AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Dans le cadre de son programme annuel de travail pour 2014, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, en coordination avec la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, a décidé de faire le point sur l'application de la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure 1 ( * ) .
On rappellera que la loi du 28 juillet 2011 est un texte d'initiative sénatoriale , puisqu'elle est issue d'une proposition de loi présentée par deux de nos collègues, M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, dans le prolongement de leur important rapport d'information du 14 décembre 2010, « Pour une réserve de sécurité nationale ».
Or, à la différence des autres rapports présentés par cette commission depuis sa mise en place effective en janvier 2012, votre rapporteur a très vite réalisé que son travail allait plutôt se présenter comme un bilan de non-mise en application de la loi du 28 juillet 2011, puisque trois ans après sa promulgation, cette loi d'initiative sénatoriale n'a toujours pas reçu les quelques décrets d'application que ce texte nécessite .
Faut-il y voir une nouvelle illustration du taux de moindre application des mesures d'initiative parlementaire par rapport à celles d'initiative gouvernementale, que le Président David Assouline a bien mis en évidence dans son dernier rapport annuel (n° 623) sur l'application des lois de la session 2012-2013, regrettable lacune d'ailleurs encore plus marquée pour les mesures venant du Sénat que celles proposées par l'Assemblée nationale ?
Certes, votre rapporteur ne sous-estime nullement la difficulté qu'il y aurait eu à prendre les décrets attendus dans des délais brefs, compte tenu de la relative complexité des procédures à mettre en place, et de la nécessaire conciliation à opérer entre des intérêts assez divergents, à commencer par les contraintes que la mobilisation de réservistes peut imposer aux entreprises qui les emploient.
Face à ces difficultés, un retard de parution de quelques mois aurait pu sembler acceptable, à condition toutefois de rester raisonnable. Mais en l'espèce, qui pourrait soutenir qu'un délai de presque trois ans est encore dans la limite du raisonnable ?
S'agissant d'une loi censée permettre à l'État de mieux faire face aux crises majeures qui viendraient à toucher notre pays, peut-on admettre qu'elle végète sous une sorte « d'éteignoir réglementaire » en attendant que les ministères concernés parviennent enfin à publier les décrets nécessaires ?
Certes, aucune crise majeure n'est survenue dans l'intervalle, ce dont on ne peut évidemment que se féliciter.
Reste que si une telle catastrophe s'était produite -une canicule comme celle de 2003 ou une grave pandémie, par exemple- le Gouvernement n'aurait juridiquement pas été en mesure de mettre en oeuvre le dispositif de la loi de 2012. Cette situation aurait sans doute été handicapante en termes d'efficacité même si, comme votre rapporteur a pu le constater, les forces d'active et les dispositifs existants -plus nombreux qu'on le pense souvent- sont déjà à même de faire face à la plupart des crises, sans devoir mobiliser les forces de réserves.
Face à l'absence complète des décrets d'application, votre rapporteur aurait pu se contenter de dénoncer avec force cette situation, d'inviter les ministères concernés à y remédier de toute urgence et, le cas échéant, de proposer à la commission de fixer un nouveau rendez-vous réglementaire avec le Gouvernement pour, le moment venu, refaire le point sur les textes sortis entretemps. En pratique, cela serait revenu à ne présenter de rapport qu'au cours de la session parlementaire 2014-2015.
Or, trois considérations ont inspiré à votre rapporteur un tout autre positionnement.
Sa première préoccupation a été de ne pas répondre à l'inaction des ministères par l'inaction de la commission . Ne pas tirer dès à présent les conséquences du contrôle aurait même paru, à la limite, acter un manquement à la volonté du législateur, auquel votre commission ne saurait se résoudre.
En second lieu, les auditions des principaux responsables civils et militaires en charge du suivi de ce dossier ont montré que le simple déclenchement du contrôle décidé par votre commission avait enfin fait bouger les choses .
En effet, par recoupement d'informations réunies durant ces auditions, il est apparu que les administrations concernées avaient enfin pris clairement conscience de l'urgence, et que le processus réglementaire, après avoir longtemps tourné au ralenti, venait enfin d'enregistrer une réelle accélération.
