UN DISPOSITIF D'AIDE JURIDICTIONNELLE EN FAILLITE
I. UN DISPOSITIF D'AIDE JURIDICTIONNELLE EN FAILLITE
Le constat selon lequel l'aide juridictionnelle se trouve dans une situation particulièrement difficile n'est pas nouveau.
Malgré la réaffirmation constante du droit d'accès à la justice pour tous les citoyens, force est de constater que l'une de ses composantes essentielles, l'aide juridictionnelle, fait face à de nombreuses critiques, émanant tant des justiciables, que des professionnelles qui en assument la charge (A).
La demande d'aide juridictionnelle ne cesse d'augmenter, alors même que les moyens qui lui sont affectés se réduisent progressivement, ce qui conduit la mission d'information à douter de la viabilité du dispositif à très court terme (B).
A. UN DISPOSITIF QUI PEINE À REMPLIR SA MISSION
1. L'accès à la justice, une priorité toujours réaffirmée
a) Un principe fondamental largement consacré au niveau national comme au niveau international
L'accès à la justice est l'un des piliers de toute société démocratique. Il est reconnu comme un droit fondamental. Il se traduit notamment par le droit d'agir en justice, le droit à un recours effectif devant un juge, et le principe de l'accès au droit.
Pour garantir l'effectivité de ce droit pour les personnes les plus démunies, un droit à l'aide juridictionnelle, concernant principalement les matières pénales, est prévu par certains textes.
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En droit international
L'article 8 de la déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 prévoit que « toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la Constitution ou par la loi . »
L'article 14 du pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, signé par 160 États dont la France depuis 1980, garantit à toute personne le droit à ce que sa cause soit « entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial ». À cet égard, cet article précise qu'en matière pénale, toute personne accusée « se voit attribuer d'office un défenseur, sans frais, si elle n'a pas les moyens de le rémunérer ».
Enfin, l'article 1 er de la convention tendant à faciliter l'accès international à la justice , signée le 25 octobre 1980, dispose que « [l] es ressortissants d'un État contractant, ainsi que les personnes ayant leur résidence habituelle dans un État contractant, sont admis au bénéfice de l'assistance judiciaire en matière civile et commerciale dans chaque État contractant dans les mêmes conditions que s'ils étaient eux-mêmes ressortissants de cet État et y résidaient habituellement . »
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En droit européen
La convention européenne des droits de l'homme du 4 octobre 1950, reconnaît, quant à elle, dans son article 6 relatif au droit à un procès équitable, que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial » (§ 1). Cet article précise, en matière pénale, que tout accusé a droit à « se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent » (§ 3, c). Cet article est complété par l'article 13 relatif au droit à un recours effectif, qui dispose que « toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles . »
Dans un arrêt du 10 juillet 2008, « Blandeau c/France » 2 ( * ) , la Cour européenne des droits de l'homme fait une synthèse de sa jurisprudence constante concernant l'application de ces dispositions. Elle précise que « la Convention n'oblige pas les États à accorder l'aide judiciaire dans toutes les contestations en matière civile 3 ( * ) . En effet, il y a une nette distinction entre les termes de l'article 6 § 3 c), qui garantit le droit à l'aide judiciaire gratuite sous certaines conditions dans les procédures pénales, et ceux de l'article 6 § 1, qui ne renvoie pas du tout à l'aide judiciaire ».
Cependant, elle considère que « le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 est un droit " concret et effectif " et non pas " théorique ou illusoire " » 4 ( * ) . L'assistance par un avocat constitue un élément essentiel du procès équitable 5 ( * ) . Dès lors, malgré l'absence d'un texte analogue à l'article 6 § 3, c pour les procès civils, « l'article 6 § 1 peut parfois astreindre l'État à pourvoir à l'assistance d'un membre du barreau quand elle se révèle indispensable à un accès effectif au juge soit parce que la loi prescrit la représentation par un avocat [...] soit en raison de la complexité de la procédure ou de la cause » 6 ( * ) .
La Cour admet par ailleurs que les États puissent mettre en place un dispositif permettant de sélectionner les affaires éligibles au dispositif d'assistance judiciaire (CEDH 26 février 2002, « Essaadi c/ France » 7 ( * ) ). Elle a ainsi validé le système français de filtrage devant la Cour de cassation en retenant que l'appréciation d'un défaut de moyen sérieux pour refuser l'aide, ne constituait pas un obstacle au droit à l'accès au juge.
La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne , adoptée le 7 décembre 2000 par l'Union européenne, et qui possède donc une valeur contraignante à l'égard des États membres, consacre également, dans son article 47, un « droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial », au titre duquel, « une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice ».
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Un principe du droit national
Le Conseil constitutionnel s'est fondé sur l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, selon lequel, « [t] oute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution », pour dégager plusieurs principes procéduraux comme : le droit d'exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable, ainsi que le respect des droits de la défense 8 ( * ) , « qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties » 9 ( * ) .
La mise en oeuvre pratique de ce principe est garantie par un dispositif complet d'accès au droit , prévu par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique , et dont l'aide juridictionnelle est l'une des composantes essentielles.
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Les différentes composantes du dispositif d'aide juridique L'article 1 er de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique précise que l'aide juridique comprend l'aide juridictionnelle, l'aide à l'accès au droit et l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue et en matière de médiation pénale et de la composition pénale. L'aide juridictionnelle La première partie de la loi du 10 juillet 1991 est consacrée à l'aide juridictionnelle, c'est-à-dire l'aide aux « personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice ». Cette aide peut être totale ou partielle. L'aide à l'accès au droit Elle est prévue par la deuxième partie de la loi du 10 juillet 1991. Elle comporte : - l'information générale des personnes sur leurs droits et obligations ainsi que leur orientation vers les organismes chargés de leur mise en oeuvre ; - l'aide dans l'accomplissement de toute démarche en vue de l'exercice d'un droit ou de l'exécution d'une obligation de nature juridique et l'assistance au cours des procédures non juridictionnelles ; - les consultations en matière juridique ; - l'assistance à la rédaction et à la conclusion des actes juridiques. Au plan national, l'aide à l'accès au droit est pilotée par le service de l'accès au droit et de l'aide aux victimes (SADJAV) du ministère de la justice. Au plan local, son organisation est confiée aux conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD) 10 ( * ) . L'aide à l'intervention d'un avocat 11 ( * ) Initialement prévue par la loi du 10 juillet 1991, dans sa troisième partie, elle est désormais codifiée dans différents textes. Elle concerne des procédures en marge du procès comme la garde à vue, la retenue douanière, la retenue d'étrangers aux fins de vérification du droit de circulation ou de séjour, la retenue en centre socio-médico-judiciaire, la médiation pénale et la composition pénale ainsi que l'assistance aux détenus au cours de procédures disciplinaires et aux personnes placées en rétention de sureté. |
b) L'augmentation continue des besoins d'aide juridictionnelle
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Un nombre d'admissions à l'aide
juridictionnelle toujours plus important
En 2012, environ 915 563 admissions à l'aide juridictionnelle ont été dénombrées. En augmentation constante 12 ( * ) , le nombre d'admissions a quasiment triplé depuis 1991.
