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Les premiers enseignements du quinzième plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique

23 juillet 2014 : Les premiers enseignements du quinzième plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique ( rapport d'information )

B. DES MODES ENCADRÉS DE TITULARISATION

Les principes fixés par la loi ont été complétés par voie réglementaire avec les décrets « généraux » des 3 mai 201212(*) (fonction publique d'État), 22 novembre 201213(*) (fonction publique territoriale) et 6 février 201314(*) (fonction publique hospitalière).

1. Des voies d'accès réservées

La loi du 12 mars prévoit trois voies d'accès à l'emploi titulaire réservées aux contractuels justifiant des conditions fixées pour y prétendre15(*) :

- examens professionnalisés réservés (sélections professionnelles pour la FPT) ;

- concours réservés ;

- recrutements réservés sans concours pour l'accès au premier grade des corps ou cadres d'emplois de catégorie C accessibles sans concours.

Dans tous les cas, le recrutement doit prendre en compte les acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions auxquelles destine le corps ou cadre d'accueil intéressé.

Aucune condition de diplôme ou de titre n'est exigée des candidats à la titularisation, à l'exception nécessaire des professions réglementées pour lesquelles la loi soumet l'exercice des fonctions à leur détention.

2. L'application des règles usuelles

Les examens et concours obéissent aux principes généraux fixés pour les concours par les lois statutaires.

Il convient de préciser que la durée de validité des concours, prévue dans ce cadre, s'applique, dans les trois fonctions publiques, nonobstant le terme de la période quadriennale de l'accès réservé aux corps et cadres d'emplois ouverte par la loi du 12 mars.

a) Le droit commun des fonctions publiques d'État et hospitalière

Il s'agit des règles fixées par les statuts de 1984 et 1986 :

- classement par ordre de mérite des candidats déclarés aptes par le jury ;

- établissement, dans le même ordre, d'une liste complémentaire pour pourvoir aux défaillances des candidats reçus aux postes ouverts ou aux vacances d'emplois survenues dans l'intervalle de deux concours ;

- limitation du nombre de candidats de la liste complémentaire au double du nombre de postes offerts à l'examen ou au concours sauf dérogation par décret (pour les concours de la FPH, la limite correspond à un pourcentage fixé par les statuts particuliers, en général à 100 %) ;

- expiration de la validité de la liste complémentaire à la date du début des épreuves du concours suivant et au plus tard deux ans après sa date d'établissement (un an pour la FPH) ;

- nomination dans l'ordre d'inscription sur la liste principale puis sur la liste complémentaire.

b) Des règles spécifiques au statut constitutionnel des collectivités territoriales

La loi du 26 janvier 1984 a prévu des règles particulières pour respecter la nature spécifique des employeurs locaux.

Obéissant aux modalités ainsi fixées du régime général des concours, les candidats déclarés aptes par le jury sont classés par ordre alphabétique sur une liste d'aptitude, elle-même soumise aux dispositions des deuxième et quatrième alinéas de l'article 44 de la loi du 26 janvier 1984 qui les régissent :

- l'inscription sur une liste d'aptitude ne vaut pas recrutement ;

- la validité de la liste est fixée à trois ans ou au dernier concours si celui-ci est intervenu au-delà de ce délai. Mais le droit à nomination dans un des emplois ouverts par le concours est maintenu les deuxième et troisième années à la condition, pour le lauréat, d'avoir fait connaître son intention d'être maintenu sur la liste ;

- la période de validité de la liste ne prend pas en compte la durée des congés parentaux, de maternité, d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, d'un congé de maladie de longue durée et de celle de l'accomplissement des obligations du service national, qui en suspendent le décompte.

3. Une organisation différenciée par versant des recrutements réservés

Le pouvoir réglementaire a fixé en fonction des grades des corps et cadres d'emplois ouverts aux recrutements réservés les modalités de sélection correspondantes telles que prévues par la loi du 12 mars 2012.

