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Filières « djihadistes » : pour une réponse globale et sans faiblesse

1 avril 2015 : Réseaux djihadistes - Filières « djihadistes » : pour une réponse globale et sans faiblesse ( rapport de commission d'enquête )

Rapport n° 388 (2014-2015) de M. Jean-Pierre SUEUR, fait au nom de la CE moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes, déposé le 1er avril 2015

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N° 388

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 1er avril 2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er avril 2015

Dépôt publié au Journal Officiel - Édition des Lois et Décrets du 2 avril 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête (1) sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe,

Co-présidents

Mme Nathalie GOULET et M. André REICHARDT,

Rapporteur

M. Jean-Pierre SUEUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : Mme Nathalie Goulet, M. André Reichardt, co-présidents ; M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur ; Mmes Éliane Assassi, Esther Benbassa, M. Philippe Esnol, vice-présidents ; MM. Michel Boutant, François-Noël Buffet, Pierre Charon, Michel Forissier, Jean-Paul Fournier, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, M. Philippe Kaltenbach, Mme Bariza Khiari, MM. Jean-Yves Leconte, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, François Pillet, Claude Raynal.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La création d'une commission d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe a été demandée le 4 juin 2014 par Mme Nathalie Goulet, M. François Zocchetto et les membres du groupe UDI-UC. À la suite de l'avis favorable donné le 17 juillet par la commission des lois sur le rapport de M. Jean-Pierre Sueur, cette commission d'enquête a tenu sa réunion constitutive le 22 octobre 2014.

A la date du 9 mars 2015, les services de renseignement avaient recensé un total de 1 432 ressortissants français partis vers les zones de combat syro-irakiennes, 413 se trouvant effectivement dans les zones de combats, dont 119 femmes. Un total de 261 personnes auraient quitté le territoire syro-irakien, dont 200 pour regagner la France. 85 seraient présumées décédées sur place et 2 seraient emprisonnées en Syrie. Bien que la motivation affichée par ces personnes pût être de rejoindre des organisations humanitaires ou de participer aux côtés de l'armée syrienne libre au combat contre Bachar el-Assad, la plupart ont rejoint des groupes terroristes. Dans la grande majorité des cas, les familles, hostiles à ce départ, n'ont rien pu faire pour l'éviter. Si les grandes villes sont particulièrement touchées par ce fléau, quasiment aucune partie de notre territoire n'est épargnée.

Un tel phénomène n'est pas sans précédent dans notre pays, de tels départs vers des zones de combats ayant déjà eu lieu par le passé, notamment vers la Bosnie, l'Afghanistan, la Somalie ou encore le Mali. Son ampleur est, en revanche, inédite.

Cette singularité explique en partie le premier constat fait par votre commission d'enquête : alors que l'accélération des départs vers la zone syro-irakienne avait sans doute déjà commencé en 2012, il a fallu attendre le printemps 2014 pour que soit mis en place un plan anti-jihad comprenant notamment l'instauration d'un point de contact pour les familles souhaitant signaler la radicalisation d'un proche. Or on doit constater que ce type de dispositifs de prévention des départs existait déjà depuis plusieurs années dans d'autres pays comparables au nôtre, comme le montre l'étude de droit comparé annexée au présent rapport. Ainsi, l'Allemagne avait mis en place dès le 1er janvier 2012 un centre d'information sur la radicalisation, chargé notamment de dispenser des conseils et de répondre aux questions des personnes confrontées à la radicalisation d'un proche. L'existence plus précoce d'un tel « capteur » dans notre pays aurait sans doute permis aux pouvoirs publics de réagir beaucoup plus rapidement à l'accroissement des départs consécutif à la crise syrienne. Le présent rapport apporte des éléments permettant d'expliquer le caractère relativement tardif de l'implication des autorités françaises dans des actions de prévention de la radicalisation. Il convient toutefois de souligner qu'en tout état de cause, dans ce domaine en particulier, l'action du Gouvernement et du législateur doit être complétée et prolongée par des initiatives des collectivités locales, des associations et des différents acteurs de la société. Mieux encore, certaines actions spécifiques comme le développement d'un contre-discours ne peuvent se montrer efficaces que si, précisément, elles sont assumées par la société civile et non seulement par le pouvoir exécutif. À cet égard, la mobilisation observée au lendemain des attentats de janvier laisse espérer que nombre de nos concitoyens seront prêts à s'engager pour lutter au quotidien contre les processus de radicalisation.

Second constat : malgré ses qualités reconnues par l'ensemble de nos partenaires, notre dispositif de renseignement, dont une partie a été profondément réformée depuis 2008, doit s'adapter à la situation que nous connaissons à la suite des drames que nous avons vécus. À cet égard, il semble difficile de nier que les problèmes rencontrés par le renseignement territorial, véritable parent pauvre de la réforme de 2008, se sont révélés comme étant de réels handicaps dès lors que la menace ne résidait plus dans quelques organisations terroristes dûment identifiées et surveillées mais dans des milieux beaucoup plus larges et diffus. En effet, la qualité des relations des services de renseignement intérieur avec l'ensemble des acteurs de la vie sociale joue un rôle crucial dans ce domaine dès lors qu'il n'existe plus une frontière nette entre un cas sans dangerosité immédiate relevant d'un simple suivi et un phénomène de radicalisation violente nécessitant une prise en charge immédiate.

Autre effet de ce caractère plus diffus et multiforme de la menace, certains services compétents en matière de terrorisme, dont la coordination reste perfectible, sont rapidement arrivés aux limites de leurs capacités humaines et techniques. Le suivi permanent d'une personne considérée comme dangereuse est en effet extrêmement coûteux en hommes et en matériel. Encore faut-il au préalable déterminer ce qui caractérise la dangerosité d'un individu, ce qui est devenu un défi redoutable comme le montre le fait que nombre des personnes repérées depuis la mise en place d'un dispositif spécifique par les pouvoirs publics étaient auparavant inconnues des services. Cette difficulté d'évaluation de la dangerosité vaut également pour les personnes revenues d'un théâtre d'opération djihadiste et dont le discours de repentance souvent stéréotypé peut aussi bien traduire un réel désengagement de la lutte que dissimuler une volonté inentamée de continuer à s'impliquer dans les agissements de groupes terroristes.

Dès lors, la question de la « judiciarisation » revêt une importance toute particulière pour les services de renseignement. En effet, s'il a toujours été nécessaire pour ceux-ci de choisir à chaque instant entre saisir la justice afin de mettre fin à une menace et attendre que l'intéressé soit davantage engagé dans un parcours terroriste pour obtenir ensuite une répression plus sévère, le risque accru de passage à l'acte par des individus engagés dans ce que l'on a pu qualifier de « djihad en accès libre » incite les services à demander l'ouverture d'une enquête de plus en plus tôt, au risque que les personnes concernées échappent à la sanction. La question se pose en particulier pour les personnes de retour de Syrie ou d'Irak, pour lesquelles il est très difficile de recueillir des éléments sur leurs agissements dans ce pays, et dont la dangerosité lorsqu'elles rentrent en France est des plus difficiles à évaluer. De plus, du fait de la charge de travail liée au nombre d'individus à surveiller en amont, la direction générale du renseignement intérieur (DGSI) dispose sans doute de moins de moyens pour continuer à alimenter les dossiers des personnes déjà placées sous main de justice.

En outre, l'insuffisance d'un cadre juridique clair délimitant les prérogatives des services, prévoyant un contrôle effectif et protégeant les agents, rendait sans doute plus difficile la pleine mobilisation des services. L'adoption du projet de loi sur le renseignement, en cours d'examen à l'Assemblée nationale, devrait permettre de remédier à cette lacune.

Certaines difficultés que l'on pouvait croire surmontées sont également réapparues dans la chaîne de la répression policière et judiciaire. Ainsi, la fluidité du passage entre la phase de renseignement et celle du traitement judiciaire est souvent insuffisante malgré la spécificité de la DGSI, à la fois service de renseignement et d'enquêtes judiciaires. En outre, il est nécessaire que les magistrats du pôle antiterroriste de Paris puissent s'appuyer sur l'excellence des services d'enquête compétents en la matière, au premier rang desquels la sous-direction antiterroriste de la direction centrale de la police judiciaire, la section antiterroriste de la direction de la police judiciaire de la préfecture de police et la DGSI, celle-ci s'étant vu reconnaître un rôle de chef de file dans le domaine de la lutte contre le terrorisme d'inspiration djihadiste. Or, la pratique de la co-saisine de ces services semble engendre des dysfonctionnements.

Si l'organisation de la justice antiterroriste, marquée par la spécialisation de la juridiction de Paris, semble pour sa part permettre de traiter dans de bonnes conditions des affaires de terrorisme qui se multiplient, la phase ultérieure d'incarcération suscite quant à elle de très nombreuses interrogations, comme en témoigne le débat qui a suivi la décision de regrouper certains détenus radicalisés au sein de la maison d'arrêt de Fresnes. Les problèmes des prisons sont bien connus et ont été dûment analysés par certains de nos collègues. La nécessité d'une prise en charge particulièrement poussée des condamnés radicalisés fait ressortir avec une acuité toute particulière ce qui manque encore dans nos établissements pénitentiaires pour que la situation soit satisfaisante. Ainsi, tant le renseignement pénitentiaire que la prise en charge personnalisée en vue d'une sortie de la radicalisation y apparaissent encore pour le moins perfectibles.

Deux autres sujets ont suscité une préoccupation toute particulière de votre commission d'enquête tant ils apparaissent difficiles à appréhender et à maîtriser pour les pouvoirs publics. Il s'agit d'abord de l'utilisation d'Internet par les réseaux djihadistes à des fins d'organisation ou pour propager des messages et des vidéos d'apologie du terrorisme susceptibles d'être lus ou vues par des personnes connectées en n'importe quel point de notre territoire. Le fort investissement de la police, de la gendarmerie et des services de renseignement se heurte dans ce domaine à l'extrême éparpillement des supports (sites, plateformes diverses, réseaux sociaux indépendant ou rattachés à d'autres médias, etc.), au fait qu'ils sont souvent hébergés à l'étranger et à la facilité de remettre en ligne un contenu retiré ou supprimé. Si plusieurs mesures importantes ont récemment été prises, dont la possibilité, pour l'administration, d'exiger d'un fournisseur d'accès le blocage d'un contenu faisant l'apologie du terrorisme, elles apparaissent encore insuffisantes.

Autre sujet majeur de préoccupation, le financement du terrorisme échappe encore en partie à la surveillance et au contrôle des forces de sécurité et de la justice. Dans ce domaine, les flux importants qui alimentent les organisations structurées et qui font l'objet de mesures prises par l'ONU et de recommandations du Groupe d'action financière (GAFI) ne sont pas seuls en cause : le micro-financement des départs vers la zone syro-irakienne d'individus ou de petits groupes - quelques centaines d'euros tout au plus suffisent pour faire le voyage jusqu'à la frontière syrienne - constituent un nouveau défi pour les services de sécurité, au premier rang desquels Tracfin.