Répartition des admissions à l'aide juridictionnelle par type de contentieux
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Civil |
357 362 |
388 020 |
430 118 |
448 623 |
457 436 |
440 563 |
423 022 |
433 258 |
445 141 |
438 984 |
469 384 |
|
Pénal |
290 385 |
320 439 |
353 407 |
383 498 |
38 9541 |
389 420 |
400 773 |
398 636 |
393 651 |
373 166 |
374 737 |
|
Administratif |
12 200 |
13 720 |
14 402 |
14 614 |
17 691 |
20 224 |
21 489 |
29 955 |
40 284 |
45 374 |
43 141 |
|
Étrangers |
28 670 |
33 672 |
33 950 |
39 798 |
40 293 |
39 820 |
44 619 |
39 519 |
31 996 |
24 809 |
27 968 |
|
Total |
688 637 |
755 851 |
831 877 |
886 533 |
904 961 |
890 138 |
890 020 |
901 630 |
911 409 |
882 607 |
915 563 13 ( * ) |
Source : répertoire de l'aide juridictionnelle et chiffres clés de la justice 2013.
En 2012, les admissions se sont réparties à raison de 51 % pour les procédures civiles, 41 % pour la matière pénale, 8 % pour les affaires administratives et le droit des étrangers.
Pour 2012, les affaires bénéficiant de l'aide juridictionnelle ont représenté environ 22 % du total des affaires réglées.
Comparaison du nombre d'affaires terminées
et
du nombre d'admissions à l'aide juridictionnelle
Source : chiffres clés de la justice 2013.
Le nombre total de demandes recensées est resté relativement stable ces trois dernières années. Il s'est établi en 2012 à 1 062 100 16 ( * ) .
Nombre de décisions
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Année |
Admission 17 ( * ) |
Caducité |
Désistement |
Incompétence |
Rejet |
Retrait |
Total |
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2010 |
939 211 |
29461 |
1675 |
14225 |
82445 |
980 |
1067997 |
|
2011 |
910471 |
28068 |
1692 |
13451 |
77841 |
1054 |
1032577 |
|
2012 |
936419 |
28448 |
1546 |
15765 |
78734 |
1188 |
1062100 |
Source : rapport du conseil national de l'aide juridique 2010-2013.
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L'extension du champ couvert par l'aide
juridictionnelle au fil des réformes
Au-delà des évolutions liées au contexte économique et social difficile (augmentation des conflits du travail et des licenciements, progression du contentieux familial...), certaines réformes récentes ont eu ou auront un effet significatif sur le contentieux et donc sur le volume des demandes d'aide juridictionnelle.
À titre d'exemple, en droit privé , conformément aux exigences constitutionnelles 18 ( * ) , la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue a renforcé les droits de la défense des personnes placées en garde à vue 19 ( * ) ou en retenue douanière. L'aide à l'intervention de l'avocat concerne les personnes gardées à vue, les victimes confrontées avec une personne gardée à vue et les personnes en retenue douanière.
Si la possibilité de solliciter un entretien avec un avocat dès la première heure de garde à vue ou lors de sa prolongation existait déjà avant la réforme, désormais la personne gardée à vue peut être assistée par son avocat lors des auditions et des confrontations. Le décret n° 2011-810 du 6 juillet 2011 a fixé la rétribution des avocats intervenant dans ce cadre.
L'impact de cette loi était estimé à 400 000 gardes à vue de 24 heures, 100 000 prolongations, 90 000 confrontations entre les victimes et les gardés à vue et un taux de recours à un avocat commis d'office de 66 %.
Dans les faits 20 ( * ) , il s'est avéré plus limité que prévu, avec une diminution du nombre de gardes à vue d'environ 23 % 21 ( * ) , plus particulièrement dans le domaine routier. L'avocat (choisi ou désigné) intervient dans plus d'un tiers des gardes à vue et, quand il intervient, il assiste dans près de 70 % des cas totalement ou partiellement aux auditions 22 ( * ) . Au total, 141 840 personnes en garde à vue ou en retenue douanière ont été assistées par un avocat désigné en 2012 contre 142 878 en 2011 et 190 011 en 2010.
La loi du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour 23 ( * ) a ensuite créé une mesure de retenue des personnes étrangères aux fins de vérification de leur droit de circulation ou de séjour sur le territoire français. Cette mesure s'est substituée à la garde à vue dont faisait antérieurement l'objet la personne soupçonnée de commettre une infraction à la législation sur l'entrée et le séjour sur le territoire français. Le texte reconnaît aux personnes retenues dans ce cadre un droit à l'assistance d'un avocat. Son décret d'application du 7 juin 2013 24 ( * ) fixe le montant de la rétribution des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle.
La loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques 25 ( * ) a prévu que la personne concernée peut être assistée, voire représentée par un avocat. Le nombre d'admissions à l'aide juridictionnelle accordée dans le cadre de la procédure d'hospitalisation sans consentement a augmenté à la suite de l'adoption de cette loi. De 4 696 admissions en 2012, ce nombre est passé à 20 446 en 2013, selon les données fournies à vos rapporteurs par les services du ministère de la justice.
Plus récemment encore, la loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 portant transposition de la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales, en instaurant comme principe le droit d'accès effectif à un avocat dans tous les cas où une personne est suspectée ou accusée, qu'elle soit libre ou détenue, durant toute la phase d'enquête, d'instruction et de jugement des affaires pénales, ainsi que le droit de communiquer avec un tiers et d'informer un tiers de l'arrestation, constituera, selon les termes de l'étude d'impact annexée au projet de loi, « un bouleversement considérable - [avec] des impacts certainement très significatifs sur l'aide juridictionnelle » 26 ( * ) .
En amont de l'adoption de cette directive, dans une résolution européenne, en date du 28 janvier 2012, adoptée à l'initiative de M. Jean-René Lecerf, le Sénat avait rappelé la nécessité de lier le droit d'accès à un avocat à une harmonisation des règles relatives à l'aide juridictionnelle, pour éviter le risque d'une justice inégale selon les moyens des justiciables.
Or, la directive renvoie cette question de l'aide juridictionnelle aux États membres, en raison de la complexité et de la diversité des situations en présence. Elle consacre donc des droits sans se préoccuper des conditions nécessaires pour les rendre effectifs.
Enfin, le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines , actuellement en discussion, prévoit d'étendre le bénéfice de l'aide juridictionnelle aux nouvelles procédures créées comme la retenue judiciaire.
En matière administrative , également, certaines réformes récentes ont eu un effet important sur le contentieux et, corrélativement, sur les demandes d'aide juridictionnelle, comme la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, ou la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.
Selon les représentants du Syndicat de la juridiction administrative (SJA), il n'est pas suffisamment tenu compte dans les études d'impact annexées aux projets de loi, de l'incidence sur le niveau de l'aide juridictionnelle de la création de nouvelles procédures.