Cependant, à l'État, il appartenait à chaque ministère, après concertation avec les organisations syndicales, de fixer sa propre liste de corps et grades ouverts « en fonction des besoins du service et des objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences »16(*).

a) La prise en compte, pour la fonction publique d'État, de son architecture statutaire

La ministre chargée de la fonction publique a invité chaque ministère, par sa circulaire du 26 juillet 2012, à définir, pour chaque corps ouvert, le mode de recrutement retenu « en cohérence avec celles (les dispositions) établies pour les corps relevant de dispositions statutaires communes, sous réserve de la prise en compte de problématiques spécifiques à certains corps ». La ministre rappelle que « pour chaque corps ouvert, une seule voie de recrutement réservé (soit) mise en oeuvre ».

Cependant, les corps régis par des dispositions statutaires communes obéissent à des modalités particulières : examens professionnalisés réservés pour les corps de catégorie B et pour les grades de la catégorie C autres que ceux accessibles par la voie du recrutement sans concours ; concours réservés pour les corps de catégorie A.

Des décrets ouvrent donc, par ministère, les recrutements réservés pour l'accès aux corps en relevant. On doit observer que, si leur publication était dans l'ensemble effective à l'automne 2014, le dispositif a tardé au ministère de l'intérieur pour aboutir le 16 mai dernier. Restent à publier les décrets d'ouverture pour la direction générale de l'aviation civile et Météo France, en cours d'instruction.

Les décrets d'ouverture des corps de la fonction publique d'État

- Décret n° 2012-1513 du 28 décembre 2012 (éducation nationale)

- Décret n° 2013-106 du 30 janvier 2013 (agriculture et Office national des forêts)

- Décret n° 2013-351 du 24 avril 2013 (affaires sociales ; jeunesse et sports)

- Décret n° 2013-419 du 22 mai 2013 (culture)

- Décret n° 2013-485 du 10 juin 2013 (enseignement supérieur et recherche)

- Décret n° 2013-562 du 26 juin 2013 (affaires étrangères)

- Décret n° 2013-668 du 23 juillet 2013 (corps interministériel des assistants de service social des administrations de l'État)

- Décret n° 2013-719 du 2 août 2013 (économie, finances, industrie, budget et commerce extérieur)

- Décret n° 2013-758 du 21 août 2013 (services du Premier ministre)

- Décret n° 2013-811 du 9 septembre 2013 (Conseil d'État et Cour nationale du droit d'asile)

- Décret n° 2013-876 du 30 septembre 2013 (corps interministériel des attachés d'administration de l'État)

- Décret n° 2013-955 du 24 octobre 2013 (écologie, développement durable et logement)

- Décret n° 2013-966 du 28 octobre 2013 (justice)

- Décret n° 2013-1328 du 31 décembre 2013 (adjoints techniques des juridictions financières)

- Décret n° 2014-500 du 16 mai 2014 (intérieur et Office français de protection des réfugiés et apatrides)

- Décret n° 2014-560 du 28 mai 2014 (défense et Office national des anciens combattants et victimes de guerre)

Ces décrets ont été complétés au 30 juin 2014 par 102 arrêtés ministériels destinés à fixer les règles d'organisation et la nature des épreuves des recrutements réservés.

b) La prédominance des sélections professionnelles pour la fonction publique territoriale

Un décret du 22 novembre 201217(*) détermine les grades des cadres d'emplois (ou des corps pour les administrations de Paris qui sont régies par des statuts particuliers18(*)) ouverts par la voie des sélections professionnelles : il s'agit de « tous les grades ayant un accès par concours, à l'exception des cadres d'emplois et corps situés au niveau supérieur de la catégorie A » (les A+ qui sont exclus des recrutements réservés).

Organisation des sélections professionnelles19(*)

Les sélections professionnelles sont organisées pour leurs agents par les collectivités et établissements qui peuvent, par convention, charger leur centre de gestion (CDG) de cette organisation.

Elles sont confiées à une commission d'évaluation professionnelle dans laquelle siège l'autorité territoriale ou la personne qu'elle désigne, une personnalité qualifiée -qui préside la commission- désignée par le président du CDG et un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement appartenant au moins à la catégorie hiérarchique dont relève le cadre d'emplois auquel le recrutement donne accès.

Lorsque le CDG organise le recrutement, il constitue une commission, présidée par son président ou la personne qu'il désigne -qui ne peut être l'autorité territoriale d'emploi-, une personnalité qualifiée désignée par le président du CDG et un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement appartenant au moins à la catégorie dont relève le cadre d'emplois auquel le recrutement donne accès (à défaut, ce fonctionnaire est issu d'une autre collectivité ou établissement remplissant cette condition).