Enfin, votre commission d'enquête a accordé une attention particulière à la coopération antiterroriste entre pays-membres de l'Union européenne ainsi qu'à la coopération entre notre pays et les États-Unis d'une part et la Turquie d'autre part.

Lors de son déplacement à Bruxelles, une délégation de votre commission d'enquête a ainsi pu prendre la mesure de la mobilisation des instances communautaires et de plusieurs des États-membres particulièrement impliqués dans la lutte antiterroriste, tout en relevant des failles dont certaines devraient être prochainement réduites - il en est ainsi des insuffisances du contrôle aux frontières de l'espace Schengen ou de l'absence de PNR à l'échelle de l'Union européenne - tandis que d'autres appellent des évolutions plus profondes, comme une coopération accrue entre les services de renseignement des États membres. En tout état de cause, les filières djihadistes constituent bien un défi pour l'ensemble des pays de l'Union européenne et s'en tenir à des mesures purement nationales reviendrait à renoncer à toute efficacité.

Le déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à Washington a ensuite été l'occasion de prendre conscience que les préoccupations de nos alliés américains sont identiques aux nôtres en la matière et que leur expérience dans le domaine de la lutte antiterroriste constitue une source précieuse d'enseignements - y compris par les erreurs ou les dérives qui ont pu être constatées.

Compte tenu du caractère de point de passage quasi-obligé du territoire de ce pays pour les djihadistes se rendant en Syrie ou en Irak, la coopération avec la Turquie constituait également un sujet majeur de préoccupation pour votre commission d'enquête, qui a décidé d'y envoyer une délégation. Ce déplacement, au cours duquel la délégation a fait étape à Ankara, Istanbul et Gaziantep à la frontière turco-syrienne, est intervenu peu de temps après celui effectué par le ministre de l'Intérieur à la suite de l'échec de la reconduite de trois djihadistes en France depuis la Turquie. La délégation de votre commission a pu constater les progrès accomplis depuis cet événement dans l'efficacité de la coopération entre les deux pays, grâce en particulier au travail des services français très mobilisés sur le sujet de la lutte contre les filières djihadistes.

Après avoir développé cette analyse des points faibles de notre dispositif de lutte antiterroriste, votre rapporteur avait comme objectif de faire des propositions afin d'en améliorer l'efficacité.

À cet égard, les suggestions recueillies lors des nombreuses auditions (plus de 50) ont été précieuses1(*). Elles ont été largement complétées à la suite d'une analyse approfondie des problèmes existants. Certaines de ces propositions ont déjà été faites antérieurement par des membres de votre commission d'enquête, tandis que d'autres sont inédites. Elles sont présentées tout au long de la deuxième partie du rapport et organisées selon les six axes suivants :

- prévenir la radicalisation (propositions n° 1 à 13) ;

- renforcer la coordination et les prérogatives des services antiterroristes (propositions n° 14 à 31) ;

- contrer le « djihad » médiatique (propositions n° 32 à 42) ;

- tarir le financement du terrorisme (propositions n° 43 à 54) ;

- mieux contrôler les frontières de l'Union européenne (propositions n° 55 à 74) ;

- adapter la réponse pénale et carcérale (propositions n° 75 à 110).

La commission a également évoqué l'importante question du traitement médiatique des actes de terrorisme pages 181 à 182.

Par ailleurs, votre commission d'enquête ne méconnaît pas les enjeux liés aux fragilités de la société, qui nourrissent aussi la radicalisation. La question de la prévention est traitée dans la première partie. Les amendements présentés lors de l'examen du présent rapport par Mmes Bariza Khiari et Esther Benbassa sur une série de thèmes liés à ces fragilités (discriminations, décrochage scolaire, chômage etc.) ont été retirés par leurs auteurs au motif que le Président du Sénat, à la demande du Président de la République, travaille sur ces problématiques.

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

A. PRÉVENIR LA RADICALISATION

Proposition n° 1 : Mettre en place des actions obligatoires et in situ de formation à la détection de la radicalisation, à destination des acteurs de terrain (personnels enseignants, conseillers d'éducation, personnels de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'aide sociale à l'enfance, éducateurs sportifs, magistrats en charge des affaires familiales, assistants sociaux, personnels pénitentiaires, personnels des organismes de sécurité sociale, professionnels de la santé mentale), coordonnées au plan national par le centre national d'assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR).

Proposition n° 2 : Rendre le CNAPR indépendant de l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) et lui donner un statut interministériel.

Proposition n° 3 : Renforcer très sensiblement les moyens du CNAPR afin d'élargir ses horaires d'ouverture au public, pour parvenir à un service fonctionnant en permanence (24 heures sur 24), et lancer une importante campagne de communication visant à faire connaître cet organisme et ses coordonnées, afin qu'il puisse être facilement contacté par le plus large public possible.

Proposition n° 4 : Organiser un échange d'informations systématique entre les cellules de veille préfectorales et les maires au sujet des personnes radicalisées ou en voie de radicalisation.

Proposition n° 5 : Élaborer, sous la responsabilité du CNAPR et avec le concours des représentants des cultes, une grille d'indicateurs listant les différents comportements susceptibles de signaler l'engagement dans un processus de radicalisation. Cet outil, qui ne comprendra aucune disposition susceptible d'être stigmatisante à l'égard d'une religion, devra être partagé et utilisé par l'ensemble des acteurs concernés.

Proposition n° 6 : Intégrer dans les programmes scolaires une formation à la réception critique des contenus diffusés sur Internet.

Proposition n° 7 : Mettre en place un organisme interministériel dédié à l'observation du discours de propagande et de recrutement djihadiste, et permettant de suivre ses évolutions.

Proposition n° 8 : Charger le CNAPR d'élaborer des programmes de contre-discours adaptés aux différents profils visés. Pour leur diffusion, donner un rôle privilégié aux associations, investir prioritairement Internet et notamment les réseaux sociaux, et s'appuyer sur la parole d'anciens djihadistes ou extrémistes repentis, dans des conditions à définir strictement.

Proposition n° 9 : Introduire un programme d'enseignement laïque du fait religieux dans le cadre scolaire.

Proposition n° 10 : Mettre en oeuvre, sous le pilotage du CNAPR, des programmes individualisés de réinsertion des personnes engagées dans un processus de radicalisation djihadiste, en développant dans chaque département des initiatives locales et des partenariats avec des acteurs publics et privés, notamment associatifs.

Proposition n° 11 : Désigner un référent chargé de suivre en temps réel chacune des personnes repérées comme étant radicalisées ou en voie de radicalisation. Ce référent sera désigné par la cellule préfectorale et lui rendra compte régulièrement.

Proposition n° 12 : La France doit s'engager pleinement pour être l'un des promoteurs et des principaux acteurs du réseau européen de vigilance face à la radicalisation (radicalisation awareness network - RAN).

Proposition n° 13 : Instaurer, dans chaque département, un accompagnement systématique du processus de sortie de la radicalité, sous la forme d'un suivi social et, le cas échéant, d'un suivi psychologique ou psychiatrique.

B. RENFORCER LA COORDINATION ET LES PRÉROGATIVES DES SERVICES ANTITERRORISTES

Proposition n° 14 : Créer un document de politique transversale (DPT) consacré à la politique de lutte contre le terrorisme.

Proposition n° 15 : Systématiser le retour d'informations des services utilisateurs du renseignement aux services émetteurs afin que ces derniers soient informés de la suite donnée aux renseignements transmis et puissent assurer un meilleur suivi des dossiers dont ils ont la charge.

Proposition n° 16 : Tripler dans un délai rapide les effectifs du bureau du renseignement pénitentiaire : la création d'au moins 100 postes est indispensable.

Proposition n° 17 : Organiser une coopération structurelle entre le bureau du renseignement pénitentiaire et les services de renseignement concernés, en particulier avec le service central du renseignement territorial (SCRT).

Proposition n° 18 : Attribuer à l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) le statut de service interministériel à compétence nationale, sous l'autorité d'emploi du ministre de l'intérieur.

Proposition n° 19 : Composer l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) pour moitié au moins de personnes détachées des services faisant l'objet de la coordination.

Proposition n° 20 : Augmenter les moyens humains et matériels du service central du renseignement territorial (SCRT) et adapter en permanence l'implantation, les effectifs et les moyens des services départementaux du renseignement territorial à la réalité des menaces.

Proposition n° 21 : Organiser une coopération effective et systématique entre les services départementaux du renseignement territorial (SDRT) et les implantations locales de la gendarmerie.

Proposition n° 22 : Dans le cadre de l'augmentation annoncée des effectifs des services de renseignement, recruter en priorité des personnels dotés de compétences techniques et linguistiques particulières.

Proposition n° 23 : Mettre en oeuvre un programme national de cryptographie (cryptage/décryptage) en mobilisant notamment les ressources de l'ANSSI. Accroître le nombre des personnels compétents en ces domaines dans tous les services concernés.

Proposition n° 24 : Formaliser les échanges d'informations entre forces de l'ordre et acteurs de la sécurité privée en fonction des situations locales.

Proposition n° 25 : Donner un statut légal aux informations collectées dans le cadre du travail de renseignement.

Proposition n° 26 : Créer, dans le domaine de la lutte contre les filières djihadistes, des « task forces » permettant aux services de sécurité de mettre leurs moyens en commun et de partager leurs informations.

Proposition n° 27 : Donner un fondement légal à la pratique existante de la réquisition administrative autorisant un service de renseignement à solliciter des informations auprès d'autres administrations ou entités parapubliques, après consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Proposition n° 28 : Après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, autoriser les services consulaires à interroger les organismes de sécurité sociale sur des situations individuelles et prévoir des modalités de réponse rapide.

Proposition n° 29 : Ouvrir l'accès des fichiers de police (fichiers des documents volés ou perdus d'Interpol et fichier des personnes recherchées) et de justice (traitement des antécédents judiciaire) aux services de renseignement qui n'y ont pas actuellement accès, dans les conditions définies par la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Proposition n° 30 : Prévoir par la loi la possibilité pour les services de renseignement de mieux exploiter certains fichiers auxquels ils ont accès, dès lors qu'il s'agit de recherches dont l'objectif est précis et limité à leur mission (ce qui exclut les croisements généralistes) et que cette évolution s'exerce dans les conditions définies par la Commission nationale informatique et libertés et sous son contrôle.

Proposition n° 31 : Lister dans la loi les services de renseignement dont les agents peuvent utiliser une identité d'emprunt ou une fausse qualité.

C. CONTRER LE « DJIHAD » MÉDIATIQUE

Proposition n° 32 : Augmenter de 80 agents les effectifs de l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC) dont au moins 30 seraient affectés à la plateforme PHAROS.

