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La France et l'Iran : des relations économiques et financières à reconstruire

11 juin 2014 : La France et l'Iran : des relations économiques et financières à reconstruire ( rapport d'information )

III. LE RÉGIME DES SANCTIONS ET SA SUSPENSION PARTIELLE

A. LA QUESTION DU PROGRAMME NUCLÉAIRE IRANIEN

1. Les conséquences de la signature du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires

Signataire du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), l'État iranien s'est engagé à ne pas fabriquer d'armes nucléaires et à ne pas essayer de s'en procurer. Une Fatwa du Guide suprême condamnerait de plus l'utilisation d'armes de destruction massive, ainsi que cela a été répété à votre délégation.

Cependant, les hommes politiques iraniens sont tous favorables au développement de l'industrie nucléaire civile en Iran. L'opinion publique iranienne ne peut, en outre, accepter que d'autres pays, comme Israël, l'Inde ou le Pakistan soient dotés de l'énergie atomique, y compris pour un usage militaire, et ce en dehors du cadre du TNP de surcroit.

2. Les difficultés posées par le programme nucléaire iranien

L'Iran cherche, depuis près de quarante ans, à développer un programme nucléaire, incluant notamment des capacités croissantes d'enrichissement de l'uranium.

L'usage civil de ce programme est contesté par la communauté internationale. Le développement d'un réacteur plutonigène et d'une usine d'eau lourde est suspecté d'être lié à l'acquisition d'une capacité nucléaire militaire, ce qu'a toujours nié le gouvernement iranien.

La découverte en 2002 d'activités clandestines, confirmées par l'Agence internationale à l'énergie atomique (AIEA), contraires aux engagements internationaux de l'Iran a fait naître une inquiétude croissante sur la réalité des intentions iraniennes15(*). Plusieurs gouvernements occidentaux pensent que le programme nucléaire civil est mené avec des intentions cachées, dont celle de se doter d'armes nucléaires.

Les activités nucléaires de l'Iran

Source : CNRS, http://www.irancarto.cnrs.fr/

B. DES RÉGIMES DE SANCTIONS MULTIPLES

1. L'approche retenue par la communauté internationale

En réaction à ces préoccupations, des sanctions ont été prises par la communauté internationale. Il a été choisi d'adopter une politique déterminée, dès l'origine de la crise, afin de parvenir avec l'Iran à une solution négociée, répondant aux impératifs de sécurité de la communauté internationale.

À cette fin, le Conseil de sécurité des Nations-Unies et le Conseil des gouverneurs de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) ont voté différentes résolutions, demandant toutes à l'Iran de suspendre l'ensemble de ses activités sensibles qui violent la légalité internationale.

Dans ce contexte, et d'après les informations communiquées par le ministère français des affaires étrangères à votre délégation, « depuis le début de la crise nucléaire iranienne, la politique de la France a toujours consisté à rechercher une solution diplomatique de long terme qui doit permettre d'établir sans ambiguïtés le caractère exclusivement pacifique du programme nucléaire iranien. La France défend, avec ses partenaires, un objectif clair, le caractère inacceptable de l'accès de l'Iran à des capacités nucléaires militaires, et une méthode, la double approche qui allie ouverture au dialogue et fermeté face aux agissements iraniens, soutenue par l'adoption de sanctions à l'encontre de Téhéran (...). Enfin, la France n'oublie pas la poursuite par l'Iran d'un programme balistique significatif depuis plusieurs années. L'acquisition par l'Iran de capacités importantes dans ce domaine, outre les tensions qu'elle peut porter pour ses voisins et son environnement régional, sont en partie contraires aux exigences des résolutions du Conseil de sécurité. Celles-ci demandent en effet à l'Iran de s'abstenir de toute activité liée à des missiles balistiques pouvant emporter une arme nucléaire, y compris les tirs recourant à la technologie balistique ».

2. Le cumul de trois grands régimes de sanctions

Il existe en fait trois régimes de sanctions qui ont été élaborés dans la décennie 2000, sous l'impulsion des États-Unis, dont les relations avec l'Iran sont rompues depuis la prise d'otages de l'ambassade de Téhéran : celui qui résulte de six résolutions du Conseil de Sécurité des Nations-Unis, aux effets limités, celui de l'Union européenne plus contraignant et, enfin, le régime issu de la législation américaine particulièrement riche et complexe et visant une application extraterritoriale.

Il s'agit, en réalité, d'un véritable millefeuille d'interdiction d'entités et d'activités, puisant à plusieurs sources : executive orders présidentiels, législations fédérales, législations des États et, enfin, l'action très volontariste de l'administration américaine à travers le rôle actif du Trésor américain et son Office of Foreign Assets Control (OFAC).

