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Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique (Rapport)

5 juin 2014 : Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique (Rapport) ( rapport d'information )

N° 589

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 juin 2014

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la Mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publiques (1) ,

Par Mme Corinne BOUCHOUX,

Sénatrice.

Tome I

(1) Cette délégation est composée de : M Jean-Jacques Hyest, président ; Mme Françoise Cartron, MM. Christian Cointat, Pierre-Yves Collombat, Mme Cécile Cukierman, MM. Yves Détraigne, Vincent Eblé, vice-présidents ; Mme Corinne Bouchoux, rapporteure ; MM. Jean-Paul Amoudry, Philippe Bas, Mme Natacha Bouchart, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Claude Domeizel, Christian Favier, René Garrec, Patrice Gélard, Michel Houel, Ronan Kerdraon, Jacky Le Menn, Mme Hélène Lipietz, MM. Jean-Jacques Lozach, Jacques-Bernard Magner, Jean Louis Masson, Mmes Catherine Morin-Dessailly, Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Alain Richard, Bernard Saugey, Mmes Patricia Schillinger, Esther Sittler et M. François Vendasi.

SYNTHÈSE

En 1978, le Parlement reconnaissait à toute personne le droit d'obtenir communication des documents de l'administration (loi Cada). Il ouvrait ainsi aux citoyens, en rupture avec la confidentialité caractéristique de la culture administrative française, la possibilité d'analyser et de comprendre les décisions publiques et de les contester.

À l'heure du numérique, l'accès aux informations produites et recueillies par l'administration ainsi que la possibilité de les réutiliser prennent une dimension entièrement nouvelle, dont les enjeux sont à la fois stratégiques, démocratiques et économiques : la possibilité de réutiliser les données publiques ouvre en effet des perspectives encore largement inexploitées en matière de contrôle de l'action publique, d'amélioration de son efficacité et de sa qualité ou de développement de nouveaux services.

La mission commune d'information a donc souhaité, d'une part, s'assurer de l'effectivité du droit formulé il y a 35 ans et, d'autre part, évaluer la pertinence et l'efficacité des politiques engagées depuis quelques années par les pouvoirs publics en matière de diffusion de l'information publique et, plus récemment, d'ouverture des données publiques (open data).

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Le droit à l'information publique : un accès à la demande mais pas d'obligation de publication ni d'ouverture aux fins de réutilisation

Toute personne est en droit d'obtenir communication des informations produites ou reçues par l'administration, à l'exception des données personnelles, qui ne sont accessibles qu'aux intéressés, et des informations couvertes par un secret protégé par la loi. En revanche, seule une petite partie de ces informations doit être publiée (pour l'essentiel les règles de droit et les délibérations des collectivités territoriales ainsi que certaines informations environnementales). Enfin, les informations communiquées ou publiées peuvent être réutilisées mais l'administration n'a pas l'obligation de les publier ni, a fortiori, de les produire sous des formats ouverts.

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La transparence administrative à l'heure du numérique :
une conversion inachevée

La mission a constaté que les avancées incontestables en matière de transparence administrative restent encore très en deçà des enjeux et des attentes de la société civile. L'inertie à laquelle se heurte souvent l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs, la qualité inégale de la gestion des portails publics d'information et les difficultés de réutilisation des données publiques disponibles révèlent les réticences persistantes de l'administration et déçoivent les attentes citoyennes.

· L'exercice du droit d'accès aux documents administratifs  freiné par des administrations souvent peu diligentes

L'accès aux documents administratifs est souvent malaisé : les administrés peinent à identifier le document pertinent et le service qui le détient.

De plus, même si l'absence de statistiques ne permet pas de mesurer le volume des demandes, la stabilité du nombre des avis de la Cada
(5 000/an), alors que le contexte juridique est largement clarifié, montre que les administrations tardent à procéder à la communication des documents demandés, quand elles n'en réduisent pas à l'excès la portée, voire opposent, en toute mauvaise foi, une inertie persistante.

· La diffusion numérique des informations publiques : une opportunité partiellement exploitée, une qualité inégale

De nombreux portails publics d'information ont été créés depuis 10 ans. Ils ont incontestablement permis d'améliorer l'information des citoyens sur le droit applicable, les principaux secteurs d'intervention publique ou les documents élaborés par les services de l'administration. L'accès à ces informations est organisé, grâce notamment à la définition de profils d'utilisateurs, et la recherche est facilitée par des moteurs de recherche.

Pour autant, l'identification de l'information recherchée apparaît souvent difficile ; l'information disponible est lacunaire et sa qualité est inégale (en raison, notamment, de la tardiveté des mises à jour, d'une certaine instabilité méthodologique ou de sa grande technicité) ; enfin elle ne répond pas nécessairement aux attentes des citoyens.