Proposition n° 33 : Compléter l'article 421-2-5 du code pénal afin que la copie et la diffusion intentionnelle de contenus figurant sur la liste mentionnée à l'alinéa 2 de l'article 6-1 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) soient punies des mêmes peines que la provocation à des actes de terrorisme en utilisant un service de communication au public en ligne, lorsque la copie et la diffusion de ces contenus ne répondent pas à un objectif légitime.

Proposition n° 34 : Mettre en oeuvre une procédure normée pour la notification d'un contenu litigieux par un tiers à un hébergeur et mettre à disposition les documents mentionnant cette procédure dans toutes les mairies et sur Internet.

Proposition n° 35 : Imposer aux acteurs d'Internet de permettre aux internautes de signaler des messages contraires à la loi en un seul clic.

Proposition n° 36 : Supprimer le dispositif pénal figurant au 4. du I de l'article 6 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) réprimant les signalements abusifs.

Proposition n° 37 : Intégrer l'ensemble des acteurs d'Internet dans la LCEN.

Proposition n° 38 : Alourdir significativement les peines d'amendes encourues en cas de violation des obligations de la LCEN.

Proposition n° 39 : Imposer aux acteurs d'Internet soumis à des obligations de transmission ou de coopération la fourniture de données décryptées.

Proposition n° 40 : Faire appliquer à tout prestataire, même étranger, ayant une activité secondaire en France ou y fournissant des services gratuits, les obligations prévues par la LCEN, d'une part, et le code des postes et des communications électroniques, d'autre part.

Proposition n° 41 : Inciter les opérateurs à instaurer des sanctions graduées au sein de leurs plateformes, allant du message privé de mise en garde à la fermeture définitive du compte. Rendre possible des actions de contre-discours dans le cadre de ce processus.

Proposition n° 42 : La France doit engager des coopérations internationales afin de lutter contre les « cyberparadis », en définissant une « liste grise » des pays partiellement coopératifs et une « liste noire » des pays non-coopératifs.

D. TARIR LE FINANCEMENT DU TERRORISME

Proposition n° 43 : Créer un programme européen de surveillance du financement du terrorisme fondé sur un accès régulé aux données SWIFT.

Proposition n° 44 : Uniformiser les statuts et les prérogatives des cellules de renseignement financier (CRF) européennes en s'inspirant de l'exemple français et permettre le partage d'informations entre ces dernières.

Proposition n° 45 : Développer une culture du renseignement financier au sein de la communauté française du renseignement et systématiser le transfert à TRACFIN des cibles suivies par les services opérationnels de renseignement, conformément à l'article L. 561-27 du code monétaire et financier.

Proposition n° 46 : Doubler les effectifs de TRACFIN affectés à la lutte contre le financement du terrorisme.

Proposition n° 47 : Instaurer une unité de direction pour les structures administratives chargées du renseignement financier (TRACFIN) et de la mise en oeuvre des sanctions (services compétents de la direction du Trésor).

Proposition n° 48 : Donner à TRACFIN un pouvoir de réquisition d'informations auprès des opérateurs de voyage ou de séjour ainsi que des entreprises du secteur des transports.

Proposition n° 49 : Créer un formulaire de déclaration des espèces commun à tous les pays de l'Union européenne.

Proposition n° 50 : Uniformiser les modalités des contrôles des espèces en rendant obligatoire la remise d'un formulaire aux autorités douanières.

Proposition n° 51 : Renforcer les obligations de justification d'identité pour l'acquisition de cartes bancaires pré-payées et réduire significativement le plafond des sommes (500 euros) pouvant y être stockées.

Proposition n° 52 : Revoir le cadre juridique de la pratique du financement participatif (crowdfunding) et accroître la surveillance de ses opérateurs.

Proposition n° 53 : En cas de règlement en espèces des titres de transports internationaux, imposer au vendeur de s'assurer, par tous moyens, de l'identité du payeur et du voyageur. À cet effet, engager une concertation avec le syndicat national des agences de voyage.

Proposition n° 54 : Renforcer la régulation des opérateurs de « cash-transfert ».

E. MIEUX CONTRÔLER LES FRONTIÈRES DE L'UNION EUROPÉENNE

Proposition n° 55 : Achever la signature des accords de réadmission Schengen et s'assurer de l'application par nos partenaires européens des interdictions de sortie du territoire.

Proposition n° 56 : Inscrire dans le fichier des personnes recherchées les décisions de remise des documents justificatifs de l'identité prises dans le cadre d'un contrôle judiciaire.

Proposition n° 57 : Faire connaître par une campagne de communication la procédure d'OST permettant aux parents de s'opposer à la sortie du territoire de leur enfant mineur. Les informer systématiquement de l'existence de cette procédure lors de la délivrance d'un passeport ou d'une carte nationale d'identité pour leur enfant. Procéder à une évaluation du dispositif d'OST dans l'année qui vient. Si l'efficacité de celui-ci n'apparaît pas suffisante, rétablir l'autorisation parentale de sortie du territoire.

Proposition n° 58 : Instaurer des contrôles systématiques aux frontières de l'espace Schengen sur la base de critères appliqués uniformément dans tous les États membres.

Proposition n° 59 : Augmenter les effectifs de la police de l'air et des frontières (PAF) pour concilier l'objectif de contrôles approfondis plus systématiques et la fluidité des passages aux frontières.

Proposition n° 60 : Programmer le système de Passage Automatisé RApide aux Frontières Extérieures (PARAFE) afin qu'il fonctionne sur la base d'un contrôle des personnes approfondi et systématique.

Proposition n° 61 : Transmettre systématiquement au fichier des documents de voyage perdus ou volés d'Interpol (SLTD) les informations liées aux cartes nationales d'identité volées ou perdues.

Proposition n° 62 : Dissocier, au sein du système de contrôle et vérification automatiques des documents sécurisés (COVADIS) de la police de l'air et des frontières (PAF), les contrôles de documents des contrôles de personnes.

Proposition n° 63 : Doter la police de l'air et des frontières (PAF) des moyens techniques pour effectuer des contrôles « en mobilité » au plus près des passerelles de débarquement des avions.

Proposition n° 64 : OEuvrer en faveur de l'harmonisation des modalités de délivrance des visas de court séjour pour accéder à l'espace Schengen.

Proposition n° 65 : Créer un signalement « combattant étranger » dans le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II).

Proposition n° 66 : Prendre des initiatives au plan européen afin que l'ensemble des pays de l'Union européenne utilisent plus systématiquement le signalement aux fins de surveillance discrète ou de contrôle spécifique dans le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II).

Proposition n° 67 : Modifier le code Schengen pour permettre la réalisation de contrôles approfondis aux frontières de l'espace européen de manière permanente.

Proposition n° 68 : Créer un corps de garde-frontières européens chargé de venir en soutien aux services homologues des États membres.

Proposition n° 69 : Autoriser FRONTEX à effectuer des vérifications et inspections inopinées auprès des services nationaux chargés des contrôles aux frontières.

Proposition n° 70 : Assujettir les mouvements d'armes à feu inactives remises en état de fonctionnement létal aux obligations inscrites dans la directive 91/477.

Proposition n° 71 : Faire connaître le programme d'Interpol sur les armes à feu et promouvoir l'utilisation des bases de données qui y sont rattachées.

Proposition n° 72 : Rétablir la vérification de concordance documentaire au moment de l'embarquement des vols aériens.

Proposition n° 73 : Adopter le plus rapidement possible la directive européenne sur le PNR.

Proposition n° 74 : Renforcer la coopération de l'Union européenne avec certains pays de la région syro-irakienne, en particulier la Turquie.

F. ADAPTER LA RÉPONSE PÉNALE ET CARCÉRALE

Proposition n° 75 : Former les élèves magistrats aux phénomènes de radicalisation.

Proposition n° 76 : Décentraliser dans tous les tribunaux de grande instance (TGI) une formation continue sur les questions de radicalisation, ouverte à l'ensemble des magistrats.

Proposition n° 77 : Subordonner la nomination des assesseurs du tribunal pour enfants du TGI de Paris à des compétences spécifiques dans le domaine de la prévention de la radicalisation et de la lutte contre celle-ci.

Proposition n° 78 : Former spécifiquement les assesseurs des juridictions d'application des peines de Paris à la problématique de l'application des peines pour terrorisme, dans l'attente d'une nouvelle affectation de juges d'application des peines spécialisés dans l'antiterrorisme.

Proposition n° 79 : Mettre en cohérence l'infraction de recrutement terroriste avec les autres dispositifs de l'arsenal pénal antiterroriste, soit par la suppression de l'article 421-2-4 du code pénal, soit par une réécriture des articles 421-2-4 et 421-2-5.

Proposition n° 80 : Étendre la circonstance aggravante prévue pour les attaques contre les systèmes de traitement automatisé de données (STAD) mis en oeuvre par l'État à l'ensemble des STAD mis en oeuvre par les opérateurs d'importance vitale au moyen d'une modification des articles 323-3 et 323-4-1 du code pénal.

Proposition n° 81 : Organiser la compétence concurrente de la juridiction de Paris pour les attaques contre les STAD de l'État et contre ceux des opérateurs d'importance vitale.

Proposition n° 82 : Instaurer un régime juridique de « saisie de données informatiques » apportant des garanties similaires à celui du régime des interceptions judiciaires de télécommunications.

Proposition n° 83 : Rendre effectif le dispositif de captation des données à distance de l'article 706-102-1 du code de procédure pénale.

Proposition n° 84 : Permettre au juge des libertés de la détention de signer électroniquement les autorisations prévues par les articles 706-89 à 706-96 du code de procédure pénale.

Proposition n° 85 : Faciliter l'accès des magistrats aux éléments judiciaires issus des fichiers d'analyse criminelle d'Europol.

Proposition n° 86 : Décerner systématiquement des mandats de recherche pour les personnes ayant des velléités de départ ou étant parties pour un théâtre d'opérations terroristes.

Proposition n° 87 : Formaliser les échanges entre l'administration pénitentiaire et les autorités du culte pour éviter les incidents liés à l'exercice du culte en milieu pénitentiaire.

Proposition n° 88 : Déterminer, sous le contrôle du contrôleur général des lieux de privation de liberté, les besoins en heures d'aumônerie.

Proposition n° 89 : Renforcer la procédure d'agrément des aumôniers de prisons en formalisant et en systématisant les pratiques d'enquête préalable, ainsi qu'en effectuant un réexamen à échéance régulière des agréments des intervenants d'aumônerie.

Proposition n° 90 : Évaluer et certifier les modules de formation pratique spécifiques à l'activité d'intervenant d'aumônerie dans les établissements pénitentiaires.

Proposition n° 91 : Conditionner, dans des délais à déterminer, la délivrance de l'agrément d'aumônier pénitentiaire au suivi d'une formation théologique diplômante et d'une formation pratique spécifique à l'activité d'aumônerie en milieu carcéral.