2. L'aide juridictionnelle, un système critiqué pour son insuffisance
a) Des plafonds d'admission à l'aide juridictionnelle qui laissent en dehors du système une partie des justiciables les plus modestes
Selon de nombreuses personnes rencontrées par vos rapporteurs, les prestations fournies au titre de l'aide juridictionnelle sont insuffisantes.
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Un plafond d'admission à l'aide
juridictionnelle totale trop bas
Cette insuffisance est due en premier lieu à la fixation d' un plafond de ressources trop bas pour l'admission à l' aide juridictionnelle totale .
Depuis le 1 er janvier 2014, à la suite d'une revalorisation de 0,8 % après deux ans de gel, les personnes dont les ressources mensuelles sont inférieures à 937 euros peuvent bénéficier de l'aide juridictionnelle totale.
Le plafond de ressources est majoré de 168 euros par personne à charge pour les deux premières personnes à charge, puis de 106 euros supplémentaires à partir de la troisième personne à charge.
Sont théoriquement pris en compte dans le calcul des ressources : les revenus du travail, les loyers perçus, les rentes, les retraites et éventuelles pensions alimentaires de la personne qui demande l'aide juridictionnelle ainsi que des autres personnes du foyer.
En sont exclues :
- les prestations familiales énumérées à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale ;
- les prestations sociales à objet spécialisé énumérées à l'article R. 262-11 du code de l'action sociale et des familles ;
- l'aide personnalisée au logement prévue à l'article L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- l'allocation de logement prévue par l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale ;
- le revenu de solidarité active (RSA) mentionné à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles.
Le seuil de ressources fixé pour bénéficier de l'aide juridictionnelle totale (936 euros mensuels) peut être rapproché de plusieurs autres données relatives aux revenus des personnes.
Ainsi, le montant net du salaire minimum interprofessionnel de croissance (smic) net est fixé en 2014 à 1 128,70 euros pour une durée de travail de 35 heures hebdomadaires.
Par ailleurs, le niveau de vie médian des personnes vivant dans un ménage en métropole s'élève, selon l'INSEE, à 1 695 euros mensuels pour les hommes et à 1 429 euros pour les femmes.
Quant au seuil de pauvreté, qui correspond à 60 % du niveau de vie médian de la population, il s'établit à 977 euros mensuels en 2011 27 ( * ) . Pour le calcul du seuil de pauvreté, le revenu disponible est seul pris en compte, après déduction des impôts et prestations sociales.
L'application du critère des ressources est écartée, dans certains cas, pour l'attribution de l'aide juridictionnelle:
- pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active dit « socle », de l'allocation du fonds national de solidarité ou de l'allocation d'insertion ;
- pour les personnes ne remplissant pas les conditions de ressources, dès lors que leur situation apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès ou bien si, dans les litiges transfrontaliers, elles apportent la preuve qu'elles ne pourraient faire face aux dépenses en raison de la différence du coût de la vie entre la France et l'État membre où elles ont leur domicile ou leur résidence habituelle ;
- pour les personnes victimes de crimes d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou pour les ayants droit d'une victime de tels crimes, en vue d'exercer l'action civile en réparation des dommages résultant des atteintes à la personne ;
- pour les personnes en procès devant le tribunal des pensions militaires ou, en appel, devant la cour régionale des pensions.
Plusieurs des personnes ou organismes entendus par vos rapporteurs ont préconisé une augmentation des plafonds de l'aide juridictionnelle : il en est ainsi, notamment de l'union syndicale des magistrats, du barreau de Paris et de la conférence des bâtonniers.
L'union syndicale des magistrats a ainsi remarqué que « se pose le problème de l'accès à la justice des classes moyennes, du moins dans la fourchette basse, qui sont exclues de l'aide juridictionnelle alors que leurs ressources, une fois l'impôt sur le revenu acquitté, ne leur permettent pas en réalité de supporter les honoraires d'un avocat. »
En revanche, le conseil national des barreaux a fait valoir que l'amélioration de la rémunération des avocats était prioritaire par rapport à l'augmentation du plafond d'admissibilité à l'aide juridictionnelle, dans la mesure où les niveaux de rémunération actuels ne permettent pas, en tout état de cause, d'assurer correctement la défense des personnes concernées.
Les représentants du ministère des finances ont, pour leur part, fait valoir que le plafond de l'aide juridictionnelle n'était pas si bas, comparé à celui de certains minimas sociaux 28 ( * ) .
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Une aide juridictionnelle partielle qui ne
permet pas de remédier aux insuffisances de l'aide juridictionnelle
totale
Lorsque les ressources du demandeur sont comprises entre 937 euros et 1 404 euros par mois, l'aide est partielle, elle est dégressive et divisée en plusieurs tranches.
L'aide juridictionnelle partielle
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Ressources mensuelles |
Part prise en charge au titre de l'aide juridictionnelle |
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Entre 937 € et 979 € |
85 % |
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Entre 980 € et 1 032 € |
70 % |
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Entre 1 033 € et 1 107 € |
55 % |
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Entre 1 108 € et 1 191 € |
40 % |
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Entre 1 192 € et 1 298 € |
25 % |
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Entre 1 299 € et 1 404 € |
15 % |
Le caractère partiel de la couverture concerne les honoraires des avocats ou les émoluments des officiers publics et ministériels qui sont intervenus dans l'affaire. Une partie des sommes engagées à ce titre reste donc à la charge du bénéficiaire. L'aide juridictionnelle partielle couvre en revanche l'intégralité des frais d'enquête ou d'expertise .
Cette dernière précision n'est pas sans incidence en pratique. En effet, selon plusieurs représentants de la profession d'avocat, entendus par vos rapporteurs, il est fréquent que le juge vérifie si le justiciable bénéficie de l'aide juridictionnelle partielle avant d'ordonner une mesure d'enquête ou d'expertise, en raison du coût parfois très élevé de ce type de mesures.
Or, l'aide juridictionnelle partielle ne permet pas de pallier le caractère restrictif de l'accès à l'aide juridictionnelle totale.
En 2012, 915 563 admissions à l'aide juridictionnelle ont été prononcées, dont 821 777 à l'aide juridictionnelle totale et 93 786 à l'aide juridictionnelle partielle. L'aide juridictionnelle partielle représente donc seulement 10 % environ du total des admissions . Cette proportion a peu varié depuis la mise en place de l'aide juridictionnelle par la loi du 10 juillet 1991.
Or, d'après une étude menée par la sous-direction de la statistique et des études du ministère de la justice en 2010, au regard de la composition de la population française, il y aurait à peu près autant de ménages éligibles à l'aide juridictionnelle partielle (6,9 millions) que de ménages potentiellement éligibles à l'aide juridictionnelle totale (7,4 millions).
L'ensemble des personnes entendues par vos rapporteurs a ainsi exprimé sa perplexité devant le peu de succès de l'aide juridictionnelle partielle.
