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Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte

17 mars 2015 : Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte ( rapport d'information )

D. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PEUVENT SUBVENTIONNER DES ÉDIFICES OU DES ÉQUIPEMENTS DISTINCTS DE L'EXERCICE DIRECT DU CULTE MAIS EN LIEN AVEC LES RELIGIONS

Le juge administratif a synthétisé, dans plusieurs décisions récentes, l'état de la jurisprudence en matière de subventions à des activités non cultuelles en lien avec les cultes275(*). Les acteurs locaux sont ainsi en mesure d'identifier les projets susceptibles d'être financés par les collectivités territoriales, sur le fondement d'un intérêt public local.

Le Conseil d'État rappelle d'abord l'interdiction de principe de toute subvention publique aux associations cultuelles et à l'exercice du culte. Il affirme que « les collectivités territoriales ne peuvent accorder aucune subvention, à l'exception des concours pour des travaux de réparation d'édifices cultuels, aux associations cultuelles [...] ; il leur est également interdit d'apporter une aide quelconque à une manifestation ou à une activité qui participe de l'exercice d'un culte ».

Il ajoute toutefois que les collectivités territoriales « ne peuvent accorder une subvention à une association qui, sans constituer une association au sens du titre IV de la même loi, a des activités cultuelles, qu'en vue de la réalisation d'un projet, d'une manifestation ou d'une activité qui ne présente pas un caractère cultuel et n'est pas destiné au culte et à la condition, en premier lieu, que ce projet, cette manifestation ou cette activité présente un intérêt public local et, en second lieu, que soit garanti, notamment par voie contractuelle, que la subvention est exclusivement affectée au financement de ce projet, de cette manifestation ou de cette activité et n'est pas utilisée pour financer les activités cultuelles de l'association ».

L'existence d'un intérêt public local est essentielle, dans la mesure où « l'intérêt public devient, en matière d'aides apportées indirectement aux cultes, le standard permettant d'apprécier la légalité des interventions des collectivités territoriales276(*) ». Les domaines couverts par ces financements publics concernent par exemple la valorisation du patrimoine immobilier des collectivités territoriales, le subventionnement d'activités para-cultuelles ou encore l'installation d'équipements mixtes dans les lieux de culte.

1. Les collectivités territoriales peuvent subventionner la dimension non cultuelle de projets liés à des activités ou des édifices cultuels
a) Des activités ou des manifestations non cultuelles en rapport avec les cultes peuvent bénéficier de subventions publiques

Les collectivités territoriales peuvent apporter un soutien financier à des projets en rapport avec des édifices ou des pratiques cultuels. Des événements culturels (expositions, concerts, visites, conférences, etc.) peuvent ainsi, avec l'accord de l'affectataire, être organisés directement dans des lieux de culte. L'Observatoire du patrimoine religieux (OPR) note à ce sujet que « des églises, des temples et des synagogues vont être désaffectés dans les années à venir, et des subventions publiques pourront être accordées si un usage social ou culturel est trouvé ». Le président de la Conférence des évêques de France, soulignait devant votre délégation : « aujourd'hui, la construction d'un édifice cultuel est en général adossée à celle d'un édifice culturel ». Le Conseil national des évangéliques de France (CNEF) relevait également l'existence d'un « foisonnement d'activités sociales et éducatives autour du culte ». L'OPR évoque, quant à lui, « une "mode" du développement des activités culturelles - librairies, lieux d'accueil pour les familles et d'éducation religieuse pour les enfants - dans les enceintes cultuelles » et en déduit que « les gens ont besoin de paroisses efficaces avec des services ».

Le juge administratif a adopté une conception large du champ des activités liées aux cultes et qui pourraient faire l'objet d'un subventionnement public. Votre délégation constate, par exemple, que le juge valide les subventions accordées à une association dont les activités ne se rattachent pas directement à l'exercice du culte et qui « a pour objet de favoriser la réflexion spirituelle, doctrinale et culturelle de ses adhérents, notamment en mettant à leur disposition des moyens matériels d'hébergement » et qui « propose la participation à des réunions de réflexion sur des thèmes religieux »277(*).

