B. L'OUVERTURE DES DISPOSITIFS : UNE IMPLICATION DIVERSE DES EMPLOYEURS
Le dispositif réglementaire adopté, il revenait alors à chaque employeur d'organiser les recrutements réservés après avoir arrêté le nombre correspondant de postes ouverts. Celui-ci est fixé, par corps ou cadres d'emplois, par l'autorité de gestion : arrêtés ministériels pour la FPE ; programme pluriannuel de la collectivité pour la FPT ; autorité de nomination de l'établissement pour la FPH.
Au cours de cette première période d'effectivité des recrutements réservés, la loi a été diversement mise en oeuvre selon les administrations. Cependant, seul le bilan général qui pourra être effectué à l'issue de la période quadriennale permettra de mesurer pleinement l'implication des employeurs, d'une part, l'attractivité des dispositifs et la justesse de leurs critères de sélection, d'autre part.
Les travaux de vos rapporteurs n'ont, en effet, pu porter que sur 2013, première année de recrutement mais année incomplète en raison de la tardiveté de la publication de certains textes réglementaires, et sur le premier semestre de 2014.
Ils ont souhaité connaître l'action des employeurs de gros « bataillons » de contractuels. À cette fin, ils ont auditionné, pour chacune des trois fonctions publiques, les responsables des ressources humaines d'une de ces administrations.
Si certains employeurs ont mis en oeuvre a minima le plan de titularisation, on doit saluer l'implication de certains qui, dans les trois fonctions publiques, se sont engagés dans une démarche volontariste.
1. L'attitude exemplaire attendue des administrations de l'État
La ministre chargée de la fonction publique a, par sa circulaire du 26 juillet 2012, précisé la mise en oeuvre de ces dispositifs dans les administrations de l'État. Le nombre de sessions de recrutement et la quantité de postes ouverts pour chacune des sessions « doivent tenir compte du nombre d'agents éligibles sur toute la durée du dispositif ».
Par ailleurs, la ministre a invité chaque ministère à identifier les corps « qu'il souhaite rendre accessibles aux agents contractuels relevant d'autres administrations . Une attention particulière doit être portée en ce sens aux établissements publics relevant de plusieurs tutelles. Cette adaptation [...] peut également être utile lorsqu'il existe dans un ministère, une population d'agents contractuels exerçant des fonctions particulières ne correspondant aux missions d'aucun de ses corps et pouvant trouver un « débouché » naturel dans les corps relevant d'une autre ministère ».
Les ministères ont « joué le jeu », a indiqué à vos rapporteurs la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
Selon les éléments qu'elle leur a transmis, au 30 juin 2014 :
- 7 793 postes ont été ouverts dont près de 4 000 à l'éducation nationale et de 2 000 pour l'enseignement supérieur et la recherche ;
- 5 756 lauréats ont été admis à l'issue de ces recrutements réservés auxquels ont concouru 24 788 candidats.
Notons que les recrutements ouverts au titre de l'année 2013 ne sont pas tous achevés. Les résultats évolueront en conséquence.
