t-on demandé le même taux d'erreur ?

Vous avez indiqué que le délai de livraison prévu initialement au 20 juillet 2013 n'a pas été respecté. Comment voyez-vous la sortie ?

M. Antoine Maucorps. - Sur le taux d'erreur, ce n'est pas l'ensemble du dispositif qui est soumis à cette exigence mais certains éléments précisés par décrets et arrêtés. Il s'agit, par exemple, de s'assurer qu'une photo prise sur un portique parvienne bien dans le système central sans être déformée. Ce taux d'erreur, impressionnant mais ne portant que sur certains points du dispositif, a été obtenu puisque, aujourd'hui, les principales chaînes du dispositif sont homologuées.

M. Éric Doligé. - Mais à quel prix ? Ma question est de savoir si on est plus exigeant que d'autres sur les mêmes systèmes.

M. Antoine Maucorps. - Je n'ai pas la réponse sur les systèmes étrangers. Je communiquerai à la commission les éléments demandés.

Sur le retard, le contrat de partenariat prévoit une réalisation jusqu'à la date de mise à disposition qui marque donc l'achèvement complet du dispositif et qui se matérialise par la fin de l'étude, par l'État, du rapport de VSR. Aujourd'hui, on en est à cette dernière étape de vérification du contrat. La mise à disposition n'est toujours pas prononcée. On a aujourd'hui un peu plus de six mois de retard. Nous sommes en contact avec Écomouv' et je ne peux pas prédire la façon dont ceci va se terminer.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je n'ai toujours pas eu de réponse sur le fait qu'Écomouv' a ou n'a pas, à l'heure actuelle, payé des loyers pour les locaux occupés.

M. Antoine Maucorps. - Aujourd'hui, au titre du contrat de partenariat qui est la partie visible des échanges avec Écomouv', celle-ci n'a pas payé l'État et l'État n'a pas payé Écomouv'.

Pour la mise en oeuvre de ces dispositifs, Écomouv' a contractualisé avec les autorités locales de Metz. J'ai compris qu'ils avaient signé un bail avec Metz Métropole.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Metz Métropole n'est pas propriétaire des locaux. Écomouv' bénéficie d'une autorisation d'occupation temporaire de la part du ministère de la Défense.

M. Antoine Maucorps. - Vous avez eu la gentillesse de nous communiquer cette question auparavant. N'ayant pas les éléments pour y répondre, nous avons saisi le préfet de Moselle pour avoir ces informations.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Écomouv' nous a indiqué avoir payé un loyer à l'État au titre d'une autorisation d'occupation temporaire.

M. Antoine Maucorps. - Ce versement, s'il a eu lieu, ne fait pas partie du contrat de partenariat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il s'agit effectivement d'une autre question. Nous souhaitons connaître quel rôle l'État a joué dans cette installation. Êtes-vous intervenus pour favoriser l'installation d'Écomouv' à Metz ? Tout ceci ne nous paraît pas très clair. Pourquoi Écomouv' a-t-elle choisi de s'installer à Metz ?

M. Antoine Maucorps. - Le choix d'implantation du service taxe poids lourds des douanes à Metz a probablement favorisé cette installation. Il existait la volonté de développer ou de maintenir des emplois publics à Metz. Je ne veux pas répondre à la place de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) sur cette question. Il est vrai également qu'il a été indiqué à Écomouv' que, si leur centre d'exploitation était proche de ce service centralisé des douanes, c'était un avantage. Ensuite, Écomouv', comme elle nous en a informés, a comparé différents sites d'implantation possibles, a conduit des discussions avec les collectivités locales concernées et, au final, a choisi de s'implanter à Metz. La disponibilité de la base aérienne 128 et la proximité du service décentralisé des douanes ont probablement été des facteurs en faveur de ce choix, mais rien n'a été imposé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le choix d'Écomouv' était de bénéficier de la proximité avec le service des douanes, ce que je comprends bien.

Pouvez-vous nous indiquer si l'État a une part de responsabilité dans les deux premiers reports de la mise en oeuvre de la taxe poids lourds ? Estimez-vous que l'ensemble des décrets et arrêtés ont été publiés dans les délais ?

M. Antoine Maucorps. - Dans la conduite de ce type de projet, plusieurs chantiers sont conduits en parallèle. La question du retard se pose essentiellement au regard des pénalités de retard dues au titre du contrat. Ce point n'a pas été tranché. Il a été abordé avec Écomouv' avec laquelle nous avons des positions différentes sur ce sujet-là.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Entre Écomouv' et l'État ?

M. Antoine Maucorps. - Exactement. L'enjeu est de 8 millions d'euros par mois de pénalités, renforcé par le fait que le retard est supérieur à six mois ce qui est un élément important dans le cadre de ce contrat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il faut distinguer le retard technique éventuel et le retard administratif, avec la publication des décrets et des arrêtés nécessaires. C'est une question sur laquelle il conviendra d'être précis.

Écomouv' a-t-elle déposé une garantie bancaire à la date d'entrée en vigueur du contrat ? Si oui, à combien s'élève cette garantie ?

M. Olivier Quoy. - Il y a plusieurs niveaux de garantie.

La première, et la plus importante, est la garantie de recouvrement des sommes facturées, qui doit en principe être mise en place deux mois avant la mise en service. Il a été considéré que cette garantie devait être établie avant même le début de l'enregistrement des redevables, c'est-à-dire en juillet 2013. Cette garantie se monte à 100 millions d'euros, soit un mois d'encours de la taxe. Du fait de la suspension, l'État a accepté qu'Écomouv' lève cette garantie, pour réduire les frais financiers. Cette garantie a aujourd'hui disparu.

Vient ensuite la garantie pour l'application des pénalités de retard, soit environ 48 millions d'euros. Cette garantie a été mise en place dans les temps par Écomouv' et subsiste encore aujourd'hui.

Enfin, existent d'autres garanties, dont les garanties de parfait achèvement, qui servent en cas de besoin pour corriger des défauts. Toutes ces garanties ont été mises en place par Écomouv'. Elles ne sont pas levées car tout ce qui concerne l'achèvement du dispositif n'est pas réglé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Et jusqu'à quand jouent ces garanties par rapport à la suspension ?

M. Antoine Maucorps. - Ces garanties sont calées sur la date de mise à disposition. La suspension...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - ... vient compliquer les choses ! La suspension change quoi ?

M. Antoine Maucorps. - Aujourd'hui, la seule modification concerne la garantie des sommes recouvrées. Cette garantie sera rétablie avant la nouvelle mise en service de la taxe.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous été consulté sur la suspension et ses conséquences sur le contrat de partenariat qui, lui n'est pas suspendu ?

M. Antoine Maucorps. - Nous informons régulièrement nos autorités de la situation et nous avons communiqué tous les éléments qui nous avaient été demandés. Nous n'avons jamais eu de question sous cette forme-là.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous indiqué les conséquences précises, financières d'une telle suspension ? Je pense notamment à la créance « Dailly ».

M. Olivier Quoy. - Nous avons fourni des éléments détaillés sur ces points-là dans une certaine chronologie qui n'est pas forcément très antérieure à la suspension.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous avons cependant besoin de votre point de vue, de votre réponse écrite sur les sommes en cause si cette suspension continue. Je pense notamment à la créance « Dailly », aux investissements, aux loyers, aux pénalités. Il faut que vous nous répondiez très précisément. La plupart des personnes auditionnées vous ont cités. Vous avez tous les éléments d'appréciation, sur les engagements des uns et des autres et la manière dont ils sont exécutés. Aujourd'hui, la commission d'enquête ne peut s'arrêter au contrat de partenariat et nous devons rajouter les conséquences de la suspension sur ces questions-là.

L'État doit répondre d'ici le 20 mars 2014 sur la mise à disposition.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le second avis de la Mappp spécifie qu'il y a des clauses avec « des incertitudes génératrices d'ambiguïté » et demandait à ce que soit rétabli « ce qui peut parfois apparaître comme un déséquilibre au détriment de la partie publique ». Nous avons besoin d'éléments précis sur ces questions et les réserves émises par la Mappp.

M. Antoine Maucorps. - La suspension de l'entrée en vigueur de la taxe poids lourds n'a pas d'effet direct sur le déroulé du contrat. La créance « Dailly » est calée sur la date de mise à disposition qui est différente de la date d'entrée en service de la taxe et nécessairement antérieure. Si le dispositif est bien mis à disposition, le contrat est assez clair sur ce qui se passe après, mais on vous l'exposera.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous nous le direz, car il y a des sommes, je le répète, qui sont considérables. J'ai le compte rendu d'Écomouv' devant l'Assemblée nationale il y a quelques jours. Ils déclarent qu'ils ne sont pas en mesure de tenir ad vitam aeternam même si la mise à disposition a été clarifiée. Et comme nous l'a dit la DGDDI, si l'on modifie en termes d'environnement administratif les décrets et arrêtés, cela demande des délais considérables, soit quatre à cinq mois. Nous avons besoin d'une réponse écrite sur l'application du contrat. La commission d'enquête doit vérifier la pertinence du choix d'un PPP, les engagements des uns et des autres, la réalisation de ces engagements de part et d'autre, ainsi que les implications en termes de finances publiques par rapport à la suspension.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le contrat prévoit de mémoire que les entreprises puissent vérifier la facturation. La facture globale est illisible et assez invérifiable car très sommaire. La facture détaillée l'est tout autant par la somme d'informations qu'elle délivre sur une dizaine de pages, pour un seul camion. Je vois mal les entreprises contrôler les factures. Ce point a-t-il été abordé avec Écomouv' ?

M. Antoine Maucorps. - Il n'y a pas à ma connaissance d'obligation dans le contrat de fournir un service de vérification de la facture. Le montant n'est pas celui d'une facture commerciale mais d'une taxe. L'homologation, telle que définie par la loi, impose que le montant émis fasse foi jusqu'à preuve du contraire. Les informations qui sont des franchissements de point de tarification sont la description précise de la façon dont cette taxe est calculée.

Par ailleurs, la proposition que nous avons faite a été soumise à l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Si nous avons l'obligation de donner des informations pour que le redevable puisse vérifier le montant de sa taxe, qui est un droit qu'on ne remet pas en cause, la CNIL est attentive au fait qu'on ne puisse favoriser l'usage de ces données à d'autres fins que l'établissement de la taxe. Aujourd'hui, je vous concède que les informations données ne permettent pas de le faire.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - C'est important tout de même. Même si ce n'est pas textuellement dans ce contrat, il me semble que tout contrat se doit de respecter la loi et tout contribuable doit pouvoir vérifier la taxe à laquelle il est assujetti. Aujourd'hui, les transporteurs routiers ne peuvent pas vérifier les montants de taxe qu'ils reçoivent.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est pour cela qu'a été mise en place une forfaitisation pour la répercussion. Sinon, il aurait fallu embaucher beaucoup de personnes pour analyser la taxe payée et la façon de la répercuter sur le consommateur.

M. Antoine Maucorps. - Sur la répercussion qui est un sujet un peu éloigné du contrat de partenariat, quelle que soit la qualité des informations données, le sujet est intrinsèquement compliqué car les transporteurs chargent et déchargent leurs camions. Il est donc difficile de savoir à un instant donné quel client utilise le camion et pour quelle part.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est pour cela que la forfaitisation a été choisie pour la répercussion.

M. Michel Cornil, vice-président d'Écomouv' nous a dit, lors de son audition, que le contrat prévoit que des factures détaillées sont transmises aux entreprises qui en font la demande, sous format papier ou électronique. C'était une des spécifications de l'État sur la structure de la facture.

M. Antoine Maucorps. - Aujourd'hui, nous considérons que cette demande du contrat est satisfaite par Écomouv'.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous entendrons les transporteurs sur ce point. Il est certain qu'il n'a pas été tenu compte de cette difficulté pour les petites et moyennes entreprises qui ne pourront rien vérifier sans que cela leur coûte très cher.

Qui a défini le réseau routier national et le réseau routier local soumis à l'écotaxe ?

M. Olivier Quoy. - La mission de la tarification a défini ces réseaux. Il y a plusieurs niveaux. Pour le réseau routier national, le choix initial résulte de la loi. La non-inclusion des autoroutes concédées à péages est une application stricte de l'encadrement communautaire qui ne permet pas de récupérer plus que les péages autoroutiers.

L'établissement du réseau routier local est fort de l'expérimentation alsacienne de 2006. Même s'il n'y a pas eu de collecte, cette expérience a jeté les bases de toute la réflexion sur le dispositif et, en particulier, du fait qu'on ne pouvait envisager la taxation d'un réseau sans se préoccuper des reports de trafic. Dès l'origine, dans la loi, apparaît ainsi la possibilité d'intégrer le réseau des collectivités locales. La loi fixe ce principe en s'appuyant sur la notion de report significatif qui nécessitait d'être précisée ultérieurement. Ces travaux ont été menés sous l'égide de la mission de la tarification, en partenariat avec les services déconcentrés du ministère de l'écologie, les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) notamment et ont donné lieu à une concertation avec les collectivités territoriales, pilotée par les préfets de région.

Le 24 août 2009, le ministre de l'écologie a adressé un courrier aux préfets de région leur demandant d'engager un premier processus de concertation locale visant à associer le maximum d'acteurs, non seulement les collectivités locales, mais également les professionnels, les associations, éventuellement promoteurs de ce type de tarification. Carte blanche a été donnée aux préfets de région qui ont mené ces concertations en tenant compte des spécificités locales. À la fin de l'année 2009, nous avons eu, via les DREAL, des retours de ces échanges, qui ont permis à l'État de définir le réseau routier local à partir de modèles de trafic qui ont été partagés, et nous en avons utilisé trois. Le cadrage général est issu du commissariat général au développement durable (CGDD) avec le modèle « Modev ». Le service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements (Sétra) a mis en place un modèle national et la mission de la tarification, un troisième modèle. Dans un deuxième temps, en mai 2010, les collectivités territoriales ont été saisies sur la base de propositions de délimitation du réseau local taxable, établi à partir des critères de la loi. Enfin, ont été menées des discussions avec les collectivités pour déboucher sur un décret en Conseil d'État mi-2011.

Je rappelle les grandes règles de cet arbitrage. Lorsqu'une collectivité était opposée à la taxation d'une de ses voies, alors même que les études montraient un risque de report, l'État n'allait jamais contre cette volonté - au moins deux collectivités étaient dans ce cas. D'autre part, nous n'avons pas toujours suivi systématiquement l'avis des collectivités, afin de sécuriser le décret constituant le réseau local. Les discussions, échanges, études ont duré deux ans. Le résultat final s'est fait aussi sous l'égide de l'Assemblée des Départements de France (ADF).

Notre réseau a des trous, mais il est relativement cohérent, avec ses 15 000 km - 10 000 km de voies nationales, 5 000 km de voies locales -, et semble avoir bien répondu à l'impératif de la loi d'essayer de limiter au maximum les reports de trafic.

Comme ces éléments sont par nature imparfaits et non définitifs, il a été prévu dans le décret du 27 juillet 2011 fixant la consistance du réseau local et pour appliquer un engagement du Gouvernement, que ce réseau local puisse être révisé, environ un an après l'entrée en vigueur de la taxe. Le Sétra - maintenant le Céréma (Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement) - en charge de la collecte de ces études a déjà réceptionné un nombre assez important de comptages réalisés par les collectivités territoriales sur leurs réseaux.

M. Antoine Maucorps. - Sachant que la mission de la tarification, en accord avec le Sétra, a lancé une méthode permettant aux collectivités territoriales de disposer d'un guide pour réaliser ces comptages.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La Mapp, toujours elle, avait suggéré que des services annexes soient associés aux investissements réalisés pour l'écotaxe. Cela a finalement été abandonné. Pour quelle raison ?

M. Olivier Quoy. - En fait, cela n'a pas été abandonné. Il y a deux éléments. D'abord, formellement, cela n'est pas abandonné puisque cela reste prévu dans le contrat, même s'il n'y a pas d'engagement initial de la part d'Écomouv'. Ensuite, pour nous, la notion de services annexes est plutôt orientée sur l'interopérabilité. Il est vrai que nous n'avons eu aucune proposition de services annexes rémunérés, que ce soit dans l'évaluation préalable ou lors du dialogue compétitif. Mais, à nos yeux, le premier service annexe, qui doit aussi avoir un bénéfice en termes de rémunération, c'est l'interopérabilité. Les échanges que nous avons eus avec la Mappp ont été dans ce sens. Pourquoi ? Plus l'interopérabilité se développera avec le mécanisme de rémunération que nous avons proposé, plus les équipements embarqués seront amortis par différents gestionnaires de réseau et donc, moins la charge résiduelle de ces équipements sera importante au niveau purement français. C'est pour cela que la principale mesure imposée dans le contrat - qui est traduite dans les contrats avec les sociétés de télépéage - est, après trois ans de fonctionnement en service courant, la réalisation par Écomouv' d'un audit des coûts des services de télépéage. L'objectif est de proposer des réductions de la rémunération de ces services, ces réductions étant compensées par un développement de cette interopérabilité et d'autres services, afin de nous permettre de réduire le coût de collecte. C'est prospectif, on ne peut préjuger de l'avenir. Mais dans les travaux auxquels nous participons au niveau européen, cette architecture est promue, justifiée et débattue. D'ailleurs, la Commission européenne défend ce principe puisque, s'il n'y a pas un intérêt économique à développer l'interopérabilité, alors celle-ci ne sert pas à grand-chose. Et cet intérêt économique ne peut passer que par le fait que les équipements embarqués sont mutualisés. Aujourd'hui, c'est le schéma qui a été construit au fil des réflexions et du dialogue et dont on espère tirer les fruits, mais dans un second temps.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'avais pourtant compris que le contrat de partenariat public-privé nous imposait un loyer fixe. Donc, où cela va-t-il se répercuter positivement pour l'État si le partenaire privé réalise des bénéfices supérieurs ou des moindres dépenses ?

M. Olivier Quoy. - La rémunération du service de télépéage est fixée dans le cadre du contrat, pour tout le monde et après avis de l'État. Ce n'est pas Écomouv' qui en tirera un bénéfice directement, c'est l'État qui révisera les prix du service, en traitant tout le monde de la même manière à service équivalent, et qui en tirera un bénéfice direct. On est sur la rémunération du service aux abonnés telle que prévue dans le contrat et telle qu'elle se répercuté sur les sociétés de télépéage.

M. Antoine Maucorps. - Il est important de noter que c'est le même montant qui est payé par l'État à Écomouv' et qu'Écomouv' reverse aux sociétés de télépéage. À l'inverse, quand ce dernier montant baisse, la remise revient à l'État.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Et l'effet d'aubaine des autoroutes, l'avez-vous chiffré ? Manifestement, ils vont bénéficier d'un trafic supérieur dans la mesure où il n'y aura plus d'intérêt pour les poids lourds à passer sur le réseau taxable écotaxe et à éviter les autoroutes.

M. Olivier Quoy. - Oui, madame la présidente. Un certain nombre d'évaluations ont été faites. Le volume net d'augmentation des péages peut approcher quelques centaines de millions d'euros, peut-être 300 millions. Le chiffre de 400 millions d'euros qui a été avancé nous parait un peu exagéré. Cela dit, il faut le relativiser parce qu'il y aura des coûts supplémentaires engendrés par l'accroissement de la circulation des poids lourds. Évidemment, ces accroissements de coûts ne compensent pas la recette supplémentaire, j'en conviens. Après, la réflexion quant à la possibilité pour l'État de récupérer une partie de ces recettes supplémentaires se heurte à un certain nombre de questions juridiques et techniques. Là-dessus, je n'ai pas de pistes particulières.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - En ce qui concerne la remise à disposition de l'équipement à l'État à la fin du contrat de partenariat, je n'ai pas trouvé de trace dans le contrat de la vérification de sa mutabilité. Certes, il est dit que l'équipement doit être « non-obsolescent », c'est-à-dire que l'on doit toujours trouver sur le marché les pièces nécessaires pour le maintenir en état, mais cela est loin de signifier qu'on a toujours un matériel performant. J'ai l'impression que l'État va payer excessivement cher un matériel technologique de pointe qui ne sera plus vraiment de pointe quand on le récupèrera, à l'instar du dispositif allemand installé en 2004 et qui n'est plus aux normes d'interopérabilité.

M. Olivier Quoy. - Ce point-là est bien traité dans le contrat à travers un certain nombre d'aspects. Tout d'abord, dans l'article 61 qui concerne la remise à l'État en fin de contrat, une exigence est posée en termes fonctionnels : le dispositif doit être remis en l'état d'atteindre les performances qui lui sont imposées. Par ailleurs, tout au long de la vie du contrat, un programme et un plan de gros entretien et renouvellement sont prévus dont Écomouv' a la charge. Un audit du dispositif est prévu quelques temps avant la fin du contrat qui doit permettre à l'État d'avoir une idée précise de l'état du dispositif et, éventuellement, d'imposer à son partenaire les corrections ou les remises à niveau qui s'imposeraient. Ces clauses-là sont bien prévues.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Qui conduira cet audit ? Qui choisira l'organisme en charge ? L'État ? Un organisme privé ? Est-ce Écomouv' elle-même qui choisira ou qui réalisera ?

M. Olivier Quoy. - Le choix est précisé, mais je vous répondrai par écrit ultérieurement. L'État est de toute façon associé à cet audit et le suivra. À chaque fois, il y a toujours des mécanismes d'échanges en cas de désaccord.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous avons terminé. Merci d'avoir répondu à nos questions.

Audition de M. Laurent Trévisani, directeur général de SNCF Participations et directeur de la stratégie du groupe SNCF (Mardi 4 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous entendons M. Laurent Trévisani, directeur général de SNCF Participations et directeur de la stratégie du groupe SNCF. Nous avons souhaité vous auditionner afin de comprendre, d'une part, quelles ont été les circonstances, les conditions et les motivations de l'entrée de la SNCF dans le consortium Écomouv' et, d'autre part, quelles sont ses relations avec la société de projet Écomouv', à la fois en tant qu'actionnaire et en tant que cocontractant, et notamment comment la SNCF est rémunérée.

Enfin, nous avons noté avec intérêt qu'Écomouv' a déclaré le 29 janvier dernier, à l'Assemblée nationale, qu'elle pourrait assumer un report du système de l'écotaxe « jusqu'à la fin de l'année ». Qu'en pensez-vous ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Laurent Trévisani prête serment.

M. Laurent Trévisani, directeur général de SNCF Participations et directeur de la stratégie du groupe SNCF. - Je souhaiterais tout d'abord présenter brièvement SNCF Participations, dont je suis le directeur général. Le groupe SNCF est constitué d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) et d'environ 900 filiales qui portent l'ensemble des activités du groupe. Ces filiales sont majoritairement rassemblées et placées sous une holding commune qui s'appelle SNCF Participations et qui est détenue à 100 % par l'EPIC SNCF.

SNCF Participations est une société dont les fonds propres sont supérieurs à 2 milliards d'euros et dont l'actif principal est constitué par la détention dans les différentes filiales. C'est donc la structure la plus appropriée, compte tenu de sa mission, pour porter la participation de la SNCF dans la société Écomouv' SAS.

Courant 2009, la SNCF a été approchée par la société Autostrade per l'Italia, qui souhaitait s'entourer de différents partenaires, notamment industriels, pour participer à la procédure de dialogue compétitif engagée avec l'État. Nous avons étudié la proposition qui nous a été faite et avons considéré que, sur un plan stratégique, il y avait un intérêt à poursuivre.

Cet intérêt stratégique repose sur plusieurs raisons. SNCF souhaite être un acteur du développement de nouvelles opportunités dans le secteur de la mobilité et pas seulement dans son activité historique, le transport ferroviaire. Elle souhaite également acquérir un savoir-faire auprès d'entreprises européennes de premier plan en matière de conception et de déploiement de collectes électroniques et, en l'occurrence, Autostrade est un leader européen dans ce domaine.

Notre dialogue s'est poursuivi tout au long des années 2009 et 2010. Au sein de notre groupe, nous avons mené une instruction détaillée sur ce projet. Nous avons ensuite considéré que nous avions un intérêt à prendre une participation de 10 % dans la société Écomouv' SAS. En revanche, nous n'avons pas souhaité prendre une participation dans la société Écomouv' D&B, qui a conçu et construit le système.

Notre participation est minoritaire, conformément au règlement de la consultation, qui prévoit qu'Autostrade reste majoritaire à hauteur de 70 %. Compte tenu des montants des investissements à réaliser, une participation de 10 % conduit à un engagement de notre part à hauteur de 15 millions d'euros en fonds propres et quasi-fonds propres.

Il faut préciser qu'au sein de la SNCF, nous avons institué un process de validation des engagements. Ainsi, la prise de participation au sein d'Écomouv', en tant qu'opération d'acquisition de titres, doit faire l'objet d'une validation par le comité des engagements de l'entreprise. Ce comité est présidé par le directeur général délégué stratégie développement. Il assure un premier niveau de validation. En outre, conformément à un décret de 1983, les opérations de périmètre sont soumises à l'avis d'une mission de contrôle économique et financier. Enfin, le conseil d'administration de SNCF Participations a délibéré sur cette prise de participation. À votre requête, nous vous avons transmis le procès-verbal de la réunion lors de laquelle il s'est prononcé.

Au cours des années 2009, 2010 et 2011, le comité des engagements a validé cette participation à deux reprises, d'abord au stade de l'appel d'offres puis une fois que le consortium dont nous faisions partie s'est vu attribuer le marché, ce qui nous a conduits à prendre une participation dans la société de projet qui a, alors, été créée.

Au sein d'Écomouv', le groupe SNCF a deux rôles. D'abord celui d'actionnaire avisé, à hauteur de 10 %, mais aussi celui de sous-traitant. Deux de nos filiales effectuent des opérations, directement ou indirectement, pour Écomouv'. Geodis assure la logistique des équipements embarqués, pour un montant d'environ 6 millions d'euros. SNCF Infra, en sous-traitance de Thales, assure la maintenance des dispositifs de contrôle fixes, pour un montant de 36 millions d'euros. Au total, la SNCF perçoit environ 42 millions d'euros sur la durée d'exploitation du dispositif.

