CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS OF THE COMMITTEE ON FINANCE
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Meeting on 23 rd July 2014, under the chairmanship of Mr. Philippe Marini, president, the committee on finance heard a communication by Mr. Philippe Marini and Mr. François Marc, rapporteur général , on the questions raised by the development of the bitcoin and other virtual currencies. The committee on finance noted that: 1° The development of virtual currencies, among which is the bitcoin , is a long-term trend, raising important legal and economic matters, that can no longer be disregarded by public authorities . 2° Despite a number of clearly identified risks resulting from its volatility, its anonymity and its lack of legal guarantee, the bitcoin offers multiple opportunities for the future , both as a payment system and, above all, as a decentralized validation protocol. 3° Public authorities should work on a well-balanced regulatory framework , in order to prevent abuses while preserving the capacity of innovation. To that effect, the use of existing legal categories seems like the most relevant solution for now, for the definition of both virtual currencies and associated services. 4° The international comparisons realized by the French Treasury for the committee on finance show that France's choices are halfway between the strictest regulations - adopted by countries such as China, Japan or Russia - and the lightest regulations - adopted by countries such as the United States, Canada or Israel. 5° The clarification of the regulatory framework applicable to virtual currencies is to be carried out at the European level, and if possible at the international level , considering the transnational nature of virtual currencies. |
PREMIÈRE PARTIE : LA RÉGULATION À L'ÉPREUVE DE L'INNOVATION
LES POUVOIRS PUBLICS FACE AU DÉVELOPPEMENT
DES MONNAIES VIRTUELLES
Les « monnaies virtuelles » connaissent depuis plusieurs années un développement très rapide , et suscitent de plus en plus l'attention des autorités, des médias et du grand public. La plus connue d'entre elles est le bitcoin , à la fois moyen de paiement et système de paiement libre, anonyme et décentralisé qui connaît un grand succès depuis deux ans.
La commission des finances du Sénat avait organisé une audition conjointe sur le sujet le 15 janvier 2014 , afin de confronter les points de vue des différentes administrations - le Trésor, les douanes, la Banque de France, Tracfin - mais aussi d'un entrepreneur et d'un universitaire spécialiste du sujet. Deux questionnaires avaient dans la foulée été adressés au Gouvernement, l'un de portée générale et l'autre visant à comparer les positions adoptées par différents pays. Les réponses à ces questionnaires, qui sont annexées au présent rapport, pourront permettre d'éclairer et de guider les décisions futures, notamment au niveau européen .
L'intérêt que porte la commission des finances du Sénat à la question des monnaies virtuelles ne doit pas surprendre : depuis plusieurs années, la commission s'attache à comprendre les transformations profondes liés à l'irruption du numérique dans la vie économique et financière . Celles-ci emportent tout d'abord des conséquences fiscales : de fait, la concentration de la valeur sur des actifs immatériels extrêmement mobiles, et notamment les droits de propriété intellectuelle, a provoqué une attrition des assiettes fiscales dans les grands pays de consommation 1 ( * ) . Au-delà de la fiscalité, la révolution numérique vient bouleverser de fond en comble des secteurs économiques entiers : le monopole des taxis est remis en cause par des applications de réservation sur smartphone , les hôtels subissent la double pression des sites de réservation en ligne et des solutions alternatives d'hébergement proposées sur Internet, et les professionnels de l'immobilier ont vu leur rôle d'intermédiaire contesté par des sites d'annonces entre particuliers.
Avec les monnaies virtuelles, c'est un élément plus fondamental encore qui est remis en cause : le monopole d'émission des banques centrales , manifestation par excellence du pouvoir régalien et clé de voûte de la politique monétaire. Exemple le plus connu et le plus « réussi », le bitcoin , créé en en 2009 par Satoshi Nakamoto 2 ( * ) , se veut une alternative libre, anonyme et décentralisée, permettant aux utilisateurs d'échanger entre eux des biens et des services sans avoir recours à la monnaie classique.
Stricto sensu , toutefois, il ne s'agit ni d'une monnaie ayant cours légal 3 ( * ) , ni d'un moyen de paiement au sens du code monétaire et financier (CMF) : contrairement à la « monnaie électronique », le bitcoin n'est pas émis contre la remise de fonds 4 ( * ) . Il est un support de transactions. Pour l'instant, le bitcoin relève avant tout d'une forme de troc en version numérique .
Toutefois, vos rapporteurs estiment que l'on ne peut écarter d'un revers de main cette innovation, sous prétexte qu'il ne s'agirait que d'un épiphénomène . Le bitcoin connaît un succès croissant auprès des e-commerçants tels que le voyagiste Expedia ou encore l'éditeur de blogs WordPress , et il est désormais accepté par service de paiement en ligne PayPal . Si le bitcoin connaît un tel développement, c'est qu'il présente des avantages tangibles, en dépit de risques clairement identifiés .
I. LES MONNAIES VIRTUELLES : DES RISQUES CONNUS, DES OPPORTUNITÉS À DÉCOUVRIR
A. DES AVANTAGES AVÉRÉS
Le principal intérêt du bitcoin réside dans des frais de transaction réputés quasi-nuls : une étude de Goldman Sachs parue en mars 2014 estime ces frais de transaction à 1 %, contre 2,9 % prélevés par le service PayPal , lequel facture en outre 30 cents par transaction. Signalons toutefois que ce débat n'est pas tranché , dans la mesure où une estimation exacte devrait inclure, d'une part, le coût de l'équipement informatique et de l'électricité, et d'autre part, le coût du risque associé à la volatilité du bitcoin et des éventuelles couvertures à prévoir en conséquence.
Un autre intérêt notable tient à l'ingénieux mécanisme de « création monétaire » qui rémunère les utilisateurs du système : les transactions sont validées par les ordinateurs connectés au réseau ; en échange de la mise à disposition de leur puissance calcul, les « mineurs » se voient rétribués en bitcoins générés automatiquement par l'algorithme du système. On estime à environ 100 000 le nombre de processeurs participant aux opérations, parfois regroupés en véritables « fermes de minage », consommant d'importantes ressources mais pouvant engendrer d'importants profits.
Surtout, le bitcoin offre une très grande sécurité des transactions : celles-ci sont cryptées et validées par un grand nombre d'ordinateurs, de manière décentralisée, sans passer par un système « central » par définition plus vulnérable.
* 1 Voir notamment le rapport d'information n° 614 (2011-2012) du 27 juin 2012 de Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, « Une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable », ainsi que rapport d'information n° 93 (2013-2014) du 23 octobre 2013 de Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, « Les douanes face au commerce en ligne : une fraude fiscale importante et ignorée ».
* 2 Satoshi Nakamoto n'a pas été identifié. Ce nom pourrait être le pseudonyme d'un programmeur ou d'une équipe de programmeurs.
* 3 Il est par conséquent possible de refuser les paiements en bitcoins sans contrevenir aux dispositions de l'article R. 642-3 du code pénal, qui punit le fait de refuser les paiements libellés en euros, ayant cours légal.
* 4 Article 4.15 de la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007 sur les services de paiement (DSP).