|
A |
B |
C |
ABC |
|||||||||
|
Postes |
Inscrits |
Admis |
Postes |
Inscrits |
Admis |
Postes |
Inscrits |
Admis |
Postes |
Inscrits |
Admis |
|
|
Affaires étrangères |
5 |
11 |
5 |
5 |
11 |
5 |
||||||
|
Agriculture |
571 |
847 |
530 |
248 |
115 |
31 |
133 |
256 |
111 |
952 |
1 218 |
672 |
|
Culture |
142 |
742 |
139 |
142 |
742 |
139 |
||||||
|
Économie et finances |
36 |
93 |
0 |
17 |
33 |
16 |
313 |
289 |
279 |
366 |
415 |
295 |
|
Éducation nationale |
2 763 |
14 874 |
2 703 |
224 |
1 178 |
134 |
999 |
3 853 |
868 |
3 986 |
19 905 |
3 705 |
|
Enseignement supérieur et recherche 30 ( * ) |
423 |
649 |
293 |
345 |
546 |
252 |
1 140 |
692 |
345 |
1 908 |
1 887 |
890 |
|
Justice CECNDA |
22 |
21 |
16 |
5 |
5 |
4 |
4 |
3 |
3 |
31 |
29 |
23 |
|
Santé - sports |
254 |
444 |
0 |
80 |
106 |
334 |
550 |
0 |
||||
|
Premier ministre |
39 |
15 |
13 |
30 |
16 |
14 |
69 |
31 |
27 |
|||
|
4 074 |
16 939 |
3 547 |
958 |
1 998 |
450 |
2 761 |
5 851 |
1 759 |
7 793 |
24 788 |
5 756 |
|
Source : DGAFP
Les organisations syndicales, cependant, ont formulé un jugement plus nuancé selon les ministères, visant notamment l'enseignement supérieur et les établissements publics, particulièrement ceux placés sous plusieurs tutelles, malgré l'appel de la ministre ( cf. supra ). Il semble que la notion d'employeur retenue par la loi du 12 mars pour le calcul de l'ancienneté requise conduise à ces difficultés. Pourtant, le législateur, soucieux de prévenir ces problèmes, a tenu compte des transferts d'activités, d'autorités ou de compétences comme des modifications de périmètres en ciblant le poste de travail.
Vos rapporteurs appellent donc les employeurs à examiner les situations éventuellement litigieuses dans l'esprit de la loi.
•
L'exemple du ministère de
l'agriculture
Souhaitant mieux apprécier l'action des
ministères, ils ont retenu la mise en oeuvre du plan au ministère
de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, un des premiers
employeurs ministériels en termes d'effectifs
- 38 000 agents dont 17 000 dans l'enseignement agricole.
Près de 30 % des agents (11 000) sont des non-titulaires.
Cependant, seuls 3 000 contractuels sont recrutés et payés sur le programme budgétaire du ministère. Les 8 000 autres relèvent des budgets des établissements d'enseignement qui doivent faire face à leur capacité budgétaire de régler les conséquences financières de la titularisation de leurs contractuels résultant du surcoût de cotisation employeur - de l'ordre de 40 % environ - au compte d'affectation spéciale (CAS) pensions.
Par ailleurs, le ministère exerce sa tutelle sur de nombreux opérateurs dont l'Office national des forêts (ONF) (le seul à disposer de corps particuliers), l'INAO (institut national des appellations d'origine), l'institut français de l'équitation et des chevaux...
Le chef de service adjoint des ressources humaines, M. Jérôme Frouté, a présenté l'action - qualifiée de « déterminée » - du ministère, qui a réalisé un effort important dès la première année d'application du plan en ouvrant 1 000 places de fonctionnaires. Ce mouvement devrait se poursuivre durant toute la période quadriennale selon l'engagement du ministre. Celui-ci, par sa circulaire du 6 décembre 2012, a fixé un effort important « sur la totalité du plan 2012-2016 pour que nos agents contractuels puissent tirer parti des possibilités d'accès aux corps de fonctionnaires ouvertes par la loi ».
Pour assurer la réussite de l'exercice, l'administration s'est attachée à ajuster la sélection des recrutements à l'expérience professionnelle des candidats qui ont bénéficié d'une préparation dans le cadre d'une formation déconcentrée. Parallèlement, les membres des jurys ont été sensibilisés à l'acquis de l'expérience professionnelle.
Des actions de communication ont été mises en oeuvre en recourant aux vidéo et FAQ (foire aux questions) sur le site internet/intranet du ministère, à la diffusion des coordonnées des ressources humaines de proximité, lesquelles ont également bénéficié d'une formation à cette fin.
Un bilan de ces premières sessions a fait apparaître plusieurs difficultés majeures.
La première est liée à la spécificité du ministère, la masse de sa population éligible et le nombre important des lauréats, supérieur aux prévisions, qui s'explique par leurs qualités professionnelles.