La rémunération de la SNCF a donc deux composantes. En tant qu'actionnaire, nous avons vocation à percevoir des dividendes, mais également des intérêts au titre des apports d'actionnaires, la dette dite subordonnée. En tant que sous-traitant, nous réalisons une marge sur les contrats commerciaux signés par nos filiales.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Dans le cadre des intérêts stratégiques de votre participation au sein du consortium, vous avez affirmé vouloir développer votre savoir-faire en matière de déploiement des systèmes électroniques, avec une visée européenne. Pourtant, vous n'avez pas souhaité entrer dans le capital d'Écomouv' D & B qui a conçu le système. Je ne comprends pas bien ce choix. Vous souhaitez vous consacrer à la maintenance des systèmes et non à sa conception, est-ce cela ?

M. Laurent Trévisani. - La SNCF souhaite être un acteur de la mobilité et pas uniquement un opérateur de transport ferroviaire. Être acteur de la mobilité signifie vouloir maîtriser et développer des business dans le domaine de la multimodalité avec, à la fois, des opérations physiques de transport, de distribution, de collecte électronique et de paiement. Nous devons développer nos compétences dans ces domaines. On le fait, pour partie, en interne, et pour partie, en s'associant avec différentes sociétés. À travers cette opération de prise de participation dans Écomouv' SAS, nous avons souhaité acquérir ce savoir-faire auprès du groupe Autostrade, qui est un acteur européen important en la matière.

Pourquoi ne sommes-nous pas dans Écomouv' D & B ? Les contrats de sous-traitance sont directement liés à nos coeurs de métier, à savoir la logistique - transports de marchandises - et la maintenance - notamment d'infrastructures. Nous ne disposons pas de compétences spécifiques en matière de conception du système. Or, Écomouv' D & B devait regrouper les sociétés directement liées à la conception de système. Ainsi, il convenait de concilier, d'une part, notre volonté d'intégrer ce partenariat pour les raisons déjà évoquées et, d'autre part, la volonté de nos partenaires qui souhaitaient connaître la valeur ajoutée que nous pouvions leur apporter en étant actionnaire. Notre valeur ajoutée en matière de conception est relativement faible car ce n'est pas notre coeur de métier.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quelle est la rémunération nette de la SNCF dans le cadre de ce contrat ?

M. Laurent Trévisani. - L'ensemble de ce projet apporte un taux de rendement supérieur au niveau de rentabilité que nous exigeons à travers nos investissements. Nous avons fixé à 8 % le niveau de rentabilité minimum pour prendre des investissements. Le projet dégage donc une rentabilité supérieure à ce taux.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Quel est le chiffre précis ?

M. Laurent Trévisani. - Je ne l'ai pas en tête.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Y-a-t-il eu des facturations, notamment auprès des sous-traitants ? Avez-vous été payé par Écomouv' ?

M. Laurent Trévisani. - Compte tenu de la situation actuelle, la société Écomouv' a suspendu le paiement de l'ensemble de ses fournisseurs actionnaires en raison d'une trésorerie tendue.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Depuis quand date cette suspension des paiements ? Avez-vous pu bénéficier d'une partie des paiements ?

M. Laurent Trévisani. - Nous avons reçu une partie des paiements. Ces derniers sont suspendus depuis novembre ou décembre dernier.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pourriez-vous nous donner la date précise ?

M. Laurent Trévisani. - Bien sûr.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Comment vivez-vous cette situation ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les reports et les retards constatés relèvent en partie de la responsabilité d'Écomouv'. Dans le contrat qui vous lie au consortium, comment êtes-vous protégé par rapport à cette situation ?

M. Laurent Trévisani. - Nous sommes liés à Écomouv' SAS par les statuts que nous avons signés et par un pacte d'actionnaires. Nous sommes actionnaires minoritaires à hauteur de 10 %, ce qui nous laisse peu de droits et peu d'influence sur la prise de décision. Nous sommes certes protégés par les clauses classiques d'un pacte d'actionnaires. Ainsi, la majorité qualifiée s'élève à 84 % des actions. Nous ne pouvons pas atteindre, seuls, la minorité de blocage nécessaire pour les décisions relevant d'une majorité qualifiée.

La contrepartie de cette situation est que nos engagements sont limités à notre mise de fonds initiale - 15,1 millions d'euros. En d'autres termes, notre risque en tant qu'actionnaire dans cette société est capé à 15,1 millions d'euros.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - A quoi correspond le montant de 787,5 millions d'euros indiqué dans la délibération du conseil d'administration autorisant la prise de participation de la SNCF au sein d'Écomouv' ?

M. Laurent Trévisani. - Cette somme - 15,1 millions d'euros - correspond aux fonds propres et quasi-fonds propres de la société Écomouv' pour 100 % des titres.

Sur les différents documents que nous avons signés et soumis à la validation du conseil d'administration, notre quote-part ne porte que sur 10 % du montant des fonds propres et quasi-fonds propres. Les 787 millions d'euros représentent la totalité du financement du projet - capitaux propres et dette.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Cette somme représente donc la partie « capital » et la participation.

En tant que sous-traitant, vous avez participé à la définition du projet. Dans ce cadre, qu'avez-vous facturé ?

M. Laurent Trévisani. - Nous n'avons pas participé à cette phase du projet puisque la définition et la conception relèvent de la société Écomouv' D & B dont nous ne sommes pas partie prenante. Il existe, au niveau juridique, une frontière étanche entre Écomouv' D & B et Écomouv' SAS.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - À quel stade intervenez-vous ? Lors de la mise en service du dispositif ? Quel est votre rôle avant la mise en service ?

M. Laurent Trévisani. - Nos contrats de sous-traitance concernent la distribution des boîtiers qui relève de notre filiale Geodis, pour le compte d'Écomouv'. Nous ne participons pas à la conception des produits.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous n'avez donc pas facturé cette prestation ?

M. Laurent Trévisani. - Ce contrat de 6 millions d'euros a connu un commencement de facturation, notamment pour les prestations qui ont commencé à être réalisées. Mais nous ne sommes pas encore payés de la totalité en raison de la suspension des paiements liée à la situation de trésorerie du consortium.

En plus des opérations que nous assurons via notre filiale Geodis, nous avons également signé un contrat de maintenance du dispositif au sol via SNCF Infra qui s'appliquera pendant la période d'exploitation, pour un montant de 36 millions d'euros sur une période de onze ans. Cette prestation n'a pas encore commencé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La situation actuelle de la suspension ne vous crée-t-elle pas trop de soucis ?

M. Laurent Trévisani. - Le montant des impayés, à ce jour, s'élève à 800 000 euros pour Geodis.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'extrait du procès-verbal du conseil d'administration du 27 septembre 2011 qui nous a été remis ne nous donne que le résultat du vote final mais aucun élément de la discussion, ni les positions des uns et des autres. Pourrions-nous avoir l'intégralité du document ? Pourrions-nous également disposer de tous les avis des échelons précédents, notamment la mission du contrôle économique et financier, etc., pour comprendre tous les tenants et aboutissants ?

J'ai aussi du mal à comprendre la relation entre 15,1 millions et 787 millions d'euros, la première somme ne représentant pas 10 % de la seconde. Il serait intéressant que vous nous donniez, par écrit, des éléments complémentaires.

M. Laurent Trévisani. - Bien sûr, sans aucun problème.

M. Jean-Jacques Filleul. - Comment pouvez-vous souhaiter devenir un acteur de la mobilité dans la collecte électronique au niveau européen tout en investissant dans Écomouv' SAS qui est complètement étanche d'Écomouv' D & B ? C'est plutôt une prise de participation dans un process capitalistique.

Vous dites que vous bénéficiez d'une rémunération de sous-traitant de Thales dans ce projet. Or, Thales appartient également à Écomouv' SAS. De quel type de rémunération bénéficiez-vous auprès de cette entreprise ?

M. Laurent Trévisani. - L'étanchéité dont je parlais entre Écomouv' SAS et Écomouv' D & B est juridique. Écomouv' SAS porte le contrat de partenariat signé avec l'État et Écomouv' D & B construit le dispositif. C'est dans cette deuxième entreprise que réside le savoir-faire du dispositif.

Cette participation constitue, pour nous, un premier pas pour acquérir un savoir-faire dans la collecte, en s'associant avec Autostrade. C'est une manière de tisser des liens capitalistiques avec cette entreprise.

Quand une entreprise souhaite participer à un consortium, les autres partenaires évaluent la valeur ajoutée qu'elle peut apporter. À l'époque, nous avions relativement peu de savoir-faire sur la conception et le déploiement d'un système embarqué si bien que nous avions peu de valeur ajoutée à apporter à Écomouv' D & B.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - De votre point de vue aujourd'hui, en raison de la suspension de l'écotaxe, la société en difficulté est celle à laquelle vous participez, à savoir Écomouv' SAS ?

M. Laurent Trévisani. - Tout à fait. Les deux sont en difficulté. La première est impactée dans la mesure où c'est celle qui a signé en amont le contrat de partenariat avec l'État, mais la seconde l'est aussi.

Pour répondre à M. Filleul, la branche Infra a passé un contrat de sous-traitance avec Thales, avec des engagements réciproques. Nous assurons une prestation pour laquelle nous sommes rémunérés, avec une marge.

Dans les 36 millions d'euros de chiffres d'affaires, nous avons intégré une marge.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Comment réalisez-vous la prestation de logistique ? À quel endroit, suivant quelles modalités ? Avez-vous dû investir ou s'agit-il de votre matériel propre ? Qu'en est-il du personnel ? Que vous apporte cette opération ?

M. Laurent Trévisani. - La prestation est réalisée par une filiale de Geodis dans un entrepôt que nous possédons déjà : nous utilisons nos moyens propres et nos personnels. Pour la distribution, nous avons utilisé les moyens de distribution de Geodis. Pour mémoire, cette filiale a un chiffre d'affaires de sept à huit milliards d'euros, dont trois à quatre milliards d'euros en France. Elle a les moyens de réaliser ce contrat.

En ce qui concerne la question de savoir ce que ce contrat nous apporte, il y a une augmentation du volume d'affaires qui s'ajoute à celui réalisé par Geodis.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Est-ce que d'autres prestataires interviennent ?

M. Laurent Trévisani. - Thales, Steria et SFR.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - En matière de logistique ?

M. Laurent Trévisani. - À ma connaissance, non.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez donc obtenu la totalité du marché ?

M. Laurent Trévisani. - Il me semble, oui.

M. Michel Teston. - Dans votre réponse sur les raisons de la participation de la SNCF, vous avez évoqué l'intérêt stratégique de la SNCF. Cet intérêt est-il si fort que cela pour la SNCF ? Ne s'agissait-il pas d'éviter qu'un concurrent, un autre grand opérateur ferroviaire européen par exemple, accepte si vous refusiez ? Est-ce une interprétation soutenable ou est-elle totalement erronée ?

M. Laurent Trévisani. - Nous allons sur un terrain délicat. Je vais prendre une précaution en vous informant que je n'étais pas à ce poste en 2009, au moment des discussions avec Autostrade. Mais à ma connaissance, la raison que vous indiquez n'est pas un argument qui valait et a prévalu. Sur d'autres sujets, peut-être, mais sur celui-là, à ma connaissance, non.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je repose ma question sur la situation de 2014. Combien de temps peut-on tenir comme cela ? Écomouv' a parlé d'un an devant l'Assemblée nationale : de quelle société s'agissait-il, la première ou la seconde ? Comment vivez-vous cette situation ?

M. Laurent Trévisani. - Compte tenu des décisions de gestion et du pilotage resserré en matière de trésorerie, nous pouvons tenir jusqu'à fin mars 2014. Si j'ai bien compris les propos de M. Castellucci, c'est la position qu'il partage aussi. Si aucune décision n'est prise sur la réception, nous aurons un problème de trésorerie. Les banques prendront leurs dispositions et nous pourrions entrer dans un cas de défaut.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Êtes-vous concernés par la cession « Dailly » ?

M. Laurent Trévisani. - Oui. Depuis courant janvier, ont lieu des discussions tripartites avec l'État, les banques et les actionnaires, qui devraient aboutir à la signature d'un protocole avec des engagements réciproques. Dès que nous connaîtrons la date de réception, nous pourrons discuter avec les banques pour éviter le cas de défaut. Mais ces discussions sont toujours ouvertes et non finalisées. En attendant, nous pouvons tenir jusqu'à fin mars.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Auriez-vous éventuellement la capacité financière et l'autorisation de votre tutelle ou de vos associés pour recapitaliser Écomouv' en cas de problème ?

M. Laurent Trévisani. - C'est un sujet, mais nous n'en sommes pas là aujourd'hui.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - N'avez-vous pas encore abordé cette question ?

M. Laurent Trévisani. - Non. Il est difficile de travailler sur des schémas de refinancement tant que nous ne connaissons pas la date de mise à disposition, qui marque le début du versement de la rémunération. Une fois qu'elle sera connue et que le coût du retard pourra être évalué, nous pourrons qualifier et quantifier le schéma de refinancement et modifier le schéma de remboursement de la dette, par étalement si cela est possible ou par une recapitalisation. C'est un travail qui est devant nous.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous eu connaissance des défauts majeurs constatés lors des vérifications d'aptitude au bon fonctionnement (VABF) ? Qu'en pensez-vous ?

M. Laurent Trévisani. - Il y a eu quelques défauts. Nous ne sommes qu'actionnaires minoritaires, et pas dans Écomouv' D & B, mais je ne pense pas que tout le retard pris est imputable à ces défauts. Sur un tel projet, avec une période très courte de construction, de deux ans, et la mise en oeuvre d'une technologie innovante, quelques mois de retard peuvent s'expliquer, même s'ils ont un coût.

Certes, il y a eu des difficultés. Mais la VABF a tout de même été reçue le 17 janvier 2014 ce qui ouvre le délai de deux mois durant lequel la mise à disposition et la réception doivent aboutir.

M. Jean-Jacques Filleul. - Vous êtes actionnaire minoritaire à hauteur de 10 %. Mais cela induit-il que Geodis soit directement entraîné dans cette opération ? Y a-t-il eu un appel d'offres ou bien est-ce le contrat que vous avez passé avec Écomouv' SAS qui permet à Geodis de travailler dans ce projet ?

M. Laurent Trévisani. - La contractualisation s'est faite via la société Écomouv' qui met en oeuvre les règles de passation qui s'appliquent à ce type de structure et qui ne sont pas celles de la commande publique. À ma connaissance, Écomouv' a certes accepté de contractualiser avec Geodis, après avoir fait un benchmark pour s'assurer que la prestation était du niveau de qualité requis et au prix du marché.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous vous remercions pour vos réponses.

Audition de M. Roland Peylet, conseiller d'État, président de la commission consultative créée par le décret du 30 mars 2009 (Mercredi 5 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous recevons M. Roland Peylet, conseiller d'État, président de la commission consultative créée par le décret du 30 mars 2009 relatif aux modalités d'application du III de l'article 153 de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, chargée de donner son avis sur « la sélection et le choix des candidats à la dévolution du contrat » mettant en oeuvre l'écotaxe poids lourds. Cette commission pouvait également être saisie pour avis par le ministre chargé des transports, à tout stade de la procédure et dans le respect du principe d'égalité de traitement des candidats, « sur toute question relative au déroulement de la procédure et sur les dossiers présentés par les candidats ». Comment se sont déroulés les travaux de la commission ? Quel a été son rôle exact ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Roland Peylet prête serment.

M. Roland Peylet, conseiller d'État, président de la commission consultative. - Tout d'abord, je voudrais vous donner quelques éléments sur le contexte de la mise en place de cette commission consultative. En 2006, le Parlement a instauré par amendement, contre l'avis du Gouvernement, une taxe expérimentale sur les poids lourds en Alsace pour tenter de mettre un terme au report de trafic des poids lourds en transit sur le réseau routier alsacien et lorrain à la suite de l'instauration, en Allemagne, de la LKW-Maut, s'appliquant aux poids lourds d'au moins 12 tonnes et circulant sur le réseau autoroutier fédéral. Le dispositif de cet amendement n'avait pas été soumis à l'avis du Conseil d'État. Il n'y a pas eu non plus de recours devant le Conseil constitutionnel. L'article 27 de la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports a inséré à cet effet un article 285 septies dans le code des douanes, rapidement modifié par l'article 118 de la loi de finances rectificative pour 2006 du 30 décembre 2006 prévoyant notamment l'intervention d'un prestataire privé pour l'établissement de l'assiette de la taxe. Ainsi, c'est dès cette loi de finances du 30 décembre 2006 qu'est prévue l'intervention d'un prestataire, mais dont les missions n'étaient pas aussi étendues que celles prévues par la suite. On peut penser que c'est en raison des difficultés prévisibles de recouvrement d'une taxe de cette nature que le Gouvernement avait donné un avis défavorable à l'amendement instituant son expérimentation en Alsace.

Le Gouvernement, souhaitant étendre la taxe à l'ensemble du territoire, a demandé au Conseil d'État un avis, portant notamment sur la possibilité de confier à un prestataire privé, sous le contrôle de l'État, non seulement la conception, la réalisation et la gestion des moyens électroniques de télépéage, mais aussi l'établissement de l'assiette de la taxe, sa liquidation et son recouvrement. L'avis de la section des finances du Conseil d'État du 11 décembre 2007 indique que « Aucun principe de valeur constitutionnelle ne s'oppose à ce que le législateur confie à un prestataire privé la mission de réaliser les prestations de collecte des éléments d'assiette, de liquidation et de recouvrement de la taxe « poids lourds», sous réserve que cet organisme soit placé dans cette mesure sous le contrôle de l'État, que soient constituées des garanties de nature à assurer le reversement intégral des sommes facturées et que l'exécution du service public soit assurée dans le respect des règles comptables appropriées ». La nature fiscale du prélèvement n'a jamais fait de doute pour personne.

La voie était ainsi ouverte à la généralisation du dispositif, ce qui fut fait avec l'article 153 de la loi de finances pour 2009 maintenant le dispositif alsacien qui sera abrogé seulement par la loi du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transport. Le dispositif national forme le chapitre II du titre X du code des douanes (articles 269 à 283 quinquies). Le III de cet article, modifié par la loi de finances rectificative pour 2012, a autorisé l'État à confier à un prestataire privé l'exercice, sous son contrôle et dans le cadre fixé par l'avis du 11 décembre 2007, l'essentiel des tâches de recouvrement. Les technologies envisagées, conformément à la directive 2004/50/CE du 29 avril 2004 concernant l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier étaient soit celle des ondes courtes soit la technologie satellitaire. Dans les deux cas, le système exige des équipements embarqués à bord des véhicules, plus coûteux avec la technologie satellitaire, laquelle en revanche n'impose pas la réalisation de portiques ou de potences.

C'est là qu'est intervenue la commission consultative que j'ai été amené à présider, dont le Gouvernement a décidé la mise en place par le décret du 30 mars 2009 relatif aux modalités d'application du III de l'article 153 de la loi de finances rectificative pour 2009. Nul texte n'obligeait le Gouvernement à créer cette commission consultative. Il l'a souhaité et le Conseil d'État n'avait rien trouvé à redire sur ce sujet. Les missions de cette commission, selon l'article 2 du décret, consistaient à donner un avis, d'une part, sur la sélection et le choix des candidats à la dévolution du contrat que devait conclure, selon la loi, le ministre chargé des transports - ces missions sont obligatoires - et, d'autre part, sur toute question relative au déroulement de la procédure et sur les dossiers présentés - il s'agit de missions facultatives. Rien ne s'opposant à la création d'une telle commission, le décret n'a pas reçu d'objection de la part du Conseil d'État qui, toutefois, a disjoint l'article soumettant le contrat lui-même à l'approbation de la commission, dès lors qu'elle avait un rôle consultatif. La nature du contrat n'était alors pas précisée parce que, peut-être, le Gouvernement ne souhaitait pas soumettre à l'avis du Conseil d'État cette question. Il n'avait d'ailleurs pas à le faire. Cependant, le Gouvernement avait sans doute déjà décidé de conclure un contrat de partenariat, ce que laisse sous-entendre la présence, au sein de la commission, d'un représentant de la mission d'appui aux partenariats public-privé (Mappp).

La composition de cette commission, définie à l'article 3 du décret, comprenait : un président membre du Conseil d'État - j'ai été désigné par le vice-président du Conseil d'État - le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), le directeur général des douanes et droits indirects (DGDDI), le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), le directeur du budget, le président de la Mappp - ou leurs représentants. Son secrétariat était assuré par la DGITM. Il s'agissait donc d'une commission purement administrative et sa mission était à géométrie variable. Le ministre, qui pouvait lui soumettre toute question relative au déroulement de la procédure et aux dossiers présentés, n'a fait usage de cette faculté qu'une seule fois, pour l'élimination d'une offre ne répondant pas au cahier des charges, avant l'examen comparé des offres finales. Les membres de la commission ont pris un engagement de confidentialité.

Au total, le rôle de la commission est demeuré relativement modeste. Elle ne s'est réunie que trois fois : le 28 juillet 2009, pour le choix des candidats invités à participer au dialogue compétitif selon la procédure prévue par l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat ; le 14 octobre 2010, pour statuer sur la recevabilité des offres finales - il s'agissait d'un avis facultatif de la commission ; le 13 décembre 2010, pour le classement des offres restant en lice. Chaque séance s'est déroulée en deux temps. D'abord, présentation, par la DGITM, des formalités accomplies et des analyses réalisées par ses services, en présence de ses conseils, puis délibération en présence des seules personnes chargées du secrétariat. Ont été remis à chaque fois aux membres de la commission un rapport écrit circonstancié comparant les candidatures puis les offres, ainsi qu'un document de synthèse sous forme de transparents pour le classement final. Les membres de la commission étaient tous présents lors de la première séance ; le représentant de la DGCCRF était absent lors des deux dernières, sans motif particulier. Les cinq candidats initiaux ont tous été admis à participer au dialogue compétitif, par décision ministérielle du 28 août 2009 - suivant en cela l'avis de la commission -, malgré les qualités techniques moindres de l'un d'eux que la commission n'a pas estimé suffisantes pour l'écarter. Il aurait fallu déclarer ce candidat dans l'incapacité de répondre au cahier des charges mais rien ne nous permettait d'aller jusque-là.

De longs mois ont passé ensuite pendant lesquels l'administration a conduit le dialogue compétitif - qui est une formalité assez longue dans le cadre d'un contrat de partenariat. Il a duré plus d'une année au cours de laquelle la commission n'a pas été sollicitée et n'a pas reçu d'information particulière. Lors de sa deuxième réunion - le 14 octobre 2010 -, elle a pris connaissance d'un rapport sur la complétude des offres finales - il ne s'agissait pas encore de classer les offres -. L'avis de la commission avait été demandé car l'administration pensait qu'il lui fallait éliminer l'un des candidats dont l'offre ne répondait pas aux spécifications du cahier des charges mais a souhaité recueillir l'avis de la commission pour y procéder. Ainsi, elle a constaté la renonciation à poursuivre du candidat A et l'insuffisance de l'offre du candidat E au regard des exigences du cahier des charges - elle a donc proposé de l'écarter. Il en restait trois en lice. Pour finir, la commission a reçu communication d'une analyse très fouillée des trois offres restantes, faisant application des critères fixés par l'ordonnance et le règlement de la consultation, ce qui lui a permis de proposer, le 13 décembre 2010, un classement entre les trois offres, à l'issue d'une discussion critère par critère. Nous avons accepté les notes proposées par l'administration, sous réserve d'une légère modification d'une des notes de l'un des candidats, sans incidence sur le classement.

Pour rappel, cinq critères ont été examinés. Sur le coût global de l'offre (critère pondéré à 25 %) - à savoir la valeur actuelle nette des redevances demandées à l'État - le candidat en tête s'est montré nettement meilleur que les deux autres après uniformisation des modes de calcul, avec notamment la prise en compte des éléments fiscaux et des index de révision de prix. Je précise que le coût pour l'État était, dans les trois cas, supérieur à ce qui avait été estimé initialement. Le deuxième groupe de critère concernait la qualité technique du projet, comprenant la qualité globale des ouvrages, des équipements et des biens immatériels pour 30 %. En troisième lieu, la robustesse du financement, y compris la solidité des garanties et le niveau des engagements éventuellement demandés à l'État (15 %). En quatrième lieu, le délai de mise en service du dispositif, la crédibilité des moyens proposés pour le respecter et les garanties associées proposées par le candidat (15 %) constitue un critère assez complexe à apprécier compte tenu des nombreux aléas présents sur les « chemins critiques » présentés par chaque candidat. Sur ces chemins critiques, il y avait un certain nombre de facteurs sur lesquels la probabilité devait être crédible. C'est sur ce point que la note du candidat en tête a été revue légèrement à la baisse en raison de quelques incertitudes dans la mesure où les délais annoncés dépendaient, dans une petite mesure, de l'attitude de l'État. Étaient également pris en compte des objectifs de performance, y compris en matière de développement durable, appréciés selon plusieurs indicateurs, ainsi que la crédibilité des moyens proposés pour les atteindre (10 %) et, enfin, la part du contrat confiée aux PME (5 %). Au total, l'offre de l'un des trois candidats se détachait nettement des deux autres.

La commission n'a pas eu beaucoup de difficultés à donner son classement, suivi par les ministres - la ministre de l'écologie et le ministre délégué aux transports - qui ont pris une décision ministérielle de classement le 14 janvier 2011.