En réalité, l'aide juridictionnelle partielle semble comporter plusieurs défauts qui empêchent son développement . Il s'agirait d'abord d'une absence de visibilité pour le justiciable quant aux honoraires qui resteront à sa charge in fine . Certes, l'article 35 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit que le montant et les modalités du paiement du complément d'honoraires dû à l'avocat est fixé au préalable dans une convention écrite « en tenant compte de la complexité du dossier, des diligences et des frais imposés par la nature de l'affaire » et « dans des conditions compatibles avec les ressources et le patrimoine du bénéficiaire ».
Toutefois, il semble que les justiciables ne puissent en général s'engager dans la négociation de la convention d'honoraires (négociation qui présente en soi des difficultés pour certains d'entre eux) qu'après avoir formulé leur demande d'aide juridictionnelle partielle, donc à un moment où ils ne pourront plus revenir en arrière. En effet, la convention doit comporter la mention de la part contributive de l'État. Dès lors, certains justiciables préfèrent ne pas s'engager dans ce processus, de crainte de se voir imposer une charge résiduelle trop importante.
Selon les représentants du syndicat des avocats de France, entendus par vos rapporteurs, lorsqu'une affaire n'engage pas de frais d'expertise ou d'enquête, les avocats qui reçoivent des bénéficiaires d'aide juridictionnelle partielle à faible taux préfèrent leur accorder un abattement sur leurs honoraires, équivalent à la part couverte par l'aide juridictionnelle partielle, pour pouvoir gagner du temps en ne passant pas par le système de l'aide juridictionnelle partielle, et lancer la procédure immédiatement.
Enfin, les plafonds de ressources actuels de l'aide juridictionnelle partielle ne permettent pas vraiment d'en faire bénéficier les personnes à faibles revenus . Ainsi, pour bénéficier de 40 % du forfait de l'aide juridictionnelle, les revenus d'une personne seule ne doivent pas dépasser 1 191 euros.
b) Le traitement des demandes par les bureaux d'aide juridictionnelle : une étape complexe pour les usagers et pour l'administration
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Les bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) Les bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) sont établis au siège de chaque tribunal de grande instance (TGI) et auprès de la Cour de cassation, du Conseil d'État et des commissions des recours des réfugiés. Ils doivent se prononcer sur l'admission à l'aide juridictionnelle. Un BAJ comporte une ou plusieurs sections : - une section statuant sur les demandes portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire ou la cour d'assises ; et éventuellement : - une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant le tribunal administratif et les autres juridictions administratives de premier ressort, lorsque le tribunal administratif (TA) a son siège dans le ressort du tribunal de grande instance près lequel le bureau est établi ; - une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant la cour d'appel, lorsque la cour d'appel a son siège dans le ressort du tribunal de grande instance près lequel le bureau est établi ; - une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant la cour administrative d'appel et les autres juridictions administratives statuant à charge de recours devant le Conseil d'État, lorsque la cour administrative d'appel a son siège dans le ressort du tribunal de grande instance près lequel le bureau est établi. Les BAJ et les sections de BAJ sont présidés, selon le cas, par un magistrat du siège du TGI ou de la Cour d'appel ou par un membre du TA ou de la Cour administrative d'appel. Par ailleurs, le greffier en chef du TGI ou de la Cour d'appel, selon les cas, est vice-président du bureau ou de la section chargés d'examiner les demandes d'aide juridictionnelle relatives aux instances portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire et la cour d'assises ou devant la Cour d'appel. En cas d'absence ou d'empêchement du président, il préside le bureau ou la section. Le BAJ ou chaque section de BAJ comprend également deux fonctionnaires ainsi que deux auxiliaires de justice, dont au moins un avocat ou un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation. Ces représentants des professions de justice sont choisis parmi les avocats, les avocats honoraires, les huissiers de justice, les huissiers de justice honoraires, les avoués, les avoués honoraires, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation honoraires. Les auxiliaires de justice sont désignés par leurs organismes professionnels. Le BAJ comprend une personne désignée au titre des usagers par le Conseil de l'aide juridictionnelle (CDAJ), qui ne doit être ni agent public, ni membre d'une profession juridique et judiciaire. En fonction de la taille du TGI et du nombre de demandes d'aide juridictionnelle traitées, le BAJ peut s'appuyer sur un nombre d'agent variant de 1 à 10 équivalent temps plein travaillé. |
Bien que les délais de traitement des demandes d'aide juridictionnelle se soient nettement améliorés ces dernières années, d'importantes difficultés de fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle demeurent.
Délai moyen de traitement des demandes d'aide
juridictionnelle
pour l'ensemble des affaires
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Année |
Nombre de jours |
% de BAJ au-dessus
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2010 |
52 |
24 |
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2011 |
48 |
19 |
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2012 |
43 |
12 |
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Évolution 2010-2012 |
17,3 % |
Source : Conseil national de l'aide juridique, rapport mars 2010-mars 2013.
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Une proportion élevée
de
dossiers de demande d'aide juridictionnelle
incomplets
L'article 2 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit que l'aide juridictionnelle est accordée aux « personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice »
Pour apprécier la recevabilité de la demande déposée, l'article 5 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit que les BAJ examinent :
- les « ressources de toute nature dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition » ;
- les « éléments extérieurs du train de vie ».
Par ailleurs, sont également pris en compte les biens, meubles ou immeubles, même non productifs de revenus, « à l'exclusion de ceux qui ne pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour l'intéressé ».
Enfin, il est tenu compte des ressources du conjoint du demandeur à l'aide juridictionnelle ainsi que des ressources des personnes vivant habituellement à son foyer, « sauf si la procédure oppose entre eux les conjoints ou les personnes vivant habituellement au même foyer. Il n'en est pas non plus tenu compte s'il existe entre eux, eu égard à l'objet du litige, une divergence d'intérêt rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources ou si, lorsque la demande concerne l'assistance d'un mineur en application de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, se manifeste un défaut d'intérêt à l'égard du mineur des personnes vivant habituellement à son foyer . »
Sont exclues de l'appréciation des ressources, les prestations familiales ainsi que certaines prestations sociales, selon des modalités prévues par décret en Conseil d'État.
Pour évaluer ces ressources, l'article 34 du décret du 19 décembre 1991 29 ( * ) énumère les pièces à fournir au BAJ lors du dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle.