Une autre difficulté aggrave la première et tient à la perméabilité inter-employeurs : à titre d'exemple, un agent de l'ONF (office national des forêts) peut être candidat à un poste budgété sur le ministère. Il « concurrence » alors le non titulaire recruté par celui-ci.
Un problème d'organisation est survenu en 2013 : le bureau des concours a été submergé par un nombre gigantesque d'épreuves. Le ministère, en accord avec ses opérateurs, a donc procédé à un recentrage des sélections professionnelles en 2014 grâce à leur organisation commune.
Le défi majeur lancé au ministère réside donc dans son aptitude à absorber les nouveaux titulaires dans un cadre contraint tout d'abord par la discipline budgétaire, mais aussi par l'insuffisante mobilité géographique des agents. Pour résoudre ce problème, le ministère s'engage donc dans du « sur-mesure » afin de dégager les postes correspondants. Sa réussite réclame du temps et conduit à différer d'autant les titularisations.
Au 26 mai 2014, 1 062 postes avaient été ouverts par le ministère et l'ensemble de ses opérateurs ; 1 744 candidats ont été admis à concourir ; 855 d'entre eux ont réussi avec succès les épreuves.
Au titre de l'exercice 2014, le plan de déprécarisation prévoit l'ouverture de 518 postes pour le ministère et 72 pour ses opérateurs.
Parallèlement, 156 agents ont été CDIsés.
2. Une application très contrastée dans la territoriale
D'après l'enquête réalisée par la DGCL, 32 400 des 43 000 agents éligibles devraient être titularisés d'ici la fin du plan quadriennal, soit 10 000 environ en catégorie A, 9 000 en B et 12 500 en C. Certaines collectivités n'ont pas encore organisé de sélection professionnelle.
|
Nombre d'agents éligibles au titre des articles 13 à 20 de la loi au sein de la FPT |
Titularisations envisagées sur la période 2013-2016 |
Dont en 2013 |
|
|
TOTAL |
42 849 |
32 339 |
18 255 |
|
Dont catégorie A |
13 541 |
10 413 |
6 447 |
|
Dont catégorie B |
10 732 |
8 955 |
5 589 |
|
Dont catégorie C |
17 693 |
12 506 |
6 171 |
|
Dont catégorie indéterminée |
883 |
465 |
48 |
Source : DGCL et DGAFP
Ainsi, 75 % des éligibles devraient être titularisés dont 42 % dès la première année du plan.
Dans l'ensemble, le dispositif législatif n'a pas soulevé de difficulté majeure, selon le constat de la FNCDG comme de l'assemblée des départements de France (ADF) ou de l'association des directeurs des ressources humaines (DRH) des grandes collectivités.
Pour les organisations syndicales, sous quelques réserves, la loi du 12 mars facilite l'accès à l'emploi titulaire, cependant proportionnellement moins pour les agents de catégorie C que pour les autres catégories.
Sur le terrain, la loi est très diversement mise en oeuvre d'après les éléments recueillis par vos rapporteurs :
- d'abord, en ce qui concerne l'organisation des recrutements réservés, les jurys, selon les collectivités, peuvent être de simples chambres d'enregistrement ou se montrer plus sélectifs.
- d'après les données de la fédération nationale des centres de gestion de la FPT (FNCDG) recueillies auprès de 84 de ses membres, de nombreuses collectivités non affiliées ont utilisé la faculté offerte par la loi de confier leurs sélections professionnelles à leur centre de gestion : sur un total de 9 696 dossiers déposés au 28 février 2014, 3 928 l'avaient été dans une de ces collectivités. C'est notamment le cas de la commune de Lille ou de nombreux départements qui y ont recouru dans un souci de plus grande impartialité, pour favoriser l'implication des candidats aux épreuves ou asseoir la situation des lauréats vis-à-vis des autres titulaires.
Les autres collectivités choisissent la simplicité en organisant elles-mêmes les sélections.