· L'ouverture des données : une priorité affichée, des attentes multiples, un chemin malaisé

Encore largement à construire, même si la France se situe en pointe au plan international, la démarche de l'open data a été très récemment engagée par l'administration. Véritablement lancée en 2011, dans le cadre de la modernisation de l'État, elle repose sur une approche incitative et volontariste, et peut d'ores et déjà se prévaloir de résultats significatifs, autour de la plateforme data.gouv.fr et de l'ouverture de grandes bases de données publiques. Certaines collectivités territoriales se sont également engagées dans des démarches de même nature au service des habitants et à l'appui du développement du tourisme.

Un effort d'indexation et de mise en relation des données a été récemment engagé pour faciliter la recherche des données brutes pertinentes, tandis que plusieurs chantiers sectoriels ont été lancés, notamment dans les domaines de la santé et de la culture.

L'affichage d'une volonté politique affirmée et les potentialités progressivement révélées par la mise à disposition des données publiques ont suscité des attentes fortes, portées par une avant-garde composée d'acteurs aussi variés que des associations citoyennes, des journalistes, des chercheurs, des acteurs de la sphère culturelle ou encore des sociétés privées souhaitant développer de nouveaux services à partir de ces données.

En pratique toutefois, la réutilisation des données publiques se heurte à certains obstacles : des difficultés techniques et méthodologiques, tenant d'abord au format des données, à l'absence de contextualisation, à la non harmonisation des processus de production qui interdit les rapprochements, à l'instabilité méthodologique et aux niveaux d'agrégation ou de granularité retenus ; des réticences administratives par ailleurs, ainsi qu'une insuffisance de compétences internes et de moyens.

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Les principales recommandations de la mission

Au vu des enjeux citoyens et de l'opportunité stratégique qui s'attachent à l'accessibilité de l'information publique, la mission estime qu'un nouvel élan doit être donné à la transparence administrative. Elle a identifié à cet effet trois principes d'action :

- l'effectivité, qu'il s'agisse de celle du droit d'accès aux documents administratifs, de l'accessibilité en ligne de l'information publique, ou de la possibilité de réutiliser les données publiques ;

- l'exhaustivité, sous réserve des exceptions prévues par la loi, tant des documents communiqués, que des informations et données publiées sur les portails publics et plateformes de réutilisation ;

- l'ouverture, des administrations tout d'abord, entre elles, notamment pour améliorer le fonctionnement du service public, et vis-à-vis du public, qui est en droit de contrôler l'action des pouvoirs publics ; ouverture également des données aux fins de leur réutilisation par les acteurs de la société civile comme à l'appui du développement de nouveaux services.

Les recommandations qu'elle formule s'articulent autour de ces principes pour refonder le droit de l'information publique à l'heure du numérique, d'une part en améliorant l'effectivité du droit d'accès à l'information publique, d'autre part en construisant un droit d'accès numérique à l'information publique.

· Améliorer l'effectivité du droit d'accès à l'information publique

Les délais de communication sont excessifs alors que le cadre juridique est généralement clair. Il est donc proposé :

- D'accélérer la communication des documents administratifs en créant un "référé communication" devant le juge administratif, sur saisine de la Cada dès réception de la demande d'avis lorsque la question de la communicabilité du document a déjà été tranchée par la jurisprudence ou par la Cada,  ou si le document figure sur une liste fixée par arrêté après avis de cette dernière.

- D'améliorer le suivi du traitement des demandes d'accès aux documents administratifs : établir un bilan annuel de l'accès aux documents administratifs dans chaque administration, transmis à la Cada, qui pourra publier la liste des " mauvais élèves ".

- De guider le citoyen dans sa recherche d'interlocuteurs et de documents, notamment en mettant systématiquement en ligne, avec un moteur de recherche, les répertoires des informations publiques prévus par la loi, qui devraient lister les documents administratifs, publiés ou non, et décrire les informations qu'ils contiennent.

· Construire un droit d'accès numérique à l'information publique

Cette démarche, qui prend appui sur le périmètre existant des informations communicables au titre de l'article 1er de la loi de 1978, comporte deux volets.

Assurer une diffusion en ligne plus générale, de qualité et répondant mieux aux attentes

Pour élargir fortement le périmètre de l'information publiée en ligne de plein droit, la mission recommande de :

- Mettre en ligne systématiquement et immédiatement les documents d'intérêt général les plus fréquemment demandés, dont la liste serait fixée par décret.

- Reconnaître aux citoyens un droit d'obtenir de l'administration la mise en ligne de tout document librement communicable et fréquemment demandé : la Cada pourrait être saisie en cas de refus de mise en ligne par l'administration, cette dernière devant alors justifier son opposition.

Pour améliorer la qualité et l'accessibilité de l'information diffusée en ligne, la mission recommande :

- D'afficher clairement et de manière uniforme le caractère officiel des sites publics ; de documenter les informations et d'établir un référentiel unique de description des données pour faciliter la recherche.

- De veiller à l'intelligibilité pour le plus grand nombre des informations publiques mises en ligne, notamment en recourant à la visualisation sous forme de cartes ou de graphiques, et en commentant les données.