Proposition n° 92 : Rattacher les intervenants cultuels au régime de sécurité sociale de la caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC). Identifier les aumôniers ne bénéficiant d'aucun rattachement à un régime de sécurité sociale pour permettre une couverture individuelle adaptée.

Proposition n° 93 : Déployer des portiques de détection dans toutes les maisons d'arrêt franciliennes et former les personnels de surveillance à l'utilisation de ces matériels.

Proposition n° 94 : Élargir les expérimentations en cours en matière de brouilleurs de téléphones portables à l'ensemble des maisons d'arrêt.

Proposition n° 95 : Formaliser la possibilité pour le bureau du renseignement pénitentiaire de solliciter un appui technique ou documentaire de la part des services de renseignement coordonnés par l'UCLAT, notamment la DGSI et le SCRT.

Proposition n° 96 : Permettre une évaluation par le Centre national d'évaluation de l'ensemble des détenus susceptibles d'être radicalisés.

Proposition n° 97 : Affecter les condamnés définitifs pour des actes de terrorisme dans des quartiers séparés des maisons centrales adaptées à la détention de détenus particulièrement signalés, permettant une prise en charge pluridisciplinaire.

Proposition n° 98 : Dans les maisons d'arrêt, isoler les individus radicalisés dans un quartier à l'écart de la population carcérale, dans la limite de 10 à 15 personnes, pour permettre une prise en charge individualisée et adéquate.

Proposition n° 99 : Poursuivre les initiatives nationales et locales de déradicalisation en milieu carcéral.

Proposition n° 100 : Développer un programme spécifique de prise en charge pour les détenus récemment engagés dans un processus de radicalisation.

Proposition n° 101 : Développer un programme spécifique de prise en charge pour les détenus revenant d'un théâtre d'opérations, comprenant une prise en charge psychologique ou psychiatrique spécifique.

Proposition n° 102 : Mettre en place un programme de suivi des condamnés pour terrorisme débutant six mois avant la sortie de prison et s'étendant durant au moins deux ans après la fin de l'incarcération.

Proposition n° 103 : Augmenter le nombre d'unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour permettre une prise en charge adaptée des détenus présentant des troubles mentaux engagés dans un processus de radicalisation.

Proposition n° 104 : Poursuivre l'accroissement du nombre de postes ouverts aux prochains concours de conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) dans les années qui suivront le plan prévoyant la création de 900 postes en trois ans.

Proposition n° 105 : Sanctuariser le temps de formation des nouveaux CPIP et proscrire l'affectation de conseillers-stagiaires dans des établissements en sous-effectif.

Proposition n° 106 : Élaborer des référentiels des pratiques opérationnelles des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) pour prendre en charge les individus engagés dans un processus de radicalisation.

Proposition n° 107 : Fixer un délai très court entre la libération d'un condamné pour actes de terrorisme et sa première rencontre avec le SPIP.

Proposition n° 108 : Inclure dans le fichier des personnes recherchées (FPR) le non-respect des obligations imposées par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) aux condamnés pour des actes de terrorisme.

Proposition n° 109 : Étendre le domaine d'application du suivi socio-judiciaire aux infractions terroristes afin de permettre l'application des mesures de la surveillance judiciaire des personnes dangereuses (SJPD).

Proposition n° 110 : Enregistrer dans un fichier les personnes condamnées pour des actes de terrorisme.

DE L'IMPORTANCE DU CHOIX DES TERMES

Les termes utilisés pour décrire les phénomènes qui font l'objet du présent rapport doivent être utilisés avec précaution, c'est pourquoi votre commission d'enquête souhaite ici apporter quelques précisions de sémantique.

D'abord, l'utilisation, pour qualifier un certain type de terrorisme, du terme « islamique » ou « islamiste », pose évidemment problème dès lors que, comme l'ont souligné la plupart des intervenants entendus par votre commission d'enquête, nombre de personnes qui se livrent à de tels actes ne connaissent que très peu les principes et les traditions de l'Islam, tel qu'il est pratiqué par des centaines de millions de personnes dans le monde. Par « islamique » ou « islamiste » il faut donc seulement entendre, lorsqu'il s'agit du terrorisme, « se réclamant de l'islam » et non pas « d'essence islamique ».

Dans le langage courant, le terme de « Jihad » (souvent orthographié Djihad) est utilisé depuis quelques années pour désigner la lutte armée, la « guerre sainte » qui serait menée au nom de l'Islam, et, en particulier, les formes terroristes de cette guerre. Or le jihad désigne à l'origine, selon Gilles Kepel2(*), un effort qui consiste à s'élever par davantage de piété sur l'échelle de la perfection humaine. C'est alors un terme connoté positivement qui évoque l'accomplissement de soi pour le bien au bénéfice de la société musulmane. En un sens plus étroit, il existe toutefois une signification politique et sociale, voire militaire, du terme, qui est souvent déclinée en deux sous-catégories : le Djihad offensif et le Djihad défensif. Alors que le premier légitime l'expansion de l'islam au Moyen-Âge et constitue un devoir collectif, c'est-à-dire qu'il peut être accompli par une armée tandis que le reste de la société continue à mener une vie ordinaire, le second est plus contraignant puisqu'il constitue l'obligation individuelle, pour chaque musulman, de défendre la terre d'islam lorsqu'elle est attaquée par des non musulmans.

Ce dernier type de Djihad reste exceptionnel puisqu'il suspend tous les autres devoirs, même religieux, au profit de la mobilisation pour la défense de la communauté, et que sa mise en oeuvre sans le discernement nécessaire pourrait se traduire par la dissension ou la guerre civile (« fitna ») des musulmans entre eux, au plus grand bénéfice de l'ennemi commun. Ce djihad défensif doit ainsi être déclaré ou du moins approuvé par des docteurs de la foi (ou oulemas) ayant une autorité et un rayonnement suffisant pour emporter l'adhésion des croyants.

Ce n'est qu'à partir de 1980, après l'invasion de l'Afghanistan et sous l'influence active des pétromonarchies du Golfe, que ce type de Djihad commence à être invoqué pour désigner une guerre planétaire pour la sauvegarde de l'Islam. Comme l'explique Gilles Kepel dans l'article précité, la période récente (depuis 1990) est ainsi marquée par une sorte de « prolifération » des Djihad, l'utilisation du mot s'éloignant de sa signification originelle.

En toute état de cause, que l'on considère que ce terme renvoie à un effort personnel vers la perfection spirituelle ou à une guerre de défense de la terre l'Islam, il est certain que l'on assiste à un véritable dévoiement de ses significations premières lorsqu'il est utilisé par des combattants rejoignant des groupes terroristes dont les motivations sont incompatibles avec ce que la grande majorité des autorités musulmanes reconnues considèrent comme légitime. Toutefois, ce terme étant désormais passé dans le langage courant et s'étant imposé davantage qu' « islamique ou islamiste » pour qualifier les phénomènes dits de radicalisation - et cela particulièrement sous sa forme suffixée de « djihadisme », votre rapporteur continuera à l'utiliser même s'il doit être clairement affirmé que ce qu'on appellera ici « djihadisme » est très éloigné des conceptions traditionnelles et premières du « Djihad ».

Enfin, il faut noter que dans son récent rapport rédigé pour la fondation d'aide aux victimes du terrorisme3(*), Pierre Conesa utilise l'expression de « mouvance radicale salafiste » voire de « salafisme jihadiste », estimant que le principal terreau du radicalisme est ce mouvement politico-religieux à tendance totalitaire que constitue selon lui le salafisme, né en Arabie Saoudite et qui se caractérise par l'interdiction de toute interprétation du Coran. D'autres spécialistes entendus par votre commission d'enquête ont toutefois insisté fortement sur les différences entre le salafisme et le radicalisme, en arguant du fait que le premier prend volontiers une forme quiétiste et totalement a politique, ce pour quoi ce terme de « salafisme » sera employé ici avec précaution.

Enfin, une autre notion fréquemment employée dans les médias et par la plupart de nos partenaires européens mérite quelque explication : il s'agit de la « déradicalisation ». Employé d'abord aux États-Unis et dans certains pays du Moyen-Orient, et depuis plusieurs années, par nos partenaires européens et par les instances communautaires, ce terme, désormais abondamment utilisé en France, recouvre une grande diversité de significations. Il convient d'abord sans doute de distinguer la déradicalisation du désengagement.

Ainsi, selon Jean-Luc Marret et Louis Baral4(*), la déradicalisation consiste en «  un ensemble d'actions sociales, psychologiques ou comportementales destinées à aider les individus radicalisés à renoncer à aller plus loin dans le processus conduisant à la violence physique ou verbale et à revenir à un mode de vie légal et pacifique ». Le désengagement, selon les mêmes auteurs, « se réfère le plus souvent à la sortie d'un ou de plusieurs individus de la violence politique active (cas de figure des ex-djihadistes revenant de Syrie et d'Irak ».

Selon la définition de Farhad Khosrokhavar, les procédures dites de déradicalisation consistent à ramener les individus qui se sont engagés dans l'islam radical vers une forme de normalité définie, sinon par une réintégration sociale, du moins par le renoncement à la violence comme mode privilégié d'action face aux maux de la société.

Or, votre rapporteur souhaite insister sur la complexité du processus ainsi désigné qui, s'il doit avoir une quelconque chance d'aboutir, ne peut se résumer à l'application de quelques recettes psychologiques destinées à opérer une « rééducation » des individus concernés, qui aurait pour effet de les conduire à revenir mécaniquement à l'état mental qui était le leur avant la phase dite de radicalisation. C'est à une telle pratique, qui semblerait dès lors assez proche d'un « lavage de cerveau », que le terme de « déradicalisation » fait irrésistiblement songer. C'est pour se démarquer des conceptions mécanistes et simplistes de la déradicalisation que votre rapporteur n'utilisera ici ce terme que pour évoquer les pratiques que nos partenaires européens désignent eux-mêmes par ce vocable. Pour le reste, il sera plutôt question de réinsertion des personnes radicalisées, expression qui permet d'éviter de réduire abusivement ce processus à une simple opération mécaniste et qui souligne sa dimension sociale et politique.

I. L'ÉTAT DES LIEUX : UNE CRISE SANS PRÉCÉDENT

Notre pays a pris progressivement conscience, à partir de l'année 2013, d'un phénomène sans précédent par son ampleur sinon par sa nature : le départ de centaines de jeunes Français vers les zones de combat syro-irakiennes pour y rejoindre des groupes pour la plupart terroristes, singulièrement Daech, afin d'y accomplir ce qu'ils croient être le djihad. Ce phénomène, comme votre commission d'enquête a pu en prendre conscience au fil des auditions qu'elle a menées, est en réalité d'une grande complexité, tant il est vrai que ses causes sont indissociablement géopolitiques, sociales, religieuses, ou même psychologiques (A).

