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Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ?

16 juillet 2014 : Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ? ( rapport d'information )

LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION

I. LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION

De subsidiaire et dérogatoire, le contrat de partenariat est devenu, depuis sa création en 2004, et plus encore après le vote de la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008, un outil contractuel parmi d'autres, concurrençant les marchés publics classiques ou les délégations de service public.

Le contrat de partenariat est une forme de partenariat public-privé qui, en réalité, est une notion plus large, bien que les deux formules soient souvent confondues.

En effet, les partenariats public-privé recouvrent, outre les contrats de partenariat, les autorisations d'occupation temporaire (AOT) couplées à des locations avec option d'achat, les baux emphytéotiques administratifs (BEA), les baux emphytéotiques hospitaliers (BEH) ainsi que les dispositifs sectoriels destinés à répondre aux besoins de la justice, de la police et de la gendarmerie nationale5(*).

A. UN OUTIL D'INSPIRATION BRITANNIQUE

Le contrat de partenariat trouve son origine dans la Private Finance Initiative (PFI), lancé par le gouvernement de M. John Major en 1992. Le PFI correspond à une « forme de PPP qui associe un programme de marché public, dans lequel le secteur public achète des éléments d'actif immobilisés au secteur privé, à une forme d'externalisation où les services publics sont contractuellement fournis par le secteur privé »6(*). Il ne s'apparente toutefois pas à une privatisation dans la mesure où les acteurs publics conservent un rôle prépondérant dans l'initiative et la détermination du projet.

En raison du développement de ce mode de contractualisation du service public entre les personnes publiques et le secteur privé depuis 1992, entre 10 et 15 % des investissements publics en Angleterre sont aujourd'hui financés par le biais des PFI7(*).

Toutefois, les conséquences pour le contribuable du recours à ce mode de gestion sont apparues plus négatives que cela était espéré au départ, compte tenu du coût élevé, à terme, de la redevance versée. Ces critiques sur le coût, combinées à celles sur l'opacité et le manque de flexibilité, ont conduit le Trésor britannique8(*) à adopter, en décembre 2012, une nouvelle approche du partenariat public-privé avec la Private Finance 2 (PF2)9(*). L'objectif du PF2 est de modifier à terme le périmètre des contrats, de réduire les risques encourus par la personne publique et la part du financement d'origine bancaire dans les fonds privés investis et d'augmenter la part des fonds émanant de la personne publique.

Le Royaume-Uni est donc apparu dès 1992 comme un précurseur en matière de cofinancement par les secteurs privé et public des investissements publics. Il a été depuis lors suivi par de nombreux autres États de l'Union européenne. Mais les résultats constatés ont conduit le Royaume-Uni à revoir très sensiblement la formule. Parallèlement, le droit européen a infléchi la pratique anglaise du partenariat public-privé, notamment en généralisant les règles de mise en concurrence. La transposition en janvier 2006 d'une directive communautaire10(*) a, en outre, permis de substituer la procédure de dialogue compétitif à la simple négociation bilatérale entre les parties au contrat.


* 5 Prévus par les lois n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) et n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJI).

* 6 Note de la Chambre des communes de 2003.

* 7 « PFI: strengtheninglong-term partnerships », document du HM Treasury, mars 2006 (graphique 2.2, page 16).

* 8 Il s'agit d'une matière dévolue au HM Treasury en Angleterre en l'absence de disposition législative en matière de PPP.

* 9 Document d'orientation « Une nouvelle approche des contrats de partenariat public privé » du HM Treasury, décembre 2012.

* 10 Directive 2004/18/CE relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.