Les différents régimes de sanction contre l'Iran

I. Les sanctions issues des six résolutions du Conseil de Sécurité des Nations-Unis (CSNU) : la résolution 1696 (2006), assortie d'aucune sanction, met en garde l'Iran contre son programme balistique, militaire et nucléaire mais ouvre la voie à de futures sanctions ; la résolution 1737 (2006) adopte un embargo nucléaire visant les technologies à usage double. Plusieurs personnes et entités associées au programme nucléaire sont gelées sur cette base, dont une banque (Sepah) ; la résolution 1747 (2007) renforce à la marge les mesures coercitives de la résolution 1737 (2006) ; la résolution 1803 (2008) appelle notamment à la vigilance financière et cite, sans les geler, les banques Saderat et Melli ; la résolution 1835 (2008) n'apporte pas de nouvelle mesure coercitive ; une rupture s'opère avec la résolution 1929 (2010). Pour la première fois, le lien entre la prolifération nucléaire et les biens faisant l'objet d'un embargo est rompu de sorte que d'autres biens ou personnes que ceux concourant directement à la prolifération peuvent être visés. Cette résolution ouvre la voie à l'Union Européenne et aux États-Unis pour cibler de plus en plus de secteurs économiques en Iran. Il est peu vraisemblable qu'une nouvelle résolution contre l'Iran soit adoptée par le CSNU.

II. Les sanctions européennes s'appuyant sur les résolutions du CSNU, tout en étant plus contraignantes : le règlement 423/2007 du 23/6/2007 met en oeuvre, et amplifie, la résolution 1737 (2006) : les embargos et les gels prévus par la résolution sont mis en oeuvre au-delà de ce qu'elle exige : le principe selon lequel l'UE peut adopter des mesures complémentaires est acté. Outre Sepah, une deuxième banque internationale iranienne, Bank Melli (présente en France), est gelée par l'UE le 23/06/2008 tandis que Saderat est placée sous vigilance renforcée. Fin 2008, toutes les banques iraniennes sont placées sous vigilance financière renforcée ; les compagnies de transports iraniennes sont placées sous vigilance douanière ; des listes de gels complémentaires sont décidées par l'UE. Le soutien financier (prêts et subventions) des gouvernements européens à l'Iran est visé pour la première fois : l'UE invite ainsi les États membres à limiter le crédit-export vers ce pays. En 2010, est adopté un embargo sur les principales technologies pétrolières et gazières (interdiction des prêts, subventions et les investissements afférents) ; l'assurance-crédit moyen et long terme est fermée ; un régime d'autorisation préalable est mis en oeuvre (les flux financiers sont dorénavant systématiquement expertisés) ; le potentiel bancaire iranien en Europe est figé (pas d'ouverture de nouvelles banques, succursales, filiales, relations bancaires) ; la principale compagnie maritime iranienne (IRISL) est gelée ; la troisième grande banque internationale iranienne (Bank Saderat, présente à Paris) est gelée ainsi que les banques Mellat, Iran Export Development Bank, Refah, Sina, Post Bank, Banco Desarollo Internacional et Future Bank ; il est interdit d'apporter une assistance à l'émission et la gestion de la dette publique iranienne. En 2011, l'UE met en oeuvre un nouveau régime de sanctions à l'encontre des personnes ayant participé à la répression politique en Iran. EIH (principale banque irano-allemande) est gelée à la demande de la France. Le 23 janvier 2012, un nouveau train de sanctions est adopté : embargo pétrolier total ; interdiction des assurances et réassurances maritimes (dont l'objet est d'affecter lourdement le transport international de pétrole iranien) ; embargo sur la pétrochimie iranienne ; embargo sur l'or et les métaux précieux ; embargo sur une liste de métaux bruts et semi-finis ; embargo sur la livraison de pétroliers. La Bank Tejerat (quatrième et dernière banque iranienne présente à Paris) est gelée à la demande de l'Allemagne ; la Banque Centrale d'Iran est également gelée avec possibilité de dérogations ; l'assurance-crédit court terme est fermée. Le 23 décembre 2012, la NIOC (opérateur pétrolier iranien) est gelée ; l'embargo est étendu au gaz iranien et aux technologies navales ; les clauses permettant la livraison de biens interdits en raison de contrats passés sont annulées ; l'enregistrement des navires iraniens est interdit ; les listes de personnes et d'entités gelées sont incrémentées. Le 20 janvier 2012, la suspension de certaines sanctions est mise en oeuvre suite à la conclusion de l'accord intérimaire de Genève du 24 novembre 2013.