L'un des candidats évincés a formé un référé précontractuel devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, lequel a annulé la procédure de passation du contrat par une ordonnance du 8 mars 2011, au motif que l'évolution de la candidature de la société retenue aurait contrarié les principes de transparence et d'intangibilité des candidatures, que l'impartialité des conseils de l'État n'aurait pas été suffisamment établie et que certains des critères auraient été trop imprécis. L'État s'est pourvu en cassation devant le Conseil d'État lequel, statuant au contentieux, par un arrêt du 24 juin 2011, a cassé le jugement et écarté l'ensemble des motifs invoqués. Il a jugé que la société Écomouv' n'avait pas succédé au groupement déclaré attributaire, mais constituait la société de projet en application même du règlement de consultation dont le candidat retenu avait proposé la création dans son offre ; que les documents de la consultation énonçaient précisément les attentes de l'État et les obligations des candidats en matière de respect des délais de mise en oeuvre et d'objectifs de performance ; que le critère du coût global de l'offre, pour lequel il n'avait pas été établi qu'il ait pu favoriser l'offre retenue, était énoncé de façon suffisamment précise ; que le ministre avait pu, sans porter atteinte au principe d'égalité des candidats, exiger un second démonstrateur en cours de procédure après modification du règlement ; que le système de notation n'avait pas favorisé le candidat retenu ; enfin - et c'était le point le plus sensible dont la commission n'avait pas connaissance et ne pouvait l'avoir - que le recours à l'assistance technique de sociétés filiales d'un groupe ayant collaboré ponctuellement avec le candidat retenu ne saurait, à lui seul, caractériser un manquement à l'impartialité de la part de ses conseils extérieurs dans le cadre du dialogue compétitif et vu les diligences accomplies par l'État dans la procédure, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'égalité entre les candidats n'avait pas été rompue par un défaut d'impartialité des sociétés de conseil technique.

Je n'ai pas à commenter cette décision. Il convient de préciser qu'elle a été prise dans le cadre d'un référé précontractuel, lequel ne s'intéresse qu'aux éventuels manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence dans la passation des marchés publics. Dès lors que ces obligations étaient respectées, il ne lui appartenait pas de revenir sur les mérites comparés des offres tels qu'ils ont été appréciés. Il ne faut pas voir dans cette décision quelque appréciation que ce soit sur les mérites comparés de chaque candidat. Ce n'est pas l'objet d'une décision de cette nature. Le référé précontractuel est limité dans sa portée.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La commission consultative, avec son nom aussi désuet de consultatif, a eu un rôle primordial, celui de soustraire le Gouvernement à l'obligation de passer devant le Conseil d'État. C'était elle qui constituait la seule garantie de passation du contrat dans des conditions satisfaisantes. Vous nous avez signalé que la DGCCRF a été absente aux deux dernières réunions de la commission sans motif : il nous faudra leur demander pourquoi. Les autres directeurs étaient-ils présents en personne ?

M. Roland Peylet. - Ils étaient représentés, à chaque réunion. Les directeurs eux-mêmes ne se sont pas déplacés. 

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous nous avez indiqué la date à laquelle vous avez commencé vos travaux. De quelle nature ont-ils été ? Avez-vous participé à l'étude préalable ? À la rédaction du cahier des charges ?

M. Roland Peylet. - Ce n'était pas notre rôle. La procédure de passation d'un contrat de partenariat n'impose nullement la création d'une telle commission consultative. Or, il se conclut des contrats de partenariat aux enjeux financiers tout aussi importants, sinon bien plus, que dans cette affaire, notamment en matière d'infrastructures de transport. Pour autant, il n'y a pas de commission consultative. Manifestement, le Gouvernement recherchait des garanties. Le rôle de la commission est décrit par le décret qui l'a créée  à savoir donner un avis sur la liste des candidats et le classement des offres. On a commis un rapport sur ces deux points et la commission s'est prononcée au vu des pièces que l'administration lui a soumises. Elle n'a en rien participé, ni au dialogue compétitif, ni à la procédure. Elle ne pouvait pas le faire car elle n'était que consultative, légalement.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Il n'y avait aucune malice dans mes questions. Avez-vous eu connaissance du cahier des charges et vous êtes-vous prononcé sur la conformité des candidatures à ses prescriptions ?

M. Roland Peylet. - Oui. Nous nous sommes prononcés à un stade intermédiaire sur le respect de la conformité de l'offre d'un des candidats au cahier des charges. Donc, il a fallu pour cela effectuer cette comparaison.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le cahier des charges était-il, à ce moment-là, conforme à l'étude préalable ou avait-il évolué ? Nous avons appris que le coût prévisionnel était passé de 231 millions d'euros, dans l'étude préalable, à 650 millions d'euros. On nous a indiqués qu'il y avait eu des dérives, plutôt des amendements ou des modifications au niveau du cahier des charges. Lorsque vous avez eu connaissance du cahier des charges, toutes ces modifications étaient-elles incluses ?

M. Roland Peylet. - Nous n'avons eu en mains que la version définitive.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - En quoi le candidat retenu se détachait-il nettement des autres candidats ? Qu'entendez-vous par « nettement » ?

M. Roland Peylet. - Sur la totalité des critères, le candidat retenu a obtenu des notes supérieures dans chaque groupe de critères, et globalement.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pourrez-vous à huis-clos nous communiquer ces notes et nous expliquer en quoi a consisté l'uniformisation des modes de calcul ?

M. Roland Peylet. - Je pourrai vous communiquer des extraits du rapport d'analyse.

M. Éric Doligé. - Vous avez estimé que la présence d'un représentant de la Mappp au sein de la commission consultative laissait sous-entendre que le choix du Gouvernement en faveur d'un contrat de partenariat était déjà pris. On peut dire a contrario que le Gouvernement avait décidé d'inclure un représentant de la Mappp, pour se protéger, dans le cas d'un recours à un contrat de partenariat. Comme il existe plusieurs types de marchés, il a estimé utile de prévoir la présence d'un représentant de la Mappp. Mais peut-être votre analyse est-elle meilleure que la mienne.

M. Roland Peylet. - Sans trahir le secret du délibéré de la section des travaux publics du Conseil d'État auquel j'ai participé, lorsque nous avons discuté le projet de décret du 30 mars 2009 tel que le Gouvernement nous l'a soumis - je ne savais pas encore que je serai pressenti comme président de cette commission - j'avais estimé que l'on prenait beaucoup de précaution, peut-être à tort. La loi n'avait pas prévu la forme du contrat ; elle n'avait pas à le faire car cela ne relève pas du domaine législatif. Le projet de décret ne prévoyait pas non plus la forme du contrat. Il dispose simplement : « pour mener la procédure préalable à la conclusion de tout contrat confiant à un prestataire extérieur tout ou partie des missions ». Il laissait donc la porte ouverte, avec l'expression « tout contrat ». Mais la présence du président de la Mappp met un peu la puce à l'oreille. Nous avons pensé, car nous avons des contacts avec les commissaires du Gouvernement avant l'examen des projets de décret en Conseil d'État, que la décision était déjà prise. Simplement, mon interprétation - je ne peux dire si elle est bonne ou pas - est que le Gouvernement ne souhaitait pas soumettre, à l'avis du Conseil d'État, le choix de la nature du contrat.

M. Jean-Pierre Sueur. - M. Doligé et moi-même sommes élus d'un département qui porte un grand intérêt aux partenariats public-privé. Nous connaissons votre vigilance à l'égard de ces procédures, que vous avez eu l'occasion de démontrer depuis, dans d'autres fonctions à caractère public.

M. Roland Peylet. - En effet, cela est connu.

M. Jean-Pierre Sueur. - Première question : avez-vous eu le sentiment que la question ait été véritablement posée de savoir s'il fallait privilégier un contrat de partenariat ou un marché public classique. Autrement dit, les deux solutions ont-elles été mises en concurrence ? Ce qui pose une question récurrente qui me préoccupe : comment procéder à une évaluation préalable lorsqu'on ignore quels seraient les candidats susceptibles de se présenter aux deux procédures et les conditions qu'ils proposeraient ? Cette évaluation préalable me semble étrange, peu rationnelle.

Deuxième question : quelles analyses faites-vous de la procédure de dialogue compétitif ? Les analyses dont nous avons pris connaissance ne sont pas toutes convergentes les unes avec les autres Voici mon interprétation du dialogue compétitif : en même temps que les entreprises et les groupements sont concurrents, ils peuvent contribuer à modifier le cahier des charges, étant entendu que le principe d'égalité doit être à tout moment respecté. Comment cela s'est-il passé effectivement selon les éléments dont vous disposez ? Les propositions de modifications qu'ils ont formulées ont-elles été immédiatement communiquées aux autres, ou bien ces modifications ont-elles été engrangées pour donner lieu par la suite à la rédaction d'un cahier des charges final ? Comment le dialogue compétitif s'est-il déroulé ?

À ce propos, beaucoup de gens parlent du rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur les partenariats public-privé (PPP). Avez-vous eu connaissance de ce rapport ? Je vais demander sa communication à l'Inspection générale des finances par courrier.

M. Roland Peylet. - Votre question amène à porter une appréciation globale sur la procédure de contrat de partenariat et le dialogue compétitif.

Quant à l'IGF, j'ai été auditionné par l'un de ses rapporteurs dans le cadre de ma mission sur les PPP en milieu universitaire. Je connais l'existence de la préparation de ce rapport mais je n'ai pas vu le rapport final. Je suis membre au Conseil d'État de la section des travaux publics qui n'est pas chargée de l'examen des PPP qui relève de la section de l'administration.

Pour revenir sur la procédure de PPP en tant que telle, je ne peux pas porter d'appréciation. Les PPP sont en réalité très variés. Une concession ou une délégation de service public sont des PPP. Ce dont on parle, c'est du contrat de partenariat au sens de l'ordonnance du 17 juin 2004. Dans le cadre d'une concession, par exemple, le risque d'exploitation est pris en charge par le titulaire du contrat alors que ce n'est pas le cas dans un PPP. Il y a des risques liés à l'obtention de certaines performances. Le contrat de partenariat a été créé notamment pour contourner l'interdiction du paiement différé en matière de marchés publics qui était l'une des raisons pour lesquelles les marchés d'entreprise de travaux publics (METP) n'ont pas eu le succès escompté. Je ne veux pas porter d'appréciation globale. Je remarque cependant que le dialogue compétitif suscite un appétit certain de la part des entreprises, au point d'ailleurs que les derniers travaux de la Commission européenne, qui prépare une nouvelle directive sur les marchés publics, vont élargir le champ de la procédure de dialogue compétitif Elle a des inconvénients  mais elle présente également de nombreux avantages. Il est difficile d'entretenir et de maintenir strictement l'égalité de traitement des candidats qui demande une vigilance de tous les instants. Mais elle introduit une souplesse bienvenue dans ce dispositif très rigide. Lorsque vous proposez un cahier des charges, vous ne pouvez plus le faire évoluer, ainsi que les propositions d'offres qui sont faites pour y répondre. Apparemment, la balance semble y être favorable ; je reste quant à moi circonspect.

Dans le cas d'espèce - mais je fais là un procès d'intention -, c'est délicat - mais je crois que le PPP a été décidé dès l'origine. Toutefois, le projet s'y prêtait puisqu'il s'agit de collecter un impôt. C'est tout au long du marché que vont s'équilibrer recettes et dépenses. Le fait d'avoir des paiements qui s'échelonnent au fur et à mesure des rentrées fiscales n'est pas absurde en soi. Dans le cadre d'un marché public classique, l'État aurait dû payer tout de suite la prestation alors même qu'il n'aurait pas bénéficié des rentrées fiscales correspondantes, ce qui l'aurait obligé à recourir à une autre source de financement. C'est pour cela que j'ai tendance à penser que le recours à un contrat de partenariat était envisagé dès le départ. C'est un procès d'intention car je ne dispose d'aucun élément confirmant ce point de vue.

La commission consultative était complètement absente lors de la conduite du dialogue compétitif.

M. Jean-Pierre Sueur. - A l'issue du dialogue compétitif, avez-vous lu les documents qui ont été produits ?

M. Roland Peylet. - Nous avons eu communication du rapport sur les offres finales, mais nous n'avons pas eu connaissance des étapes intermédiaires.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - On nous a dit que, juste avant l'offre finale, le Gouvernement a procédé à un fort recadrage sur tel ou tel point, afin de lisser le dialogue compétitif.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Si l'État n'avait pas recouru à un contrat de partenariat, il aurait dû financer lui-même les investissements nécessaires : cela n'aurait-il pas coûté moins cher que le recours à un contrat de partenariat ? Les PPP éliminent un certain nombre d'investissements des comptes publics, ce qui donne une apparence peut-être plus saine du budget de l'État, mais peuvent s'accompagner de frais financiers plus onéreux. Était-ce le bon choix ?

M. Roland Peylet. - C'est une question très générale sur l'appréciation qu'on peut porter sur tout contrat de partenariat. La question est de savoir si l'État a les moyens de financer à moindre coût...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les PPP sont rarement utilisés pour la perception de recettes.

M. Roland Peylet. - Ce que j'ai dit précédemment n'est pas une appréciation sur le recours à un contrat de partenariat. Je me suis contenté de répondre à une question qui visait à savoir si l'État avait pensé, dès le départ de la réflexion, à recourir à ce type de contrat. Il me semble qu'il y a de bonnes raisons à penser que oui car nous sommes dans une situation qui peut plus naturellement appeler ce type de contrat. Mais je n'en ai aucune preuve.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - On disposait de comparaisons avec ce qui se passe dans d'autres pays.

M. Roland Peylet. - S'interroger sur le fait de savoir s'il fallait mieux, en l'espèce, recourir à un contrat de partenariat ou à une autre forme de marché public est une autre question, pour laquelle je ne dispose pas d'information me permettant d'apporter une appréciation. Mais je suis de ceux qui considèrent que, d'une façon générale, l'État doit pouvoir financer à bon compte par l'emprunt, car il bénéficie de meilleures conditions par rapport à des financements de nature privée. Pour autant, dans des circonstances particulières, le contrat de partenariat peut être intéressant. Il repose sur la philosophie de la private finance initiative (PFI) britannique, selon lesquels les personnes privées sont par nature plus efficaces que les personnes publiques et donc, le coût d'un projet est moins élevé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour aller dans votre sens selon lequel le recours à un contrat de partenariat avait été décidé en amont, je rappelle que la Mappp a été saisie sur l'évaluation préalable le 4 décembre 2008. La décision était prise avant la saisine de votre commission. Il y avait des incertitudes sur les études et les tests à faire. On n'était pas sûr de la technique envisagée et de la manière dont on allait l'employer. Laisser cela au privé me semble risqué, quoique je défende plus les PPP que certains...

M. Jean-Pierre Sueur. - Pour ma part, je défends l'interprétation qu'en fait le Conseil constitutionnel, selon laquelle les contrats de partenariat sont adaptés aux cas d'urgence et de complexité. Je ne suis pas favorable à leur généralisation.

Je suis frappé par le fait que les portiques ne permettent en rien de percevoir la taxe, seulement de contrôler. Outre leur intérêt architectural, patrimonial, artistique, environnemental, était-il nécessaire de dépenser autant pour contrôler ? Il existe des gendarmes, des policiers qui auraient pu effectuer ce contrôle... Pensez-vous que ces portiques, eu égard à leur nombre et leur coût, étaient nécessaires pour que le système soit fiable ?

M. Roland Peylet. - L'égalité devant l'impôt étant en jeu, le contrôle doit donc être complet. Quelques gendarmes ou policiers n'y suffiraient pas. Pour percevoir une telle taxe, qui est un péage, il y a diverses techniques : des barrières de contrôle, comme sur les autoroutes ; un système de caméra, comme à Londres pour le péage urbain, ce qui est également très coûteux, la moitié de la recette dit-on.

M. Jean-Pierre Sueur. - Les portiques aussi coûtent cher !

M. Roland Peylet. - La technologie satellitaire était aussi envisageable, elle évite les portiques mais le matériel embarqué est dans ce cas beaucoup plus onéreux. Il y a dans toutes les options des coûts de recouvrement. Je ne pense pas qu'il faille compter sur quelques gendarmes au bord des routes pour cela.

M. François Grosdidier. - Il me semblait que la perception était faite par voie satellitaire et le contrôle par les portiques.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai aussi compris cela.

M. François Grosdidier. - Pour le contrôle, j'avais compris qu'il fallait recourir, soit à un mode satellitaire, soit à des gendarmes supplémentaires. On peut concevoir qu'en période de réduction des effectifs et, dans un même temps, d'augmentation des besoins de sécurité, on puisse affecter les gendarmes à autre chose qu'à des contrôles de péage. C'est un choix politique. Un mode de contrôle satellitaire est-il envisageable ? C'est ce que j'ai cru comprendre.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le satellite indique le lieu où se trouve le boîtier, mais si les camions ne sont pas équipés ou si le boitier n'est pas branché, il ne détecte rien...

M. François Grosdidier. - Or, sans contrôle, pas de paiement effectif de l'impôt...

En Lorraine, on a mis un système en place pour endiguer le report de trafic de poids lourds de l'Allemagne vers la France. Les véhicules de 12 tonnes étaient seuls concernés en Allemagne, pourquoi n'en est-on pas resté à ce seuil puisque c'est l'abaissement à 3,5 tonnes qui était source de mécontentement et de protestation de la part des professionnels ?

Dès la loi de décembre 2006, le recours à un partenaire privé a été évoqué, mais pas forcément sous la forme du PPP, disiez-vous. Quelle autre forme aurait été possible ? On peut penser que le choix d'un contrat de partenariat allait de soi compte tenu de la technicité du projet. D'après la jurisprudence du Conseil constitutionnel et quelle que soit notre approche du PPP, la complexité - et nous sommes dans une matière infiniment plus complexe que la construction d'un lycée ou d'une ligne à grande vitesse
- indépendamment du fait qu'il y ait ou pas des recettes futures générées par cet investissement, est l'un des critères qui justifie le recours à un PPP. En 2006, le périmètre de l'intervention privée n'était pas encore défini. Pour tout investissement, on a recours au secteur privé, ne serait-ce que pour construire. Mais le PPP n'était-il pas l'issue naturelle, compte tenu de la complexité et du besoin de financement ? Ces questions ont-elles fait débat et comment ?

Entre l'installation du nouveau Gouvernement en juin 2012 et l'annonce de la suspension de l'écotaxe par le Premier ministre, avez-vous été sollicités par le Gouvernement pour donner des explications sur l'exécution du contrat ? Des zones d'ombre sont-elles apparues alors, ou ces questions n'ont-elles émergé qu'après l'annonce de la suspension pour des raisons très extérieures à la procédure ?

M. Roland Peylet. - Je n'ai pas participé au débat en 2006. L'article 118 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2006 ne concernait que la taxe alsacienne. La généralisation de cette taxe n'était pas encore envisagée. Mais, dès ce moment, l'intervention d'un partenaire privé était envisagée et l'article 118 a corrigé en ce sens l'article 27 de la loi du 5 janvier 2006 : car, dès l'origine, le recouvrement de cette taxe limitée à l'Alsace posait problème aux services de l'État. L'article 118 traite de l'établissement de l'assiette, non de son contrôle.

L'avis du Conseil d'État du 11 décembre 2007 a été rendu par la section des finances du Conseil d'État. Je n'y siège pas et je n'avais jamais entendu parler de cet avis avant d'être nommé président de la commission consultative. Mais je pense que l'idée était admise que le trafic des camions ayant un coût pour la collectivité, ces derniers pouvaient légitimement être appelés à participer au financement des infrastructures de transport et, plus particulièrement, de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), qui n'a plus d'argent. Les travaux du canal Seine-Nord-Europe vers la Belgique, par exemple, sont arrêtés faute de moyens.

J'en viens à votre deuxième question : j'ai plutôt le sentiment, à mon niveau, qu'il y a eu une continuité avant et après juin 2012, entre l'ancien et le nouveau Gouvernement, sur l'écotaxe. Le flux de textes soumis à la section des travaux publics du Conseil d'État, qui est considérable, ne s'est pas interrompu - réduction de 50 % du taux en Bretagne, description du réseau concerné par la taxe, etc. Le Gouvernement, me semble-t-il, comptait vraiment sur les recettes de la taxe à partir du 1er janvier 2014 pour alimenter l'Afitf. Un membre du cabinet de M. Cuvillier à qui je demandais si cette taxe serait un jour en vigueur m'a fait une réponse très assurée.

M. François Grosdidier. - Il n'y avait pas d'interrogations sur les modalités de mise en oeuvre ?

M. Roland Peylet. - Pas du tout. C'est ce que j'ai, en tout cas, ressenti.

M. Éric Doligé. - Pourrions-nous avoir une description technique du dispositif ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous nous sommes déplacés à Metz où l'on nous a tout expliqué.

M. Éric Doligé. - Je suis allé chez un fabricant de boîtiers par hasard où l'on voit très bien les fonctions du boîtier - satellitaire, péage, repérage, etc. Il faut connaître l'utilité des portiques et des bornes. Il serait bon de connaître aussi le nombre exact de véhicules à équiper : 400 000 ou 800 000 ?

Vous avez dit, Monsieur Peylet, que l'Afitf n'avait plus d'argent pour financer les infrastructures publiques. Vous pourriez ajouter : « et les collectivités non plus ». Elles ne disposent plus des ressources nécessaires pour financer leur réseau et leur politique d'aménagement public, surtout que des routes nationales ont été transférées par l'État aux collectivités, qui comptaient sur les recettes de l'écotaxe pour financer des travaux et sont aujourd'hui dans une situation difficile.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'écotaxe est suspendue, mais le contrat continue à produire ses effets. Notre commission d'enquête doit évaluer aussi les conséquences financières de cette suspension si elle se poursuit ou en cas de résiliation du contrat.

Considérez-vous que votre mission a pris fin ? Et si oui, à quelle date ?

M. Roland Peylet. - Elle a pris fin lorsque les ministres ont classé les offres et ont choisi le candidat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous présenté vos conclusions au ministère des transports ?

M. Roland Peylet. - Nous avions produit notre avis. Et c'est la DGITM qui était chargée de présenter les conclusions au ministre.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quelle distinction faites-vous entre vos avis et celui de la Mappp ?

M. Roland Peylet. - Celui de la Mappp a un effet juridique, il est indispensable pour procéder à la signature d'un contrat de partenariat pour l'État. Ceci dit, dès lors qu'une commission consultative a été créée, son avis est nécessaire, mais il ne s'agit que d'un avis.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - S'agissant du recouvrement, la direction des douanes et des droits indirects nous a indiqué que l'assemblée générale du Conseil d'État avait validé ses modalités.

M. Roland Peylet. - Il y a eu plusieurs avis du Conseil d'État. Tout d'abord, l'avis du 11 décembre 2007, que je vous ai cité précédemment, qui émane de la section des finances, qui valide le recours à un prestataire privé, y compris pour le recouvrement d'un impôt.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'avis en question portait sur un projet de loi de finances.

M. Roland Peylet. - Peut-être faites-vous référence à l'avis de l'assemblée générale sur le projet de loi de finances pour 2009, et notamment son article F 22, devenu l'article 118 de la loi, relatif au contrat de partenariat. La seule trace écrite dont je dispose est une fiche de jurisprudence mais qui n'a pas de lien avec le sujet puisqu'il a trait à la répercussion obligatoire de la nouvelle taxe sur les contrats - et applicables aux contrats en cours - conclus avec les chargeurs.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Merci d'avoir répondu à nos questions.

Audition de M. Antoine Caput, représentant de Thales Communications & Sécurité SAS au comité exécutif d'Écomouv' SAS (Mercredi 5 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Monsieur Antoine Caput, vous êtes accompagné de M. Edouard Ricard, directeur juridique de Thales Communications & Sécurité (TCS). Vous voudrez bien nous présenter les motivations ayant conduit TCS à rejoindre Écomouv', nous préciser les relations de TCS, actionnaire et sous-traitant, avec Écomouv'; et évoquer les conséquences financières de la suspension de l'écotaxe.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Antoine Caput prête serment.

M. Antoine Caput, directeur du secteur péages routiers, représentant de la société Thales Communications & Sécurité SAS au sein du comité exécutif d'Écomouv' SAS - Je vous remercie de donner à TCS l'opportunité d'expliquer son positionnement dans le montage contractuel et financier, et ses activités industrielles dans le projet de l'écoredevance poids lourds. Thales intervient avant tout en qualité d'expert industriel. À côté de ses activités bien connues dans l'électronique de défense, les communications sécurisées, l'aéronautique, l'espace, la cybersécurité et les composants de haute technologie, le groupe Thales est un leader mondial dans le secteur des solutions offertes aux opérateurs de transport, qu'il s'agisse de signalisation ferroviaire, de contrôle-commande automatisé, de télécommunications spécialisées, de sécurité, de supervision et de sécurisation des revenus à destination des opérateurs de transport. Nous avons développé à ce titre, depuis notre centre de compétence de Brétigny-sur-Orge, des systèmes de péage et de contrôle pour accompagner le développement des réseaux autoroutiers français et européens. Nous avons ensuite mis au point la technologie innovante (badge radio et balises au sol) du télépéage inter-sociétés qui a permis la création de voies dédiées sans arrêt aux gares de péage du réseau français. C'est sur la base de cette expertise que nous offrons des solutions complètes de péage et de contrôle en flux libre. Dès 2008, nous avons remporté le marché de remplacement des barrières de péage traditionnelles des autoroutes périurbaines de Brisbane, en Australie, par 14 portiques multi-voies. Mise en service en juillet 2009, cette réalisation majeure a permis de diminuer fortement les temps de trajet et le nombre d'accidents. Ce système traite 280 000 passages par jour.

Ce précédent nous a amené à nous intéresser au projet français de redevance poids lourds. Nous avons choisi au démarrage de la consultation de nous positionner comme industriel sous-traitant pour l'ensemble du système de contrôle. Nous avons mené des discussions exploratoires avec différents opérateurs ou acteurs candidats, notamment la société Autostrade, qui avait été notre client, comme opérateur autoroutier en Italie. Nous avons décidé de lui apporter notre soutien dès l'étape de l'offre initiale puis de l'accompagner pendant la consultation. Au cours de ce travail d'équipe, il est apparu opportun pour Autostrade, comme pour les principaux sous-traitants industriels, dont Thales, d'utiliser la faculté ouverte par le règlement de consultation d'entrer au capital de la société de projet une fois le contrat signé. Cette disposition, classique pour un partenariat public-privé (PPP), matérialise pour la puissance publique l'engagement des parties, condition du succès, et renforce la cohésion entre industriels et maître d'ouvrage. Ces éléments sont particulièrement importants dans un projet technologique de longue durée dans lequel les risques et les responsabilités sont élevés. On voit bien, dans les turbulences traversées depuis la suspension de la taxe, l'importance d'avoir réuni ainsi les principaux contributeurs.