Le Conseil d'État n'a pas non plus considéré comme cultuelles les activités d'une association, même si celle-ci « se réclame d'une confession particulière » et que ses membres, « à l'occasion d'activités associatives sans lien avec le culte, décident de se réunir entre eux pour prier278(*) ». Dans cette affaire, la haute juridiction administrative a admis la légalité de subventions publiques à une manifestation qui ne comprenait aucune cérémonie cultuelle, mais à laquelle participaient des personnalités religieuses et qui incluait des conférences sur des thèmes en lien avec les religions. Elle a estimé que les subventions accordées par la commune de Lyon, le département du Rhône et la région Rhône-Alpes étaient légales, car positives pour « l'image de marque et le rayonnement » des territoires concernés et susceptibles de contribuer utilement à leur vie économique. En revanche, le Conseil d'État a annulé les subventions accordées par la communauté urbaine de Lyon, dont les statuts ne lui donnaient pas compétence pour intervenir279(*).

b) Les cultes bénéficient de subventions publiques pour des projets immobiliers intégrant des aspects cultuels et culturels

Votre délégation constate que les cultes présents en France ont bénéficié, à des degrés divers, de subventionnements publics pour des projets à la fois culturels et cultuels, et en a relevé plusieurs exemples. Les communautés protestantes représenteraient une exception, dans la mesure où la Fédération protestante de France et le Conseil national des évangéliques de France ont déclaré à votre délégation être les seuls à ne solliciter aucune subvention publique et à financer leurs activités exclusivement par les dons des fidèles.

Notre collègue Edmond Hervé a, par exemple, fait part de son expérience en tant que maire de Rennes. Estimant que les élus locaux devaient faciliter la liberté religieuse et être « des animateurs de la laïcité », et face aux déséquilibres constatés, notamment économiques, entre le culte catholique et les autres cultes, il rappelait que la municipalité s'était engagée, dès le début des années 1980, dans le soutien à la construction de deux centres culturels islamiques, d'un centre israélite et d'un centre protestant.

Ces centres culturels abritent également des lieux de culte. La présidente de l'Union bouddhiste de France reconnaissait d'ailleurs devant votre délégation que la commune de Rennes, en 2012, avait mis gratuitement des locaux à disposition du centre culturel bouddhique de la ville et lui avait accordé une subvention annuelle.

Certains projets concernent les lieux de culte catholiques, aujourd'hui fréquentés pour des motifs culturels, ce qui autorise les collectivités à participer à leur financement. Le président de la Conférence des évêques de France évoquait ainsi, lors de son audition, les exemples des communes d'Évry, d'Ivry-sur-Seine, d'Alfortville ou de Saint-Denis. Le cas de la cathédrale d'Évry, construite au début des années 1990, est emblématique : un centre d'art sacré est situé dans l'enceinte de l'édifice. Le conseil régional, l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle d'Évry et le ministère de la Culture ont ainsi été en mesure de subventionner l'ensemble de l'édifice à hauteur de près de 2 millions d'euros, dans le cadre du projet culturel porté par une association « loi 1901 »280(*).

La juridiction administrative a été saisie du financement d'une église inachevée acquise gratuitement en 2002 par la communauté d'agglomération de Saint-Etienne. Dans le cadre de sa politique culturelle, l'EPCI a décidé de terminer les travaux et « d'affecter les deux tiers du futur ouvrage, correspondant à la base inachevée de l'édifice, à des activités culturelles et le tiers restant du bâtiment à la partie cultuelle281(*) ». Le Conseil d'État a validé ce montage financier à la condition que le subventionnement porte exclusivement sur la partie à vocation culturelle de l'édifice. Il a censuré la décision du juge d'appel, qui avait raisonné globalement sans s'interroger sur la destination précise des crédits engagés282(*). Le ministère de l'Intérieur a confirmé à votre délégation que « le financement décidé dans ce cadre ne doit pas excéder le montant des travaux afférents à la seule partie culturelle de l'édifice ».

Les exemples des cultes juif et musulman bénéficiant de subventions publiques pour des projets immobiliers intégrant des aspects cultuels et culturels

La communauté juive est également concernée par les aides publiques pour des projets culturels. Elle projette de bâtir un centre européen du judaïsme dans le XVIIe arrondissement de Paris, pour un coût total estimé de neuf millions d'euros, les travaux devant s'achever en 2015. Ce projet est caractéristique du soutien apporté par les collectivités territoriales dans un cadre cultuel.