Plusieurs des responsables consultés ont assuré que les décrets arrivaient en phase de finalisation, et pourraient être enfin publiés d'ici à la fin de l'année 2014. Du coup, votre rapporteur a estimé souhaitable de ne pas relâcher la pression sur l'exécutif et de remettre ses conclusions sans plus attendre, de manière à sensibiliser le Sénat et la presse sur l'urgence de ce dossier.
Sa détermination n'a sans doute pas été inutile, puisque lors du débat annuel sur l'application des lois, le 30 juin 2014, à la tribune du Sénat, le secrétaire d'État en charge des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a indiqué en réponse à une question de notre collègue Daniel Reiner que ces décrets étaient en effet arrivés au terme des procédures préparatoires et pourraient être publiés très prochainement.
En troisième lieu, s'intéresser aux réserves, c'est avant tout s'intéresser aux réservistes, dont le sens de l'engagement au service de la collectivité mérite d'être souligné et salué .
Dans un contexte budgétaire tendu, votre rapporteur a donc estimé opportun et utile de faire le point sans plus attendre sur la situation actuelle des réserves civiles et militaires. Ce faisant, il a pu constater que les réservistes apportent déjà une contribution importante à l'action des forces d'active -dans les Armées, notamment- même si elle reste relativement discrète.
Comme le souligne le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, les réserves constituent « une partie intégrante du modèle d'armée défini par le présent Livre blanc. Elles représentent en effet un renfort pour les forces de défense et de sécurité nationale qui, sans elles, ne pourraient être en mesure de remplir l'ensemble de leurs missions, notamment sur le territoire national ou en cas de crise ».
Les hauts responsables militaires entendus par votre rapporteur lors des auditions ont été unanimes à considérer que les réservistes sont indispensables au bon fonctionnement des services , qu'il s'agisse de renforcer les effectifs pour des activités temporaires (dans le cadre du plan Vigipirate, par exemple, ou sur des dossiers plus pointus comme le traitement des contentieux intéressant les forces armées, etc...) ou pour des activités permanentes (comme le service médical, l'encadrement des jeunes lors de la Journée Défense et Citoyenneté, les missions de la Gendarmerie nationale, etc...), voire dans des opérations extérieures (OPEX).
En fait, pour reprendre l'expression imagée mais révélatrice du délégué interarmées aux réserves, le Général Jean-Luc Jarry, « aujourd'hui, un réserviste, c'est un militaire professionnel à temps partiel ».
Par ailleurs, au fil des auditions, plusieurs éléments d'appréciation nouveaux sont apparus, et élargissent les analyses déjà très pertinentes développées dans le rapport de Michel Boutant et de Joëlle Garriaud-Maylam.
Ainsi, en dehors des armées, votre rapporteur a pu mieux cerner le rôle très important des réservistes de la Police qui, à la différence des réservistes militaires, n'interviennent pas directement sur des missions opérationnelles mais exercent des fonctions d'expertise et de soutien très diverses relevant au total de quatre-vingt « fiches métiers » différentes.
Il a également souhaité mieux préciser le statut des réserves communales de sécurité civile, lointaines héritières des « milices communales » du XIXème siècle, et sur lesquelles plusieurs personnalités entendues -dont le Préfet Michel Papaud, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises- ont apporté d'intéressantes précisions. Le dispositif des réserves communales est encore cantonné dans seulement quelques départements mais il peut se révéler très utile, en coordination avec les forces de première intervention, dans les actions de prévention et surtout dans la remise en route du fonctionnement ordinaire de la commune après la survenance d'une crise.
Le système des réserves communales de sécurité n'a pas d'équivalent à l'échelon du département (comme l'a rappelé le Préfet Michel Papaud, la création de réserves départementales de sécurité, un temps évoquée, n'a pas prospéré en raison d'un risque de confusion avec le rôle des services départementaux d'incendie et de secours), de telle sorte que la loi du 28 juillet 2011 n'implique pas, en tant que telle, le département.