Le système de contrôle vise à garantir une collecte optimale de la redevance. L'État s'est inspiré des dispositifs existant dans tous les pays européens dotés d'un péage poids lourds. Il a défini les spécifications fonctionnelles des équipements de contrôle automatique et des outils de contrôle manuel et a fixé les niveaux de performance attendus. Ces objectifs de performance sont cruciaux. Ils déterminent la qualité du service, le coût de l'exploitation et une partie de la rémunération de l'exploitant. Ils peuvent aussi, en cas de défaillance, être contractuellement durement sanctionnés. Il était essentiel que le concepteur-constructeur du système de contrôle reste engagé sur la durée de l'exploitation. C'est la raison pour laquelle, au-delà de la livraison du dispositif de contrôle, Thales est engagé sur sa maintenance totale garantissant la supervision technique des équipements, diagnostiquant les anomalies, diligentant les interventions sur site et assurant la logistique de ces opérations au profit d'Écomouv'. Avant le terme du contrat de partenariat, Thales réalisera aussi les opérations spécifiques de maintenance-entretien final du dispositif de contrôle avant restitution des équipements à l'État.

Nous avons du reste beaucoup participé aux étapes de vérification d'aptitude au bon fonctionnement (VABF), d'homologation et de vérification de service régulier (VSR). Le dispositif de contrôle est abouti, conforme aux exigences et parfaitement fonctionnel, ce que vous avez pu constater lors de votre déplacement à notre centre de traitement des anomalies, à Metz. Tous ses éléments constitutifs sont issus d'entités de Thales localisées en France (Brétigny, Cholet, Vélizy), ainsi que d'un large tissu de PME sous-traitantes. Demain la supervision du système et la conduite des opérations de maintenance seront assurées depuis Lambersart.

TCS a consenti des investissements financiers considérables et a mobilisé des équipes entières d'ingénieurs et de techniciens : au pic de charge, fin 2012, 320 personnes travaillaient sur le projet. La réussite des opérations de recette et de test, la délivrance des certificats d'homologation par l'État sont les témoins de leur implication. La suspension de l'écotaxe est très préoccupante pour nous, comme pour Écomouv', car elle nous impacte comme actionnaire de la société de projet et comme industriel, fournisseur et mainteneur du système de contrôle. Nous sommes à l'écoute de nos clients et attentifs aux contraintes qui s'exercent sur le projet. Nous sommes résolus à aider l'État à trouver une solution pour le faire prospérer à nouveau.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Nous n'avons pas reçu les procès-verbaux des réunions du conseil d'administration de TCS au cours desquelles a été décidée l'entrée au capital d'Écomouv'. Pouvez-vous préciser s'il s'agit d'Écomouv' SAS ou d'Écomouv' D&B ?

M. Antoine Caput. - Les extraits pertinents des deux procès-verbaux des conseils d'administration de TCS et de Thales SAS vous seront adressés dès aujourd'hui.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Nous souhaitons disposer de l'ensemble des discussions pour comprendre comment la décision a été prise, et quelle fut la position du représentant de l'État.

M. Antoine Caput. - Votre observation reprend la question que vous m'aviez adressée sur la position de l'État actionnaire...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je suis têtue !

M. Antoine Caput. - L'État est membre du conseil d'administration de TCS et de sa maison mère, Thales SAS, dont il détient 26,6 % du capital. L'entrée de TCS au capital d'Écomouv' n'a pas suscité de difficulté particulière, car elle s'inscrit dans la volonté stratégique du groupe Thales d'être présent sur un marché porteur, de créer de la valeur et d'en bénéficier par le biais des dividendes. Il n'y a pas de confusion des rôles : l'agence des participations de l'État (APE) agit comme actionnaire et investisseur avisé, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) sont responsables d'un marché.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je voudrais juste lire ces procès-verbaux.

M. Antoine Caput. - Les extraits pertinents sont sous pli, prêts à vous être adressés. TCS est l'investisseur et détient les deux contrats en qualité d'industriel. Le règlement de la consultation autorisait la société de projet, une fois attributaire du contrat, à ouvrir son capital à hauteur de 30 % dans les cinq jours suivant la notification du contrat. Ces 30 % ont été répartis, sans difficulté aucune, entre Thales (11 %), la SNCF (10 %), SFR (6 %) et Steria (3 %), à hauteur de leur implication respective dans le projet. Contrairement à ce qui a été avancé de manière outrancière et injuste, la solution globale développée par Écomouv' n'est pas étrangère mais essentiellement française. Elle place la France à la pointe de ce qui a été réalisé en Europe.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je réitère ma question : s'agit-il d'une entrée au capital d'Écomouv' SAS ou d'Écomouv' D&B ?

M. Antoine Caput. - La société de projet est la seule importante. La société de construction n'est pas pérenne. Elle a pour intérêt de conduire la construction et d'isoler le risque de construction vis-à-vis des créanciers du projet. Elle disparaîtra une fois la construction terminée et la période de garantie expirée.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pouvez-vous préciser la nature du risque ? Dans quelle société est-il localisé ? Qui finance ?

M. Antoine Caput. - Il s'agit des risques qui peuvent survenir au cours de la construction. La société de projet emprunte et rémunère le constructeur pour qu'il construise, mais ce dernier a la responsabilité liée à la construction.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous n'avez pas de responsabilité dans la société de construction ?

M. Antoine Caput. - Si : les partenaires qui ont une réelle activité industrielle durant la construction ont également une participation dans la société de construction.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pourtant la SNCF n'en a pas.

M. Antoine Caput. - Indirectement, elle contribue à la construction par l'intermédiaire de Geodis. Quant à nous, pour les prestations de maintenance pré-opérationnelle (avant la mise à disposition), nous utilisons en sous-traitance les prestations de SNCF-Infra, pour interventions sur les systèmes de contrôle sur les installations déjà déployées. Dans les deux cas, le porteur de l'actionnariat, au sein de Thales, est TCS.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Que représente une participation de 11 % ?

M. Antoine Caput. - Il s'agit du montant total de l'engagement pris par TCS dans la société de projet Écomouv' SAS, qui est de l'ordre de 16 millions d'euros.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les représentants de la SNCF nous ont indiqué que la société avait emporté le marché de maintenance des dispositifs de contrôle. Vous nous dites la même chose et vous évoqué la sous-traitance de prestations à la SNCF. J'y perds mon latin. Pouvez-vous nous éclairer sur le fonctionnement du système et la répartition des rôles ?

M. Antoine Caput. - SNCF-Infra est le sous-traitant de TCS pour les opérations de maintenance sur site des systèmes de contrôle fixes, c'est-à-dire la maintenance des portiques. La maintenance des dispositifs déplaçables se fait par retour en atelier.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pouvez-vous définir ce que recouvre cette fonction de contrôle ?

M. Antoine Caput. - Le périmètre ou le système ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous voulons comprendre quelle est votre apport dans le système de contrôle, ce que vous faites...

M. Antoine Caput. - Le système de contrôle se compose de trois niveaux. Le premier niveau, le plus important, est constitué des systèmes de contrôle automatiques, fixes et déplaçables, c'est-à-dire les portiques et les bornes blanches installées en bordure de voie de circulation, qui ne contrôlent qu'une voie mais peuvent être déplacées de mois en mois pour contrôler différents points du réseau taxé. Il s'agit de contrôles exploités par la société Écomouv'.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Qui réalise la maintenance ?

M. Antoine Caput. - La maintenance est réalisée par Thales - et pour partie, celle qui consiste à procéder sur site à des échanges d'équipements en cas de défaillance, ou à l'entretien périodique, par la SNCF ou d'autres sous-traitants. Le second niveau de contrôle est constitué d'outils de contrôle manuels. Il s'agit d'abord de lecteurs portables qui permettent aux corps de contrôle d'interroger les données qui figurent dans l'équipement embarqué. Ces outils sont exploités par les corps de contrôle, douanes, police, gendarmerie.

Il y a aussi des lecteurs mobiles, embarqués dans les véhicules de la douane et qui peuvent faire des contrôles dans le trafic, en circulation. Écomouv' n'exploite pas ces contrôles.

Le troisième niveau est celui de la supervision. Un outil de supervision technique vérifie que l'ensemble du dispositif fonctionne normalement ; il remonte l'information en cas de panne, de manière à ce que les équipes de TCS puissent réaliser un télédiagnostic, préalable à une éventuelle intervention sur site par des agents de SNCF-infra. Enfin, lorsqu'une anomalie est constatée au passage d'un véhicule, l'ensemble des informations collectées sur ce véhicule (plaque d'immatriculation, photo de contexte, classification du véhicule, données figurant à bord de l'équipement embarqué) sont envoyées au centre de traitement des anomalies. Au sein du centre, des opérateurs agréés par la préfecture décident si les anomalies révèlent ou non un manquement susceptible de justifier une sanction. La mission de contrôle d'Écomouv' s'achève à l'émission du rapport de manquement, qui est envoyé aux douanes, lesquelles sont en charge d'infliger les amendes et de les recouvrer.

M. Éric Doligé. - Les portiques et les outils de contrôle manuels visent à contrôler les véhicules et à vérifier s'ils sont en règle. Ces outils sont-ils aussi utilisés pour la facturation ?

M. Antoine Caput. - Le système de contrôle ne joue aucun rôle dans la facturation. Il existe toutefois un lien entre le contrôle et la collecte. Le système de contrôle automatique est discontinu : il existe 173 points de contrôle automatique fixes pour 15 000 kilomètres de route, soit un contrôle tous les 87 kilomètres. L'efficacité du système repose sur le fait que les véhicules assujettis à la taxe transportent un équipement embarqué ; sinon ils sont invisibles pour le système de collecte. Lorsqu'un véhicule assujetti équipé passe devant un portique ou une borne, ceux-ci cherchent à établir un contact radio, selon la norme DSRC, avec l'équipement embarqué. Si le véhicule est équipé, la communication est établie dans la quasi-totalité des cas. Mais il peut arriver, pour diverses raisons, que le contact ne s'opère pas, par exemple en raison de perturbations électriques ou parce que l'équipement embarqué a glissé du tableau de bord. Il serait alors dommageable de sanctionner le véhicule alors qu'il s'agit d'une « fausse » anomalie, car dans ces situations, le véhicule est bien facturé. Pour l'éviter, en l'absence de contact radio, le système de contrôle interroge le système de collecte afin de vérifier si à ce point, une transaction satellitaire de collecte a bien été enregistrée. Si c'est le cas, cela signifie que l'équipement embarqué était bien à bord.

M. Éric Doligé. - Le satellite peut-il avoir une précision suffisante pour distinguer une route taxée d'une autre, très proche, qui ne l'est pas ? Car alors peut-être pourrait-on se passer de portiques.

M. Antoine Caput. - Ce problème est bien connu. Il concerne la collecte - dont TCS n'est pas responsable - et non le système de contrôle. Sans trop m'avancer ou parler à la place de mes partenaires, je crois pouvoir affirmer que le système fourni par Autostrade Technologies à Écomouv' sur la partie collecte répond à cette difficulté. Des balises de localisation sont positionnées à certains endroits spécifiques (routes extrêmement proches, tunnels) ; elles fournissent un signal au sol à l'équipement embarqué. Cette communication radio permet de localiser les véhicules à 20 ou 30 centimètres près. Le but est d'éviter les problèmes qui se sont produits en Allemagne, au début.

M. Éric Doligé. - Sans obligation de contrôler, on pourrait finalement se passer des portiques ?

M. Antoine Caput. - Le système de contrôle ne sert pas à établir la facturation. En tant qu'industriels nous pouvons avoir un avis sur son utilité mais, en tout état de cause, ce système est prescrit par l'État.

M. Éric Doligé. - J'étais sur une fausse piste. Il m'avait été indiqué que la destruction des portiques n'était pas susceptible d'entraver la facturation, mais des intervenants, peut-être juges et parties, m'ont ensuite affirmé l'inverse.

M. Antoine Caput. - Le portique évite de pénaliser indûment certains véhicules dans des circonstances particulières.

M. Éric Doligé. - Il serait donc possible de mettre en place des systèmes de contrôle différents, purement manuels par exemple ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - À mon sens, les portiques sont agressifs.

M. Antoine Caput. - C'est dans la résultante des contraintes technologiques. Dans le cadre du contrôle, nous devons prendre une vue de face du véhicule et une vue de contexte, et établir une communication radio. Seul le portique, positionné au-dessus des voies, permet de satisfaire ces prescriptions sur les axes multivoies. Il en va autrement lorsque le contrôle concerne une seule voie. Les bornes latérales, moins provocantes, sont alors suffisantes. Mais l'essentiel de la taxation est réalisé sur des grands axes à plusieurs voies. Devant les 173 points de contrôle fixes arrêtés par l'État, il passera 610 000 véhicules par jour. Il est totalement illusoire de penser que le contrôle pourrait être efficacement réalisé par des moyens manuels en termes de coût, de moyens et de praticité. Le grand avantage du système proposé par Écomouv' réside dans son faible coût d'exploitation et de maintenance et dans son absence de gêne pour le trafic. Que diraient les transporteurs s'ils devaient ralentir et s'arrêter pour être contrôlés ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Dans ce système, celui qui verbalise n'est pas celui qui a constaté l'infraction. Cela pose tout de même une difficulté.

M. Antoine Caput. - La vidéo-verbalisation existe déjà, par exemple à Paris.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Au cours du dialogue compétitif, l'État a-t-il demandé des modifications susceptibles d'augmenter les coûts ?

M. Antoine Caput. - Le dialogue compétitif s'est déroulé entre mars et avril 2010 après la remise des offres initiales. Nous avons - Écomouv' et ses sous-traitants - eu neuf réunions avec l'État sur des thèmes définis. J'imagine que le processus a été le même pour les autres candidats. Puis, l'État a tiré ses conclusions et a modifié le cahier des charges en juillet 2010. Lors des séances, les représentants de l'État n'ont pas formulé de demandes d'ajustement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - À la fin, le cahier des charges était plus contraignant ?

M. Antoine Caput. - Non pas dans le domaine du contrôle. Le cahier des charges initial prévoyait 300 portiques de contrôle, le cahier des charges final, 173. À contrario, le nombre de contrôles automatiques déplaçables a été augmenté. Les exigences de performance ont été allégées.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous n'êtes à ce jour pas encore payé comme actionnaire. L'avez-vous été en votre qualité de sous-traitant ? L'État vous doit-il quelque chose ?

M. Antoine Caput. - La rémunération du capital apporté par TCS se fera sous forme de dividendes lorsqu'Écomouv' le pourra. Les prêts consentis par TCS sont rémunérés par des intérêts qui ont commencé à être versés.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - À quel taux ?

M. Antoine Caput. - Je ne peux vous donner cette information. Il s'agit de taux normaux. En raison de la situation du projet, la rémunération des prêts d'actionnaire est suspendue depuis décembre.

Notre rémunération d'industriel sous-traitant est assurée par la facturation de nos prestations, dans un premier temps auprès de la société de construction puis de la société de projet. Contrairement à la pratique habituelle, l'État n'a pas souhaité la présence d'une société d'exploitation. Il a accepté de déléguer la collecte de la taxe mais a interdit au délégataire de la subdéléguer.

Les prestations industrielles de TCS sont régies par deux contrats : l'un signé avec Écomouv' D&B, concernant la construction du système de contrôle ; le second conclu avec Écomouv' SAS, relatif aux prestations de maintenance. TCS a été réglée jusqu'en juillet 2013 au titre de ses prestations de construction, puis les paiements ont été suspendus. La société n'a pas été rémunérée au titre de la maintenance.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quelle est la perte subie ?

M. Antoine Caput. - Elle est importante.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Comment ressentez-vous la suspension ? Combien de temps la situation est-elle tenable ?

M. Antoine Caput. - Vous nous avez adressé un questionnaire écrit, où vous formuliez ainsi cette question : « Que pensez-vous des déclarations d'Écomouv' selon lesquelles elle pourrait assumer un report du système de l'écotaxe jusqu'à la fin de l'année ? » Or, ces déclarations d'Écomouv' ont été tronquées. Pour vous répondre, il suffit de citer en entier les propos tenus à l'Assemblée nationale : « en travaillant bien, il n'est pas impossible de tenir jusqu'à la fin de l'année », puis « aujourd'hui les conditions ne sont pas réunies pour tenir très longtemps », enfin « le pronostic vital est aujourd'hui engagé ». Nous sommes surpris de la manière dont ces propos ont été déformés...

Nous participons aux discussions engagées depuis deux semaines entre l'État et Écomouv'. Nous sommes dans un état d'esprit constructif. Des solutions peuvent être trouvées pour traverser la période de suspension. Toutefois, si la situation actuelle devait perdurer, la viabilité d'Écomouv' serait menacée.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - En dehors des 16 millions d'euros d'apport en capital, TCS a-t-elle accordé des garanties ou des sûretés à Écomouv' ? Êtes-vous prêts à envisager une recapitalisation ?

M. Antoine Caput. - TCS a accordé des garanties et sûretés à Écomouv' en qualité d'industriel et d'actionnaire. Je peux vous en donner la liste. Quant à participer à une augmentation de capital, ce n'est pas de ma responsabilité, mais de celle du conseil d'administration !

M. Jean-Jacques Filleul. - Que représente le projet Écomouv' au regard du chiffre d'affaires de Thales ? S'agit-il d'un engagement significatif ?

M. Antoine Caput. - Les deux contrats obtenus par TCS sont d'une valeur conséquente même pour un groupe de la taille de Thales. Ils apportent, en outre, une grande visibilité à l'entreprise.

M. Jean-Jacques Filleul. - Est-ce à dire que l'abandon de l'écotaxe représenterait un manque à gagner substantiel ?

M. Antoine Caput. - Certainement. Le projet comporte un volet construction et un volet exploitation, lequel est intéressant car il nous assure une activité de service pérenne, régulière. En cas de résiliation, la perte pour Thales comme pour les autres partenaires serait importante.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Pouvez-vous nous communiquer des montants ?

M. Antoine Caput. - Je vous remettrai une note chiffrée.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Rémunérez-vous SNCF-Infra directement ?

M. Antoine Caput. - Oui. Vis-à-vis d'Écomouv', TCS assume la responsabilité du système de contrôle et rémunère ses propres sous-traitants, dont SNCF-Infra.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Confirmez-vous que toutes les installations sont prêtes à fonctionner depuis le 17 janvier 2014 ?

M. Antoine Caput. - Le système de contrôle a passé tous les tests requis et a été homologué par l'État fin décembre.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Des défauts majeurs avaient été constatés en juin et en septembre...

M. Antoine Caput. - Des défauts ont été relevés, cela n'était pas étonnant, aucun nouveau système complexe n'en est jamais exempt. L'État ne constate plus de défauts aujourd'hui.

Il y a eu des décalages plutôt que des retards contractuels. L'enchaînement des tâches ne s'est pas toujours réalisé dans les conditions imaginées à l'origine. L'État l'a reconnu. Des discussions sont en cours à ce sujet.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Dans le cadre de ce projet, avez-vous déposé des brevets ?

M. Antoine Caput. - Non. Nous avons décliné sur l'écotaxe des solutions déjà expérimentées pour les péages autoroutiers.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - En l'absence de contestation, la mise à disposition intervient deux mois après la vérification d'aptitude au bon fonctionnement (VABF). Vous nous dites qu'une discussion est en cours avec l'État. Se fait-elle directement entre Écomouv' et l'État ?

M. Antoine Caput. - Oui. Il n'y a pas de tiers intervenant. L'État et Écomouv' sont simplement assistés de leurs conseils. Il s'agit d'une discussion amiable qu'Écomouv' a appelée de ses voeux dès l'annonce de la suspension de l'écotaxe, pour examiner les conséquences de cette décision. Le groupe de travail s'est réuni pour la première fois il y a quinze jours.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La mise à disposition de l'équipement intervient théoriquement après la vérification de service régulier (VSR) et la VABF. L'État a fait un geste en acceptant que les tests d'homologation démarrent avant que la VABF ne soit constatée.

M. Antoine Caput. - Vous voulez parler sans doute de la VSR. L'homologation a été achevée fin décembre. Elle est indépendante de la VABF ou de la VSR. Avant le 29 octobre 2013, l'État et Écomouv' ont revu le calendrier du contrat pour être en mesure de tenir la date du 1er janvier 2014, en accélérant les enchaînements de phases. Les contrats prévoient toujours des durées maximales ; les parties sont en l'occurrence convenues de raccourcir les délais. L'État a autorisé Écomouv' à procéder à des tests préparatoires avant que la phase de VSR ne soit ouverte et à exploiter leurs résultats au titre de la VSR. Lorsque la VABF a été prononcée en janvier, le constat de la fin de la VSR a été concomitant car le rapport était déjà prêt ; cela ne signifie pas que la VSR se soit déroulée en un jour !

M. Jean-Jacques Filleul. - Est-ce l'apport en capital que vous avez consenti qui vous amène à travailler avec Écomouv' ?

M. Antoine Caput. - Non, le schéma est inverse. Pour répondre à de grands projets, des entreprises décident d'unir leurs forces. Une fois le rapprochement effectué, on s'accorde sur l'entrée au capital.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - En d'autres termes, Écomouv' vous a contacté en qualité de sous-traitant potentiel. Elle vous a proposé d'entrer au capital dans un second temps.

M. Antoine Caput. - C'est cela. Le calendrier est important : pour être en mesure de démarrer les travaux dès que la décision d'attribution du marché intervient, il faut être mobilisé et parfois avoir réalisé des travaux préparatoires. Les délais sont très brefs.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je vous remercie. Vos explications ont permis à la commission de mieux comprendre les contours de la fonction de contrôle.

Audition de MM. Jean-Philippe Vachia, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, François-Roger Cazala, conseiller-maître, président de la section « transports » à la 7ème chambre de la Cour des comptes, Vincent Léna, conseiller maître à la 4ème chambre de la Cour des comptes, Nicolas Brunner, conseiller maître, président de la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, et Jacques Schwartz, président de section à la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine (Mardi 11 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous entendrons conjointement MM. Jean-Philippe Vachia, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, François-Roger Cazala, conseiller maître, président de la section « transports » à la 7ème chambre de la Cour des comptes, Vincent Léna, conseiller maître à la 4ème chambre de la Cour des comptes, Nicolas Brunner, conseiller maître, président de la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, et Jacques Schwartz, président de section à la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine. Ils nous diront quels enseignements tirer à l'issue du contrôle des partenariats public-privé (PPP), en prenant l'exemple des prisons, des hôpitaux et des PPP passés par les collectivités territoriales. Ils détailleront également l'impact des PPP sur le budget de l'État : rappelons qu'ils doivent être retracés hors-bilan en annexe du compte général de l'État.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Jean-Philippe Vachia, François-Roger Cazala, Vincent Léna, Nicolas Brunner et Jacques Schwartz prêtent serment.

M. Jean-Philippe Vachia, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes. - Notre délégation illustre la diversité des juridictions financières et de leurs travaux. La Cour des comptes s'intéresse aux PPP depuis bientôt dix ans, puisque dès 2006 le sujet figurait dans son rapport public thématique Garde et réinsertion-La gestion des prisons. Les juridictions financières se sont penchées sur certaines catégories de PPP à l'occasion de contrôles sectoriels, ainsi que sur le contrat de partenariat générique. Des textes ont institué des formes particulières de contrats de partenariat, comme la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 qui a créé les PPP dans le secteur pénitencier, l'ordonnance de 2003 qui en a créé d'autres dans le secteur hospitalier, ou bien encore l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales sur les baux emphytéotiques administratifs. Le contrat de partenariat générique a été défini, de façon plus restrictive que dans les textes spécifiques que j'évoquais, dans l'ordonnance du 17 juin 2004, modifiée en 2008 : c'est là que sont inscrites les trois conditions (non cumulatives) que sont l'urgence, la complexité et le bilan coût-avantage. Le PPP a fait l'objet de réserves d'interprétation de la part du Conseil constitutionnel, exprimées en 2003 et en 2008.

Les juridictions financières, chargées de vérifier le respect du principe constitutionnel de bon emploi des deniers publics, opèrent des contrôles a posteriori sur les PPP. Nous avons aujourd'hui un recul suffisant pour tirer quelques leçons.

Nous avons sur ces contrats, cinq catégories d'interrogations. D'abord la régularité de la procédure, même si c'est d'abord le juge administratif qui en est saisi, notamment lors des nombreux recours contentieux, comme actuellement dans l'affaire du palais de justice de Paris. À ce titre, nous examinons par exemple la coexistence d'un contrat initial et de possibles avenants qui en modifient l'équilibre. Nos juridictions mesurent également l'efficacité du PPP sous deux aspects : l'ouvrage est-il livré dans les délais et répond-il bien aux prescriptions du cahier des charges ? L'exploitation et la maintenance sont-elles assurées selon les exigences imposées initialement ? L'appréciation du résultat ne pouvant se faire que dans la durée, l'administration prend un certain risque, qui doit être mesuré ; elle paye également le risque pris par le cocontractant. Nous évaluons aussi l'efficience du PPP : est-il le meilleur moyen d'atteindre le but recherché, au meilleur coût ? Des comparaisons sont nécessaires entre une construction ou une exploitation en partenariat et une solution en maîtrise d'ouvrage public et en service public direct. Autre aspect auquel nous nous intéressons : la soutenabilité budgétaire. Les dépenses d'investissement, de financement et d'exploitation ont un impact sur le budget de l'État dans la durée. Il y a un avantage au départ, mais un risque de rigidification des dépenses publiques à long terme. Enfin, la comptabilité nationale et générale de l'État doit refléter correctement les engagements pris, au bilan et au hors-bilan.

Nous allons illustrer ces interrogations dans trois secteurs étudiés par la Cour. Nous avons réalisé un rapport, demandé par la commission des finances du Sénat, sur les PPP pénitentiaires. Les PPP hospitaliers font l'objet de développements dans le rapport public annuel de la Cour, présenté ce jour au Sénat par le Premier président M. Didier Migaud. Enfin, une enquête est en cours sur les PPP des collectivités, dont nous pourrons vous dire quelques mots.

