DEUXIÈME PARTIE : QUELQUES ÉTUDES DE CAS, TÉMOIGNANT DE LA DIVERSITÉ DES AVANCES ET DE LA NÉCESSITÉ DE MIEUX DÉFINIR DES PROCÉDURES COMMUNES
I. DEUX CAS SPÉCIFIQUES : LE PRÉFINANCEMENT DES AIDES AGRICOLES COMMUNAUTAIRES ET LE BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATIONS AÉRIENS »
A. LES AVANCES À L'AGENCE DE SERVICES ET DE PAIEMENT (ASP) : UN MÉCANISME PEU COÛTEUX RÉPONDANT AUX PROBLÈMES DE TRÉSORERIE DES EXPLOITANTS AGRICOLES
Si les avances destinées à préfinancer les aides de la PAC représentent la majeure partie des dépenses et des recettes du compte, le faible niveau actuel des taux d'intérêt à court terme limite les enjeux financiers d'avances remboursées à l'issue de quelques semaines. La prévision de dépense inscrite en loi de finances initiale est déterminée chaque année sur la base des prévisions transmises par l'Agence de services et de paiement (ASP) et sa tutelle budgétaire.
En 2009 , afin de répondre aux problèmes de trésorerie des exploitants agricoles, les États membres de l'UE ont obtenu la possibilité de verser de manière anticipée , à compter du 16 octobre, les aides directes normalement versées à compter du 1 er décembre .
L'ASP recourt à un emprunt bancaire relais 10 ( * ) afin d'assurer le versement par avance des aides. Compte tenu du très faible niveau actuel des taux d'intérêt à court terme, le coût de l'emprunt relais ne s'est élevé qu'à 500 000 euros en 2013 11 ( * ) .
Les crédits sont sous-exécutés de manière chronique . L'analyse de l'exécution fait ressortir une consommation des crédits stable (comprise entre 6,5 et 6,7 milliards d'euros). Les crédits inscrits en LFI, discutés dans le cadre du vote des crédits du CCF, ont ainsi été réduits de 300 millions d'euros (de 7,5 milliards à 7,2 milliards d'euros) dans les lois de finances pour 2013 et 2014, suite aux observations convergentes de votre rapporteur spécial et de la Cour des comptes dans ses notes d'exécution budgétaire sur le projet de loi de règlement 12 ( * ) .
La Cour des comptes observe qu'il est possible de réduire encore le plafond de dépenses inscrites en loi de finances initiale. Votre rapporteur spécial est toutefois attentif aux incertitudes sur le montant des aides, le calendrier de leur versement ainsi que le volume et les échéances de remboursement par la Commission européenne, et ne juge donc pas opportun de réduire davantage le montant des crédits inscrits en LFI. Si l'avance accordée à l'ASP était entièrement consommée et devait faire l'objet d'un dépassement, l'ASP serait obligée de se financer par un emprunt bancaire. Il convient donc de ne pas fragiliser la trésorerie disponible de l'ASP, qui varie chaque année en fonction notamment des remboursements de la Commission européenne sur d'autres dépenses engagées par l'ASP. Ce point est particulièrement sensible en 2014 du fait de la fin de la programmation 2007-2013 et de la mise en oeuvre du nouveau cadre financier pluriannuel 2014-2020.
* 10 Il s'agit d'un emprunt d'une courte durée, inférieure à un an, et n'entrant donc pas dans le champ des emprunts bancaires à plus d'un an visés par l'article 12 de la LPFP 2011-2014, analysé ci-dessus.
* 11 Le taux moyen appliqué par l'AFT à l'avance ASP s'est élevé à 0,068 % pour des durées comprises entre un et trois mois. L'emprunt relais contracté par l'ASP afin de rembourser l'AFT début janvier avant le remboursement par la Commission européenne début février a fait l'objet d'un appel d'offre auprès d'un panel de banques et le taux moyen appliqué s'est élevé à 0,12 % pour une durée d'un mois.
* 12 Dans sa note d'exécution budgétaire 2011 sur le CCF, la Cour des comptes a ainsi recommandé de « revoir à la baisse le plafond d'avance à l'ASP inscrit au programme 821 en fonction de prévisions réalistes du besoin de trésorerie de l'Agence » de services et de paiement.