Allez au contenu, Allez à la navigation

Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique (Rapport)

5 juin 2014 : Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique (Rapport) ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En 1978, le Parlement reconnaissait à toute personne le droit d'obtenir communication des documents de l'administration. Il ouvrait ainsi aux citoyens, en rupture avec la confidentialité caractéristique de la culture administrative française, la possibilité d'analyser et de comprendre les décisions publiques et de les contester.

À l'heure du numérique, l'accès aux informations produites et recueillies par l'administration et la possibilité de les réutiliser prennent une dimension entièrement nouvelle, dont les enjeux sont à la fois stratégiques, démocratiques et économiques. Leur réutilisation, notamment le croisement de données issues de différentes sources, ouvre en effet des perspectives encore largement inexploitées en matière de contrôle de l'action publique, d'amélioration de l'efficacité des politiques publiques et de la qualité de la gestion des services publics, ou encore de développement de nouveaux services, marchands ou non.

*

Afin tout à la fois de s'assurer de l'effectivité du droit formulé il y a 35 ans et d'évaluer la pertinence et l'efficacité des politiques engagées depuis quelques années par les pouvoirs publics en matière de publication de l'information publique et d'ouverture des données publiques - démarche souvent désignée sous le nom d'open data -, le Sénat a constitué, en décembre 2013, sur proposition du groupe écologiste agissant dans le cadre de son droit de tirage, une mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publiques.

Pour mesurer les progrès accomplis et identifier les difficultés éventuelles, pour mieux appréhender les enjeux et comprendre les attentes des différents acteurs, pour évaluer la démarche d'ouverture des données publiques et dessiner des pistes d'amélioration, la mission a procédé à un grand nombre d'auditions, pendant quatorze semaines consécutives, entre janvier et avril 20141(*).

Elle a ainsi entendu, tout d'abord, des représentants d'associations, de collectifs citoyens et d'entreprises réutilisatrices de données publiques, des journalistes de données et des praticiens du droit, afin d'identifier les difficultés encore rencontrées dans l'accès aux documents administratifs et de mieux comprendre les attentes en matière de publication et d'ouverture des données publiques.

Dans un second temps, la mission s'est tournée vers des administrations, centrales, déconcentrées et locales, ainsi que des producteurs de données publiques, pour mesurer l'ampleur, la qualité et la pertinence de l'offre disponible d'informations publiques, et les politiques mises en oeuvre en la matière, dans un contexte international d'affirmation d'un objectif d'ouverture des données publiques.

Dans ce cadre, ont été entendus des responsables  de grands établissements publics ou de départements statistiques ministériels, des représentants de collectivités locales qui se sont engagées dans l'open data, ainsi que des acteurs clés de l'ouverture des données publiques, en particulier dans trois domaines qui ont paru appeler une réflexion spécifique : les données environnementales, les données de santé, les données culturelles, champ nouveau d'ouverture au regard de la directive du 27 juin 20132(*).

La mission a bien sûr entendu également la ministre en charge de la modernisation de l'État et le secrétaire général pour la modernisation de l'État, ainsi que les différents acteurs de la mise à disposition de l'information et de l'ouverture des données publiques : la commission d'accès aux documents administratifs et la Cnil3(*), la mission Etalab, qui a mis en place la plateforme data.gouv.fr., enfin les organismes consultatifs qui accompagnent cette démarche : le conseil national du numérique (CNum), l'agence du patrimoine immatériel de l'État (Apie) ou encore le conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative (Coepia).

Enfin, le mouvement de transparence administrative et la démarche d'ouverture des données publiques s'étant développés bien au-delà de nos frontières, la mission a également regardé quelques modèles étrangers avant de faire un point sur les travaux européens en la matière.

*

Qu'est-ce que l'open data ou les données ouvertes ?

Dans le présent rapport les termes open data ou données ouvertes sont employés pour désigner des données principalement destinées à des traitements informatiques et non à une diffusion pour consultation directe telle que, par exemple, la publication d'informations sur un portail web à destination du public.

L'open data suppose que les conditions de mise à disposition des données en permettent la libre réutilisation, dans le cadre d'une licence libre (ou ouverte). Cette liberté de réutilisation est incompatible avec tout dispositif technique restreignant l'accès comme les dispositifs empêchant la copie4(*).

Le format des données, c'est-à-dire la manière dont celles-ci sont organisées, est de préférence un format ouvert, dont les spécifications sont publiques, libres d'usage et dont la mise à oeuvre ne comporte pas de restriction, ce qui, en pratique, n'impose pas l'utilisation d'un logiciel particulier pour l'exploiter.

Au-delà de cette définition sommaire, les attentes des utilisateurs de données ouvertes sont multiples : documentation et métadonnées, annuaire des jeux de données, fréquence de mise à jour, accès aux données brutes, formats structurés, nomenclatures, plusieurs niveaux de granularité, interopérabilité des jeux de données, interfaces de programmation5(*), ...

*

Après un chapitre liminaire rappelant le régime juridique de l'accès aux documents administratifs, de la diffusion de l'information publique et de la réutilisation des données publiques, la première partie du rapport présente une synthèse des principales constatations effectuées par la mission et des enseignements qui peuvent être tirés des auditions, des contributions qu'elle a reçues et des nombreux travaux dont elle a pris connaissance.

Il en résulte, pour l'essentiel, que si des progrès incontestables ont été accomplis en matière d'accès aux documents administratifs, de diffusion de l'information publique et, plus récemment, d'ouverture des données publiques, la culture et l'organisation des administrations doivent encore évoluer pour que la transparence de l'action publique, vis-à-vis de chaque citoyen comme de la collectivité, soit pleinement effective, et que la richesse que constituent les données publiques puisse permettre le développement de nouveaux services.

Soucieuses d'éclairer les politiques publiques en la matière pour faire progresser concrètement, et de façon consensuelle et apaisée, l'information des citoyens et l'ouverture des données publiques, les propositions formulées dans la deuxième partie du rapport, s'inscrivent dans une approche résolument pragmatique.


* 1 Les comptes rendus de ces auditions, dont la liste figure en annexe, sont reproduits dans le tome II du présent rapport. Les enregistrements vidéo de ces auditions sont également disponibles à partir de la page web de la mission : http://www.senat.fr/commission/missions/acces_aux_documents_administratifs_et_aux_donnees_publiques/

* 2 Directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations détenues par le secteur public.

* 3 Les problématiques spécifiques à la protection des données personnelles dans l'open data ont été récemment examinées par nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet dans le rapport d'information n°469 (2013-2014), présenté au nom de la commission des lois.

* 4 Digital Right Management (DRM). Voir glossaire en annexe. 

* 5 Dites API (Application programming interfaces). Voir glossaire en annexe.