Après un moment de stupeur, voire d'incompréhension, le Gouvernement et l'administration se sont pleinement emparés de ce sujet et ont pris des mesures pour adapter un dispositif de lutte antiterroriste déjà ancien - mais qui avait fait l'objet de plusieurs mises à jour, dont certaines récentes - à cette nouvelle menace (B).

Il est toutefois apparu à votre commission d'enquête que cette réaction des pouvoirs publics peine à répondre à l'ampleur du phénomène, tant le nombre de facteurs sur lesquels il conviendrait d'agir est important (C).

A. LES MUTATIONS DU TERRORISME « DJIHADISTE » : UN DÉFI NOUVEAU POUR LES POUVOIRS PUBLICS

Le développement des filières djihadistes et l'afflux de combattants étrangers sur les territoires syrien et irakien ne sont pas des phénomènes univoques, dont les causes reposeraient uniquement sur les éventuelles déficiences de l'organisation française en matière de renseignement ou les failles de notre modèle social.

Le départ pour la Syrie ou l'Irak de jeunes radicalisés en provenance du monde entier résulte, en première analyse, du très fort attrait exercé par une situation de guerre qui perdure dans cette zone depuis plus de dix ans et qui se situe au confluent de plusieurs enjeux. Qu'ils soient fascinés par l'idée de se battre contre un régime autoritaire, de lutter contre l'impérialisme occidental, de combattre les Alaouites ou encore d'accomplir une prophétie apocalyptique, les djihadistes voient en effet leurs aspirations incarnées de manière privilégiée sur le théâtre syro-irakien. L'organisation Daech, dont l'offensive foudroyante lancée au début de l'année 2014 dans le Nord de l'Irak a conduit à l'avènement du Califat islamique en juin dernier, y joue un rôle d'attraction de premier plan.

Avant d'analyser la pluralité des facteurs qui peuvent conduire un jeune à se radicaliser et à partir pour le djihad (2), il convient de replacer le phénomène dans son contexte géopolitique, celui d'un conflit résultant de l'effondrement successif des États irakien et syrien. Cet effondrement a en effet favorisé l'émergence et le développement de groupes islamistes radicaux, au premier rang desquels figure Daech (1).

1. Aux origines de la crise actuelle : la zone de conflit syro-irakienne exerce une forte attraction sur les combattants étrangers
a) De la faillite des États irakien et syrien à l'émergence de Daech
(1) La situation d'instabilité politique en Irak et de guerre civile en Syrie ne semble pas devoir prendre fin à court terme

Mosaïque ethnique et religieuse parcourue de tensions récurrentes entre Arabes et Kurdes, chiites et sunnites, sans compter les minorités chrétiennes, chaldéennes, yézidies et turkmènes du Nord du pays, qui plus est largement structuré autour d'organisations de nature tribale, l'Irak de Saddam Hussein était déjà soumis à des forces centrifuges cohabitant tant bien que mal5(*). L'intervention américaine de 2003 a remis en cause ce fragile équilibre et ouvert la voie à l'éclatement du pays. Mise en oeuvre sans le feu vert des Nations Unies - contre l'avis de la France - et en l'absence de solution politique de remplacement, elle a irrémédiablement compromis la possibilité d'une sortie de crise à court terme.

Opprimée sous Saddam Hussein, qui lui interdit notamment le pèlerinage annuel à Kerbala, la majorité chiite du pays reprit l'avantage grâce au ralliement de certains de ses représentants à l'armée d'occupation. Les sunnites, précédemment aux commandes du pays aux côtés du parti Baas, furent quant à eux écartés du pouvoir dès 2003, puis tenus à l'écart de tout le processus de transition. L'élection à la présidence du Kurde Djalal Talabani en avril 2006, puis le procès bâclé et l'exécution sommaire de Saddam Hussein au mois de décembre de la même année, ont encore nourri leur ressentiment face à ce déclassement. Les États-Unis, l'armée irakienne et les milices chiites ont ainsi dû faire face dès 2004 à la très vive opposition de groupes sunnites, pour beaucoup radicalisés et recrutant des djihadistes étrangers dans leurs rangs6(*).

Malgré une accalmie relative résultant du ralliement des tribus sunnites du centre de l'Irak contre ces groupes islamistes7(*), le Premier ministre chiite Nouri al-Maliki, au pouvoir entre 2006 et 2014, s'est montré impuissant à enrayer la décomposition du pays. Les débordements de la contre-insurrection menée par le pouvoir central, comme à Tall Afar en septembre 2005, ont jeté le discrédit sur la légitimité d'un gouvernement qui coopère avec les États-Unis. L'aide occidentale à la reconstruction du pays a d'ailleurs principalement concerné les installations pétrolières, au profit des entreprises américaines. En 2010, les manoeuvres d'al-Maliki pour contrer la victoire dans les urnes de la liste Iraqyia, portée par l'ancien premier ministre laïque Iyad Allaoui, constituent un affront supplémentaire. Surtout, même après le départ des troupes américaines à la fin de l'année 2011, l'autoritarisme d'al-Maliki et le traitement extrêmement répressif qu'il lui réserve alimente chez la minorité sunnite le sentiment d'une humiliation et d'une persécution, favorisant ainsi l'extrémisme religieux et le ralliement des tribus aux groupuscules dont est issu Daech.

Dans ce contexte, un nouveau Premier ministre plus consensuel que son prédécesseur, Haïdar al-Abadi, a été nommé le 8 septembre 2014. Issu du même parti qu'al-Maliki et perçu comme proche du régime iranien, il continue cependant de cristalliser l'opposition des sunnites. En outre, l'intervention militaire engagée depuis plusieurs mois par la coalition internationale ne comporte pas d'offensive terrestre et ne peut se prévaloir d'autres succès que celui de la libération de Kobané. De l'avis largement partagé des spécialistes entendus par votre commission d'enquête, aucune sortie de crise durable ne peut être envisagée en l'absence d'une réflexion politique profonde sur la place des différentes communautés en Irak, et notamment sur l'évolution du mode de scrutin confessionnel mis en place à compter de 2003, qui contribue à opposer entre elles les différentes communautés irakiennes.

Le conflit syrien a également conduit à l'effondrement du pays après l'année 2012 et à son déchirement entre les diverses communautés qui le composent. À partir de mars 2011, la répression sanglante par Bachar al-Assad d'un mouvement de contestation - d'abord pacifique - du régime aboutit à la constitution d'une Armée syrienne libre (ASL). La contestation dégénère à la fin de l'année en un conflit armé, dans lequel la rébellion représentée par l'ASL est soutenue et armée par la Ligue arabe et les principaux pays occidentaux, tandis que Bachar al-Assad reçoit l'aide de l'Iran et du Hezbollah libanais.

Avec l'afflux de candidats au djihad d'origine étrangère, dont les objectifs ne correspondent en rien aux buts initiaux d'une ASL rapidement débordée, la guerre civile évolue en une confrontation religieuse opposant, d'une part, un front sunnite rigoriste, et, d'autre part, les forces chiites, alaouites et chrétiennes, soit les minorités du pays.

Cette évolution du conflit brouille le positionnement des différents acteurs, et notamment le rôle des protagonistes occidentaux. L'aide militaire fournie par les États-Unis et l'Europe à la rébellion contre Bachar al-Assad aurait permis à des groupes djihadistes de récupérer des armes, voire à de futurs soldats de Daech de recevoir une formation militaire. Au total, il n'existerait plus aujourd'hui de groupe réellement modéré en Syrie. L'ASL soutenue par les occidentaux constitue davantage un regroupement de milices territoriales qu'une force animée d'un projet à l'échelon national, et il est probable que sa victoire conduirait à l'instauration d'un régime islamique conservateur se rapprochant davantage de l'Arabie Saoudite que de la Turquie. Selon certains analystes auditionnés par votre commission d'enquête, il faut même considérer que l'ASL n'existe plus et qu'elle ne devrait pas être comptée parmi les forces combattant en Syrie. Celles-ci recouvrent désormais les katibas locales qui se battent pour la défense de leur village, les Kurdes en lutte à la fois contre les djihadistes et pour leur indépendance, et enfin des groupes islamistes radicaux.

Plusieurs facteurs rendent particulièrement difficile le règlement de ces deux situations de crise prolongée.

Il faut tout d'abord noter que le phénomène de décomposition étatique est un mouvement profond et ancien, qui a conduit à l'affaiblissement des différents régimes de la région dès avant les printemps arabes. Outre l'Irak et la Syrie, l'Afghanistan tout d'abord, puis le Liban, la Palestine et la Libye ont vu l'essor de groupes armés non étatiques de plus en plus puissants. Des tensions permanentes qui en résultent naissent des zones de non-droit qui constituent des points de passage et d'échange et fragilisent l'ensemble de la région. La sortie de la crise strictement syro-irakienne doit dès lors nécessairement s'accompagner d'une consolidation des États vulnérables à la contagion insurrectionnelle et à la menace djihadiste. Au premier rang de ces pays figure le Liban, particulièrement sensible à l'exacerbation des tensions entre sunnites et chiites et dont les institutions sont en situation de paralysie, mais dont les forces armées constituent un élément-clé pour contrer le chaos qui menace la région. La situation est également préoccupante en Libye, État failli et territoire aux mains de groupes islamistes - milices islamistes en Tripolitaine, Ansar al-Charia en Cyrénaïque, AQMI au sud de Fezzan. Sont également concernés la Jordanie, où la menace djihadiste est principalement endogène, et la Tunisie - ainsi que l'a illustré de manière sanglante l'attentat commis le 18 mars 2015 au musée du Bardo.

D'une manière plus générale, la menace terroriste, désormais globale, prospère partout où les États sont affaiblis8(*) : non seulement au Levant, en Libye et au Maghreb, mais aussi dans la zone sahélienne, la corne de l'Afrique et au Yémen, pays considéré comme une base arrière du terrorisme.

Il apparaît ensuite que la sortie des crises irakienne et syrienne ne pourrait se faire sans une convergence entre les principaux acteurs concernés. En Syrie, cela supposerait que les principaux pays voisins
- notamment la Turquie, l'Arabie Saoudite et l'Iran - puissent entamer un rapprochement, en lien avec la communauté internationale.

Or, les rapports entre les forces en présence, qui poursuivent des intérêts parfois contradictoires, ont pu évoluer dans les dernières années, ce qui rend complexes et mouvantes l'analyse de la situation comme l'identification des marges de manoeuvre.

Si la Turquie et l'Arabie Saoudite souhaitent toutes deux la chute du régime de Bachar el-Assad, les deux pays restent opposés quant au rôle des Frères musulmans. Par ailleurs, le positionnement de la Turquie, qui pouvait apparaître comme étant plus soucieuse - au moins jusqu'à une période récente - de la question kurde que de la progression de Daech, apparaît complexe. L'ambiguïté perdure en outre quant aux relations de l'Arabie Saoudite et du Qatar avec les réseaux salafistes.