Mettre en oeuvre une démarche raisonnée d'ouverture des données

L'approche actuelle, qui repose sur démarche purement volontaire, a atteint ses limites. Il convient maintenant de passer à une approche organisée systématique. La démarche proposée comporte plusieurs étapes et doit s'accompagner d'une réflexion sur l'écosystème de production des données publiques.

Définir les étapes de l'ouverture des données publiques

La mission préconise que les données soient identifiées et évaluées, et que leur ouverture et leur mise en ligne soient priorisées et programmées. Elle recommande à cet effet :

- Le recensement de l'ensemble des bases de données publiques (nature, qualité et caractéristiques techniques), afin d'évaluer l'opportunité et le coût de leur ouverture, et l'établissement d'une cartographie systématique des données disponibles.

- La relance de la démarche d'open data en définissant des priorités d'ouverture.

- La définition d'objectifs et d'un calendrier d'ouverture des bases de données publiques dans les contrats d'objectifs des administrations, dont le suivi serait confié au SGMAP.

La démarche d'ouverture doit par ailleurs être préparée dès l'origine et prendre appui sur des outils standardisés. La mission recommande à cet égard :

- La préparation de l'ouverture des données dès le stade de leur production ou de leur recueil : lors des appels d'offre ; lors du recueil des données et de la structuration de la base d'enregistrement ; par l'utilisation systématique de formats d'enregistrement et de traitement ouverts et réutilisables

- L'établissement d'un référentiel général de réutilisabilité des données et la définition de modèles de réutilisation standardisés respectant les normes d'interopérabilité et de lisibilité par une machine.

La réutilisation des données doit respecter les règles fixées par la loi et les licences, notamment leur intégrité. Dès lors, les contrôles sur la réutilisation des données doivent être renforcés. La mission recommande à cet effet de reconnaître à la Cada une capacité d'autosaisine aux fins de poursuite des réutilisations frauduleuses et d'alourdir significativement le quantum des sanctions.

Repenser l'écosystème de production des données

L'ouverture des données publiques et la gratuité de principe affichée de leur réutilisation remettent en cause les modèles de production des données publiques. Il est proposé à cet égard :

- D'anticiper la réduction des ressources propres des producteurs de données publiques (ou de celles résultant de monopoles légaux), en poursuivant la rationalisation de leurs coûts de fonctionnement et en développant des services complémentaires payants pour générer des ressources fiables dans un environnement concurrentiel.

- De garantir, dans les contrats d'objectifs de ces organismes, le maintien des ressources budgétaires nécessaires à la collecte et au traitement des données publiques dont ils ont la charge.

- Au-delà : de réfléchir aux moyens de faire bénéficier la collectivité du nouvel écosystème créé par l'ouverture des données publiques et la gratuité de leur réutilisation, notamment par  le recours à des financements et enrichissements de contenu coopératifs, et au développement de services ou modes d'accès premium, soumis à tarification, dès lors que l'accès standard aux données demeure gratuit.

L'ouverture des données de santé : une régulation spécifique

En raison de la nature particulière des données et de la complexité de leur réutilisation, il conviendrait :

- D'améliorer la prise en compte des besoins de la recherche dans l'accès aux données de santé, en particulier de réfléchir à une simplification de la procédure autorisant l'accès aux données du fichier Sniiram de l'assurance maladie pour les équipes de recherche qui permette un examen éclairé de la pertinence de la demande.

- De clarifier la gouvernance des données de santé en séparant les fonctions de gestionnaire et de régulateur des bases de données et en assurant la transparence des liens d'intérêt des parties prenantes à l'orientation et la surveillance de l'ouverture de ces données.

Les données culturelles : une ouverture à préparer

La mission a également esquissé quelques pistes de réflexion sur l'ouverture des données culturelles, qui alimente de nombreuses attentes et figure désormais dans le champ de la directive modifiée de 2003.

Ces données, tout à la fois des éléments de description des oeuvres (métadonnées, catalogues et inventaires) et des contenus culturels numérisés en abondance au cours des dernières années, (ouvrages, oeuvres plastiques ou archives), sont grevées, notamment, de droits de propriété intellectuelle.

S'il apparaît souhaitable de considérer que les contenus culturels entrés dans le domaine public devraient être ouverts à la réutilisation, il conviendra de définir les cas dans lesquels les licences comporteront des clauses collaboratives (dites de « share alike », qui permettent à tous de bénéficier des réutilisations effectuées) ainsi que les modalités éventuelles de tarification de certaines réutilisations, notamment à des fins commerciales ou en masse, et en rémunération de services fournis à la demande (tirages de haute qualité, développements techniques sur mesure).

Enfin, la recherche de financements privés à titre gracieux, notamment dans le cadre du mécénat ou d'opérations de parrainage, devra être poursuivie afin de trouver des sources de financement alternatives.

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