Votre rapporteur a néanmoins jugé indispensable de procéder à l'audition de notre collègue Yves Rome, en sa qualité de Président de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, pour mieux prendre en compte le point de vue des services d'incendie et de secours sur l'articulation entre leur action « en temps normal » au service de la population (c'est-à-dire au quotidien), et les dispositifs particuliers susceptibles d'être mis en oeuvre en cas de crise majeure, avec, le cas échéant, un appel renforcé aux réservistes.
Dans un autre ordre d'idées, votre rapporteur croit également important de souligner le rôle tout à fait utile que certains réservistes peuvent jouer au service des marchés extérieurs de la France .
Comme l'a remarqué lors de son audition le contre-amiral Antoine de Roquefeuil, secrétaire général du Conseil supérieur de la réserve militaire, nombre de réservistes disposent dans leur emploi civil d'une expertise professionnelle de haut niveau dans différents secteurs stratégiques pour les exportations françaises (ingénieurs, logisticiens, informaticiens, industriels, etc...). Leur présence au côté des forces d'active lors de la mise en oeuvre des dispositifs de sécurité proprement dite est de nature à valoriser le savoir-faire national et à faciliter des prises de position françaises sur certains marchés publics d'après-crise (la reconstruction, par exemple), y compris en sensibilisant leur entreprise.
Mais au-delà des concours opérationnels ou techniques -si précieux soient-ils- que les forces de réserve peuvent apporter aux forces d'active, le principal mérite du système des réserves n'est-il pas d'entretenir -chez les jeunes, notamment- le lien indispensable entre la Nation et son Armée , inévitablement plus lâche depuis la suppression progressive de la conscription entre 1995 et 2001 ? Le Livre blanc a lui-même posé cette problématique en 2008, en recommandant de porter une « attention particulière [...] au développement du réseau des réservistes locaux à la jeunesse et à la citoyenneté qui, déployés au sein des quartiers sensibles et des zones rurales, constituent auprès des jeunes un relais important du monde de la défense et de la sécurité nationale ».
De fait, comme le souligne le Livre blanc , « les réserves manifestent la volonté forte de toutes les composantes de la Nation de garantir la sécurité de notre pays et de contribuer à sa défense ».
À cet égard, le système des réserves ne remplace pas la conscription, certes, mais elle en représente une certaine compensation qui doit donc, non seulement être préservée, mais également revalorisée, en liaison notamment avec l'échelon de proximité que représentent les correspondants de défense désignés au sein de chaque conseil municipal 2 ( * ) .
Le correspondant de défense -en général un volontaire pour cette fonction, et souvent réserviste lui-même- est l'interlocuteur privilégié des administrés et des autorités civiles et militaires sur les questions de défense. Une de ses missions fondamentales est de développer le lien armée-nation et de promouvoir l'esprit de défense auprès de tous les citoyens. Il exerce un rôle de pédagogie active sur le parcours citoyen, sur le devoir de mémoire, sur la reconnaissance et la solidarité. Il lui incombe en outre d'apporter aux jeunes désireux de prendre part à la défense, toutes les informations nécessaires sur le volontariat et la réserve militaire.
À ce propos, on ne peut que souhaiter un renforcement du réseau national des correspondants de défense, dont l'utilité est certaine mais qui gagnerait sans doute à être plus visible, aussi bien auprès des maires que des administrés. Une des voies pour y parvenir serait peut-être de hausser du niveau communal au niveau intercommunal le cadre d'intervention des correspondants de défense.
Mais en constatant ainsi le fort potentiel de citoyenneté que recèle le système des réserves, comment ne pas en souhaiter une diffusion beaucoup plus large qu'actuellement, voire la généralisation, sous une forme appropriée, à l'ensemble de la jeunesse ?
On débouche très vite sur une question plus générale en lien avec la notion de conscription : quel dispositif public offre aujourd'hui aux jeunes, sans distinction d'origine de croyance, d'éducation ou de milieu social, l'occasion de découvrir et de vivre en commun pendant une durée significative certaines valeurs citoyennes comme le sens de la discipline, l'engagement gratuit au service de la collectivité, le contact et l'entraide entre des personnes venues d'horizons les plus divers et qui, dans la vie civile, ne se côtoient pratiquement jamais, etc... ?