III. Les États-Unis présentent une législation complexe et visant une application extraterritoriale. La complexité s'explique par la diversité des sources (congrès, gouvernement, états...). L'Iran relève d'une série de sanctions à la portée très large provenant de textes différents et cumulatifs. L'Iran est aussi un pays placé sur la liste des pays appartenant à « l'axe du mal » et des pays soupçonnés de favoriser le terrorisme. Ceci lui vaut également un train de sanctions. Au total, il s'applique à l'Iran une législation que seule l'OFAC peut appréhender (il est toutefois à noter que l'OFAC n'est pas toujours en capacité d'apporter une réponse claire lorsqu'elle est interrogée sur un point précis des textes). De plus, les États-Unis ont une application extraterritoriale de leurs sanctions : il s'agit d'une donnée historique - depuis les sanctions contre Cuba - basée sur :

- l'utilisation du dollar qui rendrait la sanction éligible à la législation américaine. Le dollar étant sous souveraineté américaine, les opérateurs qui utilisent le dollar placent, sciemment et volontairement, leur transaction sous juridiction américaine ;

- une approche globale et économique : les opérateurs étrangers ne sauraient à la fois bénéficier du marché américain (épargne, investissement, marchés publics, technologie américaine, protection juridique des lois américaines...) et ignorer les sanctions imposées par la législation américaine. Dès lors qu'un opérateur est présent aux États-Unis - directement ou via une implantation, fut-elle marginale - le groupe entier est susceptible de sanctions pour non application de la législation américaine. L'application de la législation des États-Unis à la fois contre l'exportateur et contre la banque qui assure le financement amplifie cette dimension extraterritoriale et lui donne toute sa mesure. En effet, les banques ont souvent une implantation (filiale, succursale, salle des marchés) ou une représentation (une correspondance bancaire) aux États-Unis.

IV. Le cas de l'executive order du 3 juin 2013

Les États-Unis ont adopté début juin 2013 une nouvelle série de sanctions économiques à l'encontre de l'Iran. Ces mesures sont 1) la désignation d'un nombre important d'entités, en particulier des entreprises iraniennes qui contribuent au contournement des sanctions internationales, 2) des sanctions visant l'activité financière liée au rial et 3) des sanctions visant les opérations en lien avec le secteur automobile iranien. En plus d'entités iraniennes liées à la prolifération ou aux droits de l'homme, les États-Unis ont désigné un réseau de 37 sociétés utilisées par le régime iranien pour contourner les sanctions. Par ailleurs, l'executive order n°13645 du 3 juin 2013 vise d'une part les opérations d'achat ou de vente de rials ou de ses dérivés financiers, ainsi que le maintien de fonds ou de comptes libellés en rials à l'extérieur d'Iran. Si la portée de cette sanction semble restreinte aux pays qui hébergent d'importantes opérations de change de rials, comme les Émirats Arabes Unis, le même executive order vise également le secteur automobile iranien. Les sanctions sur le secteur automobile ont un champ d'action volontairement élargi et une date d'entrée en vigueur fixée au 1er juillet 2013. Les contrats antérieurs ne sont pas protégés. Ces mesures adoptées par l'executive order du 3 juin visent les intérêts aux États-Unis, d'une part, des entreprises engagées dans des exportations significatives de biens et services liés au secteur automobile iranien, ainsi que maison-mères, filiales et entreprises codétenues aux États-Unis, et, d'autre part, des institutions financières qui contribueraient au financement de telles opérations. S'il n'est désormais pas rare que les sanctions sectorielles américaines incluent les transactions financières, l'extension des sanctions aux entreprises codétenues (« under common ownership or control with ») est une spécificité de cet executive order. Par ailleurs, le délai laissé aux entreprises pour quitter le marché iranien (moins d'un mois) est également sans précédent. Après le retrait de PSA du marché iranien concomitant à son rapprochement avec General Motors en février 2012, ces sanctions spécifiques au secteur automobile touchent la filière industrielle française, à commencer par PSA compte tenu de son exposition financière. Cet executive order a été suspendu le 20 janvier 2014 par les États-Unis, suite à la conclusion de l'accord intérimaire de Genève le 24 novembre 2013.

Source : Direction générale du Trésor


* 15 En plus des activités d'enrichissement de l'uranium qui rapprochent l'Iran de la possession de la matière nucléaire nécessaire à la confection d'un engin nucléaire, il existerait des indices de la possibilité d'une dimension militaire du programme nucléaire iranien. Un rapport de l'AIEA de novembre 2011 a énuméré les questions auxquelles l'Iran refuse de répondre concernant ces activités. Et deux résolutions de novembre 2011 et de septembre 2012 ont demandé à l'Iran de coopérer sans délai avec l'AIEA à ce sujet. Ces textes ont indiqué que la coopération de l'Iran était « essentielle et urgente » pour permettre de restaurer la confiance de la communauté internationale dans la finalité exclusivement pacifique du programme nucléaire iranien.