Il semble par ailleurs que les discussions récemment ouvertes entre l'Iran et les États-Unis sur la lutte contre le terrorisme pourraient encore modifier les rapports de force, de même que les événements en cours au Yémen.

Enfin, la coopération des différents pays de l'Union européenne sur ces questions n'est pas toujours évidente, à la fois au sein de l'Union et avec les pays du bassin méditerranéen. Elle doit être renforcée, le cas échéant par le biais de partenariats euro-méditerranéens.

(2) Un terreau fertile pour le développement des groupes islamistes et l'émergence de Daech

La prééminence de Daech ne doit pas masquer le fait qu'il existe divers groupes islamistes rivaux dans la zone, et autant de projets djihadistes, qui se distinguent davantage par leur conception politique que par leur doctrine religieuse.

Parmi les groupes islamistes menant l'insurrection sur le territoire irakien figurent notamment l'Armée islamique en Irak, numériquement très importante, et opposée aux Kurdes de l'Armée des partisans de la sunna. Surtout, l'Unicité et le djihad, fondée dès les années 1990, a pris en 2006 la forme d'un « émirat virtuel et terroriste »9(*) sous le nom d'État islamique d'Irak. Croissant d'abord dans l'ombre d'Al-Qaïda, il s'en est cependant peu à peu émancipé pour constituer un pôle d'attraction original et autonome. C'est de ce groupe que naquit en 2013 l'État islamique en Irak et au Levant (EIIL), désigné par son acronyme arabe Daech, sous le commandement d'Abû Bakr al-Baghdâdî.

Le futur EIIL a d'abord assuré sa croissance en s'adossant à Al-Qaïda, comme en aurait témoigné10(*) le soutien d'al-Baghdâdî à al-Zawahiri, successeur de Ben-Laden en 2011. Ce ralliement a permis à ce qui n'était encore en 2010 qu'un groupuscule d'un millier d'hommes de profiter de l'influence de la nébuleuse islamiste, mais aussi de ses réseaux et de ses bases de formation et d'entrainement, pour se placer au commandement de la branche militaire d'Al-Qaïda en Irak.

La confusion de la situation syrienne a également permis à l'EIIL d'y faire ses premières armes, de développer son armement et de s'implanter solidement sur le territoire. Le groupe Jabhat al-Nostra, ou Front de la victoire, y constitue l'un des principaux groupes islamistes rebelles, avec le Parti de l'Union démocratique (qui rassemble des Kurdes sunnistes) et le Front islamique (composé de salafistes proches de l'Arabie Saoudite). Originellement constitué, à l'initiative d'Al-Qaïda, comme une branche armée de l'EIIL placée sous le commandement d'al-Djûlani, un proche d'al-Baghdâdî, il a pour objectif d'anéantir le pouvoir alaouite en Syrie et de prendre la main sur la terre du Sham, ou Levant - c'est-à-dire la Syrie et le Liban.

Jusqu'au début de l'année 2013, l'EIIL s'adossait ainsi à la fois sur Al-Qaïda en Irak et sur Jabhat al-Nosra en Syrie, les djihadistes français rejoignant à parité la première et le second.

Daech a cependant rapidement pris l'avantage sur Jabhat al-Nosra, pour des raisons tenant autant à des rivalités personnelles entre les chefs des deux groupes qu'à des querelles doctrinales. Les deux organisations se scindent ainsi sur le territoire syrien. Dès le mois de janvier 2013, leur rivalité avait pris la forme d'affrontements militaires, notamment dans les zones pétrolières et à Deir al-Zor. Refusant de prêter allégeance à al-Baghdâdî pour former un État islamique en Irak et au Levant, al-Joulani se rallie à Al-Qaïda au tournant de l'année 2014.

Les différends entre les deux organisations portent par ailleurs sur des points plus fondamentaux. Tandis que Jahbat al-Nosra, principalement composée de Syriens issus de la rébellion, s'appuie volontiers sur l'aide militaire de pays étrangers, l'EIIL, qui compte principalement dans ses rangs des combattants venus d'Irak, de Somalie ou même d'Europe, considère que l'alliance avec des États considérés comme infidèles n'est pas acceptable.

Si les combats entre les deux groupes n'ont pas tourné, sur le territoire syrien, à l'avantage de l'EIIL qui a connu défaite sur défaite dans l'Est du pays entre 2013 et 2014 - à l'exception notable de la prise de Raqqa -, les succès militaires par ailleurs remportés par Daech en ont fait le groupe djihadiste le plus puissant et le plus attractif. Plusieurs centaines de combattants d'al-Nosra ont ainsi quitté ses rangs pour rejoindre ceux de l'organisation irakienne, et la grande majorité des Français partant pour le djihad rallient Daech plutôt que le Front de la victoire.

Daech a dans le même temps rompu ses liens avec Al-Qaïda en Irak, où la nébuleuse opérait au travers de sa branche AQPA (Al-Qaïda dans la Péninsule Arabique). Alors que ce mouvement était encore très actif en 2012 et 2013 sur le territoire irakien, l'EIIL a peu à peu affirmé son autonomie en se détachant des directives opérationnelles d'Al-Qaïda et en organisant ses propres campagnes, comme en juillet 2013 à la prison d'Abu Ghraib. Après la victoire de Fallouja en janvier, la prise de Moussoul et la proclamation du califat islamique le 29 juin 2014 ont définitivement marqué l'indépendance de Daech.

Plusieurs groupes islamistes radicaux ont alors affirmé leur soutien et leur affiliation à Daech, parmi lesquels comptent notamment le groupe Jund al-Khalifa, responsable de l'assassinat d'Hervé Gourdel, en Algérie, Ansar Beït al-Maqdess dans le Sinaï, et Majilis Shura Shabab al-Islam à Derna en Libye - sur le seul territoire administré par une franchise de l'État islamique.

Au total, Daech exerce aujourd'hui son contrôle sur un vaste territoire peuplé d'environ huit millions d'habitants, à cheval sur l'Irak et la Syrie, et dont les deux centres de gravité se trouvent à Raqqa et à Mossoul.

Cette dynamique de territorialisation, qui a toujours été au coeur des objectifs de l'EIIL, modifie profondément la nature de la menace terroriste. Avec la proclamation du califat, Daech prétend organiser un véritable État au projet islamiste, débordant les frontières existant depuis les accords Sykes-Picot.

La démarche est nouvelle. Le noyau terroriste historique que constitue Al-Qaïda, qui a son centre dans les zones tribales de l'Afghanistan et du Pakistan et repose sur plusieurs organisations franchisées au niveau local - Aqmi au Sahel, les Shebab en Somalie, Aqpa au Yémen, Jabhat al-Nosra en Syrie - cherche avant tout à déstabiliser les pays occidentaux, et par là leur soutien aux pays arabes considérés comme infidèles, en organisant des attentats spectaculaires en Occident. Al-Zawahiri considère ainsi que le djihad doit être achevé avant que la construction d'un quelconque projet politique puisse être envisagée.

Source : France 24 - Mise à jour le 03/04/2015

Daech au contraire, véritable armée terroriste, entend d'abord enraciner une emprise à la fois politique et religieuse sur un territoire qu'il cherche à étendre vers le Liban, la Libye, la Jordanie ou encore la Palestine, voire la Tunisie. Au contraire également des premiers rebelles syriens, il n'inscrit pas davantage son combat dans une perspective nationale, à travers une lutte visant un pouvoir considéré comme illégitime. La logique originale de l'EIIL, d'abord confessionnelle et panislamiste, semble procéder d'une volonté totalitaire d'éradiquer ou de soumettre tous ceux - musulmans compris - qui ne pratiquent pas un islam intégriste, au premier rang desquels les chiites.

De fait, Daech constitue aujourd'hui bien plus qu'un simple groupe terroriste et peut revendiquer plusieurs des caractéristiques d'un État. Il peut s'appuyer sur des structures politiques souples mais solides, organisées sur un modèle féodal entre les groupes combattants locaux et les infrastructures centrales. Il rend d'ores et déjà ce qu'il considère comme une forme de justice - et qui n'est qu'un ensemble de pratiques expéditives. Il dispose d'une armée forte de 20 000 à 50 000 hommes, dont les cadres sont aguerris - qu'il s'agisse de prisonniers libérés par Bachar el-Assad, d'anciens militaires irakiens ou encore de transfuges d'Al-Qaïda - et qui continue à recruter. Grâce aux victoires remportées, notamment en Syrie ou à Mossoul, il dispose d'un matériel militaire moderne, principalement composé cependant d'armes de petit calibre. Daech bénéficie par ailleurs d'un financement important, qui provient principalement des ressources financières des territoires qu'il contrôle (notamment à travers les impôts, le racket ou le pillage), des fonds versés par des personnalités des pays du Golfe agissant à titre privé11(*), ainsi que de la vente de pétrole à bas prix au marché noir.

Daech constitue enfin un véritable pôle d'immigration. Il apparaît comme le meneur de premier plan de la rébellion sunnite, statut renforcé par le symbole que constitue le rétablissement du Califat disparu en 1258 lors de la prise de Bagdad par les Mongols. Utilisant parfaitement les ressources de la propagande, il exerce une force d'attraction considérable non seulement sur les groupes islamistes qui se rallient à lui, mais également sur les jeunes djihadistes qui, venus du monde entier, s'engagent principalement sous sa bannière.

b) La France constitue l'un des principaux pourvoyeurs de combattants étrangers en Syrie ou en Irak

 Si le phénomène du départ de combattants étrangers pour le djihad n'est pas nouveau, la situation présente se distingue par l'importance numérique des aspirants djihadistes rejoignant la Syrie ou l'Irak. Au cours des vingt dernières années, les théâtres afghan, somalien, bosniaque, tchétchène, waziri ou, plus récemment, malien avaient déjà attiré des ressortissants étrangers désireux de combattre au côté des groupes terroristes locaux. Selon les responsables des services de renseignement entendus par votre commission d'enquête, ces précédentes vagues de djihadisme n'avaient cependant concerné tout au plus qu'une trentaine, voire une cinquantaine d'individus français chaque année. Ainsi, seulement une quarantaine de combattants français ont été recensés en Afghanistan au cours de la dernière décennie.

Du fait de l'attraction exercée par la zone de conflit syro-irakienne, le phénomène prend aujourd'hui une nouvelle dimension, devenant pour la première fois massif et mondial. Plus de 15 000 combattants étrangers auraient ainsi rejoint la Syrie, s'engageant dans les rangs de Jabhat al-Nosra, aux côtés de Daech surtout, ou encore au sein du groupe Khorassan, avatar d'Al-Qaïda en Syrie. Les djihadistes étrangers représenteraient ainsi plus de 10 % de l'opposition armée en Syrie.