Peut-on vraiment considérer que cette fonction est suffisamment remplie par l'actuelle « Journée Défense et Citoyenneté » (qui a elle-même remplacé depuis 2011 l'ancienne « Journée d'Appel et de Préparation à la Défense ») ?
Cette journée est en fait un service que la collectivité offre aux jeunes garçons et filles entre 17 et 18 ans en les informant de leurs droits et de leurs devoirs en tant que citoyens, et en les aidant à mieux comprendre le fonctionnement des institutions de leur pays, mais elle n'a rien de comparable à un service que ces jeunes rendraient à la collectivité pour leur faire mieux prendre conscience du sens de l'engagement.
Dans cette perspective, faudrait-il réintroduire, sous une forme ou une autre, une forme de « service civique court », d'une durée suffisante -entre trois et six mois- qui proposerait aux jeunes gens, avant leur entrée dans la vie active, une plate-forme de discipline et de valeurs ?
La réponse à cette question déborderait le cadre du présent bilan d'application de la loi du 28 juillet 2011, mais rien n'interdit de penser qu'un tel service civique court d'une durée de trois mois à six mois, que les jeunes effectueraient en relation avec des réservistes, représenterait pour beaucoup d'entre eux un instrument précieux de socialisation et d'insertion, tout en facilitant la constitution d'un vivier pour recruter de futurs réservistes .
Cette formule aurait certes un coût non négligeable pour la collectivité nationale, mais pas supérieur -et peut-être bien moindre- que toutes les mesures et tous les plans de réinsertion mis en place bout à bout depuis des années, et dont l'efficacité montre toujours très vite ses limites...
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En définitive, quel bilan d'application peut-on dresser de la loi du 28 juillet 2011 ? Ou plus exactement, quels pourraient être les effets concrets du dispositif qu'elle institue, puisque cette loi, faute de décret d'application, n'est pas encore applicable ?
L'approche en première analyse est que la « mise entre parenthèses » règlementaire de la loi de 2011 n'a pas perturbé le fonctionnement des administrations et des forces concernées, mais il s'agit bien sûr d'une impression trompeuse dans la mesure où, depuis la promulgation de cette loi, aucune crise majeure n'a imposé d'y recourir.
Mais cette circonstance a insidieusement pu insinuer l'idée, chez certains, que c'est la loi elle-même qui, au fond, ne serait pas très utile, dans la mesure où les forces d'active des différents services de secours sont déjà à même de faire face à la gestion des crises, surtout avec le renfort des militaires susceptibles d'être engagés dans le cadre du contrat opérationnel ( cf. infra , dans la partie du présent rapport détaillant les réserves militaires).
Il est vrai que l'absence de décrets d'application n'affecte pas en temps normal la capacité de réponse des dispositifs existants, et que parmi tous les réservistes susceptibles d'être mobilisés dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale, beaucoup ne suivent pas d'entraînement et ne seraient donc pas d'une très grande efficacité en cas de crise majeure.
Cette vision lénifiante ne doit pourtant pas faire illusion, car comme l'a très justement fait observer le préfet Evence Richard, directeur de la protection et de la sécurité de l'État au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, la loi de juillet 2011 reste indispensable , car en cas de crise majeure, elle seule permettrait, si nécessaire, de mobiliser un grand nombre de réservistes pendant des durées longues, ce qui n'est pas possible avec les divers autres régimes actuellement en vigueur (par comparaison, à la suite de la catastrophe de Fukushima, les Japonais ont pu mobiliser plus de 100 000 agents sur des périodes longues, ce qui ne serait pas possible actuellement en France).
En revanche, le préfet Richard a sans doute raison de s'interroger sur la consistance réelle des réserves auxquelles s'appliquerait la loi de 2011, à partir du moment où beaucoup de réservistes salariés occupent des emplois dont il serait difficile de les divertir, même en période de crise , et que parmi les personnels théoriquement mobilisables, beaucoup n'ont pas de réelle capacité opérationnelle, faute d'entraînements réguliers.