M. Vincent Léna, conseiller maître à la 4ème chambre de la Cour des comptes. - Le rapport d'enquête, établi à la demande du Sénat au titre de l'article 58-2° de la LOLF, date de 2011 et n'a pas été actualisé, mais deux autres l'avaient précédé, en 2006 et en 2010. Le secteur pénitentiaire offre à la Cour, dans la durée, un champ d'observation privilégié des PPP. Car dès 1987, la loi Chalandon a autorisé le recours au privé pour la conception et la gestion de prisons. La sophistication croissante des contrats pilotés par le ministère de la justice a nécessité l'implication de l'agence pour l'immobilier de la justice (Apij) qui, notamment, constitue les cahiers des charges.

Au regard de la grille d'analyse qui vous a été présentée, deux éléments ressortent qui concernent l'efficience de ces contrats et la soutenabilité budgétaire des PPP.

Les investigations menées en 2011 ont mis en évidence un recours très volontariste aux PPP. À partir de 2009 les engagements ont certes été comptabilisés au bilan et au hors-bilan de l'État, mais ces décisions de recours aux PPP répondaient à des arguments de nature budgétaire auxquels s'est ajoutée, depuis 2007, l'idée de contribuer à la relance de certains secteurs économiques prioritaires. La Cour des comptes a émis des critiques sur les évaluations préalables rendues obligatoires par l'ordonnance de 2004. La grille d'analyse de la mission d'appui aux PPP (Mappp) quant au bilan économique a toujours privilégié - c'est compréhensible ! - le recours aux PPP, surévaluant le risque pris en charge par le secteur privé. L'efficacité du recours aux partenariats n'est pas contestable, le travail réalisé par les entreprises privées est bien fait, mais il n'est pas hors de portée d'une gestion publique. Quant à l'efficience, il est difficile de l'apprécier faute de référentiel pour comparer ces contrats avec une gestion entièrement publique.

La soutenabilité budgétaire des partenariats public-privé est au coeur du rapport de 2011, notamment à cause de la forte montée en puissance des crédits consacrés à la gestion déléguée à des entreprises privées, qui concerne de plus en plus de services, tels que la maintenance dans les maisons d'arrêt, ce qui a un effet d'éviction sur les crédits publics. La croissance exponentielle des crédits consacrés aux loyers des PPP fait peser un risque sur le budget, à moyen terme. En 2011, la Cour s'interrogeait sur la soutenabilité du nouveau programme immobilier, qui se traduira par une dépense multipliée par six d'ici 2017. Le programme a été gelé : sans doute est-ce un effet de cette alarme.

M. Jacques Schwartz, président de section à la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine. - Au sein du rapport annuel de la Cour, rendu public aujourd'hui, figurent les conclusions d'une enquête, réalisée par la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales des comptes, dans laquelle nous nous sommes penchés sur le pilotage même des PPP, sur le dialogue compétitif, qui est au centre de ce mode de commande publique, sur les risques pris, sur l'efficacité, et sur la soutenabilité financière et budgétaire de ce dispositif dans le domaine des hôpitaux. Pour apprécier le pilotage et le suivi, nous avons examiné les opérations réalisées dans le cadre du plan « Hôpital 2007 », soit des investissements engagés entre 2003 et 2007 et achevés - un nouveau plan est en cours depuis 2007 (Plan « Hôpital 2012 »). L'enquête montre que le pilotage a été faible, les PPP se réduisant à un mode de financement retracé hors-bilan, ce qui donnait une certaine marge de manoeuvre pour en disposer. Les critères de l'urgence, de la complexité et du bilan économique n'ont pas joué leur rôle sélectif dans le choix de la formule du partenariat-public-privé. En outre, la manière dont les contrats ont été rédigés a ouvert un vaste champ au contentieux. La phase de réalisation des opérations a été rendue difficile par une rédaction elliptique, qui laissait place à des interprétations d'autant plus variées que les contrats portaient sur le long terme - jusqu'à trente ans - dans un secteur où les techniques évoluent rapidement.

En termes d'efficacité, les délais ont été respectés : un opérateur a même été en mesure de livrer son chantier avec six mois d'avance, ce qui lui a valu 600 000 euros de gratification, comme le contrat le prévoyait... L'opération du centre hospitalier sud francilien offre néanmoins un contre-exemple que le rapport détaille largement et qui montre la difficulté du processus des PPP. L'évolution des normes comptables contribue à une meilleure évaluation de la soutenabilité budgétaire : les contrats apparaissent clairement dans les comptes des établissements publics.

M. Nicolas Brunner, conseiller maître, président de la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon. - En décembre 2013, 143 contrats de PPP avaient été signés par les collectivités locales, pour un montant total de 3,2 milliards d'euros. Depuis un an ou deux, la tendance est au ralentissement. L'enquête dont je rends compte est encore en cours, et devrait être rendue publique dans un an. Une vingtaine de contrats de partenariat ont été examinés.

Le critère de la complexité juridique est rarement démontré, d'autant que le recours à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage est toujours possible. La procédure de dialogue compétitif n'est pas toujours respectée ; les délais sont très serrés ; on ne peut se défaire de l'impression que le bénéficiaire a été choisi à l'avance. Les contrats sont souvent déséquilibrés, avec des durées importantes - vingt à trente ans - et des redevances élevées, qui hypothèquent le budget des collectivités locales pour longtemps. À cela s'ajoute le problème des avenants, qui vont jusqu'à remettre en cause l'équilibre initial du contrat. Le choix du partenariat se fait souvent a priori, sans démonstration préalable de son efficience par rapport à d'autres formules.

L'exécution pose la question de la soutenabilité budgétaire. L'importance des loyers des PPP limite la capacité de financement des collectivités ; le contrat a des effets sur l'endettement des collectivités, voire sur leur notation, pour les grandes villes par exemple. Le bilan financier apparaît plutôt défavorable pour la collectivité et favorable pour les entreprises contractantes, essentiellement à cause des avenants.

Néanmoins, les PPP présentent des avantages dans certains secteurs. Pour l'éclairage public, secteur où les collectivités locales passent volontiers des PPP, les entreprises privées font preuve d'une efficacité indéniable
- l'éclairage est meilleur et s'accompagne d'économies d'électricité, mais ce bon service coûte deux fois plus cher aux collectivités. Celles-ci négligent le suivi des contrats et manquent d'agents formés pour analyser les rapports annuels obligatoires, qui du reste ne sont pas toujours transmis par les entreprises. Dans la phase d'exécution, on ne compte plus les contentieux, les transactions coûteuses, les annulations pures et simples sur le fondement de l'absence de complexité.

M. Jean-Philippe Vachia. - La soutenabilité budgétaire est un sujet important pour la Cour. En témoignent les travaux sur l'exécution de la loi de finances 2013.

Les instruments de la comptabilité nationale, selon des règles fixées par Eurostat, permettent de calculer le déficit maastrichien ainsi que la dette des administrations publiques. Jusqu'à 2009, l'intégration des PPP dans la dette publique des États n'était pas clairement requise, d'autant que le risque était réputé porté par le co-contractant. Depuis, ces contrats sont pris en compte dans le calcul de la dette publique. La comptabilité générale a évolué dans le même sens. Les PPP apparaissaient comme une forme d'externalisation de la dette. Depuis 2011, la norme de la comptabilité générale de l'État - norme n° 6 sur les immobilisations corporelles - établit que les PPP sont une immobilisation contrôlée par l'État et qu'ils constituent une dette à hauteur du financement public. Cette dette doit être inscrite comme telle au passif de l'État. Lors de nos travaux de certification des comptes, nous nous assurons donc de l'exhaustivité du recensement des PPP. En amont de la livraison de l'ouvrage, un engagement hors-bilan doit également figurer en annexe au compte général de l'État. J'ai vérifié, Écomouv' y figure. La même règle vaut pour les hôpitaux ou les collectivités territoriales. Le recours aux PPP ne diminue pas l'endettement comptable des personnes publiques concernées, ils sont de la dette.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'ai perçu dans vos propos une légère réserve quant à l'usage immodéré et non contrôlé des PPP. J'ai bien compris que le cas Écomouv' n'avait pas encore fait l'objet d'un examen de la Cour des comptes. Vous avez insisté sur l'importance de la durée des contrats. Celui qui nous occupe dure seulement onze ans et demi, avec deux ou trois ans de travaux préparatoires à la mise en oeuvre. La période de versement des loyers est courte, mais leur montant élevé. N'aurait-on pas dû, pour une bonne gestion des deniers publics, prévoir une durée plus longue ? L'évolution technique du matériel n'est pas ici un argument, puisque les installations doivent être rendues à l'État en bon état de fonctionnement à la fin de contrat.

M. Jean-Philippe Vachia. - Un contrat d'éclairage public n'a pas la même durée qu'un contrat dans le secteur pénitentiaire : tout dépend de la nature de l'ouvrage. Pour vous répondre, il faudrait avoir analysé précisément le contrat, son économie et le début de son existence. Les « délégations Chalandon », c'est-à-dire la privatisation des services à la personne dans les prisons, constituent une expérience intéressante. Dans la durée, sans vigilance totale de la personne publique, les dérives sont courantes et il est rare d'obtenir une pleine satisfaction du service attendu. En plus de la qualité de construction de l'ouvrage, il faut prendre en compte sa maintenance dans la durée.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La complexité technique ou technologique dans le cas d'Écomouv' est indéniable. L'État, en s'adjoignant les services du ministère de la Défense, aurait néanmoins pu régler ce problème. Du reste, n'est-ce pas l'ajout de missions régaliennes d'exploitation qui a augmenté la complexité du contrat ? La nécessaire interface entre les agents des douanes et le prestataire privé en a augmenté le coût. Croyez-vous que la complexité du PPP puisse être le fait de l'État ?

M. François-Roger Cazala, conseiller maître, président de la section « transports » à la 7ème chambre de la Cour des comptes. - Pour que le contrat Écomouv' puisse faire l'objet d'un examen approfondi, au vu des critères que l'on vous a présentés, il faut que le système ait commencé à fonctionner. Il ne sera pas nécessaire d'attendre dix ans et demi ou onze ans pour l'apprécier, rassurez-vous.

L'écotaxe est un sujet que nous avons déjà abordé publiquement, dans le cadre d'un référé sur les aspects fiscaux et budgétaires du Grenelle de l'environnement, présenté au Premier ministre en novembre 2011, publié le 18 janvier 2012. La petite partie qui était consacrée à l'écotaxe exprimait notre préoccupation face au retard pris dans la mise en place du système, qui aurait dû fonctionner dès 2011, selon l'injonction législative. Cette urgence imposée a contribué à compliquer la situation. A-t-on pour autant ajouté de la complexité à un système qui aurait pu être plus simple, donc moins sujet aux doutes ? Nous ne pourrons le dire qu'après l'avoir examiné.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Dans l'étude préalable au choix définitif du PPP, une première estimation évaluait le coût du contrat à 231 millions d'euros ; actuellement, il est de 650 millions. Les exigences de l'État en matière de contrôle justifieraient l'augmentation de ce coût. Cette dérive liée à la délégation d'une fonction régalienne n'aurait-elle pu être prise en compte dès le début ?

M. François-Roger Cazala. - Une expertise serait nécessaire pour vous répondre. L'objectif était d'avoir un système opérationnel assurant le rendement de l'écotaxe à la fin de 2011. Cela a peut-être présidé au choix du PPP, en dépit du coût. Un autre système aurait-il été plus efficace ? Cela n'est pas certain.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Connaissez-vous d'autres PPP de même nature, qui rapportent de l'argent ? Cette rentabilité n'a-t-elle pas incité à une certaine négligence, notamment sur les contrôles ? La recette prévue était de 1,2 milliard d'euros, contre 230 millions d'euros de dépenses pour les loyers. L'État était de toute façon gagnant ; il fallait aller vite.

M. François-Roger Cazala. - C'est très exactement ce que je voulais dire. Cependant l'absence d'examen par la Cour des comptes m'empêche d'étayer mon propos. Il n'existe aucun PPP de l'ampleur d'Écomouv'.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'État voulait aller vite. Il a pourtant choisi une procédure comportant une phase très longue de dialogue compétitif ?

M. Jean-Philippe Vachia. - Le dialogue compétitif est une forme moderne de dévolution de l'achat public, alternative au marché public classique, prévue par les directives européennes et explicitement inscrite dans l'ordonnance de 2004 sur les contrats de partenariat. Il est précédé d'une phase d'appel à concurrence. On l'utilise justement pour aller vite. Le dialogue compétitif n'est d'ailleurs pas propre aux contrats de partenariat.

Il existe d'autres très gros contrats de partenariat, Balard, le palais de justice de Paris, l'hôpital sud francilien,... À notre connaissance, le contrat écotaxe est le seul dans lequel le prestataire réalise un ouvrage public, l'exploite et organise la perception d'une taxe. C'est un cas particulier dont l'analyse nécessitera un raisonnement particulier de la part de la Cour des comptes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La suspension de l'écotaxe ne signifie pas la suspension du contrat. La puissance publique a-t-elle pris la mesure de cette situation particulière ? Comment appréciez-vous le recours de l'État à des conseillers extérieurs ? Les fonctionnaires sont-ils formés à suivre ce type de contrats exceptionnels ?

M. Jean-Philippe Vachia. - En 2006, nous avions recommandé de constituer une capacité interne d'expertise nationale et régionale pour suivre l'exécution des PPP pénitentiaires. Suivre l'exécution d'un contrat de partenariat est en soi un métier. Il faudrait avoir des spécialistes, pour dépouiller le rapport annuel du co-contractant ou faire des vérifications concrètes sur place. En internalisant ce savoir-faire, nous aurions une « puissance de feu » en termes d'expertise. Une expertise juridique et financière est nécessaire pour négocier le contrat, une expertise technique pour en contrôler l'exécution. Une faiblesse dans le suivi d'un contrat peut suffire à le déséquilibrer.

La commission des finances du Sénat a demandé à la Cour une enquête au titre de l'article 58-2° de la LOLF sur le recours aux consultants extérieurs - sans rapport particulier avec les PPP. Nous en aurons les résultats dans huit mois et pourrons alors en reparler.

M. Vincent Léna. - Le recours aux PPP est souvent justifié par le transfert des risques vers le contractant. Deux exemples : un centre de rétention, au Havre, présente une instabilité du sol, constatée après coup. Le ministère de la justice est fier de rappeler que c'est le contractant qui supporte tous les risques ; mais à Nantes, des explosifs ont été trouvés sur un terrain en construction. L'État a versé 6 millions d'euros, car tous les risques n'étaient pas inclus dans le contrat. Il faut en amont une expertise très forte pour évaluer les risques. Prenons le cas des créances « Dailly ». Si la société qui exploite une prison fait faillite, l'État doit continuer de payer les échéances à la banque. Tous les risques ne sont pas suffisamment anticipés. Le suivi, notamment à travers les pénalités de retard ou pour défaillance, est un métier complexe. Pour former ses agents, l'État a dû faire face à des dépenses qui n'étaient pas prévues.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Dans le montage lié à l'écotaxe, le contrôle est confié à une société privée, qui signale aux douanes les manquements. Comment évaluer l'efficacité des contrôles ? Écomouv', ai-je lu dans le contrat, fera elle-même les audits des sociétés habilitées de télépéages auxquelles elle déléguera une partie des tâches... Quels sont les risques pris par l'État dans ce contrat ?

M. François-Roger Cazala. - Vous avez sur nous l'avantage d'avoir lu le contrat ! Nous l'analyserons quand nous l'aurons. Cependant, je signale que le contrôle des prestations fournies par un concessionnaire est une pratique courante et les PPP ne sont pas un cas particulier à cet égard.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le contrôle est une fonction régalienne, il me semble.

M. François-Roger Cazala. - La perception de l'impôt est une fonction régalienne, mais les modalités de recouvrement sont multiples et la perception matérielle peut être déléguée. Cela a été validé par le législateur. Le Conseil constitutionnel n'y a pas trouvé à redire.

Sans avoir le contrat, nous disposons tout de même d'une évaluation préalable qui présente une matrice de risques très complète, pour choisir entre les différentes modalités juridiques et techniques. J'ai pu constater que les risques qui se sont produits - vandalisme, sabotage, détérioration des équipements, et même « taxe non collectée pendant le fonctionnement » - étaient mentionnés.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Un risque a quand même été oublié : la suspension du contrat !

M. François-Roger Cazala. - J'ignore comment cette matrice de risques a été prise en compte dans la rédaction du contrat de PPP et dans les procédures de contrôle que vous avez mentionnées.

Plus que le ministère de la justice, l'administration de l'équipement et du développement durable a une expérience dans le domaine du contrôle. Cette administration a une structure spécialisée dans les délégations de service public, qui fournit un appui technique et juridique à ceux qui le souhaitent.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les responsables des douanes nous ont précisé que la collecte et le recouvrement amiable sont confiés à Écomouv', le recouvrement forcé aux douanes.

M. Michel Teston. - La Cour a certainement contrôlé d'autres PPP dont l'environnement était différent. Elle doit avoir une idée précise des domaines et des cas où il vaut mieux ne pas recourir aux PPP. Pouvez-vous vous prononcer dès à présent sur la pertinence du recours au PPP pour la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds ?

M. Jean-Philippe Vachia. - La question est simple, la réponse ne l'est pas. In abstracto, un PPP n'est pas bon ou mauvais. Dans le secteur pénitentiaire, le bilan nous paraît en demi-teinte, mais pas négatif. Utiliser le PPP pour construire un hôpital entier n'est en revanche pas très heureux, les besoins fonctionnels de l'hôpital évoluant trop rapidement, au fil des avancées technologiques. Le choix d'un PPP se justifie plus lorsque la définition du programme fonctionnel est intangible, car alors le contrat ne risque pas d'être ultérieurement déséquilibré. Du reste, les PPP les plus récents dans le domaine hospitalier concernent des ouvrages plus modestes. L'hôpital sud francilien est l'exemple de ce qu'il ne faut pas faire.

Il est difficile de faire une réponse générale sur les PPP. Les contrats doivent être pris au cas par cas, en comparant ce qui est comparable, et en envisageant les choses dans la durée. Pour pouvoir établir des comparaisons, il est nécessaire de conserver des solutions confiées entièrement au secteur public...

M. Jean-Luc Fichet. - J'ai eu l'occasion de visiter deux prisons, l'une sous contrat, l'autre en régie. Dans le premier cas, les clauses du contrat avaient été respectées, et mon interlocuteur a souligné l'efficacité et la réactivité de l'entreprise privée. Dans l'autre, le directeur ne souhaitait pas de PPP, pour garder la maîtrise de ce qui se passait dans l'établissement. Dans le cas d'Écomouv', je comprends mal les termes de la relation entre l'État et son co-contractant, du fait de la complexité à l'infini du contrat. Vous parliez de la « matrice des risques ». Elle aurait dû permettre d'anticiper un risque aussi énorme que la suspension du contrat. Nous sommes actuellement dans une situation inextricable, un cas d'école pour les juristes. Quelle lecture faites-vous de la situation actuelle ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Écomouv' a demandé la mise à disposition par une lettre du 17 janvier 2014. L'État a jusqu'au 17 mars pour répondre et signaler manquements ou anomalies. C'est un moment capital dans le déroulement d'un PPP.

M. Jean-Philippe Vachia. - Tout PPP appartient à une catégorie spécifique. Celui-ci, en outre, porte sur une mission régalienne et a nécessité une loi.

M. François-Roger Cazala. - Dès lors que la demande de mise à disposition a été faite, c'est au Gouvernement de se prononcer. La suspension de l'écotaxe privera les infrastructures de transport de financements considérables. Déjà, en 2011, le retard pris dans la perception des recettes fiscales prévues par le Grenelle de l'environnement, comme la redevance carbone ou l'écotaxe poids lourds, nous préoccupait : comment les objectifs de financement des infrastructures et de report modal allaient-ils être atteints ? Nos critiques sont encore plus justifiées aujourd'hui.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Monsieur Doligé, souhaitez-vous prendre la parole au nom des départements ? Nombre de collectivités territoriales attendaient cette recette...

M. Éric Doligé. - Hélas ! Pour l'instant, il n'y a que des charges ! La date de mise en application nous importe beaucoup. Par les temps qui courent, toute nouvelle recette est bienvenue et nous comptions sur celle-ci ; certaines collectivités territoriales l'avaient inscrite à leur budget dès 2012. Une compensation financière de l'État aux collectivités territoriales sera-t-elle versée ? L'État a transféré l'intégralité des routes nationales aux collectivités territoriales. Celles-ci, tout autant que l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), pouvaient donc attendre de nouvelles recettes substantielles.

M. Jean-Philippe Vachia. - Je n'ai pas d'éléments de réponse sur ce sujet. L'analyse du contrat est une chose, son impact sur les recettes de l'État et des collectivités territoriales en est une autre. Nous reviendrons sur ce dernier aspect, je pense, dans nos prochains rapports annuels sur l'exécution du budget, ainsi que dans le prochain rapport sur les finances publiques locales. Cela nécessitera d'apprécier les relations entre l'État et l'Afitf, et d'évaluer la créance « Dailly » - est-elle suspendue ou non, exigible par les banques ou non ? Les conséquences budgétaires, comptables, juridiques et financières sont bien là. Reste à les apprécier.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Elles s'étendent jusqu'aux contrats de plans État-région : je constatais hier avec le préfet de la région Aquitaine que les opérations relatives aux transports sont toutes conditionnées à la perception des recettes de l'écotaxe. On trouve dans l'évaluation des PPP qui figure en annexe du compte général de l'État pour 2012 le chiffre de 774 millions d'euros, coût de la mise en place de la taxe poids lourds. À quoi s'est exactement engagé l'État ? À quoi correspond cette somme ?

M. Jean-Philippe Vachia. - À la page 225, dans l'annexe du compte général pour 2012, une ligne est consacrée à la mise en place de la taxe poids lourds : une somme de 668,7 millions d'euros est inscrite au titre de garantie de la créance « Dailly » ainsi que les deux loyers, correspondant à la construction et au financement d'une part, à l'entretien, la maintenance et le renouvellement d'autre part. Ce sont des engagements pris en 2012. Au moment où l'ouvrage sera livré, la valeur actualisée du coût de l'investissement devrait figurer dans les immobilisations de l'État, et la dette équivalente devrait être inscrite.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ce chiffre changera donc sensiblement en 2013, je suppose.

M. Jean-Philippe Vachia. - Je m'exprime sous réserve des travaux de certification des comptes de l'État, qui sont effectués par la première chambre, ainsi que de ceux sur l'exécution du budget de l'État.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La créance « Dailly » est donc comprise dans ce chiffre.

M. Jean-Philippe Vachia. - Il y a aussi une autorisation d'engagement, depuis 2011, entre l'État et l'Afitf.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Merci pour ces précisions.

Audition de M. Daniel Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (Mardi 11 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous recevons M. Daniel Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM). Nous avons déjà reçu trois de ses collaborateurs : M. Michel Hersemul, chef du département d'expertise des partenariats public-privé (PPP) et de conduite de projets délégués et MM. Antoine Maucorps et Olivier Quoy, membres de la mission de la tarification. Les auditions précédentes nous ont montré que l'initiative de ce projet et sa conduite relevaient presqu'exclusivement de la DGITM, que vous dirigez depuis le début des opérations. La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) elle-même nous a renvoyés vers vous dans notre recherche d'explications sur ce projet et sur son coût. Pouvez-vous nous éclairer sur le processus de prise de décision dans ce dossier ? Avez-vous décidé seul ? Avez-vous eu recours à l'expertise d'autres services de l'État ? Comment avez-vous tenu les ministres informés ? Quelle part avez-vous pris à la décision de suspension ? Quel serait votre rôle dans une négociation avec le prestataire ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Daniel Bursaux prête serment.

M. Daniel Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer. - Ce projet, dont vous connaissez désormais l'historique, résulte d'une commande politique forte passée à la DGITM dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Les ministres qui se sont succédé ont tous insisté sur l'importance de ce dossier comme sur la nécessité d'aller le plus rapidement possible. Le dispositif répondait à l'objectif, écologique, de favoriser le report modal et d'inciter à la rationalisation des chaînes logistiques. Il s'agissait aussi de mettre en place un financement pérenne de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf). L'exemple de l'Allemagne est éloquent : depuis la mise en place de la LKW-Maut, le réseau autoroutier y connaît une nouvelle jeunesse.

Il m'appartenait de mettre en place, en lien étroit et permanent avec la DGDDI et en m'appuyant sur les compétences de nos ministères respectifs, un dispositif répondant, sur les plans technique et juridique, à cette commande. Nonobstant les obstacles de toutes sortes, dont une procédure contentieuse tranchée au Conseil d'État, nous y avons répondu de manière adéquate, en toute légalité et dans la transparence. Certes, depuis la signature du contrat, des retards sont survenus. Ils sont presque tous imputables à la société Écomouv', même si celle-ci le conteste. Jusqu'au mois d'août 2013, aucun des dispositifs de contrôle n'avait été détruit, alors que le premier avait été installé le 31 janvier 2012. Ce projet semblait donc socialement acceptable - vous savez ce qu'il en est advenu en octobre dernier.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous attribuez la responsabilité des retards à la société Écomouv', mais ceux-ci n'étaient-ils pas prévisibles ? Les technologies choisies étaient nouvelles, les fonds propres de cette société ne s'élevaient qu'à 30 millions d'euros. Les délais initiaux n'étaient-ils pas trop justes ?

M. Daniel Bursaux. - Le résultat de la consultation a été évalué par mes services. Après avoir examiné leur rapport, la commission consultative a estimé que les délais proposés étaient crédibles. Ceux que proposaient les concurrents n'étaient pas substantiellement supérieurs. Quoiqu'extrêmement serrés, les délais n'étaient pas irréalistes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Entre l'évaluation préalable et la signature, le coût estimé est passé de 231 millions d'euros à 650 millions d'euros. Avez-vous rendu compte par écrit de cette dérive aux ministres successifs ?

M. Daniel Bursaux. - Je n'ai pas le souvenir de rapports spécifiques. Cette évolution résultant de la consultation menée, les ministres en ont toutefois eu connaissance avant de faire le choix définitif.