Les représentants de la communauté indiquaient ainsi à votre délégation que la mairie de Paris, propriétaire du terrain, avait conclu avec le Consistoire de Paris un bail emphytéotique pour une redevance annuelle de 50 000 euros. L'ensemble immobilier comprendra une synagogue, un hall d'exposition, des salles de réunion et des bureaux. Le consistoire central souligne que la part culturelle du projet a été identifiée et fait l'objet d'un financement public de l'État.

Le conseil régional d'Ile-de-France subventionne également le projet à hauteur de 700 000 euros. Joël Mergui, président du Consistoire central, estimait ainsi devant votre délégation que « si les collectivités peuvent financer un gymnase, un cinéma ou un lieu de rencontre pour des jeunes par exemple, elles peuvent aussi financer un centre communautaire ». Ces financements publics se justifient car, selon le directeur de l'École rabbinique, il y aurait, au sein même des synagogues, des associations culturelles indépendantes du culte.

Le culte musulman bénéficie lui aussi de financements publics. L'Institut des cultures de l'islam a ainsi été inauguré à Paris en novembre 2013. Le bâtiment abrite à la fois une mosquée, qui s'étend sur 300 m², et des espaces culturels, des bureaux, des salles d'exposition, des salles de formation, un café, un salon de thé et un hammam. Pour construire ce bâtiment, la Ville de Paris a investi 13,5 millions d'euros, puis a vendu, pour un montant 2,2 millions d'euros, le premier étage (où se situe la salle de prière) à l'association propriétaire de la grande mosquée de Paris. Cette association se verra refacturer les charges communes, comme dans n'importe quelle copropriété, ainsi que l'eau, l'électricité, le chauffage. Comme l'indiquait le maire de Paris, « au plan cultuel, [la commune n'a] fait que mettre à disposition des musulmans de Paris des salles de prière qu'ils ont intégralement financées et dont chacun sait qu'ils avaient cruellement besoin ». Votre délégation y voit une application concrète et équilibrée de la jurisprudence administrative autorisant la cohabitation entre le domaine cultuel et le domaine culturel, sans confusion puisque ce qui relève de la culture est porté par la collectivité parisienne et que ce qui relève du culte est financé par des fonds privés. À Créteil, dans le Val-de-Marne, la mairie a financé le volet culturel de la mosquée à hauteur d'un million d'euros et accorde une subvention annuelle de 100 000 euros au bénéfice des activités culturelles.

Votre délégation constate donc, à travers ces différents exemples, que les collectivités territoriales, soutenues dans leurs actions par la jurisprudence, accordent aujourd'hui des subventions à des activités culturelles et des projets immobiliers en lien avec les cultes.

2. Les collectivités territoriales peuvent financer, sous certaines conditions, des équipements intégrés à des édifices cultuels

Un équipement « mixte » se définit par l'usage à la fois cultuel et culturel que son utilisateur peut en faire (exemple : un orgue). D'autres équipements n'ont, en eux-mêmes, aucune utilisation cultuelle mais peuvent valoriser un édifice cultuel (exemple : un ascenseur). La jurisprudence a bien fixé les principes qui permettent aux collectivités territoriales d'intervenir financièrement dans ce cadre en conciliant l'intérêt public local et l'interdiction du subventionnement public des cultes.

a) Les collectivités territoriales peuvent financer des équipements à usage mixte au sein des lieux de culte

Certains biens ou équipements peuvent avoir une utilisation alternativement cultuelle ou culturelle. C'est le cas, par exemple, des instruments de musique. Dans une célèbre décision du 19 juillet 2011283(*), le Conseil d'État a jugé qu'une collectivité territoriale peut financer l'acquisition et la restauration d'un orgue, ou « tout autre objet comparable », destiné à être installé dans un lieu de culte dont elle est ou non propriétaire. La subvention versée est légale dès lors qu'existe un intérêt public local, communal en l'espèce, et matérialisé par l'enseignement artistique et l'organisation de manifestations culturelles.