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Les pièces devant être fournies à l'appui d'une demande d'aide juridictionnelle en vertu de l'article 34 du décret n°91-1266 du 19 décembre 1991 1° Copie du dernier avis d'imposition prévu à l'article L. 253 du livre des procédures fiscales (ou d'un avis de non-imposition) ainsi qu'une déclaration de ressources ou, s'il dispose de ressources imposables à l'étranger, toute pièce équivalente reconnue par les lois du pays d'imposition ; 2° Le cas échéant, copie de la décision contre laquelle il entend exercer un recours ou du titre dont il veut poursuivre l'exécution ; 3° La justification de la nationalité déclarée par la production de tout document approprié ; 4° S'il est de nationalité étrangère et non ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, les pièces et documents sous le couvert desquels il est autorisé à résider en France et une justification du caractère habituel de cette résidence, sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l'article 3 de la loi du 10 juillet 1991 susvisée ; 5° Le cas échéant, la justification de sa situation familiale dans les conditions prévues à l'article 2 du décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplification de formalités administratives ou, s'il est ressortissant étranger, par la production de toute pièce équivalente reconnue par les lois de son pays d'origine ou de résidence ; 6° Lorsque l'aide juridictionnelle est demandée en vue de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance ou à un accord dans le cadre d'une procédure participative, tout élément propre à établir la nature et l'objet du différend ainsi que, le cas échéant, les démarches entamées ou envisagées à cet effet, dans le respect des règles propres au secret professionnel ; 7° Lorsque l'aide juridictionnelle est demandée en application de l'article 9-2 de la loi du 10 juillet 1991, la copie de l'avis à victime délivré par le juge d'instruction en application de l'article 80-3 du code de procédure pénale ou de l'ordonnance rendue en application de l'article 88 du même code ; 8° Lorsque l'aide juridictionnelle est demandée dans les litiges transfrontaliers en application de l'article 3-1 de la loi du 10 juillet 1991, les pièces et documents sous le couvert desquels il est autorisé à résider dans un État membre de l'Union européenne, ainsi qu'une justification de son domicile ou du caractère habituel de cette résidence, et, le cas échéant, copie de tout contrat d'assurance ou acte relatif à un autre système de protection permettant la prise en charge des frais de procédure ; 9° La justification de l'assurance de protection juridique ou du système de protection dont il a déclaré le bénéfice par la production de tout document approprié ainsi que la décision de prise en charge ou de non-prise en charge notifiée, selon le cas, par l'assureur à la suite de la déclaration de sinistre faite en application de l'article L. 113-2 du code des assurances ou par l'employeur, précisant le montant des plafonds de garantie et de remboursement des frais, émoluments et honoraires couverts. Si le requérant bénéficie de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou du revenu de solidarité active et que pour ce dernier, ses ressources n'excèdent pas le montant forfaitaire visé au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, la déclaration de ressources prévue au 1° du présent article est remplacée par tout document justifiant de la perception de la prestation. La décision de l'assureur est établie selon un modèle fixé par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. 10° Le cas échéant, la justification de versement du montant de la pension alimentaire ; 11° Par dérogation au 1° du présent article, devant la Cour nationale du droit d'asile, le demandeur à l'aide juridictionnelle produit une déclaration sur l'honneur attestant qu'il ne dispose pas, en France ou en provenance de l'étranger, de ressources d'un montant supérieur aux seuils prévus par l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991. Le cas échéant, le demandeur d'asile bénéficiaire de l'allocation temporaire d'attente produit tout document justifiant de la perception de cette prestation. |
Or, il ressort des travaux de la mission d'information que l'une des principales difficultés pour les agents des BAJ réside dans l'incomplétude des pièces fournies à l'appui des demandes d'aide juridictionnelle.
Comme l'a relevé la mission de modernisation de l'action publique (MAP), dans son rapport de novembre 2013 sur l'évaluation de la gestion de l'aide juridictionnelle 30 ( * ) , plus de la moitié des dossiers de demande d'aide juridictionnelle , déposés par les justiciables ou leurs avocats, sont incomplets . Selon le syndicat des greffiers de France, au BAJ de Versailles, par exemple, cette proportion s'élève à 80 %. Ce constat est le même au BAJ de Créteil, dans lequel la mission d'information s'est rendue.
Dans cette juridiction, la majorité des dossiers sont déposés auprès de l'accueil du tribunal par les demandeurs. S'il manque des pièces, les personnes reviennent en général pour apporter les pièces manquantes, ce qui donne lieu à une nouvelle vérification. Lorsque, chose fréquente, les personnes ne parviennent pas à réunir toutes les pièces qui sont exigées d'elles pour justifier de leurs ressources, il leur est demandé un courrier explicatif de cette incapacité.
Malgré ce dispositif d'accueil au sein de la juridiction, environ la moitié des dossiers transmis au BAJ est toujours incomplète, ce qui oblige les agents à effectuer de nouvelles démarches pour obtenir les pièces manquantes.
Cet état de fait représente un coût pour la justice en raison du temps passé par les personnels pour demander les pièces manquantes et des frais d'affranchissement engagés pour relancer les demandeurs par lettre recommandée avec accusé de réception.
Il s'explique en grande partie par les difficultés rencontrées par les demandeurs, notamment étrangers, à comprendre les formalités à accomplir pour obtenir l'aide juridictionnelle. Les formulaires de demande ne sont remplis qu'à 20 ou 30 %, selon les représentants des syndicats des juridictions administratives, rencontrés par la mission d'information.
Ces difficultés se démultiplient pour les affaires qui donnent lieu à plusieurs procédures. Le demandeur doit alors déposer un dossier complet de demande d'aide juridictionnelle pour chaque procédure.
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Des modalités
d'appréciation des ressources du demandeur variables d'un BAJ à
l'autre
Mis à part l'avis d'imposition ou de non-imposition ainsi que le document justifiant de la perception de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou du revenu de solidarité active, les pièces à fournir énumérées à l'article 34 du décret du 19 décembre 1991, ne permettent pas réellement d'apprécier le niveau de ressources du requérant .
Dès lors, pour pallier les lacunes de la réglementation, les bureaux d'aide juridictionnelle sont parfois amenés à fixer eux-mêmes la liste des pièces à fournir . De fait, vos rapporteurs ont constaté que la liste des pièces demandées par le BAJ du tribunal de grande instance de Créteil était élaborée spécifiquement par ce BAJ.
Cette pratique n'est toutefois pas sans incidence sur la recevabilité des demandes.
En effet, l'article 42 du décret du 19 décembre 1991 prévoit que « si le requérant ne produit pas les pièces nécessaires, le bureau ou la section du bureau peut lui enjoindre de fournir, dans un délai qu'il fixe et qui ne saurait excéder deux mois à compter de la réception de la demande qui lui est faite, tout document mentionné à l'article 34, même en original, ou tout renseignement de nature à justifier qu'il satisfait aux conditions exigées pour bénéficier de l'aide juridictionnelle. A défaut de production dans ce délai, la demande d'aide est caduque. [...] La décision constatant la caducité de la demande d'aide juridictionnelle n'est pas susceptible de recours . »
Plus le nombre de pièces à fournir, fixé par le BAJ, est important, plus le requérant risque de voir sa demande devenir caduque s'il ne fournit pas ces pièces à temps. À l'inverse, moins le BAJ demande de pièces, plus le contrôle est superficiel, moins la caducité est prononcée.