Le montant de 231 millions d'euros que vous évoquez, et qui figurait dans l'évaluation préalable, ne prenait en compte que les éléments embarqués des non abonnés, dont le coût était estimé à 71 millions d'euros en utilisant les technologies GNSS, et à 3 millions d'euros en technologie DSRC. Le coût des éléments embarqués des abonnés se montait, lui, à 96 millions d'euros en GNSS et à 14 millions en DSRC, pris en charge par les coûts d'exploitation, à travers la rémunération annuelle des sociétés habilitées de télépéage (SHT). Le chiffre à prendre en compte était ainsi de 327 millions d'euros au mois d'août 2008. Les investissements d'Écomouv', pour lesquels vous évoquez à juste titre un montant de 650 millions d'euros, sont chiffrés en valeur de fin 2011, et comprennent 67 millions d'euros de frais de financement et d'impôts, qui n'étaient pas intégrés dans le calcul de l'investissement brut. Il faut en réalité comparer aux 327 millions d'euros de 2008 les 580 millions de 2011.

L'écart résulte du coût du dispositif de contrôle, passé de 76 millions à 198 millions d'euros, et de celui du système central, passé de 38 millions à 135 millions d'euros. Nous avions d'abord imaginé mettre en place du personnel pour le réseau de distribution avant de décider d'installer un système de distribution automatisé : cela gonfle aussi le montant de l'investissement.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je suis étonnée que sur un dossier aussi complexe les choses n'aient pas été clairement précisées dès le début et soient restées dans le vague. Vous devez rechercher des chiffres pour nous les communiquer !

M. Daniel Bursaux. - Il s'agissait d'estimations sur un système complexe et sans précédent dans notre pays. Nous nous sommes entourés de tous les conseils possibles. Le marché a répondu : les trois concurrents qui se sont manifestés proposaient des prix de cet ordre.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les premiers montants vous ont-ils surpris ?

M. Daniel Bursaux. - Les premiers chiffres étaient encore plus élevés, et nous ont en effet surpris. Le montant des offres finales correspond, je crois, à des données objectives.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les surcoûts survenus après la signature du contrat ont-ils été pris en charge par la société Écomouv' ?

M. Daniel Bursaux. - Les prix figurant dans le contrat étant forfaitaires, et le contrat n'ayant pas été modifié, tout surcoût dans la réalisation, même dû à des retards, est à la charge de la société, sauf à ce qu'Écomouv' prouve que l'État en est responsable : nous n'avons pas entamé de discussion sur ce point.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Qu'est-ce qu'un démonstrateur ?

M. Daniel Bursaux. - L'État, dans le cadre du dialogue compétitif, a souhaité s'assurer que les candidats auraient l'expertise et les capacités techniques nécessaires pour développer les composants qui interviendraient dans les sous-ensembles sensibles du dispositif. Aussi leur avons-nous demandé de fournir un démonstrateur pour la proposition initiale, c'est-à-dire tout ou partie d'un système technique, pour en apprécier la robustesse et l'adéquation aux attentes. Les résultats des démonstrateurs initiaux ont été tels que l'État a demandé aux candidats un nouveau démonstrateur pour l'offre finale. Il a alors mis à leur disposition des conditions identiques (local sécurisé, alimentation électrique, surveillance...) pour l'installation de ces démonstrateurs. Il s'agissait alors essentiellement de tester la fonction de collecte de la taxe.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Un prototype, en quelque sorte...

M. Daniel Bursaux. - Si l'on veut, mais à échelle réduite.

M. Yves Krattinger. - Le système français est-il, comme le préconisent les directives européennes, interopérable, en particulier avec les dispositifs mis en place par nos voisins du Nord-est, d'où proviennent le plus grand nombre des poids lourds ? La complexité de ce dossier justifiait-elle le recours à un PPP ? Quels étaient les avantages et les inconvénients des solutions alternatives ? Enfin, fallait-il séparer construction et exploitation ?

M. Daniel Bursaux. - Contrairement au système allemand, dans lequel les systèmes embarqués doivent être achetés à la société cocontractante du PPP, notre dispositif est pensé pour l'interopérabilité : la Commission européenne y a veillé. Nous aurions pu passer par une maîtrise d'ouvrage publique, mais je ne suis pas convaincu que l'administration soit à même d'organiser une consultation sur un système aussi complexe et de s'assurer que toutes les interfaces sont bien fonctionnelles. Si il y avait eu des dysfonctionnements, il aurait été quasiment impossible d'établir les responsabilités  La construction de bâtiments complexes en lots séparés illustre bien ce problème. Mes équipes n'avaient pas les moyens humains de gérer une telle tâche, sauf à avoir recours massivement à des bureaux d'études. Les Pays-Bas, qui ont fait ce choix d'allotissement, ont abouti à une impasse : leur projet a été abandonné en février 2010. Sans aller aussi loin, les difficultés rencontrées par le ministère de la défense français dans la mise en place de son système de paie ont mis en évidence la difficulté de la maîtrise d'ouvrage directe de projets à interfaces multiples. Le recours au PPP était totalement justifié, comme le confirme l'avis de la Mappp.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Avec quels pays d'Europe le système est-il interopérable, exactement ?

M. Daniel Bursaux. - C'est une question d'équipements. Plusieurs sociétés de télépéage ont rejoint le projet et proposent un équipement embarqué. La société Écomouv' n'en a pas le monopole.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Avec ceux de quels pays ces équipements sont-ils compatibles ?

M. Daniel Bursaux. - Ils sont compatibles avec les réseaux français, italien, espagnol et belge. La Belgique est d'ailleurs engagée dans un projet comparable au nôtre. L'objectif est bien sûr que les transporteurs n'aient pas à s'équiper de 28 équipements embarqués différents. Ce sont les SHT qui doivent avoir un équipement embarqué interopérable.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez évoqué un logiciel du ministère de la défense qui a connu des dysfonctionnements : n'est-ce pas l'une des sociétés de la SAS Écomouv' qui l'a fourni ?

M. Daniel Bursaux. - La société Steria est effectivement intervenue dans ce projet, mais pour le sauver. Je vous renvoie sur ce point au rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Comment les tarifs de l'écotaxe ont-ils été fixés ? Avez-vous d'abord estimé son produit, ou êtes-vous partis des tarifs ?

M. Daniel Bursaux. - Depuis l'origine du projet et lorsque le débat politique s'est ouvert, le chiffre évoqué pour le produit attendu de la nouvelle recette était d'un milliard d'euros, chiffre finalement retenu par le ministre d'alors, M. Borloo. Nous avons procédé à deux calculs. Le premier visait à nous assurer que nous respections les normes fixées par la Commission européenne en matière de taux plafond, celui-ci devant refléter, sans le dépasser, le coût d'usage de l'infrastructure. Nous avons abouti à environ 16 centimes d'euro par kilomètre. Puis, nous sommes descendus à 12 ou 13 centimes afin de remplir la commande.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous avez aussi décidé de la charge des camions : 3,5 tonnes au lieu de 12 tonnes en Allemagne. Vous avez déterminé le réseau taxable...

M. Daniel Bursaux. - C'est la loi qui en a décidé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Une fois ce tarif décidé, il devient difficile de dire qu'un coût de 237 millions d'euros est trop élevé !

M. Daniel Bursaux. - Un tarif supérieur à 16 centimes nous aurait exposés à des risques de contentieux en raison de la directive « Eurovignette ». Si demain les régions doivent fixer leurs taux, il faudrait calculer les plafonds région par région. La Commission européenne est plutôt favorable à la taxation dès 3,5 tonnes, mais le débat sur un seuil de tonnage supérieur reste ouvert.

M. Michel Teston. - Vous estimez que le recours à la maîtrise d'ouvrage publique aurait posé de gros problèmes, mais comment justifier que l'on soit passé de 320 millions à 580 millions d'euros ? Qui a voulu recourir au PPP ? La décision a-t-elle été politique ?

M. Daniel Bursaux. - Le Gouvernement a demandé au Conseil d'État s'il pouvait recourir à un PPP. En posant la question, il avait en tête que cette solution pouvait être retenue. Ensuite, sur proposition de ma direction générale, mais aussi de celles des douanes et droits indirects, du budget, de la législation fiscale, il a décidé de recourir à un PPP.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pourquoi avoir mis en place une mission de tarification spécifique au contrat écotaxe alors qu'il existe un département d'expertise des PPP au sein de la direction générale ?

M. Daniel Bursaux. - Nous avons créé la mission tarification car il s'agissait d'un projet extrêmement spécifique qui devait faire travailler ensemble deux directions générales. En outre, cette mission a piloté tout le projet. Elle est dirigée par Antoine Maucorps, que nous avons choisi d'un commun accord, assisté d'Olivier Quoy (DGITM) et d'Anny Corail (DGDDI). Le département d'expertise sur les PPP de ma direction générale a été audité par le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) ; celui-ci a estimé dans son rapport que ce département fonctionnait correctement et il a même proposé qu'il n'ait plus de mission opérationnelle, mais qu'il se consacre uniquement à conseiller les autres services gérant les PPP. J'ai fait le choix, en termes d'organisation que le département traite seulement des PPP routiers, ceux-là même gérés par la direction à laquelle est rattaché ledit département. Les autres PPP sont gérés par des services différents.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le Conseil d'État n'a jamais dit que le PPP était la meilleure des solutions : il a simplement estimé que ce PPP était possible. Cela dit, était-ce la meilleure solution ?

M. Daniel Bursaux. - Oui. À l'étranger, des systèmes très proches ont été retenus, du fait de la complexité du système.

M. Louis Nègre. - L'Allemagne a instauré une toll tax. Lorsque les autres pays européens ont décidé d'établir une écotaxe, sont-ils passés par la maîtrise d'ouvrage publique (MOP) ou par un PPP ?

M. Daniel Bursaux. - L'Allemagne et la Slovaquie ont choisi un PPP. Je crois que la Belgique est en train de faire de même.

M. Louis Nègre. - Et la MOP ?

M. Daniel Bursaux. - Un seul pays : la Suisse, qui n'appartient pas à l'Union européenne.

M. Louis Nègre. - Son système est spécifique et plus ancien. Le système mis en place en France est très innovant, et des entreprises comme Thales y jouent un rôle important. Aurions-nous pu exporter cette technologie ?

M. Daniel Bursaux. - Certaines SHT françaises auraient pu opérer dans d'autres pays. Thales aurait pu, elle-aussi, exporter en Belgique s'il n'était pas arrivé ce que l'on sait.

M. Louis Nègre. - Si c'était à refaire, referiez-vous la même chose ?

M. Daniel Bursaux. - Sans l'ombre d'un doute. Le vice-président du Conseil d'État a récemment déclaré : « La prudence et la prévoyance sont deux qualités nécessaires dans la prise de décision publique. Elles ne doivent pas être dévoyées au point de devenir de la réticence et de la frilosité, voire de la crainte d'agir. » S'inquiétant de comportements précautionneux, il invitait les décideurs publics à dépasser les contraintes. Mon équipe et moi-même avons pris des risques en conduisant ce projet et je les assume complètement.

M. Éric Doligé. - J'espère que le vice-président du Conseil d'État prendra lui aussi des risques dans le cadre du redécoupage des cantons...

M. Daniel Bursaux. - Dans la suite de l'entretien, il s'inquiétait du développement de comportements précautionneux, et invitait les décideurs publics à « prendre des initiatives et, parfois, des risques ».

M. Éric Doligé. - Le PPP répondait certainement à l'objet du marché. Le dispositif devait être livré le 20 juillet, puis le 1er octobre 2013 et enfin le 1er janvier de cette année. Toutefois, une mise en oeuvre plus précoce avait été évoquée lors de précédentes auditions : des recettes étaient prévues dès 2012. Les retards sont-ils toujours dus à Écomouv' ?

J'ai entendu dire que les taux pourraient être fixés par les régions, qui ne sont ni responsables ni propriétaires des routes - veut-on faire disparaître les départements ? Les débats actuels ne sont pas neutres.

Le rapport financier prévu est plutôt positif : 1,2 milliard d'euros de facturation et un gain pour l'État et les collectivités de 900 millions d'euros. Ces dernières devaient percevoir 100 à 160 millions d'euros, selon le trafic. Elles attendent avec impatience les décisions de l'État afin que les recettes arrivent. Percevront-elles des arriérés de recettes ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous traiterons de la suspension à la fin de l'audition.

M. Daniel Bursaux. - Dans une version optimiste, lors du Grenelle de l'environnement, le ministre imaginait avec volontarisme une entrée en application fin 2011, début 2012. Cependant les procédures ont été longues : l'élaboration du cahier des charges puis les échanges lors du dialogue compétitif, pour être sûrs que nous ne fassions pas fausse route, ont demandé un an supplémentaire. Nous avons également perdu la première moitié de l'année 2011 avec le contentieux sur le classement des offres qui s'est terminé devant le Conseil d'État.

En ce qui concerne les coûts, il est difficile de faire les calculs en pourcentage : si le montant au kilomètre diminue de moitié, le coût de collecte devient faramineux. On peut aussi comparer à des systèmes à l'étranger, qui eux ne sont pas interopérables. Enfin, je crois que, par rapport à la recette, le coût du système en place pour les radars automatisés est plus élevé que celui de notre projet alors qu'il n'y a pas de suivi satellitaire. C'est que le but est aussi de renforcer la sécurité routière, tout comme l'écotaxe encourage le report modal et fait payer les transporteurs étrangers circulant dans notre pays. Si d'autres pays ont fait un choix identique, il ne doit pas être si idiot que cela...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'État a-t-il une responsabilité dans les deux premiers reports de la taxe poids lourds ?

M. Daniel Bursaux. - S'il y avait demain un contentieux, je défendrais l'idée que l'État n'est pas responsable, ce qui n'est bien évidemment pas la position d'Écomouv'.

M. Francis Grignon. - L'État n'a assuré que la maîtrise d'ouvrage du projet. S'il avait été maître d'oeuvre, le dérapage financier n'aurait-il pas été catastrophique ?

M. Daniel Bursaux. - Je ne peux pas l'assurer. Il aurait fallu recruter du personnel, faire appel à des bureaux d'étude... Pour la construction de bâtiments, on peut avoir, dans un premier temps, des offres assez alléchantes mais lors de l'exécution, des dérapages peuvent survenir au moment des interfaces. La gestion des multiples contrats aurait été beaucoup plus compliquée.

M. Francis Grignon. - Avec la suspension de l'écotaxe, le manque à gagner pour le Bas-Rhin va se monter à un million d'euros voire plus, puisque nous voulions être expérimentateurs. Passer à 12 tonnes nous simplifierait grandement la tâche, mais quel en serait le coût ?

M. Daniel Bursaux. - Si nous passions à 12 tonnes, le manque à gagner serait de l'ordre de 200 millions d'euros. Pour le compenser, il faudrait passer le coût kilométrique à 14 ou 15 centimes. En revanche, les équipements de contrôle fixe devraient être adaptés : les portiques de Thales reconnaissent des masses de 3,5 tonnes. Le coût de la transformation risque d'être élevé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Combien coûte un portique ?

M. Daniel Bursaux. - Un million d'euros environ.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les douanes nous ont dit qu'il faudrait quatre à cinq mois pour actualiser les systèmes et les procédures en cas d'évolution des textes législatifs ou réglementaires.

M. Daniel Bursaux. - Il faut effectivement prendre en compte tout l'environnement administratif. Je n'évoquais que la faisabilité technologique, qu'il conviendrait d'évaluer, surtout dans ce contexte.

M. Yves Krattinger. - En application de la loi, 5 500 kilomètres de routes départementales sont taxables. Le réseau routier taxé appartient à l'État et aux départements.

M. Daniel Bursaux. - Le périphérique de Paris appartient à la ville et il y a un tronçon de route à Strasbourg.

M. Yves Krattinger. - Si le barème n'est plus national, il faudra discuter avec les principaux intéressés ! La commande des deux gouvernements successifs a-t-elle toujours été claire et précise ? Les retards n'ont-ils que des causes administratives et techniques ? Pourquoi le décret du 6 mai 2012 était-il incompréhensible ?

M. Daniel Bursaux. - Je ne reviens pas sur le réseau taxable local : nous avons appliqué la loi qui laissait une petite marge d'interprétation. Nous avons défini les tracés département par département et nous sommes parvenus à un quasi-consensus dans le respect du vote du Parlement. Quel que soit le Gouvernement, il m'a toujours été demandé de faire avancer le dossier. Aucun ministre ni aucun secrétaire d'État ne m'a dit de lever le pied.

En ce qui concerne le décret du 6 mai 2012, le Gouvernement sortant a sans doute voulu publier le texte prévu par la loi. Certes imparfait, ce décret a fait l'objet d'un long travail dans mes services : il répondait à la loi telle qu'elle avait été rédigée. Le nouveau ministre délégué s'est étonné, puis son cabinet a fini par convenir que c'était la loi qu'il fallait modifier.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Cela a-t-il retardé l'exécution du contrat Écomouv' ?

M. Daniel Bursaux. - Pas du tout : le décret concernait exclusivement les transporteurs.

M. Roland Ries. - La complexité invoquée pour justifier le choix du PPP résulte-t-elle de problèmes techniques ou bien est-elle due à une forme de perfectionnisme ? Ne pensez-vous pas que pour faire mieux que les autres pays, on a créé une coûteuse usine à gaz, alors qu'il serait moins cher d'accepter un taux de fraude supérieur mais de réaliser des économies sur les portiques et sur le fonctionnement ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Cette question est souvent soulevée par notre rapporteur.

M. Daniel Bursaux. - Incontestablement, le projet est techniquement complexe. Dans l'appel d'offres, nous avions laissé le choix entre un système à ondes comme c'est le cas pour les péages autoroutiers, et un système satellitaire. Toutes les entreprises qui ont répondu ont choisi cette deuxième technique. Il fallait en outre prévoir des contrôles, des systèmes embarqués, l'interopérabilité, un système informatique central sur lequel nos estimations de coûts se sont révélées erronées, ainsi qu'un système de facturation.

Il ne s'agit pas tant de performance du dispositif que de sécurité pour le redevable. Pour éviter des contestations en cascade, nous voulions être sûrs du système, d'où le principe d'une erreur maximum pour un million au détriment du redevable. Les erreurs de facturation, en défaveur des contribuables, auraient créé des polémiques et mis à bas la crédibilité du système.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Votre réponse est adroite, mais vous n'avez pas le même souci pour les amendes de circulation !

M. Daniel Bursaux. - Les premiers contrôles radar ont entraîné beaucoup de contestations, ce n'est plus le cas aujourd'hui.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous rencontré les concurrents lors du dialogue compétitif ?

M. Daniel Bursaux. - Je n'ai pas absolument pas participé à ce dialogue.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous étiez représenté à la commission consultative...

M. Daniel Bursaux. - En effet. En revanche, lorsque les offres initiales ont été remises, j'ai demandé à mes services de me fournir les chiffres.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'État est-il intervenu pour qu'Écomouv' s'implante à Metz, ville où se trouve le siège social de la Sanef ? Perçoit-il des loyers ?

M. Daniel Bursaux. - Les douanes ont leur site écotaxe à Metz. Lorsque la question s'est posée pour Écomouv', nous leur avons suggéré de s'y implanter, tout en disant clairement qu'ils étaient libres d'aller où bon leur semblait. Calais et Reims avaient remis des propositions à Écomouv'. Je ne sais pas en revanche s'il y a eu des incitations financières. Le ministère de l'écologie ne perçoit pas de loyer ; j'ignore ce qu'il en est pour l'État ou pour la collectivité. J'ai transmis la question au préfet de région.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La collectivité nous a dit qu'elle n'en percevait pas.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - À Metz, Écomouv' dispose de deux bâtiments distants de quatre kilomètres et l'un des deux est entouré de 6 500 mètres carrés constructibles. Quelle en est l'utilité ?

M. Daniel Bursaux. - Je l'ignore, tout comme je ne peux pas répondre sur les problèmes des salariés sur lesquels vous m'avez interrogé par écrit, et sur lesquels je n'ai pas reçu de mandat pour les traiter.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous ne voulez pas que les redevables soient taxés injustement. Des contrôles sont donc nécessaires, d'où les portiques. N'y a-t-il pas eu déficit d'explication ?

M. Daniel Bursaux. - Sans doute. Reste que ces portiques ont été en place pendant dix-huit mois sans que personne ne songe à les attaquer. Des articles de presse ont expliqué à quoi ils servaient. Il n'y avait pas de secret, pas de scoop.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Écomouv' était en retard et pourtant l'État a autorisé des marches à blanc dès juillet 2013. N'étaient-elles pas vouées à l'échec ?

M. Daniel Bursaux. - Elles ont fonctionné à peu près correctement. Certes, il y avait encore des défauts majeurs, mais elles ont démontré que le système de tarification fonctionnait.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Il y avait des défauts majeurs...

M. Daniel Bursaux. - Ils ont été corrigés, puis la VABF a été prononcée début janvier après les homologations.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La Mappp a eu 48 heures pour présenter ses remarques sur les procédures de contrôle et de suivi du contrat, notamment sur le respect des indicateurs de performance. Ces réserves n'ont pas obtenu de réponse écrite. Pourquoi ?

M. Daniel Bursaux. - Je vous enverrai le compte rendu de la réunion du 14 octobre 2011 avec la Mappp. L'équilibre économique du contrat, résultant de l'appel d'offres, aurait été profondément modifié si certaines de ses observations avaient été suivies. En revanche, nous avons entamé la négociation avec Écomouv' qu'elle demandait sur un point précis. Quant à l'urgence que vous dénoncez,  le décret de 2009 imposant la consultation des ministres du budget et des finances n'était pas sur le site Internet de la Mappp.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est exact, mais il n'avait pas à y figurer.

M. Daniel Bursaux. - Je consultais le site de la Mappp pour voir quelles étaient les obligations. Certes, nul n'est censé ignorer la loi, mais j'étais resté sur l'idée que seul le contrôleur économique et budgétaire du ministère devait donner son accord, ce qu'il a fait dans des délais raisonnables. Je reconnais que nous avons découvert ce problème une dizaine de jours avant la signature du contrat - mea culpa. Nous avons alors envoyé le projet de contrat aux deux ministres concernés lesquels ont saisi la Mappp. Nous avons très rapidement organisé une réunion sur les points soulevés. À l'époque, nous perdions trois millions d'euros par jour de retard de signature du contrat. En outre, nous craignions un nouveau contentieux si nous ne signions pas rapidement. Les ministres, qui ont dû avoir connaissance des remarques de la Mappp, ont dû estimer que nos réponses étaient satisfaisantes, puisqu'ils ont émis un avis favorable à la signature du contrat.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous un bilan financier des détériorations subies par les portiques ? J'ai cru comprendre que les coûts restaient à la charge de l'État.

M. Daniel Bursaux. - Je ne dispose pas de bilan précis, mais on peut estimer le coût des dégradations à une dizaine de millions d'euros. Le contrat prévoyait que lorsqu'il s'agissait de dégradations isolées, les réparations étaient à la charge des assureurs d'Écomouv'. À partir du moment où il y a eu volonté organisée de nuire et de détruire, Écomouv' a estimé que l'État était responsable. Nous allons en discuter avec eux.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qui négocie avec Écomouv' maintenant ?

M. Daniel Bursaux. - Mes services avec l'aide d'un conseil, ainsi que les douanes. Il a y des allers et retours avec mon cabinet.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Écomouv' a-t-elle payé quelque chose à l'État, mis à part le loyer ? A-t-elle envoyé une facture ?

M. Daniel Bursaux. - Écomouv' ne peut pas demander à l'État de payer quoi que ce soit, puisque la mise à disposition du dispositif n'a pas été prononcée.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La demande de mise à disposition vous a été demandée par lettre du 17 janvier 2014 et une lettre complémentaire vous a été adressée le 20 janvier. Vous avez jusqu'au 20 mars pour répondre. Jouez-vous la montre ?

M. Daniel Bursaux. - Le cabinet nous a adressé un mandat de négociation.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Tout a-t-il été listé ?

M. Daniel Bursaux. - Je le pense.

M. Louis Nègre. - À Metz, nous avons eu le sentiment qu'Écomouv' ne vous bousculait pas. Pourquoi ce tango ? La suspension est une mesure d'ordre politique qui nous coûte 3 millions d'euros par jour et a des conséquences directes sur l'Afitf. Qu'entend faire le Gouvernement pour remplacer les 800 millions d'euros que l'Afitf ne percevra pas ?

M. Daniel Bursaux. - Nous avions reçu une première facture le 1er octobre 2013, que nous n'avons pas honorée, compte tenu des événements et du fait que les VABF n'avaient pas été prononcées. J'ai reçu comme consigne de ne pas trop me presser pour signer la VABF. Elle l'a quand même été début janvier 2014, après que l'homologation a été obtenue. Écomouv' estimait d'ailleurs que celle-ci n'était pas nécessaire pour obtenir la VABF, tandis que nous soutenions le contraire. Écomouv' nous a ensuite transmis le rapport de vérification de service régulier (VSR) et le contrat prévoyait fort heureusement des délais. Nous disposons donc d'un délai de deux mois, depuis la remise de ce rapport, pour prononcer la mise à disposition.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il est difficile de négocier sur la mise à disposition ! Qui va payer ? Est-ce le programme budgétaire 203 ?

M. Daniel Bursaux. - S'il faut payer, ce sera bien sur ce programme 203 alimenté par l'Afitf, puisque dépenses et recettes passent par cet organisme.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il y aura donc des reports sur toutes les opérations d'infrastructures. Hier après-midi, le préfet de région d'Aquitaine, qui nous réunissait pour les contrats de plan État-région, nous a dit qu'ils étaient conditionnés à une recette de l'écotaxe.

M. Daniel Bursaux. - Je suis prêt à parler de mon mandat de négociation avec Écomouv' mais à huis clos. Si j'ai poussé les feux sur l'écotaxe, c'est parce que j'étais persuadé que c'était le seul moyen, dans le contexte budgétaire actuel, de financer les infrastructures françaises. Avec cette recette pérenne (qui s'ajoutait à la taxe d'aménagement du territoire, à la redevance domaniale et au reliquat des amendes radar), on garantissait le financement de l'Afitf.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Quand on voit les reports des opérations anciennes...

M. Daniel Bursaux. - Nous avons trouvé une solution pour cette année. Un amendement budgétaire été voté, les gels traditionnels épargneront le programme 203. Nous avons trouvé de quoi équilibrer les dépenses prévisionnelles, mais il y aura peu d'engagements pour de nouvelles opérations en 2014, ce qui rend l'exercice de contractualisation entre les préfets et les régions extrêmement compliqué.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Sans doute n'y aura-t-il pas de recettes d'écotaxe en 2014.