Le bien acquis par la collectivité territoriale peut être utilisé par les fidèles au titre des activités cultuelles, mais dans des conditions précises que la haute juridiction administrative définit. Une convention doit prévoir les modalités d'utilisation du bien, et notamment la participation financière du desservant, proportionnelle à l'utilisation que celui-ci pourra faire du bien. L'équipement ne peut en tout cas pas faire l'objet d'une affectation gratuite ou exclusive au culte. Le Conseil d'État indique que la convention, conclue entre la collectivité territoriale et le culte affectataire ou l'association propriétaire de l'édifice cultuel, devrait intégrer des éléments relativement précis, tels que les modalités d'installation et d'entretien, d'usage, d'accès, d'horaires, les règles à respecter pour ne pas troubler l'usage cultuel des lieux284(*), ainsi que « les modalités de règlements d'éventuels différends [ou] les conditions dans lesquelles il peut être mis un terme »285(*) à l'exécution des engagements contractés.

Les juges du fond avaient auparavant estimé que « l'acquisition et la rénovation de l'orgue, dont l'implantation est prévue dans l'église communale [...], qui en était jusqu'alors dépourvue, ne répond pas à une dépense de réparation ou de conservation de l'immeuble286(*) ». Ils en avaient déduit l'illégalité de la dépense, ce qu'a infirmé la haute juridiction administrative.

Votre délégation souscrit à l'argumentation développée par le rapporteur public, selon laquelle « pour une petite commune rurale propriétaire d'une église classée, par exemple, il peut y avoir un réel et fort intérêt local à favoriser le développement de la vie culturelle locale en organisant des festivals musicaux dans l'édifice en question et, le cas échéant, en investissant dans un orgue à cette fin287(*) ».

b) Les collectivités territoriales peuvent financer des équipements non cultuels intégrés aux lieux de culte

La jurisprudence autorisant le financement des biens à usage mixte concerne également les équipements qui, sans avoir par eux-mêmes un usage cultuel, ont un lien avec l'édifice cultuel et sont susceptibles d'être utilisés par les fidèles. Dès 1929, le Conseil d'État a admis l'installation d'une horloge au campanile d'une église dont la commune est propriétaire. Par cette décision, le maire ne méconnaissait pas les dispositions de la loi de 1905, et faisait simplement usage des pouvoirs conférés au conseil municipal288(*). Plus récemment, le Conseil d'État a autorisé le subventionnement par la commune de Lyon d'un ascenseur permettant aux personnes à mobilité réduite d'accéder directement à la basilique de Fourvière, propriété d'une fondation, sans passer par l'escalier jusqu'alors prévu à cet effet289(*).

Plusieurs conditions, ici aussi, demeurent requises pour que la subvention soit légale :

- l'existence d'un intérêt public local, caractérisé en l'espèce par « l'importance de l'édifice pour le rayonnement culturel ou le développement touristique et économique de son territoire » ;

- une convention doit également garantir que les subventions sont effectivement affectées au financement du projet et non à l'exercice du culte.

Dans le prolongement de ses décisions du 19 juillet 2011, le Conseil d'État a jugé légales des subventions accordées par le conseil régional de Bourgogne et par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) à des communautés religieuses afin de réaliser des études en vue de l'installation de chaufferies-bois290(*). Ce projet s'inscrivait dans le cadre du Programme régional « Environnement, maîtrise de l'énergie, déchets (PREMED) » 2000-2006. La haute juridiction administrative a constaté que l'association qui sollicitait la subvention n'était pas cultuelle au sens de la loi de 1905, que le soutien au projet présentait un intérêt public régional et que des conventions permettaient de s'assurer que les subventions étaient exclusivement affectées au financement du projet. Le Conseil d'État n'a pas suivi les juridictions du fond, qui avaient estimé que ces subventions étaient illégales car leur seule utilité serait d'améliorer le confort et de réduire les dépenses de chauffage des immeubles de la communauté religieuse291(*). Ces décisions concrétisent la notion d'intérêt public local, en l'espèce un renforcement de la filière bois-énergie qui, comme le rappelle le rapporteur public, est susceptible d'alimenter la croissance « verte » et peut susciter des créations d'emploi liées à la transition énergétique292(*). Le CNEF se réjouissait d'ailleurs de ces décisions devant votre délégation, qui vont permettre aux associations qui participent de l'exercice du culte de demander sereinement des aides pour ce type de travaux. Comme l'indiquait le professeur Bernard Poujade auditionné par votre délégation, « il ne fait aucun doute que le développement durable est une composante indispensable de l'intérêt général293(*) ».