Les Saoudiens seraient les plus nombreux sur la zone, avec 4 000 à 5 000 représentants selon la CIA. Viennent ensuite les Tunisiens (1 500 à 2 000 ressortissants) et les Tchétchènes, qui occuperaient souvent des fonctions importantes dans la hiérarchie des organisations combattantes. On compterait au total une majorité de combattants venus d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient : outre les Tunisiens, la zone de combats compterait 2 000 Libanais et autant de Jordaniens, 1 000 Égyptiens, 800 Marocains et une centaine d'Algériens - ce dernier chiffre étant toutefois sujet à caution.

3 000 combattants étrangers seraient par ailleurs issus de pays membres de l'Union européenne, parmi lesquels 450 Allemands, plus de 200 Belges et environ 300 Britanniques. L'Italie apparaît comme le pays le moins touché.

La France a le triste privilège d'alimenter le contingent européen le plus nombreux. Le départ des aspirants djihadistes français pour la Syrie et, dans une moindre mesure, l'Irak atteint une ampleur inédite, selon les informations transmises à votre commission d'enquête par les différents services de renseignement. Au total, au 9 mars 2015, 1 432 ressortissants français étaient recensés. 413 d'entre eux se trouveraient effectivement sur la zone de combats, dont 119 femmes (parmi lesquelles une proportion non négligeable de mineures), 295 seraient en transit, et 376 se prépareraient à s'y rendre. 261 personnes auraient quitté le territoire syro-irakien, dont 200 pour regagner la France. 85 seraient présumés décédés sur place et 2 seraient emprisonnés en Syrie.

Ces chiffres sont d'autant plus alarmants qu'ils sont en forte augmentation. Depuis le 1er janvier 2014, le nombre de personnes impliquées d'une manière ou d'une autre dans les filières djihadistes a plus que doublé, tandis que le nombre de ressortissants français présents en Syrie et en Irak a connu une progression de 84 %. En outre, le flux ne se tarit pas : cette progression correspond en moyenne à l'apparition de 15 nouveaux candidats djihadistes chaque semaine. Des pics de signalements sont à noter lors de chaque événement survenant sur la zone de combats et savamment mis en scène par les groupes terroristes opérant sur place, comme la décapitation de Peter Kassig en novembre 2014. Ajoutons que si ces chiffres retracent les éléments connus de manière certaine, ils ne font bien sûr pas état des cas qui échapperaient au regard des services de renseignement.

D'autres éléments chiffrés en provenance de diverses administrations permettent d'affiner l'évaluation numérique du phénomène. Au 9 mars 2015, 591 personnes auraient eu à rendre des comptes devant la justice ; 122 affaires étaient en cours et 122 individus avaient été mis en examen, dont 96 placés sous écrou et 26 sous contrôle judiciaire. Selon l'administration pénitentiaire, 152 détenus identifiés comme islamistes radicaux sont aujourd'hui écroués sur l'incrimination d'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste ; il faut ajouter à ce chiffre 5 personnes suivies en raison de leur activité dans des pays liés aux réseaux djihadistes, comme le Liban ou l'Iran. En raison de l'accélération des retours de Syrie, le nombre de détenus écroués pour leurs liens avec un réseau djihadiste, longtemps proche de 80 à 90 personnes, est en notable augmentation. Les signalements des professionnels de l'éducation nationale donnent également lieu à des statistiques : au 9 janvier 2015, 238 faits de radicalisation avaient été signalés par des enseignants ou des chefs d'établissements depuis la rentrée de septembre 2014.

Il apparaît, notamment selon les entretiens réalisés par les autorités françaises avec les djihadistes de retour de la zone de combats (gardes à vue ou entretiens administratifs), que les Français présents sur place sont très déterminés et participent activement aux combats comme aux exactions. Les nouvelles recrues recevraient une formation au maniement des armes et des explosifs ou à la prise d'otages. Daech redoutant les infiltrations, les ressortissants occidentaux devraient par ailleurs satisfaire à une sorte d'examen de passage, qui peut prendre la forme d'une participation à une mise à mort. De véritables filières ont été organisées, aboutissant à la constitution de katibas francophones, dont les combattants prennent part aux exactions perpétrées contre la population syrienne ainsi qu'aux décapitations mises en scène par Daech - ainsi que l'illustre le tristement célèbre exemple de Maxime Hauchard, ou, en ce qui concerne nos partenaires européens, du ressortissant britannique qui a participé à la mise à mort des deux journalistes américains James Foley et Steven Sotloff.

Certains djihadistes de retour ont cependant fait part de leur désillusion. Loin des illusions romantiques forgées au cours d'une radicalisation effectuée en grande partie sur Internet, ils ont en effet découvert sur place l'extrême violence des combats et la réalité des enjeux de la lutte conduite par Daech, qui s'apparente davantage à une guerre de pouvoir entre factions sunnites concurrentes qu'à un combat contre un gouvernement illégitime.

Si l'on constate ainsi le retour d'un certain nombre de « repentis », de l'avis unanime des personnes auditionnées par votre commission d'enquête, les djihadistes étrangers de retour dans leur pays d'origine12(*), radicalisés et entraînés par les forces de Daech, présentent une dangerosité élevée et constituent une menace réelle et directe pour les États concernés. Il importe dès lors, afin de définir une réponse adaptée, de déterminer les raisons qui poussent ces individus souvent jeunes à quitter le territoire français pour une zone de combats. Si ces départs peuvent être facilités par des raisons pratiques - il est beaucoup plus facile de rejoindre la Syrie en un ou deux jours en s'y rendant par la Turquie avec une simple carte d'identité qu'il ne l'était de partir pour l'Afghanistan ou le Mali -, ils résultent d'une multiplicité de facteurs.

2. Un phénomène multidimensionnel

Face au nombre croissant de ressortissants français radicalisés et désireux de partir faire le djihad en Irak ou en Syrie, de nombreuses pistes d'explication ont été avancées par les médias et les analystes de tout bord, tantôt privilégiant la seule exclusion sociale, tantôt défendant l'existence de « loups solitaires » autoradicalisés, voire souffrant de réelles maladies psychiatriques, questionnant parfois le rôle des autorités religieuses musulmanes, ou encore mettant en avant l'aspiration universelle de la jeunesse à rallier ce qui peut apparaître comme une forme d'idéal.

Les tentatives de modélisation générale de ces comportements achoppent cependant sur la diversité des situations individuelles, qui se situent toujours au croisement de plusieurs facteurs. Le substrat social, le rapport au religieux, les vulnérabilités d'ordre psychologique, la sensibilité au contexte international, le lieu de vie ainsi que la perméabilité à la stratégie de communication des terroristes islamistes sont autant d'éléments qui imprègnent diversement le parcours de chaque djihadiste.

a) Des profils et des origines sociales très divers

La première des questions posées par la visibilité soudaine des passages à l'acte djihadistes est celle du profil des individus concernés. La point de savoir s'ils constituent des réseaux ou agissent de manière solitaire est cruciale pour adapter la réponse des pouvoirs publics. Les informations relatives à l'origine sociale et au parcours de chaque djihadiste sont également pertinentes dans une optique plus préventive.

(1) Entre filières terroristes organisées et passages à l'acte individuels : le « loup solitaire » existe-t-il vraiment ?

Jusqu'en 2012, les parcours des Français partant rejoindre des zones de combat aux côtés de terroristes islamistes présentaient un certain nombre de similitudes. Leur recrutement et leur départ pour des zones difficiles à rallier, comme l'Afghanistan ou le Mali, étaient organisés par des filières professionnalisées, dont la principale était celle dite du « Londonistan ». Sur place, les recrues étrangères suivaient le plus souvent un enseignement religieux ainsi qu'un entraînement aux techniques terroristes - sans engagement dans les combats proprement dits. Le terrorisme des années 1980 (principalement lié à des groupes extrémistes comme Action directe), la première vague d'attentats perpétrés dans les années 1990 par des organisations radicales telles que le Groupe islamique armé (GIA), ainsi que les attentats spectaculaires d'Al-Qaïda dans les années 2000 étaient ainsi conduits par des organisations fermées et structurées, qui, le plus souvent, intervenaient sur le territoire occidental avant de regagner leur zone de départ.

La crise syro-irakienne marque une évolution notable dans les parcours des djihadistes français, qui n'ont plus nécessairement besoin du secours de filières structurées pour rallier la zone de combats ou préparer un attentat. Le départ ne requiert en effet qu'un financement minime, qui peut être obtenu par des économies personnelles ou grâce à la souscription d'un simple crédit à la consommation ; quant au séjour sur place, il est organisé et financé par Daech. Le recrutement est très facilement et rapidement organisé au travers d'Internet, et notamment des réseaux sociaux. Des réseaux de taille très réduite, aussi nombreux que les petits groupes d'aspirants djihadistes, facilitent les départs. Il s'agit en fait d'une forme de « terrorisme en accès libre », d'autant que, depuis le 21 septembre 2014, Daech donne pour consigne officielle de riposter aux frappes en Irak en tuant tout ressortissant des pays participant à la coalition internationale : les passages à l'acte isolés, dans n'importe quel pays et en dehors de toute affiliation particulière à un groupe terroriste, sont ainsi encouragés.

La France semble confrontée à un phénomène nouveau, qui représente un défi d'ampleur pour les services de renseignement comme pour l'organisation judiciaire. Face à des organisations structurées, qui échangent des informations relatives à la planification de leurs actions, ces services peuvent en effet adopter une stratégie classique reposant sur la surveillance des communications, l'identification et l'interception des membres. La surveillance d'individus imprévisibles, qui peuvent décider du jour au lendemain de passer à l'acte, est par nature bien plus aléatoire.

Au cours de l'année 2014, plusieurs passages à l'acte d'individus isolés se revendiquant de leurs convictions religieuses ont pu laisser penser à l'apparition de tels « loups solitaires » agissant en dehors de tout groupe organisé. Ces individus auraient adopté un mode opératoire comparable à celui d'Anders Breivik, auteur des attentats de juillet 2011 en Norvège, ou encore des auteurs du massacre d'un soldat britannique à la feuille de boucher en mai 2013 à Londres.

Selon les informations transmises à votre commission d'enquête, il apparaît cependant que la plupart des passages à l'acte sur le territoire français se fassent dans le cadre de réseaux organisés à plus ou moins grande échelle, les terroristes bénéficiant le plus souvent d'un appui au moins logistique. C'était le cas de Mohammed Merah, qui a suivi un entraînement spécifique au Waziristan, comme de Mehdi Nemmouche, qui bénéficiait de l'aide de complices.

Il est rare également que les départs pour la zone syro-irakienne soient complètement isolés. Ils concernent le plus souvent de petits groupes d'individus qui s'organisent à l'échelle régionale ou locale, parfois avec un contact préalable avec les groupes combattant sur zone.