M. Daniel Bursaux. - D'autant plus qu'il sera peut-être nécessaire de revoir le cadre légal et règlementaire, ce qui prendra quelques mois.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le contrat va donner lieu à négociation. Reste qu'il faudra bien que des sommes arrivent sur le programme 203, dont on va d'ailleurs supprimer une recette.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Jusqu'à quand Écomouv' aura-t-elle la capacité de négocier ?

M. Daniel Bursaux. - À mon avis, mais sans que ce soit un engagement, je pense que nous avons deux mois après la VSR, pendant lesquels il n'y a pas grand risque. Ensuite, les discussions, auxquelles participeront les banques, seront plus difficiles.

M. Jean-Jacques Filleul. - Que votre mandat de négociation n'aboutisse pas aurait des conséquences catastrophiques, y compris pour Écomouv'.

M. Daniel Bursaux. - Par définition, un mandat de négociation peut ne pas aboutir.

M. Louis Nègre. - La situation est en effet très difficile. Non seulement on va fragiliser Écomouv', mais encore l'Afitf dispose de 1,8 milliard d'euros de crédits de paiement contre des autorisations d'engagement trois fois moindres, ce qui impacte les contrats de plan ainsi que le troisième appel à projets. Cela affecte également les entreprises de transport qui ont pris leur matériel. Pouvez-vous nous indiquer quelle proportion de la cible représentent les 180 000 camions enregistrés ?

M. Daniel Bursaux. - Nous tablons sur six cent mille abonnés.

M. Louis Nègre. - Ne risquent-ils pas de se retourner contre l'État ?

M. Daniel Bursaux. - Non, la situation est pour l'instant neutre pour les transporteurs, mis à part le temps pris pour les procédures d'enregistrement.

M. Éric Doligé. - Après la négociation, qui reste dans le cadre du contrat, viendra le temps du politique, de la décision. Je suis inquiet de l'importance des conséquences pour les entreprises et pour l'économie. L'allongement des concessions autoroutières pourrait avoir pour contrepartie 3,5 milliards d'euros de travaux. Or, un report pèserait sur l'activité ainsi que sur la sécurité de nos routes - j'attends chaque année 9 millions d'euros de l'écotaxe.

J'aimerais, madame la Présidente, que vous demandiez au Premier ministre de nous donner le rapport rendu il y a quelques mois sur les partenariats public privé. M. Sueur ne parvient pas à l'obtenir du ministre du budget. Auditionner le Premier ministre nous aiderait à obtenir un document qui serait bien utile à notre réflexion.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous l'avons demandé à M. Moscovici et j'invite l'administration à faire le nécessaire pour que nous l'ayons.

M. Daniel Bursaux. - Le propos de M. Doligé explique notre engagement. Le réseau autoroutier allemand, qui était menacé de délabrement, connaît depuis trois ou quatre ans un renouveau avec un rythme soutenu de travaux. Le plan de relance autoroutier, dont le ministre a parlé aux parlementaires, est en cours de discussion devant la Commission européenne parce que les allongements de concession relèvent d'une instruction au titre des aides de l'État. Cela donne une perspective de travaux pour les entreprises de travaux publics.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous négociez avec Écomouv'. Toutefois, n'êtes-vous pas inquiet de l'évolution de la relation contractuelle ?

M. Daniel Bursaux. - Bien sûr que si ! Raisonnablement, compte tenu des autres intervenants, notamment financiers, il faut avoir trouvé une solution dans les deux mois. On se parle.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - J'en suis heureuse : ils nous ont dit qu'ils avaient appris la suspension par la presse.

M. Daniel Bursaux. - Vous me taquinez... La suspension a été annoncée à l'issue d'une réunion du Premier ministre avec les partenaires bretons. J'ai été informé par un SMS juste avant la fin de la réunion et je n'ai pas eu le réflexe de prévenir Écomouv' : la décision était alors partout dans les médias.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'aurai d'autres questions lorsque nous vous auditionnerons à huis clos.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous tiendrons cette réunion le 11 mars après-midi. Écomouv' et les banques y participeront également.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Cela nous évitera peut-être de poser les mêmes questions plusieurs fois.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je vous remercie d'avoir répondu à nos questions.

Audition de Mme Aline Mesples, présidente, et M. Gilles Mathelié-Guinlet, secrétaire général, Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE) (Mardi 18 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous auditionnons à présent les représentants de l'Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), Mme Aline Mesples, sa présidente, et M. Gilles Mathelié-Guinlet, son secrétaire général.

Nous souhaitons comprendre comment se répercute le système Écomouv' chez les transporteurs. Ce système, de votre point de vue, est-il prêt ? Que pensez-vous des services offerts par les sociétés habilitées de télépéage (SHT) ? Que pensez-vous de la procédure d'enregistrement, d'une manière générale ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Aline Mesples et M. Gilles Mathelié-Guinlet prêtent serment.

Mme Aline Mesples, présidente de l'OTRE. - L'OTRE est une fédération patronale, représentative des PME à capitaux familiaux du transport routier, fondée en 2000. Elle a voulu dès sa création, s'inscrire dans une dimension européenne, répondant ainsi à la réalité du marché du transport routier français de marchandises, de par la situation de transit de notre pays.

Concernant le dossier de l'écotaxe, de la délégation de sa collecte et de sa gestion à la société privée Écomouv' pour laquelle vous avez souhaité nous entendre, l'OTRE a toujours eu une démarche constructive sur le projet d'une taxation visant au financement des infrastructures routières. Cet engagement avait une condition : une taxation à iso-fiscalité pour les entreprises de transport routier de marchandises nationales, devant permettre de réduire le différentiel de compétitivité entre les entreprises européennes et les entreprises françaises.

Tout au long des travaux menés sur la mise en place de l'écotaxe, nous avons alerté les pouvoirs publics sur les déviances des choix qui se formalisaient, avec d'un côté une taxation dont la collecte serait sous-traitée à une société privée et des prestataires mandatés, et, d'un autre, le principe d'une taxe dont le transporteur était le redevable, mais qu'il était autorisé à répercuter.

Une fois le choix du contrat de partenariat public-privé fait, la première erreur commise, à notre sens, a été d'écarter les représentants des futurs redevables de l'établissement du cahier des charges. En effet, les particularités de notre secteur et de ses multiples activités n'ont pas été efficacement identifiées à la source et ont contribué à la mise en place d'un système qui s'avère finalement totalement inadapté aux 36 000 entreprises du secteur et, plus globalement, aux propriétaires des quelque 500 000 poids lourds français.

Dès l'appel d'offres, l'OTRE s'est dite surprise de voir dans les candidats en lice une société qui avait dans ses actionnaires une entreprise publique appelée à être une des principales bénéficiaires des recettes de la taxe poids lourds, au nom du report modal, la SNCF, deuxième actionnaire du consortium Écomouv'.

S'agissant des candidats en lice, nous pensons que le choix s'est porté sur l'opérateur qui avait le moins d'expérience sur la mise en place d'un tel système. Ce sont donc les critères financiers qui ont prévalu par rapport aux critères techniques, qui doivent être selon nous prépondérants.

Enfin, une fois Écomouv' désignée, nous nous sommes heurtés à la mise à l'écart de la représentation professionnelle de notre branche et au secret sous lequel cette mise en oeuvre s'est réalisée.

Il est utile, à ce stade, de vous informer de l'absence totale de transparence et d'informations vérifiables émanant du délégataire depuis septembre 2012. Les relations engagées par Écomouv' et les SHT avec les représentants professionnels sont des relations commerciales, basées sur du lobbying, voire des menaces concernant l'obligation d'équiper les véhicules concernés. Il en a été de même avec la mission de la tarification.

Mon propos portera sur les constats que nous avons pu faire tout au long de cette mise en place, à partir de la décision de délégation de ce service public à un consortium privé.

Premier constat : l'obstruction de la mission de la tarification est caractérisée. Durant plusieurs mois, nous avons demandé à la mission de la tarification de nous préciser les éléments techniques et opérationnels du contrat signé, afin de pouvoir appréhender ce qu'allait être la collecte, sans aucune réponse. Elle a refusé de répondre à nos interrogations légitimes, nous renvoyant aux obligations légales, et indiquant même que les litiges éventuels ne pourraient se résoudre que devant les juridictions administratives concernées.

Nous avons donc saisi le 22 mars 2013 les ministres des transports et du budget afin de consulter le contrat de partenariat signé. En l'absence de réponse à cette demande, nous l'avons réitérée, le 3 juin 2013. Une réponse nous est enfin parvenue le 13 août 2013, nous refusant cette consultation au motif du secret industriel et financier de ce partenariat.

Devant une telle obstruction, nous avons saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le 7 octobre, et obtenu une décision le 5 décembre 2013 et, enfin, une communication de ce contrat le 8 janvier 2014.

Bien évidemment, de nombreux éléments ont été jugés confidentiels et ne permettent pas de connaître la réalité des enjeux juridiques et financiers mais, au-delà, cette obstination à ne pas fournir les informations nécessaires a totalement rompu la confiance de notre organisation, et de nos adhérents, dans le système de perception de taxe qui leur était imposé.

Deuxième constat : les conditions financières sont particulières. Le consortium va percevoir un quart de la taxe pour frais de gestion annuels et retour sur investissement. Pour information, c'est le montant de taxe à l'essieu payé par l'ensemble des propriétaires de poids lourds français... Ceci est purement et simplement inacceptable pour les redevables !

Or, Écomouv' incite les redevables à souscrire un abonnement auprès des SHT et a prévu que 80 % des badges commercialisés le seraient via celles-ci, Écomouv' ne gardant en gestion directe que 20 % du parc poids lourds. Nous constatons donc qu'Écomouv', pour gérer un cinquième du parc, perçoit un quart de la taxe.

Par ailleurs, les SHT ont intégré à leur offre commerciale des frais de gestion, alors même qu'elles perçoivent de l'État pour ce service un loyer annuel par badge délivré, ainsi que les cautions bancaires exigées pour la délivrance des badges. La facture pour les entreprises du secteur est donc particulièrement importante.

Enfin, Geodis, filiale transport de marchandises de la SNCF, a signé un contrat exclusif avec Écomouv' pour la gestion de la logistique du consortium, d'un montant de plusieurs millions d'euros par an, sans aucun appel d'offres.

Comment expliquer de telles dépenses pour percevoir une taxe dans un contexte économique européen et mondialisé très défavorable aux entreprises françaises et, plus particulièrement, aux entreprises du secteur du transport routier de marchandises ? En tant que redevables les entreprises de transport routier sont une clientèle captive et soumise aux diktats d'une entreprise privée, l'administration ne proposant, quant à elle, que le recours, comme je l'ai dit, à la juridiction administrative en cas de litige.

Troisième constat : la sous-traitance par les SHT pose question. Un contrat de délégataire existe entre le consortium et les six SHT. Or, de nombreux prestataires proposent ce type de services par le jeu d'une sous-traitance du contrat initial. Est-ce pertinent et adapté dans le cas de la perception d'une taxe, et réellement prévu par le contrat initial ? Nous contestons cette déviance !

Quatrième constat : la fiabilité du système n'est pas prouvée. En l'absence totale de transparence sur la mise en place de la technologie choisie par le délégataire, la fiabilité du système n'est pas officiellement et contradictoirement vérifiée. En effet, dès le début de l'année 2013, à quelques semaines de la mise en place en Alsace, nous avons recueilli des témoignages de transporteurs indiquant que les tests qu'ils menaient, soit pour les entreprises du consortium, soit pour les SHT, démontraient une absence totale de cohérence des résultats obtenus dans le calcul des kilomètres parcourus, ou le repérage des véhicules par les portiques installés.

Je dois préciser, à ce stade, que les entreprises qui ont témoigné l'ont fait de manière confidentielle, puisqu'elles étaient tenues par des contrats avec les entreprises concernées les obligeant à ne pas révéler les résultats des tests pratiqués.

Pour l'OTRE, les trois reports successifs ne sont que la conséquence de l'impossibilité de pouvoir mettre en oeuvre la technologie choisie, sans incidents.

Le 6 septembre 2013, le ministre des transports convoquait les organisations professionnelles du secteur pour faire le point sur l'avancée du dossier, à trois semaines de la date supposée d'entrée en service. Les quatre organisations ont fait le même constat : le report de la taxe était une nécessité au vu de tous les dysfonctionnements - enregistrements défectueux, fiabilité du système insuffisante, voire inexistante.

Au cours de la réunion, le ministre Cuvillier s'est même étonné, puis offusqué, de l'absence d'engagement des entreprises de transport et de leur non-enregistrement, tout particulièrement pour la société Geodis, dans la démarche de marche à blanc.

Le représentant de la société Heppner s'est étonné, preuves à l'appui, de l'impossibilité pour son entreprise d'entrer dans le dispositif de marche à blanc, alors qu'elle s'était portée volontaire à deux reprises, en juillet, puis en septembre.

Le ministre, répondant à la volonté des organisations professionnelles, a alors décidé de la mise en place d'un comité de suivi de la mise en oeuvre de l'écotaxe. La première réunion de ce comité aura lieu cinq semaines après ! Sur le même principe, des commissions régionales de suivi de cette mise en place et de l'impact de celle-ci sur l'économie du transport devaient être initiées. Au moment de la réunion du comité national de suivi, toutes ces commissions régionales ne s'étaient pas réunies !

Tout ce dispositif d'information et de concertation n'a pas été en mesure de répondre à l'ensemble des questions que la profession se posait, et encore moins de résoudre les problèmes posés.

Cinquième constat : la marche à blanc s'est révélée être un trompe l'oeil. N'ayant jusque-là jamais été sollicitée par Écomouv', l'OTRE s'est engagée pendant la réunion ministérielle à s'inscrire dans la marche à blanc. Au total, ce sont une trentaine d'entreprises, réparties sur le territoire, et de tailles différentes, qui ont tenté de se lancer dans cette phase de test. Seules les PME ayant contracté avec une SHT avaient la possibilité de participer à la marche à blanc. Il n'était pas possible pour une PME non abonnée de récupérer ses badges auprès du délégataire et de tester le dispositif ! La possibilité pour ce type d'entreprises de s'inscrire sur le site Écomouv' est d'ailleurs arrivée bien plus tard, fin novembre 2013.

Au final, sur la trentaine d'entreprises proposées par l'OTRE, une seule arrivera à passer toutes les étapes pour démarrer ces tests grandeur nature. Le bilan de cette phase de marche à blanc est catastrophique. Quant au test mené par l'entreprise Guisnel - 800 cartes grises moteurs - il révèle une incohérence et une inadaptation totales du mode de facturation. Nous avons un dossier à vous remettre au sujet de ce test...

Aujourd'hui, aux dires des déclarations d'Écomouv' lors de son audition devant la mission parlementaire de l'Assemblée nationale, le bilan de la marche à blanc qui aurait été menée sur les véhicules de Geodis serait tout à fait probant. Comment croire qu'une entreprise non badgée en septembre 2013 a pu contribuer à valider le système en si peu de temps ? Si tel est le cas, pourquoi ne pas rendre public ce bilan, si cela doit définitivement asseoir le système retenu ?

Nous avons, à de multiples reprises, demandé communication des résultats, sans succès. Les retours de la société Guisnel et l'article de presse sur les transports Orain, que nous avons joints à notre dossier, démontrent que le système ne fonctionne toujours pas.

En conclusion, l'ensemble des éléments démontrent des dysfonctionnements majeurs dans la phase d'enregistrement que la société Écomouv' est incapable d'assumer, malgré le travail préparatoire et de vérification effectué par les SHT, et dans le calcul de la taxe.

Quant au système de facturation de la taxe, il est faux et invérifiable ce qui est inacceptable : il n'y a pas de mention des kilomètres parcourus, pas de localisation géographique et temporelle des trajets, et pas de mention du tarif kilométrique appliqué.

Enfin, à ce jour, nous ne savons toujours pas si le dispositif correspond au cahier des charges proposé par l'État, et - plus important - s'il est adapté à la réalité du quotidien des entreprises de transport routier.

Le dernier constat concerne l'absence de contrôle périodique de fonctionnement des badges. Alors que le principe de la taxe est un nombre de kilomètres parcourus multiplié par un taux de taxe, en fonction des caractéristiques du véhicule, nous n'avons aucune garantie sur la métrologie des badges et sur leur fiabilité dans le temps.

De nombreux équipements de contrôle ou de comptabilisation sont installés dans les véhicules poids lourds, qu'il s'agisse des temps de travail ou de la limitation de vitesse du véhicule. Tous ces équipements font l'objet de vérifications à échéances périodiques. Nous nous demandons donc pourquoi le badge n'a pu faire l'objet de ce type de vérification.

Au regard de l'ensemble de ces constats, l'OTRE exprime clairement son opposition à l'écotaxe Écomouv' mais, consciente des enjeux relatifs au financement des infrastructures et à la transition énergétique, elle a fait des propositions alternatives en ce sens à la mission parlementaire réunie sur ce sujet.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Votre confiance dans le dispositif actuel semble limitée, si je peux me permettre ce doux euphémisme !

Établissez-vous un distinguo dans les procédures des SHT et les enregistrements directs d'Écomouv', entre redevables abonnés et non abonnés, ou récusez-vous de façon générale les procédures et les enregistrements ?

Mme Aline Mesples. - À ce jour, les relations les plus précises et les plus directes que nous avons eues, en tant qu'entreprises ou organisations professionnelles, ont concerné les SHT, qui ont fait la démarche d'aller dans les entreprises, et de se présenter devant les organisations patronales.

Les relations avec Écomouv' sont plus institutionnelles et moins précises. Nous ne pouvons vous dire comment Écomouv' traite ses abonnés, puisqu'elle n'a permis qu'en novembre 2013 à ceux qui souhaitaient acheter un badge de le faire directement auprès d'elle. Très rapidement, le report sine die a stoppé les démarches.

Concernant les SHT, la phase de préparation du dossier de ceux qui désiraient s'enregistrer s'est déroulée sous une relative bonne assistance. Cependant, la transmission du dossier à Écomouv' et son retour se sont moins bien passés. Le dossier de marche à blanc complet a parfois été renvoyé pour un second examen lorsqu'un véhicule, sur un parc de dix, présentait un problème de papiers, alors que les neuf autres auraient pu être retenus. Il y a également eu un problème important concernant un certain nombre de documents facultatifs, qu'Écomouv' exigeait.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - À combien estimez-vous le temps nécessaire entre le premier contact pour s'enregistrer et le retour du dossier après enregistrement de l'ensemble de la flotte ?

Mme Aline Mesples. - Entre quinze jours à trois semaines au minimum. Certains n'ont jamais eu de retour. Pour Guisnel, on a enregistré 25 jours pour quatre boîtiers : on est donc loin du compte sur les 800 véhicules à équiper !

Il y a également un travail à réaliser en amont. Tout le monde ne peut accéder à l'abonnement auprès des SHT, puisque se pose la question du cautionnement bancaire, c'est-à-dire de l'encours de taxe à payer par le transporteur. Dans ce système, la SHT paye à Écomouv' la taxe due. La SHT, ayant déjà payé Écomouv', veut se garantir des difficultés financières que pourrait rencontrer le transporteur. Alors que toutes les entreprises ont des difficultés économiques - redressement, période d'observation - certaines n'ont pas obligatoirement eu la possibilité de s'inscrire auprès d'une SHT.

En second lieu, les SHT sont les fournisseurs de certains transporteurs en matière de péage et de gasoil. Lorsque les encours sont trop importants, quelques-unes refusent de travailler avec ces sociétés en difficultés. Cela peut arriver à de petites, de moyennes ou de très grosses structures. Plus on est gros, plus l'encours peut être important.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Selon vous, Écomouv' ne dispose donc pas aujourd'hui d'enregistrements réels, mais de tests pour ce qui concerne les redevables non abonnés, qui ne passent pas par les SHT...

Mme Aline Mesples. - D'après ce que nous savons, il n'existe pas actuellement d'enregistrement de non abonnés auprès d'Écomouv'.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Il ne peut donc s'agir que de tests...

Mme Aline Mesples. - Même pas ! Parmi les entreprises proposées pour la marche à blanc, l'une ne souhaitait pas s'abonner ; elle a alors voulu entrer dans la marche à blanc directement avec Écomouv', ce qui n'a pas été possible.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - A quelle période ?

Mme Aline Mesples. - En octobre-novembre 2013...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Estimez-vous que le système pose problème par rapport à l'égalité entre petits et gros transporteurs ?

Mme Aline Mesples. - Je ne suis pas sûre que ce soit un problème de taille. Je pense que c'est surtout un problème d'activité, de situation géographique, et de santé de l'entreprise.

Le problème vient du fait qu'une petite entreprise se voit théoriquement appliquer par ses fournisseurs des tarifs plus élevés qu'une grosse entreprise. Les offres commerciales des SHT vis-à-vis des gros transporteurs sont meilleures que vis-à-vis des petits.

Pour ce qui est de la complexité, la mise en place de 800 badges pour une entreprise comme Guisnel représente quelque chose d'énorme - perte d'exploitation liée à l'installation, mobilisation de personnel dans le cadre d'un atelier intégré, etc. En dehors de l'offre commerciale, il n'y a, selon moi, pas de différence.

La difficulté apparaît dès lors qu'on est un gros utilisateur de réseau écotaxé et qu'on n'a pas la possibilité d'être abonné pour des raisons économiques ou financières. L'obligation d'être client direct d'Écomouv' a quand même un impact : on paye en amont, et il existe une caution. C'est plus complexe, mais c'est dans le cas où l'entreprise s'est vue refuser d'accéder à l'abonnement SHT, à cause de sa mauvaise santé financière ou économique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Aujourd'hui, certains transporteurs sont pénalisés par la décision de l'État, qui a suspendu l'écotaxe. Quelques-uns avaient fait l'effort de s'équiper. Il n'existe pas de pénalités pour ces gens-là. Ils n'ont rien payé à ce jour...

Mme Aline Mesples. - Ils ont dû payer l'installation. Ceux qui sont aujourd'hui équipés ne sont que des clients de SHT. À ma connaissance, il n'existe pas de badge Écomouv' en service. Tout dépend des relations que les clients ont avec les SHT, et des conditions qu'on leur propose. Certains badges non installés sont stockés en attente ; ceux qui ont été installés et qui ne sont pas utilisés ne font bien souvent pas l'objet de frais de gestion de la part des SHT. On assiste à une guerre commerciale entre les six SHT. Il n'est pas de l'intérêt commercial pour les SHT de facturer des frais de gestion...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les dispositifs embarqués d'Écomouv' n'ont donc pu être contrôlés. Auraient-ils pu l'être autrement ?

Mme Aline Mesples. - Il peut y avoir eu des contrôles, mais pas sur des flottes comme les nôtres. Quand nous sommes entrés dans la marche à blanc, nous n'avons pu le faire avec des badges Écomouv'...

M. Gilles Mathelié-Guinlet, secrétaire général de l'OTRE. - La marche à blanc n'a été réalisée qu'avec des badges appartenant à des SHT. La phase d'enregistrement éventuelle des entreprises non abonnées n'aurait pu débuter qu'en novembre 2013, époque à laquelle le Premier ministre a déclaré que la taxe était reportée sine die. Écomouv' était alors dans l'incapacité de permettre aux entreprises non abonnées de s'enregistrer sur son site...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qu'est-ce qui vous fait dire cela ?

M. Gilles Mathelié-Guinlet. - Nous l'avons vérifié ! La page, à ce moment-là, n'était même pas ouverte ! Un certain nombre d'éléments étaient expliqués, mais la phase d'enregistrement elle-même n'avait pas encore débuté.

Il semble que des entreprises étrangères aient décidé de s'enregistrer auprès d'Écomouv', mais nous n'avons pu le vérifier. Les entreprises françaises, elles, sont en situation d'attente. Il n'y a rien eu de fait auprès des non abonnés s'agissant de la marche à blanc en tant que telle...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pensez-vous que les autres syndicats de transporteurs soient sur la même ligne que vous ? Vous êtes une organisation un peu plus en pointe dans la contestation... Vous aviez appelé à suspendre l'écotaxe. Pensez-vous être représentatifs de l'ensemble des autres organisations ?

Mme Aline Mesples. - Nous n'avons pas appelé au boycott de l'écotaxe, mais au boycott de l'abonnement et des badges, nos questions opérationnelles ne recevant pas de réponse. Nous avons découvert le contenu du projet et ses incidences financières peu à peu, grâce à des fuites des SHT, et par des informations glanées de ci, de là, mais nous n'avons pas eu d'information directe ni concrète à propos de la façon dont les choses allaient se passer ! C'est en ce sens que nous avons estimé qu'il était trop tôt pour s'abonner.

Toutes les organisations patronales n'ont pas eu la même attitude, au moins dans leur communication, ou lors des réunions avec le ministère des transports. Pour ce qui est des transporteurs, j'affirme que l'ensemble perçoit le système comme trop compliqué, inadapté. Ils ne veulent pas y entrer, d'autant qu'on est dans un contexte économique très fragile. Pour l'instant, tout le monde conserve une attitude attentiste...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Tout le monde est d'accord pour reconnaître la grande complexité de ce système, même si elle n'apparaît pas partout. Il semble que ce soit à l'origine une demande des douanes...

M. Gilles Mathelié-Guinlet. - Nous sentons-nous représentatifs ? La ligne politique des autres fédérations patronales n'était effectivement pas la nôtre. L'association représentant les cinq plus gros groupements économiques de transport routier, l'Alliance pour le transport routier, qui regroupe Astre, Évolutrans, le groupement Flo, le groupement Tred Union, et France Benne, compte 50 000 salariés. Ils nous ont suivis dès le départ, même en matière de communication avec les médias.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous ne travaillons pas sur l'écotaxe, mais sur le contrat Écomouv'.

Je vous crois volontiers lorsque vous dites que vous avez reçu les informations au compte-gouttes. Nous avons le sentiment que les choses se sont définies peu à peu, et n'étaient pas clairement établies au moment de la rédaction du cahier des charges.