L'association des DRH des grandes collectivités a observé que certaines d'entre elles ont préparé leurs contractuels aux épreuves des sélections professionnelles. Les candidats du conseil général de l'Aisne, par exemple, ont bénéficié d'une journée de préparation à l'oral, organisée par le CNFPT, axée sur les techniques de communication et de présentation. Ce soutien n'est d'ailleurs pas toujours un gage de réussite puisque le taux des lauréats s'échelonne entre 60 % et 100 %.
En revanche, d'après les données les plus récentes transmises à vos rapporteurs par la DGCL, 88 % des candidats aux sélections professionnelles organisées par les CDG - soit 9 197 agents- ont été déclarés aptes à l'issue des entretiens (10 381 dossiers avaient été déposés).
Le même bilan indique également que « les agents déclarés aptes à l'accès à l'emploi titulaire, à l'issue des sélections professionnelles, l'ont été pour 43 % en catégorie B, 42% en catégorie A et 15% en catégorie C. La faible représentation des agents de catégorie C s'explique par le fait que les agents contractuels de ce niveau de catégorie accédant au 1 er grade des cadres d'emplois de catégorie C n'avaient pas à passer les entretiens de sélection professionnelle. Seul l'accès au second grade de ces cadres d'emplois nécessitait pour les agents de participer aux sélections ».
La répartition des lauréats par filières concerne respectivement les filières administrative (39 %), technique (20 %), culturelle (14 %), médico-sociale (11 %) et sportive (7 %).
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L'exemple du programme pluriannuel de la commune et du département de Paris La direction des ressources humaines de Paris a exposé à vos rapporteurs l'action conduite par la collectivité dans la mise en oeuvre de l'accès à l'emploi titulaire. Le plan de titularisation concerne 1 027 postes ouverts aux 1 700 éligibles, dont près de la moitié dans le secteur des activités éducatives. Le nombre total de postes ouverts au titre du programme pluriannuel a été arrêté en tenant compte des besoins de la collectivité en temps travaillé, d'une part, et des besoins constatés dans certaines filières, d'autre part. Il est réparti comme suit : 292 en catégorie A, 190 en catégorie B et 545 en catégorie C. Le dispositif a fait l'objet d'une communication à destination des agents comme des directions des administrations. En novembre 2012, a été mise en place une campagne d'information personnalisée à l'attention des personnels éligibles par la voie d'un courrier leur présentant une simulation de reclassement, de rémunération et de déroulement de carrière. À ce jour, les résultats des recrutements réservés sont les suivants : - année 2013 :
- 1 er semestre 2014 :
Ces données recouvrent, cependant, des situations très diverses. Certains corps suscitent peu de candidatures : aucune n'a été déposée en 2013 pour les 4 postes de technicien de la tranquillité publique et de la surveillance de la commune de Paris. L'attractivité d'autres corps, en revanche, est grande : 281 agents ont candidaté aux 70 postes d'agent de la logistique générale des administrations parisiennes, 61 aux 25 postes de secrétaire administratif. |
3. Des spécificités propres à la fonction publique hospitalière
La DGOS s'est attachée à faciliter la mise en oeuvre des procédures par les employeurs hospitaliers. À cette fin, elle a notamment créé sur l'internet ministériel une page de questions/réponses et a installé une messagerie électronique dédiée.
La titularisation des contractuels hospitaliers se heurte pour une part à des difficultés qui tiennent au défaut d'attractivité de certaines fonctions mieux rémunérées lorsqu'elles sont exercées sous contrat ou en libéral : l'exercice libéral de la kinésithérapie et de l'orthophonie, par exemple, est plus rémunérateur que dans le secteur public.
Cette contrainte conduit à distinguer deux types de contrats à l'hôpital : le contrat subi des agents de catégorie C et le contrat choisi pour des emplois sensibles ou de catégorie A.