Les personnalités qualifiées ne peuvent être agents de la collectivité ou de l'établissement qui procède aux recrutements.

La commission d'évaluation professionnelle procède à l'audition des candidats dont le dossier a été déclaré recevable, et se prononce sur leur aptitude à exercer les missions du cadre d'emplois auquel la sélection professionnelle donne accès.

L'audition, d'une durée totale de vingt minutes, consiste en un entretien basé sur un dossier remis par le candidat lors de son inscription. Ce dossier comporte une lettre de candidature et un curriculum vitae ainsi que, le cas échéant, tout élément permettant à la commission d'apprécier le parcours professionnel du candidat (titres, attestations de stage, formations, travaux ou oeuvres).

L'audition débute par un exposé de l'intéressé, de cinq minutes au plus, sur les acquis de son expérience professionnelle.

Les durées de l'audition et de l'exposé sont respectivement portées à trente et dix minutes pour l'accès aux cadres d'emplois et corps de catégorie A.

La commission dresse ensuite, par cadre d'emplois, par ordre alphabétique et en tenant compte des objectifs du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire de la collectivité ou de l'établissement, la liste des agents aptes à être intégrés. L'autorité territoriale procède à la nomination en qualité de fonctionnaires stagiaires des agents déclarés aptes.

c) La spécificité des métiers de la fonction publique hospitalière

Les examens professionnalisés et concours sont normalement organisés par chaque établissement pour ses agents. Cependant, ils peuvent l'être pour le compte de plusieurs établissements de la région ou du département, à la demande du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS), par l'autorité de nomination de l'établissement comptant le plus grand nombre de lits. Par son instruction du 4 avril 2013, la ministre des affaires sociales et de la santé a « expressément demandé que ce mode d'organisation soit mis en oeuvre » pour l'accès au corps des attachés d'administration hospitalière, normalement recrutés par la voie d'un concours national.

L'ensemble des corps de la FPH ont été ouverts aux voies réservées.

Le décret du 6 février 201320(*) détermine les grades des corps accessibles par chacune des voies d'accès ouvertes par la loi du 12 mars 2012. Ainsi que le souligne la ministre des affaires sociales et de la santé dans sa circulaire du 4 avril 2013, « la voie du concours réservé a été retenue pour l'accès aux corps de catégorie A et pour tous les corps dont le recrutement normal se fait par la voie d'un concours sur titres. (...) Pour tous les autres corps, c'est la voie de l'examen professionnalisé s'appuyant sur la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle (RAEP) qui a été privilégiée ».

Treize arrêtés des 6, 18 et 28 juin 2013 fixent les règles d'organisation et la nature des épreuves des concours et examens professionnalisés réservés.

Pour leur part, les recrutements réservés pour l'accès au premier grade des corps de catégorie C accessibles sans concours, sont confiés à une commission. Après avoir examiné les dossiers de candidature, celle-ci s'entretient avec les candidats dont le dossier a été déclaré recevable puis arrête, par ordre d'aptitude, la liste des candidats déclarés aptes.


* 12 Cf. décret n° 2012-631 du 3 mai 2012 relatif aux conditions d'éligibilité des candidats aux recrutements réservés pour l'accès aux corps de fonctionnaires de l'État des catégories A, B et C et fixant les conditions générales d'organisation de ces recrutements en application de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 13 Cf. décret n° 2012-1293 du 22 novembre 2012 pris pour l'application du chapitre II du titre Ier de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 14 Cf. décret n° 2013-121 du 6 février 2013 pris pour l'application du chapitre III du titre Ier de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 15 Cf. art. 5 (FPE), 18 (FPT) et 27 (FPH) de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 précitée.

* 16 Cf. circulaire de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique en date du 26 juillet 2012.

* 17 Cf. décret n° 2012-1293 du 22 novembre 2012 précité.

* 18 Cf. article 118 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 19 Cf. articles 19 et 20 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ; articles 10 à 14 du décret n° 2012-1293 du 22 novembre 2012 précité.

* 20 Cf. décret n° 2013-121 du 6 février 2013 précité.