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Un contrôle de la recevabilité
des demandes à l'efficacité limitée
En raison de la priorité donnée à une gestion fluide des demandes, l'aide juridictionnelle est généralement accordée, même quand il manque des éléments de justification. Le taux de rejet des demandes est donc globalement faible. À Créteil, il est de 3,77 % .
La question du contrôle des ressources du demandeur se pose avec une acuité particulière en matière pénale , lorsque l'avocat est commis d'office.
Selon la mission « MAP » 31 ( * ) , 80 % des admissions à l'aide juridictionnelle dans le cadre de procédures pénales donnent lieu à une procédure allégée, alors que 14 % seulement de ces affaires sont jugées en comparution immédiate, c'est-à-dire dans l'urgence.
Contrairement à la procédure normale d'admission à l'aide juridictionnelle, qui suppose un contrôle a priori de la recevabilité de la demande, cette procédure allégée, réservée théoriquement aux cas d'urgence, implique un contrôle a posteriori des ressources, qui n'est presque jamais mis en oeuvre dans les faits.
Dès lors, par le jeu de cette procédure particulière, l'admission est prononcée quasi-systématiquement, y compris au bénéfice de personnes qui n'y auraient normalement pas droit .
Selon les représentants de la mission « MAP », entendus par vos rapporteurs, il découle de cette situation un véritable sentiment d'injustice car l'aide juridictionnelle est alors accordée sans contrôle.
De plus, malgré une composition quadripartite des bureaux d'aide juridictionnelle permettant d'assurer la représentation des magistrats, des greffiers, des avocats et des usagers, la plupart des dossiers ne vont pas devant les formations plénières des BAJ. 95 % des décisions résultent d'ordonnances du président du bureau , rendues en application de l'article 22 de la loi du 10 juillet 1991 32 ( * ) . Selon les représentants du Conseil national de l'aide juridique (CNAJ), entendus par vos rapporteurs, le seul critère utilisé pour apprécier l'admission à l'aide juridictionnelle est alors celui des ressources.
Aucune réelle instruction n'est faite ni aucune décision prise au regard du fond du dossier , alors même que l'article 7 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique dispose que « l'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas, manifestement, irrecevable ou dénuée de fondement 33 ( * ) . [...] En outre, en matière de cassation, l'aide juridictionnelle est refusée au demandeur si aucun moyen de cassation sérieux ne peut être relevé » 34 ( * ) . En particulier, la personne qui bénéficie de l'aide juridictionnelle en première instance en bénéficie en général automatiquement en appel.
Ce constat a été confirmé à vos rapporteurs par les personnes qu'ils ont rencontrées au BAJ de Créteil. Le filtre de l'article 7 n'est pas utilisé, sauf s'il existe une raison manifeste de refuser l'admission du demandeur à l'aide juridictionnelle comme une demande prématurée par exemple.
Selon le CNAJ, l'absence d'utilisation de ce filtre explique en partie le taux élevé d'admissions à l'aide juridictionnelle en première instance (90 %) et en appel (80 %). À l'inverse le taux est bien plus faible devant la Cour de cassation (15 %), en raison de la vérification de l'existence d'un moyen de cassation sérieux.
c) Des avocats insatisfaits des modalités de calcul et des montants de leur rétribution
Rappelons que la rétribution des avocats à l'aide juridictionnelle résulte du produit du montant de l' unité de valeur (UV) fixé en loi de finances 35 ( * ) , par un coefficient censé représenter la charge de travail correspondant à chaque type de mission, et fixé par décret 36 ( * ) . Pour chaque mission au civil, des majorations sont prévues correspondant aux éventuels incidents, aux expertises, aux mesures de médiation ordonnées par le juge, etc. Au pénal, les majorations doivent permettre de prendre en compte le nombre de jours supplémentaires d'audience, le déroulement de l'audience dans une emprise portuaire ou aéroportuaire, les expertises, les déplacements réalisés, etc.
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Le circuit de financement de l'aide juridictionnelle Les crédits de l'aide juridictionnelle sont versés par l'État aux caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), sous la forme d'une provision initiale en début d'année. Cette provision est réajustée en fonction des admissions effectives à l'aide juridictionnelle. À leur tour, les CARPA rétribuent les avocats qui ont accompli des missions au titre de l'aide juridictionnelle. En 2008, à la demande du Sénat, la Cour des comptes avait examiné la gestion de l'aide juridictionnelle par les CARPA et n'avait pas relevé de dysfonctionnement 37 ( * ) . Depuis 2010, ce sont les services administratifs régionaux (SAR) des cours d'appel qui allouent les dotations aux CARPA (ou directement aux autres auxiliaires) alors qu'auparavant l'allocation était effectuée au plan national. Ce système déconcentré ne semble pas particulièrement apprécié par les différents acteurs, qui y voient d'un côté une source de retard de paiements, de l'autre une charge de travail indue. Dans le cadre des échanges ayant abouti au rapport « MAP » de l'inspection générale des services judiciaires, un groupe de travail réunissant des représentants du SADJAV, du ministère des finances et de l'union nationale des CARPA (UNCA) a élaboré une démarche progressive en vue, d'une part, d'aboutir en 2014 à la reconcentration des crédits à l'administration centrale du ministère, qui les verserait aux CARPA, d'autre part, à une réflexion plus approfondie sur la possibilité d'externaliser plus largement au Conseil national des barreaux (CNB) et à l'UNCA la gestion technique des fonds d'aide juridictionnelle (versement des dotations aux CARPA par le CNB via l'UNCA, comme pour la CPAJ en 2001/2013). |
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Une unité de valeur insuffisamment
revalorisée
La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a supprimé , à compter du 1 er janvier 2015, le système de « modulation » de l'unité de valeur de référence, qu'elle a corrélativement revalorisée à 22,84 euros , contre 22,50 euros depuis 2007, soit une hausse de 1,5 % 38 ( * ) .
Du fait du mécanisme de « modulation », prévu actuellement et jusqu'au 1 er janvier 2015 à l'article 27 de la loi du 10 juillet 1991, l'unité de valeur de référence peut être majorée, en fonction du volume des missions effectuées au titre de l'aide juridictionnelle au cours de l'année précédente au regard du nombre d'avocats inscrits au barreau. Dès lors, le montant de base de l'UV peut être supérieur à 22,50 euros et peut atteindre dans certains barreaux 25,90 euros hors taxe.
Dans le projet de loi de finances pour 2014, la suppression de la modulation était prévue dès le 1 er janvier 2014 39 ( * ) . Le Conseil national de l'aide juridique s'est prononcé défavorablement sur cette mesure dès septembre 2013 et la profession s'est mobilisée pour la dénoncer. La Conférence des bâtonniers, dans un communiqué du 17 septembre 2013 avait relevé le fait que « pour la première fois alors que la loi [du 10 juillet 1991] existe depuis plus de 20 ans, un gouvernement propose la diminution de l'indemnisation des confrères les plus investis dans la défense des plus faibles ».
Un amendement du Gouvernement à la loi de finances avait donc été déposé dès la première lecture à l'Assemblée nationale, pour reporter cette mesure à 2015.