La DGOS a réalisé un bilan au 15 juillet 2014, à partir des données transmises par 529 établissements (dont 17 CHU/CHR) par le biais de la plateforme dématérialisée de l'observatoire national des ressources humaines (Onrh), mise en place à cette fin ; il permet de constater les résultats cumulés suivants au titre des recrutements réservés ouverts au titre des années 2013 et 2014 :
|
Filières professionnelles |
Nombre de sessions ouvertes |
Nombre de postes ouverts |
Nombre d'agents inscrits |
Nombre d'agents ayant effectivement concouru |
Nombre d'agents déclarés reçus |
Nombre d'agents mis en stage |
Nombre d'agents titularisés |
|
Total Administratifs |
222 |
973 |
1 162 |
793 |
584 |
556 |
|
|
Total Soins et Rééducation |
445 |
1 962 |
2 387 |
1 824 |
1 405 |
1 333 |
262 |
|
Total Socio-éducatifs |
29 |
32 |
33 |
29 |
24 |
21 |
|
|
Total Médico-techniques |
24 |
56 |
70 |
42 |
31 |
31 |
|
|
Total Techniques et Ouvriers |
213 |
633 |
682 |
565 |
462 |
428 |
110 |
|
Total années 2013 et 2014 |
933 |
3 656 |
4 334 |
3 253 |
2 506 |
2 369 |
313 |
Les organisations syndicales reçues par vos rapporteurs ont relevé le décalage parfois important entre le nombre de postes ouverts et le nombre de lauréats, qu'elles attribuent à la difficulté des épreuves.
Elles ont également dénoncé la situation des maisons de retraite qui ne disposeraient pas des moyens humains pour mettre en oeuvre la loi, situation aggravée par leur manque de prévisibilité budgétaire.
La Fédération hospitalière de France (FHF) a indiqué à vos rapporteurs que l'organisation des concours s'étalera jusqu'au début de l'année 2015. Elle a observé que les délais de mise en oeuvre apparaissent variables selon les régions.
|
La mise en oeuvre du plan de titularisation
L'exemple de l'AP-HP est apparu intéressant à vos rapporteurs en raison de la dimension de cet établissement qui emploie 92 000 salariés permanents, y compris les étudiants et les internes. L'effectif des personnels non médicaux1 titulaires et stagiaires s'établit à 67 000. S'y ajoutent 1 300 CDI et 6 200 CDD. 4 000 de ces CDD assurent un remplacement, 2 200 sont affectés à des postes permanents. Le nombre des agents éligibles aux concours réservés est de 765, ainsi répartis : catégorie A : 593 ; catégorie B : 104 ; catégorie C : 68. Leur ventilation par filières est la suivante : - administrative : 207 - soignante : 42 - médico technique : 4 - socio-éducative : 8 - rééducation : 19 - ouvrière et technique, y compris chargés de mission informatiques : 409 - psychologue : 76 Au titre de 2014, l'AP-HP organise des concours réservés et des commissions de sélection : Concours réservés : - agent des services hospitaliers qualifié (ASHQ) : 15 postes - attaché d'administration hospitalière (AAH) : 24 postes (en cours) - psychologue : 32 postes (en cours) Prévus au second semestre 2014 : - adjoint administratif 2 ème classe (8 postes) - ingénieur de classe normale, technicien hospitalier et technicien supérieur de 2 ème classe : le recensement des besoins est en cours auprès des groupes hospitaliers. Commissions de sélection - adjoint administratif 2ème classe - agent des services hospitaliers qualifié (ASHQ) - agent d'entretien qualifié (AEQ) - blanchisseur agent d'entretien qualifié (BAEQ) Le recensement des besoins pour la détermination du nombre de postes ouverts est en cours auprès des groupes hospitaliers. Les agents éligibles ont été informés individuellement par courrier. Le directeur des ressources humaines de l'AP-HP, M. Christian Poimboeuf, a motivé la lenteur de la mise en oeuvre des procédures par des raisons techniques tenant à la taille de l'établissement public. |
Source : AP-HP
* 30 Ces données ne tiennent pas compte des nominations d'agents éligibles au dispositif de résorption, intervenues après réussite à un concours sur titres/travaux « de droit commun ».
* 31 Les sélections sont en cours pour le recrutement au poste de psychologue du département de Paris.