Votre rapporteur souscrit pleinement à cette analyse du préfet Evence Richard, à la fois sur l'utilité indéniable de la loi de 2011 et sur l'importance d'assurer aux réservistes des temps d'entraînement et des journées de service assez nombreux pour qu'en temps normal comme en cas de crise majeure, tous soient effectivement aptes à remplir au mieux les missions qui leur seraient confiées.
À l'heure actuelle, si le moral des réservistes est bon dans l'ensemble, beaucoup -chez les jeunes officiers de réserve, notamment- font cependant part d'un certain désappointement de ne pas être suffisamment employés , regrettant qu'un nombre plus important de journées de service ne leur soient pas proposées. En d'autres termes, leur sens de l'engagement et leur soif de servir ne trouvent pas assez à s'exprimer, alors qu'il s'agit pourtant de leur première motivation. Incidemment, les auditions ont aussi montré que dans ce contexte, les promotions de grade auxquelles aspirent légitimement les officiers de réserve sont à la fois plus lentes et moins nombreuses qu'on devrait l'attendre.
Dans ces conditions, le bilan d'application de la loi du 28 juillet 2011 ne peut pas s'en tenir à un décompte de décrets d'application, et conclure sur un simple constat de non parution adressé aux différents ministres -de droite comme de gauche- qui se sont succédé depuis trois ans Rue Saint-Dominique ou Place Beauvau.
La loi de 2011 n'a pas institué un nouveau dispositif de sécurité civile ordinaire, mais une procédure exceptionnelle pour répondre à des situations d'une ampleur ou d'une gravité elles-mêmes exceptionnelles, élargissant ainsi la palette des instruments à la disposition des pouvoirs publics pour faire face aux différents cas de crise majeure envisageables.
À ce titre, cette loi a toute son utilité et doit pouvoir être mise en oeuvre si les circonstances l'exigent . Une fois ses décrets d'application publiés, il conviendra même de lui assurer une pleine effectivité en consacrant les moyens humains, budgétaires et techniques nécessaires pour garantir à tous les réservistes une formation, un entraînement et des journées de service plus réguliers.
Mais ce bilan donne aussi à votre rapporteur l'occasion de souligner la remarquable contribution que les membres des différents corps de réservistes apportent au bon fonctionnement des forces d'active, au service de la sécurité nationale .
Dans une Nation en perte de repères, le système de la réserve doit être sanctuarisé et revalorisé , car si les pouvoirs publics n'y consacrent pas les moyens suffisants et le laissent végéter ou péricliter, ce serait un repère de plus qui disparaîtrait. L'État doit consacrer aux réserves et aux réservistes une très grande attention, et y affecter les moyens administratifs et budgétaires nécessaires.
C'est pourquoi le présent rapport , au-delà du constat objectif que les décrets d'application de la loi de 2011 ne sont pas sortis dans les délais requis, se veut surtout un instrument positif de communication sur les réserves et sur les réservistes, qui doit aider les ministres concernés -principalement le ministère de la Défense et le ministère de l'Intérieur- à en recruter plus facilement et à leur garantir un statut attractif, en dépit des contraintes qui pèsent actuellement sur les finances publiques.
* 1 Conformément à sa pratique habituelle, votre commission avait initialement confié cette mission à deux co-rapporteurs issus de groupes politiques de sensibilités différentes, en l'occurrence MM. Marcel-Pierre Cléach (groupe de l'UMP) et Jean-Claude Peyronnet (groupe socialiste). Toutefois, pour des raisons indépendantes de sa volonté tenant, notamment, à différents autres travaux en cours, M. Jean-Claude Peyronnet, en accord avec le Président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, a finalement renoncé à participer à la préparation du présent rapport qui, à titre exceptionnel, n'est donc présenté que par un seul rapporteur.
* 2 En dehors du fait qu'il doit s'agir d'un élu membre du conseil municipal, aucune règle précise n'a été fixée pour la désignation du correspondant de défense, de manière à permettre à chaque municipalité de procéder selon la procédure la mieux adaptée à sa situation particulière