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Une rétribution qui ne permet
pas de couvrir les charges d'un cabinet
La profession d'avocat entretient un rapport pour le moins ambivalent avec ce dispositif.
Comme l'ont souligné les représentants de l'union nationale des CARPA, entendus par vos rapporteurs, les avocats se plaignent de ne pas être suffisamment rétribués lorsqu'ils interviennent au titre de l'aide juridictionnelle, mais certains cabinets ne pourraient pas survivre sans les missions d'aide juridictionnelle qu'ils accomplissent. Ce paradoxe résulte notamment de l'augmentation croissante du nombre d'avocats et, corrélativement, d'une certaine paupérisation de la profession, observées ces dernières années.
Selon le rapport de notre collègue Roland du Luart en 2007, moins de la moitié des avocats effectueraient des missions rémunérées par l'aide juridictionnelle. Selon le rapport des députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin précité, au plan national, 400 avocats sur 45 000 assurent la majorité des missions financées par l'aide juridictionnelle.
En outre, les missions au titre de l'aide juridictionnelle sont plus ou moins nombreuses selon les territoires. A ainsi été évoqué à plusieurs reprises devant la mission, le cas de la Seine-Saint-Denis, où la charge de l'aide juridictionnelle apparaît particulièrement lourde pour le barreau.
Une étude récente menée justement en Seine-Saint-Denis a permis d'établir l'archétype de l'avocat intervenant à l'aide juridictionnelle dans ce ressort : une petite structure (deux ou trois avocats), féminine, avec une expérience de 10 à 20 ans de barreau, dont l'aide juridictionnelle constitue 80 % de l'activité. Il s'agit donc de cabinets « spécialisés », dans les dossiers à l'aide juridictionnelle.
Selon les données fournies à la mission de modernisation de l'action publique (MAP) 40 ( * ) par l'Association nationale d'assistance administrative et fiscale des avocats (ANAAFA), en 2012, le coût horaire complet d'un cabinet était de 125 euros hors taxe, rémunération du ou des avocats incluse, et de 75 euros hors rémunération.
Or, rapporté au niveau d'indemnisation d'un dossier à l'aide juridictionnelle, les représentants du syndicat des avocats de France, entendus par vos rapporteurs, ont fait valoir qu'un dossier à l'aide juridictionnelle était en moyenne rémunéré à un niveau inférieur au coût de fonctionnement d'un cabinet individuel, généraliste, sans secrétaire.
Les représentants du barreau de Paris ont ainsi indiqué à titre d'exemple qu'une procédure devant le tribunal de grande instance rapportait en moyenne 593 euros d'aide juridictionnelle, une procédure de tutelle 250 euros et une audition devant le juge des enfants 60 euros. En termes de revenu horaire, la rétribution serait, selon le syndicat des avocats de France, de 45 à 48 euros, quand le point de rentabilité se situe plutôt à 75 euros.
Selon les représentants de l'union des jeunes avocats, 90 % des dossiers à l'aide juridictionnelle représentent un travail à perte pour l'avocat, même si certains dossiers apportent tout de même une rémunération correcte comme, par exemple, les affaires de divorce par consentement mutuel, quand les parties prennent un avocat pour deux.
À cela s'ajoute, selon vos rapporteurs, l'absence de prise en charge des frais de déplacement des avocats qui interviennent à l'aide juridictionnelle.
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Des barèmes déconnectés
du degré de complexité et de la durée réelle du
traitement de ces affaires
La rétribution versée par l'État à l'avocat intervenant au titre de l'aide juridictionnelle est calculée, en application de l'article 27 de la loi du 10 juillet 1991, en fonction d'un nombre d'unités de valeur (UV) par mission.
C'est l'article 90 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui détermine le nombre d'UV attribué par mission. Par exemple, le coefficient de base pour un divorce par consentement mutuel est fixé à 30 unités de valeur (675 euros), porté à 50 UV quand le même avocat représente les deux époux et que ceux-ci ont tous deux l'aide juridictionnelle (1 125 euros), 34 UV pour les autres types de divorces (765 euros), 8 UV pour un référé (180 euros), 50 UV pour l'assistance d'un accusé devant la cour d'assises, la cour d'assises des mineurs ou le tribunal pour enfants statuant au criminel (1 125 euros), avec majoration possible de 8 UV par demi-journée d'audience supplémentaire (180 euros)...
Comme le soulignait déjà notre collègue Roland du Luart en 2007 41 ( * ) , « l'UV était à l'origine conçue comme représentative d'une demi-heure de travail de l'avocat [auquel s'ajoutait un abattement de solidarité] . Or, cette correspondance semble avoir perdu de son sens au fil du temps. Au point que, désormais, l'UV ne peut plus que s'apparenter de très loin à la rétribution d'une demi-heure de travail de l'avocat. »
À l'heure actuelle, les barèmes fixés ne permettent plus de prendre en considération le temps passé sur un dossier et la complexité des affaires. Les représentants du barreau du Val-de-Marne Créteil, rencontrés par la mission d'information lors de son déplacement au BAJ de Créteil ont déploré qu'une intervention de l'avocat en correctionnel soit indemnisée 180 euros, quel que soit la complexité du dossier. De plus, certaines affaires relevant du criminel sont « correctionnalisées ». La rétribution correspond en conséquence à une prestation intéressant une affaire correctionnelle, alors qu'elle concerne en fait un dossier criminel.
Ce constat s'applique également au contentieux administratif. Existe par exemple un décalage entre la politique d'incitation au recours préalable obligatoire (RAPO) mise en oeuvre ces dernières années 42 ( * ) et la prise en charge de ces RAPO, alors même qu'ils concernent essentiellement les publics les plus fragiles.
Dès lors, les représentants du Conseil national des barreaux (CNB) ont fait part à vos rapporteurs de leurs inquiétudes liées au risque d'aggravation de la paupérisation de la profession et de dégradation de la prestation offerte par les avocats en raison de l'impératif d'abattage de dossiers pour assurer la survie d'un cabinet.
* 2 Requête n° 9090/06.
* 3 Arrêts « Del Sol c/ France » du 26 février 2002 (requête n° 46800/99 § 20) et « Essaadi c/ France » du 26 février 2002 (requête n° 49384/99 § 30).
* 4 Arrêt « Del Sol » précité (§ 21) et « Saoud c/ France » du 9 octobre 2007(requête n° 9375/02).
* 5 Dans l'arrêt « Saoud c/ France », précité, la Cour a estimé que la procédure devant la Cour de cassation n'avait pas été équitable en raison de l'impossibilité matérielle pour l'avocat désigné pour assister l'un des requérants de déposer un mémoire ampliatif. Partant, elle a considéré qu'il y avait eu violation de l'article 6 § 1 de la convention.
* 6 Arrêt « Airey c/ Irlande » du 9 octobre 1979 (requête n° 6289/73).
* 7 Requête n° 49384/99 précitée.
* 8 Décision du Conseil constitutionnel n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006.