3. L'évolution libérale de la jurisprudence en matière de subventionnement public de projets non cultuels en lien avec les lieux de culte doit inciter les élus locaux à la prudence

Votre délégation constate l'évolution libérale de la jurisprudence administrative en matière de financement d'équipements et d'activités non cultuels en lien avec les cultes. Le ministère de l'Intérieur relevait à cet égard que « l'interprétation administrative et prétorienne de ce qui, dans un bâtiment cultuel, est strictement réservé à la pratique du culte et à ce qui n'est pas cultuel manifeste un grand libéralisme » de la part des collectivités publiques.

Concernant les principes formulés par le juge administratif, une partie de la doctrine note que « leur application concrète pourrait se révéler peu lisible et difficile à prévoir car chacune des conditions énoncées par la jurisprudence laisse au juge un large pouvoir d'appréciation, propice à des solutions divergentes quant à ce que permet la règle de non-subventionnement294(*) ». À l'image du professeur Bernard Poujade, auditionné par votre délégation, qui s'interroge en particulier sur le critère de l'intérêt général qui, selon lui, « peut certes être invoqué pour certains projets, mais de là à soutenir que toute opération d'intérêt général justifierait qu'il soit dérogé à la prohibition de la loi de 1905, il y a un pas difficile à franchir ». De plus, les conventions exigées par la jurisprudence pour garantir l'affectation des subventions peuvent parfois paraître « fantaisistes » et le contrôle des financements affectés aux activités culturelles pourrait s'avérer compliqué.

Votre délégation veut donc appeler les élus locaux à être vigilants face aux ambigüités que peuvent susciter les interprétations des juges. Ainsi, lors de son audition par votre délégation, le président de l'Observatoire de la laïcité relevait que les distinctions jurisprudentielles entre le culturel et le cultuel « sont parfois subtiles, voire contestables ». L'Observatoire du patrimoine religieux évoquait également « la part d'hypocrisie qui consiste à faire payer par les collectivités territoriales des services liés aux cultes ». Le Conseil d'État lui-même, dans une décision rendue en 2013, rappelait que « la prohibition des subventions à l'exercice même d'un culte, lequel ne peut être assimilé à une pratique culturelle, poursuit depuis plus d'un siècle le but légitime de garantir, compte tenu de l'histoire des rapports entre les cultes et l'État en France, la neutralité des personnes publiques à l'égard des cultes295(*) ».

Sur le terrain, les élus locaux sont réticents à l'extension des possibilités de subventionnement public de projets et d'activités liés aux édifices cultuels. Les demandes de financement risqueraient en effet d'affluer auprès des collectivités territoriales dont la situation financière est sous tension, même si la situation n'est pas uniforme dans tous les territoires.

Pour votre délégation, force est de constater qu'une interdiction de principe du subventionnement des cultes, aménagée selon les circonstances, demeure à certains égards plus « confortable » pour les élus locaux.

En définitive, pour aider les élus locaux dans leurs décisions, votre délégation recommande de sécuriser les maires sur ce qui relève du culturel et ce qui relève du cultuel, et que les dépenses afférentes à ces deux catégories soient explicitement définies par un décret en Conseil d'État.

Recommandation n° 6 : Aider et sécuriser les élus locaux en définissant explicitement, par décret en Conseil d'État, les types de dépenses municipales pouvant relever du « culturel » et celles pouvant relever du « cultuel ».

Par ailleurs, votre délégation souhaite relayer une demande des élus locaux en faveur de davantage de transparence dans les financements, par les associations cultuelles, de projets d'édifices religieux. En clair, les maires réclament un meilleur contrôle des flux financiers participant à la construction d'ouvrages cultuels. Sur le terrain, il est souvent très difficile d'identifier précisément l'origine des fonds des porteurs de projets (par exemple : collectes de dons auprès des particuliers, collectes programmées à travers internet et les réseaux sociaux), notamment lorsqu'il s'agit d'espèces. Une meilleure traçabilité de l'origine des fonds au bénéfice des associations cultuelles participerait à l'apaisement dans le déploiement de certains projets.