S'agissant des sanctions financières, savez-vous à quoi vous vous engagez en cas de non-équipement d'un camion ?

Mme Aline Mesples. - Ce sont des choses que l'on a découvertes par hasard, par des informations des SHT. On en a vraiment eu connaissance lorsque les SHT ont commencé leur campagne commerciale, en nous prévenant que nous risquions 750 euros d'amende par camion si nous ne nous abonnions pas. Nous avons travaillé le sujet, et nous sommes aperçus que tout défaut d'équipement ou de l'appareil lui-même constituait une infraction - badge débranché même temporairement ou défectueux, etc. Chaque passage sous un portique ou devant un radar avec un badge ne fonctionnant pas coûte 750 euros, et peut entraîner l'immobilisation totale du véhicule.

Ce qui nous a beaucoup dérangés, c'est la discrimination entre camions étrangers et camions français concernant l'obligation de détenir un badge, où que l'on soit sur le domaine public. Un transporteur espagnol peut ainsi tout à fait entrer sur le territoire français sans badge, alors qu'un transporteur français qui emprunte la même route tous les jours et qui n'utilise aucune route taxable à l'obligation d'avoir un badge qui fonctionne !

Détenir un badge d'abonné sans jamais utiliser le réseau écotaxé entraîne néanmoins une pénalité trimestrielle des SHT pour non-utilisation. Dans le contrat qui lie les SHT à Écomouv', si le badge ne permet pas aux SHT de percevoir d'écotaxe, elles ne peuvent toucher le loyer qui leur est dû. Elles le font donc payer aux transporteurs ! Le transporteur qui n'utilise pas le réseau écotaxé doit avoir un badge branché 365 jours par an et forfaitairement s'acquitter de 750 euros par an.

En matière de transport routier, les contraventions sont très pénalisantes. Certaines peuvent entraîner une immobilisation du véhicule qui se traduit, pour le chef d'entreprise, par des contraventions de quatrième ou de cinquième classe, qui viennent déprécier son honorabilité. Or, un transporteur doit bénéficier d'un casier judiciaire totalement vierge. Sans honorabilité, on ne peut être transporteur. Une telle montée en puissance de sanctions peut mettre un certain nombre de professionnels en danger, du fait de détails relativement bénins. C'est mon appréciation, et je l'assume !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est le fait des douanes : ce n'est pas Écomouv' qui assure le recouvrement forcé...

Mme Aline Mesples. - Certes, mais la sanction est là !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pouvez-vous nous dire un mot des portiques ?

Mme Aline Mesples. - Il s'agit d'une discrimination entre transporteurs étrangers et transporteurs français. Il est inacceptable que des portiques aient été installés en dehors des axes écotaxés. Cela signifie que la sanction ne s'applique qu'aux transporteurs français, aucun camion étranger n'ayant l'obligation d'avoir un badge en dehors du réseau écotaxé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Écomouv' affirme qu'il n'existe que six portiques dans ce cas - dont un dans les Pyrénées-Atlantiques.

Mme Aline Mesples. - Ce sont six de trop !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les camionneurs ont-ils vraiment plus intérêt à prendre l'autoroute ? Cela va-t-il créer un effet d'aubaine pour les concessions ?

Mme Aline Mesples. - Bien évidemment ! Tout dépend de l'état du réseau routier taxable. Bien souvent, il s'agit d'un réseau national et départemental, qui ne présente pas les mêmes garanties de sécurité, de vitesse, de fiabilité, que le réseau autoroutier. Ce dernier ne permet pas non plus de tout faire, et ne dessert pas toutes les régions françaises, loin s'en faut, mais il offre une certaine sécurité. Entre deux itinéraires parallèles, l'un écotaxé et l'autre autoroutier, il est évident que le choix sera celui de l'axe autoroutier pour les transporteurs français. Tel n'est pas forcément le cas pour les transporteurs étrangers. En effet, nous ne décomptons pas le temps de travail de la même manière. Un étranger qui dégage plus de productivité avec son véhicule peut passer plus de temps sur la route, alors que nous faisons partie des transporteurs européens qui ont le temps de travail le plus contraint, du fait de la réglementation française. Nous avons intérêt à emprunter les trajets les moins chronophages. Il y aura donc un report du réseau, particulièrement en matière de longues distances.

M. Gilles Mathelié-Guinlet. - Il est choquant de considérer a priori les transporteurs français comme des fraudeurs. C'est ce qui nous a été dit lors de l'audience devant le Conseil d'État, à propos du référé suspension que nous avions déposé contre le décret du 26 juillet 2013. Le représentant du ministère l'a clairement exprimé : « Nous sommes partis du fait que les entreprises françaises peuvent frauder !» C'est assez outrageant, même en termes de droit. Comme l'a dit Mme Mesples, un seul portique, c'est un de trop !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Cela faisait partie du cahier des charges de l'État !

Nos questions portent sur le fait de savoir si on a eu ou non raison de passer par un partenariat public-privé (PPP), sur la nature des engagements entre l'État et Écomouv', la réalisation de ces engagements et le coût de la suspension.

Vous avez été entendus par la mission d'information de l'Assemblée nationale. Je ne sais si vous leur avez fait des propositions. Même si nous dépassons là notre rôle, comment voyez-vous la sortie de crise ?

Mme Aline Mesples. - Il est évident, selon nous, que le système actuel doit être totalement abandonné. Il n'est pas adapté à la réalité des entreprises. On n'a pas tenu compte du fait qu'il existe déjà, en France, un péage autoroutier. On assiste à une multiplication des péages, et deux systèmes totalement différents coexistent. Selon nous, Écomouv' coûte bien trop cher. Un quart de la taxe va à la société privée qui perçoit l'impôt. Philosophiquement, nous avons du mal à l'admettre ! On aurait pu faire bien plus simple.

Les propositions que nous avons formulées auprès de la mission d'information de l'Assemblée nationale sont principalement de deux ordres. La première concerne la taxe à l'essieu, qu'il faudrait modifier afin qu'elle puisse être perçue de la même manière auprès des transporteurs étrangers et des transporteurs français. Elle peut être, comme c'est déjà le cas, journalière, hebdomadaire, mensuelle, trimestrielle ou annuelle. Ceci peut répondre à la demande du transport international ou du transport de transit.

La seconde piste est celle de la taxation des marchandises transportées.

Nous sommes en train de préciser ces deux propositions, avec le volet juridique que nous devons examiner, en particulier concernant la taxe à l'essieu. À ce jour, les éléments dont nous disposons en la matière démontrent que l'on est bien dans le même objectif que la directive européenne qui a conduit à l'écotaxe. On peut fort bien trouver un système, après avoir amendé ce qui existe, pour percevoir cette taxe à l'essieu à la fois auprès des transporteurs français et des transporteurs étrangers. Ceci permettrait des rentrées d'argent très rapides.

Nous sommes conscients que l'argent de l'écotaxe manque au budget des infrastructures ; nous ne sommes pas opposés à tout ceci, bien au contraire, mais les entreprises de transport qui adhèrent à notre organisation gagnent très peu d'argent. Nous n'avons tout simplement pas les moyens de payer la taxe. Une taxe très compliquée à mettre en place, qui coûte cher en frais de gestion et difficile à répercuter, à ce stade, est totalement inenvisageable ! Bien sûr, nous sommes des citoyens comme les autres, et la loi s'applique à tous, mais ce système est d'une grande complexité.

Si nous avions été associés d'entrée de jeu, on aurait pu atteindre un objectif identique avec nettement moins de moyens et de façon bien plus simple ! On a nous-mêmes du mal à comprendre comment la taxe va être perçue et quels sont les critères : comment voulez-vous que l'on répercute auprès de nos clients quelque chose que nous avons du mal à chiffrer ? Le conseil d'administration de notre organisation s'est réuni ce matin. Le message qui en est ressorti est que nous n'avons actuellement pas de visibilité sur nos coûts et sur nos prix de revient. Nous sommes donc incapables de négocier nos prix avec nos clients, faute de savoir ce que nous coûte chaque véhicule qui roule avec son conducteur. C'est là toute la difficulté. La grande complexité de l'écotaxe vient de l'obscurantisme qui règne autour !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Que pensez-vous d'un fonctionnement sur la base d'un système déclaratif ?

Mme Aline Mesples. - C'est ce que nous proposons avec la taxe à l'essieu. Si celle-ci était à la fois perçue auprès des transporteurs français et étrangers, le portique pourrait servir à contrôler les plaques d'immatriculation et à vérifier, par télédéclaration, que tous les transporteurs ont bien payé la taxe. En outre, notre secteur fait l'objet d'une concurrence déloyale, que je qualifie personnellement de délinquance. Certains opérateurs français et étrangers travaillent en dehors des règles en vigueur sur notre territoire. Les portiques pourraient permettre des opérations de contrôle du cabotage illégal et des véhicules légers, ainsi que la régulation.

Remonter le tonnage à 12 tonnes pour l'écotaxe poids lourds, comme l'ont fait les Allemands, est une très mauvaise idée : à l'heure actuelle, on a une concurrence totalement déloyale des véhicules légers, particulièrement étrangers, en totale contradiction avec le développement durable ! On fait circuler dix véhicules pour transporter ce qui pourrait l'être dans un seul poids lourd. Les dépenses de gasoil et le CO2 sont multipliés par cinq !

M. Gilles Mathelié-Guinlet. - Un certain nombre de personnes opposent à la proposition de taxe à l'essieu qu'il ne s'agit pas d'un droit d'usage, et qu'elle serait en outre très compliquée à mettre en place en France, du fait de l'existence du système de péage autoroutier, qui ne permet pas de fiscaliser le reste des infrastructures.

Les premières analyses de nos conseils en fiscalité vont plutôt à l'encontre de cet argument : les objectifs retenus qu'il s'agisse de l'écotaxe ou de la taxe à l'essieu seraient bien les mêmes, même si l'on est sur un droit d'usage pour la taxe à l'essieu, et sur une redevance kilométrique pour l'écotaxe.

Aujourd'hui, le système allemand permet d'être aussi précis : avant d'entrer sur le territoire allemand, le transporteur doit indiquer exactement le trajet emprunté. S'il modifie ce trajet, la sanction est lourde. Il y a donc bien la possibilité, pour les transporteurs étrangers, de déclarer, soit via Internet, soit via des bornes, le trajet sur autoroute ou sur un réseau taxable emprunté par le camion étranger !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je vous remercie d'avoir demandé à être entendus par notre commission d'enquête. Cette démarche nous aide à y voir plus clair !

Audition de Mme Anny Corail, chef de la mission taxe poids lourds, et M. Jean-François Heurion, adjoint, direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) (Mardi 18 février 2014)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pour notre dernière audition de la journée, nous entendons Mme Anny Corail, chef de la mission taxe poids lourds, que nous avons déjà reçue à plusieurs reprises, et M. Jean-François Heurion, son adjoint, de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

Nous avons souhaité entendre de nouveau des représentants de la mission taxe poids lourds pour comprendre comment les procédures de tests et de vérification du système Écomouv' ont été menées par les douanes.

Quel a été notamment le rôle des douanes pendant les vérifications d'aptitude au bon fonctionnement (VABF) et la vérification de service régulier (VSR) ? Comment s'est passé le processus d'enregistrement des dossiers ? Y a-t-il une bonne compatibilité entre les systèmes logiciels des douanes et la gestion électronique des documents d'Écomouv' ? Comment a été vérifiée la base de 190 000 abonnés dont fait état Écomouv' ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Anny Corail et M. Jean-François Heurion prêtent serment.

Mme Anny Corail, chef de la mission taxe poids lourds. - Pour la bonne compréhension des actions menées pour s'assurer de la qualité du dispositif construit par la société Écomouv' et expliquer pourquoi la mise à disposition a dû être reportée à deux reprises, il semble d'abord nécessaire de présenter le suivi par l'État de la conception et de la recette réalisées par le prestataire commissionné, puis de préciser comment s'est déroulée la VABF. Je terminerai par un point de situation sur les tests de VSR.

Partant d'un cahier des charges, le déroulé d'un projet est rythmé par un séquencement d'étapes, de conceptions et de tests. Pour l'écotaxe, ces étapes sont toutes précisément prévues dans le contrat signé entre Écomouv' et le ministère de l'écologie.

L'État a ainsi créé une équipe projet, qui a participé à la rédaction du cahier des charges, au dialogue compétitif et au choix du prestataire ; elle est composée d'une douzaine de personnes, appartenant à la mission de la tarification de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), et à la mission taxe poids lourds de la DGDDI. Elle est pilotée par un directeur de projet, Antoine Maucorps, son adjoint à la mission de la tarification, Olivier Quoy, et par moi-même.

J'insiste sur le fait que l'équipe a mis en commun des compétences diverses : ingénieurs, juristes, fiscalistes des douanes. Nous sommes accompagnés par une assistance extérieure, Capgemini, qui propose à la fois des compétences techniques et juridiques. Nous nous sommes également fait assister par la direction des affaires juridiques (DAJ) et par la direction de la législation fiscale (DLF) pour certaines compétences juridiques. La douane s'est en particulier appuyée sur ses services juridiques, comptables, et informatiques.

Nous sommes à cet effet intervenus dès la conception du projet. Dans le cadre d'un contrat public-privé, le prestataire est maître d'ouvrage et maître d'oeuvre. Il lui appartient d'établir les spécifications du dispositif, à partir du cahier des charges élaboré par l'État. Nous avons donc émis des remarques sur les spécifications générales et détaillées.

Les principaux points de désaccord ont donné lieu à des ateliers spécifiques à propos des interfaces, ou de certains aspects du guide de procédure, ce qui nous a permis d'apporter des précisions sur ce que nous attendions.

Une fois la conception effectuée, il s'agit de vérifier si le dispositif répond bien au cahier des charges de l'État. Une recette a été établie par Écomouv', avec des tests unitaires réalisés par des sous-traitants comme Thales, pour le dispositif de contrôle, Steria pour le dispositif de collecte et le système central, Magneti Marelli pour les équipements embarqués, Autostrade pour les bornes de distribution des équipements embarqués

Écomouv' a ensuite procédé aux tests d'intégration pour réunir l'ensemble des modèles dans un système global, ainsi qu'aux tests de non-régression, afin de s'assurer que la nouvelle version était au moins aussi bonne que la précédente, plusieurs versions ayant été réalisées au fur et à mesure de l'avancée des travaux.

La recette a débuté le 30 juillet 2012 ; l'assistant de l'État, Capgemini, a suivi les tests, produisant 23 rapports hebdomadaires du 7 août 2012 au 8 février 2013. Ce suivi a permis à l'État de constater que la recette d'Écomouv' laissait apparaître des défauts majeurs. Leur trop grand nombre nous a conduits à refuser d'entrer en VABF en février 2013. Un mois plus tard, nous avons reçu un rapport complet d'Écomouv', annonçant la correction des défauts identifiés. La VABF a été autorisée à partir du 5 avril 2013.

La VABF est le moment où l'on teste les fonctionnalités d'un point de vue métier. Dans le projet écotaxe, l'État s'est plus particulièrement assuré que le dispositif était conforme aux prescriptions. Écomouv' n'est pas intervenue pour réaliser les tests, mais a tenu certains rôles à notre demande. Nous lui avons ainsi demandé de jouer un opérateur du centre de traitement des anomalies (CTA), afin de voir comment réagissait le système.

Le « défaut majeur » désigne le ou les défauts qui interdisent, par leur ampleur ou par leur nombre, l'usage en condition normale du dispositif. Le défaut mineur désigne, a contrario, le ou les défauts qui, par leur ampleur ou leur nombre, n'interdisent pas l'usage en condition normale du dispositif. La constatation de défauts majeurs a finalement conduit à réaliser trois VABF successives.

L'État a procédé à la définition du plan de tests, que nous avons partagé en différents chantiers identifiant la collecte, le contrôle, la sécurité, l'enregistrement, la formation des redevables, chaque chantier pouvant ensuite être divisé en sous-chantier. Nous avons notamment tenu compte des observations portant sur les spécifications fonctionnelles générales (SFG) et sur les spécifications fonctionnelles détaillées (SFD), dont l'exécution nous paraissait ne pas pouvoir être correcte. Un chantier comme l'enregistrement a été décliné en différents sous-chantiers - enregistrement à une borne automatique, enregistrement par Internet, ou auprès d'un point de distribution avec personnel...

Les tests de VABF se sont déroulés à Paris, chez Écomouv'. Nous avons en outre vérifié le système informatique du prestataire, qui est important pour que les forces de l'ordre puissent obtenir des informations sur les contrôles automatiques, la liquidation de la taxe, l'établissement des avis de paiement, les détails de liquidation.

Au centre de traitement d'Écomouv', à Metz, nous avons vérifié le fonctionnement du CTA sur les rapports de passages issus des tests réalisés sur le terrain lors de campagnes en Alsace.

Nous avons également mené des tests avec le centre d'appel pour simuler la procédure de secours, et des tests d'enregistrement par des agents du service de la taxe poids lourds (STPL).

Nous nous sommes également rendus chez Thales, à Brétigny-sur-Orge, où nous avons vérifié le contrôle automatique des véhicules en fonction de différentes configurations. Nous avons fait circuler des véhicules sur le réseau taxable. Nous avons demandé aux brigades des douanes de Strasbourg, Rouen et des Ulis de réaliser des contrôles routiers.

Une fois les tests rédigés, nous les avons répartis entre une trentaine de testeurs - douanes, DGITM, Capgemini. Le testeur devait nous dire si le test était bon ou non. Si celui-ci s'avérait mauvais, nous demandions au testeur de décrire ce qui ne correspondait pas aux attentes.

Un outil dédié, HP ALM (HP Application Lifecycle Management), nous a permis d'intégrer toutes les opérations, et de réaliser un suivi des tests, afin de les qualifier, aucun testeur n'ayant émis d'avis sur la criticité des tests. Nous avons réalisé hebdomadairement une qualification provisoire avec le directeur de projet et nos adjoints.

Nous avions également une fois par semaine un échange avec Écomouv' sur les défauts majeurs identifiés lors des tests de la semaine, l'objectif étant de partager la qualification envisagée, majeure ou mineure, afin d'anticiper les corrections, et de permettre à Écomouv' de ne pas attendre la fin de la VABF pour commencer les corrections. L'objectif était de mettre la taxe poids lourds en oeuvre le plus rapidement possible. À la fin de chaque VABF la qualification définitive était réalisée, au vu de l'ampleur des défauts ou de leur nombre.

La première VABF a commencé le 8 avril 2013 et s'est terminée le 13 juin 2013. Compte tenu du nombre important de défauts majeurs détectés sur divers chantiers - enregistrement, collecte, liquidation... - nous n'avons pas estimé être en mesure de prononcer la VABF. Nous avons donc demandé à Écomouv' d'apporter les corrections nécessaires, ce qu'elle avait déjà commencé à faire, afin de nous permettre de réaliser une VABF complémentaire.

Nous avons scindé les lots en deux, le premier lot spécifique à l'enregistrement et le second sur le reste du dispositif. Le délai estimé était de trois mois minimum.

Le premier lot de la VABF s'est étalé du 24 juin au 12 juillet 2013. N'ayant pas détecté de défauts majeurs, nous avons autorisé Écomouv' à passer en VSR concernant l'enregistrement des abonnés. Nous avons donc, dans un premier temps, pu ouvrir l'enregistrement aux abonnés, puis aux non abonnés. Nous attendions en effet plus d'abonnés que de non abonnés, ces derniers étant plutôt des occasionnels, la majorité des redevables devant passer par une société habilitée de télépéage (SHT).

La VABF du second lot a été réalisée du 2 juillet au 22 août 2013. On a pu constater qu'une grande partie des défauts majeurs avait été corrigée, mais il en restait encore un certain nombre, de nouveaux défauts majeurs étant par ailleurs apparus. En fait, lors de la première VABF, certains défauts majeurs nous avaient empêchés de dérouler les tests jusqu'au bout...

Fin août, il restait encore un certain nombre de défauts majeurs. Nous avons donc estimé ne pouvoir mettre le système en service. Le 2 septembre 2013, l'État a adressé à Écomouv' la liste des défauts majeurs et mineurs restant, en lui demandant de procéder aux corrections, afin de permettre une nouvelle VABF. Le 7 septembre 2013, le report de la mise en oeuvre de la taxe a été annoncé au 1er janvier 2014 par communiqué de presse.

La VABF finale s'est déroulée du 16 septembre au 8 novembre 2013. Elle a permis de constater la présence de défauts mineurs et d'un seul défaut majeur, lié à l'absence d'homologation des chaînes de collecte et de contrôle. Une non-conformité pouvant entraîner une contestation de masse, l'homologation sécurisait le redevable, mais aussi l'État, la preuve étant à la charge du redevable en cas de contestation.

S'agissant de la VSR elle-même, l'État n'y participe pas, sauf exceptions (CMP, Interfaces SI douane). . On peut toutefois les observer et analyser le rapport de VSR qui doit être produit par Écomouv', l'objectif étant de s'assurer que les tests ne recensent plus de défauts majeurs.

Nous avions autorisé Écomouv' à réaliser les tests de VSR dès l'été ; Écomouv' a retenu pour son rapport les tests réalisés à partir du 8 octobre, ceux-ci portant sur la version devant être mise en oeuvre à partir du 1er janvier.

Les opérations de VSR se sont déroulées du 15 au 17 juillet 2013 pour l'enregistrement des redevables abonnés. Une VSR a eu lieu pour l'enregistrement des redevables non abonnés du 22 juillet au 4 octobre 2013. La VSR définitive a finalement eu lieu du 8 octobre au 20 décembre 2013. Écomouv' a estimé avoir réalisé suffisamment de tests à cette date, ce qui lui a permis, dès que l'État a prononcé la VABF, le 16 janvier, de fournir le rapport de VSR qui nous a été remis le 20 janvier 2014.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Les rapports de VABF sont-ils disponibles ?

Mme Anny Corail. - Oui.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je souhaiterais pouvoir en prendre connaissance...

Mme Anny Corail. - Je le note.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je voudrais en effet bien comprendre ce que l'État a contrôlé, pourquoi et comment on en est arrivé à la première liste de défauts majeurs. Plusieurs personnes nous ont dit que l'une des causes principales des défauts majeurs constatés dans l'enregistrement tenait à la complexité des pièces demandées par l'administration française, aux difficultés à les réunir, notamment pour le faire comprendre aux transporteurs étrangers. L'administration sait tellement bien complexifier qu'elle a rendu l'exécution des enregistrements extrêmement compliquée !

Quelle était la nécessité de demander toutes ces vérifications et ces garanties, notamment pour les redevables abonnés qui passaient par les SHT, garantes du paiement ?

Mme Anny Corail. - Il faut distinguer deux choses, ce qui relève de la VABF, qui est la vérification du dispositif et de son fonctionnement, et ce qui relève de la procédure de l'enregistrement, qui ne fait pas partie de la VABF. On a bien vérifié qu'Écomouv' a respecté les spécifications fonctionnelles demandées pour l'enregistrement, comme des bornes automatiques fonctionnant correctement et permettant aux redevables de s'enregistrer, mais cela n'a rien à voir avec la liste des documents exigés pour l'enregistrement.

Si l'État, pendant la VABF, a bien vérifié qu'Écomouv' a fourni un dispositif permettant de réaliser l'enregistrement, elle n'a toutefois pas vérifié si Écomouv' réalisait correctement l'enregistrement lors de la phase opérationnelle. Pour ce faire, les douanes ont mené un contrôle inopiné chez Écomouv'. Pour l'instant, nous n'y sommes allés qu'une seule fois.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je ne saisis pas bien : les moyens mis à disposition par Écomouv' sont forcément dépendants des garanties qu'on leur demande de réunir. Si on installe une borne et qu'elle ne fonctionne pas, elle ne sert à rien !

Mme Anny Corail. - C'est cela, en quelque sorte ! La VABF vient bien avant que le dispositif ne soit en production. L'objectif était donc de s'assurer, par exemple, que les bornes permettent de scanner les documents.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il s'agit donc d'un contrôle d'efficacité, non de performance...

Mme Anny Corail. - En effet. On vérifie s'il est possible de faire comme on l'a demandé, mais non si Écomouv' le fait correctement. Ce sont nos remarques qui nous ont permis d'alléger le dispositif.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ne vous êtes-vous pas posée la question de savoir pourquoi les pays étrangers ne demandaient pas tous ces documents ? Les SHT vous auraient dit que tous ces documents n'étaient pas nécessaires ailleurs, et se seraient étonnées de tout ce qui leur était demandé...

Mme Anny Corail. - Il ne faut pas tant de documents pour s'enregistrer ! Il est vrai que la liste qui a été dressée est exhaustive...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - J'ai compris que vous vous serviez des documents que vous réclamiez pour créer une base de données sur les clients, alors que les Allemands se contentent du certificat d'immatriculation. C'est une usine à gaz !

Mme Anny Corail. - Les douanes n'ont pas de base de données, bien que tous les véhicules des redevables soient enregistrés.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - À quoi cela vous sert-il ensuite ?

Mme Anny Corail. - Ce n'est pas le but recherché...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le résultat est là !

Mme Anny Corail. - Il est prévu que tous les véhicules soient enregistrés. On a besoin de connaître le redevable pour lui envoyer la facture.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - On trouve ces renseignements sur les certificats d'immatriculation !

Mme Anny Corail. - Non, pas nécessairement. Le certificat d'immatriculation indique généralement le nom du propriétaire. Ce peut très bien être une banque, ou une société commerciale, sans lien direct avec l'utilisation du camion. Nous avions donc véritablement besoin d'identifier le redevable.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est aux SHT de le faire. Pourquoi avez-vous besoin d'en savoir autant, puisque vous allez être payés ?

Mme Anny Corail. - On ne l'est pas forcément si un manquement est commis. L'objectif est de pouvoir notifier le manquement à la bonne personne. Il ne s'agit pas simplement de notifier l'avis de paiement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - On est là dans le cas d'un recouvrement forcé.

Mme Anny Corail. - C'est cela. On ne peut notifier une infraction à la SHT. Notifier un avis à une société propriétaire qui n'utilise pas le véhicule n'est pas raisonnable, la société n'ayant elle-même rien à voir avec l'utilisation du véhicule. Je pense aux sociétés de location, et aux so