* 9 Décisions du Conseil constitutionnel n° 2009-590 DC du 22 octobre 2009, n° 2010-612 DC du 5 août 2010, n° 2011-112 QPC du 1 er avril 2011.
* 10 Les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD) sont présidés par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département. Ils réunissent le préfet, le président du conseil général, l'association départementale des maires, les professionnels du droit (avocats, notaires, huissiers) et une association oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit. Ces groupements d'intérêt public ont pour mission de définir une politique locale d'accès au droit dans le département, de dresser et diffuser l'inventaire de l'ensemble des actions menées. Les CDAD créent des points d'accès au droit (PAD), structures dans lesquelles sont délivrées une information et/ou une consultation juridiques de proximité. On compte environ 1 200 lieux d'accès au droit répartis sur l'ensemble du territoire dont certains au sein de maisons de justice et du droit (MJD). Les MJD sont inscrites dans le code de l'organisation judiciaire. Elles assurent une présence judiciaire de proximité à travers l'aide à l'accès au droit, assurée par les CDAD, et l'intervention de l'institution judiciaire puisque des mesures alternatives de traitement pénal et des actions tendant à la résolution amiable des litiges peuvent s'y dérouler. Il y en a 136 actuellement.
* 11 Pour des raisons de lisibilité, la notion d' « aide juridictionnelle » utilisée dans le présent rapport comprend, outre l'aide juridictionnelle stricto sensu , l'aide à l'intervention d'un avocat.
* 12 La baisse significative du nombre d'admissions en 2011 fait suite à la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions relatives à la garde à vue (décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010).
* 13 Dont 333 admissions pour lesquelles le type de contentieux n'a pas été renseigné.
* 14 Par les juridictions pénales (hors amendes forfaitaires majorées).
* 15 Dont 333 admissions pour lesquelles le type de contentieux n'a pas été renseigné.
* 16 En 2010, 1 067 997 demandes avaient été enregistrées et 1 032 577 en 2011.
* 17 Aide juridictionnelle totale et partielle.
* 18 L'exigence d'une réforme de la garde à vue découlait de la décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré les articles 62, 63, 63-1, 63-4 (alinéas 1 er à 6) et 77 du code de procédure pénale contraires à la Constitution. Par ailleurs, la chambre criminelle de la Cour de cassation, dans deux arrêts rendus le 19 octobre 2010 (pourvois n° s 5 699 et 5 701), avait jugé contraires à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme le septième alinéa de l'article 63-4 et l'article 706-88 du code de procédure pénale relatifs aux régimes dérogatoires en matière de garde à vue. Cette réforme est entrée en vigueur dès le 15 avril 2011, conformément aux décisions de la chambre criminelle de la Cour de cassation rendue le même jour.
* 19 Cette question avait déjà été évoquée au Sénat, à l'occasion du débat organisé, à l'initiative de M. Jacques Mézard, le 9 février 2010, sur la question orale relative au renforcement des droits des personnes placées en garde à vue, ainsi que lors de l'examen le 24 mars 2010 et le 29 avril 2010 des propositions de loi présentées respectivement par M. Jacques Mézard et par Mme Alima Boumediene-Thiery. Ces deux textes organisaient, selon des modalités différentes, la présence de l'avocat dès le début de la garde à vue.
* 20 Initialement prévue au 1 er juin 2011, l'entrée en vigueur de cette loi a eu lieu par anticipation dès le 15 avril 2011, en raison de quatre arrêts rendus à cette date par l'assemblée plénière de la Cour de cassation, constatant que les règles relatives à l'entretien de la personne gardée à vue avec son avocat, prévues à l'article 63-4 du code de procédure pénale, ne répondaient pas aux exigences posées par l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme, car elles ne prévoyaient pas la possibilité pour la personne gardée à vue d'être assistée de façon effective par un avocat.
* 21 Cependant, les admissions à l'aide juridictionnelle en matière pénale, de manière générale, sont demeurées stables avec une augmentation de 0,4 % entre 2011 et 2012 et une augmentation de 0,5 % entre 2012 et 2013.
* 22 Source : rapport du conseil national de l'aide juridique, mars 2010-mars 2013.
* 23 Loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées.
* 24 Décret n° 2013-481 du 7 juin 2013 relatif à la rétribution au titre de l'aide juridique de l'avocat assistant l'étranger retenu aux fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour sur le territoire français.
* 25 Loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
* 26 Étude d'impact annexée au projet de loi, page 15.
* 27 Les niveaux de vie en 2011, « INSEE première », septembre 2013. http://www.insee.fr/fr/ffc/ipweb/ip1464/ip1464.pdf
* 28 À titre d'exemple, le plafond de ressources pour l'allocation adultes handicapés est de 776 euros pour une personne seule et celui pour l'accès à la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire de 716 euros pour une personne seule.
* 29 Décret n°91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.
* 30 Rapport de la mission de modernisation de l'action publique (MAP) : « Évaluation de la gestion de l'aide juridictionnelle Rapport de diagnostic » p. 31.
* 31 Rapport précité p. 33.
* 32 L'article 22 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit que « le président du bureau ou de la section compétente ou, en cas d'absence ou d'empêchement du président, le vice-président peut statuer seul sur les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse. »
* 33 Cette condition n'est pas applicable au défendeur à l'action, à la personne civilement responsable, au témoin assisté, à la personne mise en examen, au prévenu, à l'accusé, au condamné et à la personne faisant l'objet de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
* 34 Le dernier alinéa de l'article 7 précise que « lorsqu'en vertu des alinéas qui précèdent, l'aide juridictionnelle n'a pas été accordée et que cependant le juge a fait droit à l'action intentée par le demandeur, il est accordé à ce dernier le remboursement des frais, dépens et honoraires par lui exposés ou versés, à concurrence de l'aide juridictionnelle dont il aurait bénéficié compte tenu de ses ressources. »
* 35 La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a supprimé, à compter de 2015, la détermination annuelle de l'unité de valeur en loi de finances.
* 36 Article 90 du décret n°91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique :
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006078419
* 37 « Vers un regroupement des caisses des règlements pécuniaires des avocats ? », rapport d'information de M. Roland du Luart, fait au nom de la commission des finances, n° 63 (2008-2009) - 29 octobre 2008.
* 38 En comparaison, l'unité de valeur avait fait l'objet d'une revalorisation de 2 % en 2004 et de 8 % en 2007.
* 39 Cette mesure avait été prévue en loi de finances pour compenser partiellement la suppression de la contribution pour l'aide juridique de 35 euros.
* 40 Rapport précité p. 8.
* 41 Rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle », fait par M. Roland du Luart, au nom de la commission des finances du Sénat, n° 23 (2007-2008), p. 39.
* 42 Rapport pour avis fait par M. Yves Détraigne, au nom de la commission des lois du Sénat, sur les crédits du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », de la loi de finances pour 2014, n° 162 (2013-2014), p. 34 et 35. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a13-162-4/a13-162-4.html.