C'est pourquoi votre délégation suggère un meilleur contrôle et une plus grande transparence en prévoyant la publicité des financements des lieux de culte et le contrôle des fonds collectés par un commissaire aux comptes.

Recommandation n° 7 : En vue de permettre la nécessaire transparence sur le financement des lieux de culte, instaurer une obligation à l'égard des maîtres d'ouvrage, pour chaque projet d'édifice cultuel, de produire un plan de financement avec un contrôle de l'origine des fonds par un commissaire aux comptes.


* 275 Voir par exemple : CE, 4 mai 2012, n° 336462, n° 336464, n° 336465, Fédération de la libre-pensée et d'action sociale du Rhône ; CE, 26 novembre 2012, n° 344284, communauté des bénédictins de l'abbaye de Saint-Joseph de Clairval ; n° 344378, ADEME c/ communauté des bénédictins de l'abbaye de Saint-Joseph de Clairval ; n° 344379, ADEME c/ communauté de la Chartreuse de Portes ; CE, 15 février 2013, n° 347049, arrêt des « Ostensions septennales ».

* 276 Marie-Christine Rouault, Les collectivités territoriales, la laïcité et l'aide au culte, Revue Lamy des collectivités territoriales, novembre 2011, n° 73, p. 11.

* 277 CAA Nantes, 31 juillet 2002, n° 02NT01045, région Bretagne.

* 278 CE, 4 mai 2012, n° 336462, 336464, 336465 Fédération de la libre-pensée et d'action sociale du Rhône.

* 279 CE, 4 mai 2012, n° 336463, Fédération de la libre-pensée et d'action sociale du Rhône.

* 280 Site officiel de la Conférence des évêques de France consacré à la cathédrale d'Évry.

* 281 CE, 3 octobre 2011, n° 326460, communauté d'agglomération de Saint-Etienne Métropole.

* 282 CAA Lyon, 27 janvier 2009, n° 06LY00490.

* 283 CE, Ass., 19 juillet 2011, n° 308544, commune de Trélazé.

* 284 Conclusions Edouard Geffray, rapporteur public, sous l'arrêt CE, Ass., 19 juillet 2011, n° 308544, commune de Trélazé.

* 285 CE, Ass., 19 juillet 2011, n° 308544, commune de Trélazé.

* 286 CAA Nantes, 24 juillet 2007, n° 05NT01941, commune de Trélazé.

* 287 Conclusions Edouard Geffray, rapporteur public, sous l'arrêt CE, Ass., 19 juillet 2011, n° 308544, commune de Trélazé.

* 288 CE, 20 novembre 1929, Foussart, Rec. p. 999.

* 289 CE, Ass., 19 juillet 2011, n° 308817, Fédération de la libre-pensée et de l'action sociale du Rhône et M. P.

* 290 CE, 26 novembre 2012, n° 344284, Communauté des Bénédictins de l'Abbaye de Saint-Joseph-de-Clairval.

* 291 Par exemple, CAA Bordeaux, 6 mars 2012, Association du centre d'études de Chanteloube, n° 11BX01688 ; Communauté des bénédictines de l'abbaye de Saint Scholastique et Communauté des bénédictins de l'abbaye de Saint Benoît d'En Calcat c/ ADEME et Région Midi-Pyrénées, n° 11BX1598, 11BX1599, 11BX1700 et 11BX1701.

* 292 Conclusions Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public, sous les arrêts CE, 26 novembre 2012, n° 344284, n° 344378, n° 344379.

* 293 Bernard Poujade, Développement durable et laïcité, paru dans les Mélanges en l'honneur du professeur Alain-Serge Mescheriakoff, Bruylant, 2013, p. 255.

* 294 Jean-François Amédro, Le Conseil d'État poursuit son effort de redéfinition des contours de la règle de non-subventionnement des cultes : l'admission sous conditions du financement public des activités non cultuelles des associations mixtes, La Semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, n° 27, 9 juillet 2012, p. 2233.

* 295 CE, 15 février 2013, n° 347049, arrêt des « Ostensions ».