D'une manière plus générale, il semble que l'on assiste à un mouvement de reprofessionnalisation des filières djihadistes. Al-Qaïda, qui était en déclin depuis 2007, serait aujourd'hui en mesure de faire renaître et d'organiser de nouveaux groupes capables de recruter et de former de nouvelles recrues. D'anciennes structures radicales ayant fait l'objet d'une dissolution administrative, comme par exemple Forsane Alizza, ont par ailleurs réactivé leurs réseaux pour faciliter le départ des velléitaires. L'exemple de Mohammed Merah montre en outre que des formations ciblées sont organisées très rapidement, l'apprenti terroriste de retour ayant carte blanche pour frapper, à la condition qu'il choisisse des cibles garantissant une forte médiatisation de son action. Le risque que le djihadisme amateur que l'on observe aujourd'hui laisse place à un nouveau terrorisme plus professionnel serait d'autant plus alarmant que les combattants de Daech bénéficient sur place d'une formation militaire sérieuse et dispensée par des soldats professionnels et aguerris.

(2) La dimension psychologique de la radicalisation : sensibilité particulière au contexte international et quête de sens
(a) Le sentiment partagé d'une humiliation de la communauté musulmane13(*)

Les témoignages des djihadistes mettent fréquemment l'accent sur la volonté de prendre une revanche sur ce qui est perçu comme une humiliation systématique de la communauté musulmane par les puissances occidentales. Les attentats qui frappent la France ne peuvent ainsi être compris dans une perspective strictement hexagonale. Les vagues de djihadisme traduisent au contraire une forte sensibilité au contexte international, qui joue bien souvent le rôle de déclencheur ou de catalyseur de la radicalisation face à l'émotion suscitée par des situations régionales considérées comme injustes. Le discours salafiste14(*) est en partie fondé sur la dénonciation de ces situations ; en ce qu'il est principalement émotionnel et donc universel, il permet ainsi une appropriation aisée par les combattants étrangers.

Le discours des terroristes islamistes passé à l'acte sur le territoire français fait ainsi clairement et directement référence à la situation internationale. Les frères Kouachi comme Amedy Coulibaly (qui a été joint par une chaîne de télévision lors de la prise d'otages du 9 janvier 2015), inscrivaient leur action dans une logique politique, citant le Mali, l'Irak ou, pour Coulibaly, la Palestine. Dès le début des années 2000, le projet de la filière djihadiste des Buttes-Chaumont, qui visait à rejoindre l'insurrection en Irak pour venger le peuple irakien humilié, était construit en réaction à l'intervention américaine sur son territoire. Aujourd'hui, la forte attraction exercée sur les aspirants djihadistes par la crise syro-irakienne s'explique largement par le fait que le sort de l'Irak puis de la population syrienne sont perçus comme l'image même de l'oppression universelle des musulmans. La situation palestinienne joue le même rôle.

Symboles de l'arbitraire, du déni de justice ainsi que de l'oppression occidentale, les prisons de Guantanamo et d'Abu Grahib et les images qui leur sont associées - traitements dégradants, privations diverses, actes délibérés d'humiliation, simulations de noyade et autres actes s'apparentant à de la torture - cristallisaient également le sentiment d'assister à une véritable croisade menée contre l'islam. La mise en scène des exécutions de Daech, dont les victimes portent la tenue orange des détenus de Guantanamo, témoigne de la force de cette image chez les personnes radicalisées. L'existence de ces prisons, en alimentant le ressentiment contre l'Occident, constituerait l'un des outils les plus efficaces au service de la propagande des filières djihadistes.

Le sentiment d'injustice serait renforcé par l'illisibilité, voire l'incohérence de la politique étrangère de la France et des puissances occidentales15(*). Celle-ci serait interprétée comme l'application en pratique d'un « double standard » entre des situations ne différant que par la nature des intérêts occidentaux y afférents. Cette interprétation est renforcée par le sentiment largement partagé que l'engagement occidental dans la guerre s'est toujours fait, au cours des dernières décennies, à l'encontre des pays musulmans (Afghanistan, Irak, Mali, etc.), ce qui alimente l'argumentation autour du devoir religieux de défendre un islam en proie aux attaques systématiques de puissances chrétiennes ou athées.

(b) La rhétorique de Daech exerce une forte attraction sur certains profils psychologiques

Certains djihadistes français, au parcours souvent chaotique et se considérant comme déshérités, seraient particulièrement sensibles à la rhétorique fondée sur l'humiliation, dans laquelle ils pourraient trouver un écho à leur situation personnelle. La frustration découlant, notamment, du sentiment d'exclusion constituerait en effet l'un des moteurs de la radicalisation. Selon Farhad Khosrokhavar, un individu fragile serait ainsi susceptible, « en distordant les faits relatifs à sa frustration et en les magnifiant sous une forme pathologique, [de les rendre] responsables de sa misère et de celle de son groupe ; il cherche, souvent au nom d'une communauté imaginaire dont il se croit le porte-parole, à en tirer vengeance et à faire payer la société entière »16(*).

La perméabilité à ce discours démontrerait également que, au contraire de l'image souvent présentée d'une jeunesse refusant tout repère, les aspirants au départ pour la Syrie reconnaîtraient dans le djihadisme un système déjà construit de valeurs qu'ils n'ont plus le sentiment de trouver dans leur pays d'origine. Née d'une révolte contre les exactions commises sur le territoire syro-irakien et devant le laisser-faire de la communauté internationale, la décision du départ se ferait avec le sentiment d'aller servir une cause révolutionnaire et juste.

Cette quête de sens concerne notamment certains profils psychologiques souvent fragiles et particulièrement ciblés par la propagande salafiste. Outre un « salaire », les jeunes radicalisés se voient offrir un rôle correspondant à leurs aspirations17(*). À ceux qui sont avant tout animés par la volonté de voir leur utilité reconnue et appréciée - parmi lesquels comptent notamment les individus sans attache -, Daech promet l'appartenance à une communauté de combattants unis par la complémentarité de leurs rôles respectifs. D'autres, animés de sentiments généreux, sont davantage attirés par l'idée de porter secours aux populations opprimées par les régimes en place. Le modèle chevaleresque s'adresse à celui qui se sent investi d'une responsabilité particulière face à l'inertie de ses contemporains. D'autres vidéos ciblent particulièrement des jeunes en recherche d'adrénaline, d'aventure, et d'appartenance à une communauté virile ; il s'agirait notamment des recalés à la carrière militaire. Certains enfin seraient plus sensibles à l'image de la toute-puissance : à ceux-là, les intégristes offrent l'impression de prendre la place de Dieu en disposant du droit de vie et de mort sur le territoire des affrontements.

(3) Le rôle ambigu du facteur social

L'explication du passage à l'acte djihadiste par le facteur social nourrit de vifs débats. Les travaux menés par votre commission d'enquête, s'ils ne prétendent pas tirer de conclusion définitive, montrent que certains éléments - prédominance des personnes issues de quartiers sensibles, ayant un passé dans la petite délinquance, et probablement touchées par un sentiment de discrimination - se retrouvent fréquemment dans le parcours de ralliés à Daech. L'abondance des contre-exemples incite cependant à la prudence, d'autant que la diversification des profils18(*) complique largement la tâche des services de renseignements.

Les djihadistes français sont principalement des jeunes âgés de 15 à 30 ans, parmi lesquels ont compte de plus en plus de mineurs (66 mineurs formellement identifiés se trouveraient en Syrie). Ils sont en majorité d'origine maghrébine, et, dans une moindre mesure, subsaharienne. Ils sont originaires de l'ensemble du territoire français, y compris ultramarin. La prévalence du phénomène s'observe cependant principalement dans six régions (Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes, Nord-Pas de Calais, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées), les principaux foyers étant situés à Paris, Strasbourg, Toulouse, Lyon et Grenoble.

La prédominance depuis les années 1990 de ce type de profils dans les problématiques liées à l'islam salafiste - que l'on pense à Khaled Kelkal en 1995, à la bande de Roubaix en 1996, à la filière des Buttes-Chaumont, à Mohammed Merah ou encore à Mehdi Nemmouche - a focalisé l'attention sur les conséquences de la misère sociale et du sentiment de discrimination. Plusieurs des personnes auditionnées ont évoqué devant votre commission d'enquête le poids de l'enclavement territorial et du manque de mixité sociale. Il en résulterait une forme de ghettoïsation et une exacerbation des registres identitaires alternatifs, tels que le retour à l'islam radical, tandis le modèle français tendrait à devenir localement invisible, ou du moins peu visible.

Par rapport à ce modèle dominant de radicalisation, la sociologie des partants pour la Syrie tend cependant à évoluer selon plusieurs tendances.

On observe, en premier lieu, de plus en plus de départs en famille, parfois avec de très jeunes enfants. La part des femmes, notamment mineures, est par ailleurs en notable augmentation, qu'elles partent avec leur mari - le mariage pouvant être organisé sur le territoire français, juste avant le départ, avec un candidat choisi par le recruteur - ou avec l'intention d'en trouver un sur place. Si certaines d'entre elles souhaitent apporter un simple soutien logistique, d'autres sont animées par l'idée de passer elles-mêmes à l'action : une jeune fille belge a ainsi commis en Irak un attentat suicide qui a tué de nombreux soldats américains.

Le parcours dans la délinquance tend également à évoluer. Avant la crise particulière que l'on observe aujourd'hui, le modèle dominant de la radicalisation concernait des jeunes issus de la petite délinquance, connus des services de police, et souvent convertis à l'islam radical après un séjour en prison. Ces profils existent toujours : de nombreux djihadistes ont une expérience de la petite et de la moyenne délinquance (escroquerie, vols à main armée, etc.), qui permet d'ailleurs souvent de financer le voyage. Désormais cependant, la moitié des nouvelles recrues qui parviennent sur le territoire syro-irakien était totalement inconnue des services de police ou de gendarmerie. Sur les 152 personnes actuellement incarcérées, 22 seulement, soit 16 %, avaient déjà effectué un passage en prison, dont plusieurs pour quelques mois seulement.

Plus encore, le nombre de jeunes djihadistes parfaitement intégrés, comme en témoignent les profils d'adolescents aux résultats scolaires satisfaisants ou de jeunes adultes diplômés et bien insérés dans la vie active, n'est pas négligeable. Cette évolution correspond à l'augmentation des profils issus de classes moyennes, souvent enfants d'enseignants ou encore de médecins19(*). Ces éléments battent en brèche l'idée que la perméabilité à la propagande salafiste découlerait avant tout d'une forme de misère intellectuelle et de manquements éducatifs.

La part des nouveaux convertis tend à augmenter, pour atteindre aujourd'hui 22 % chez les hommes et 27 % chez les femmes. Une proportion non négligeable de ces nouveaux convertis sont issus de familles catholiques, juives ou bouddhistes. Parmi les dix-huit profils de djihadistes suivis dans l'ouvrage de David Thomson précité, un seul est issu d'une famille musulmane pratiquante, et la plupart se considèrent comme des convertis, qu'ils soient ou non issus d'une famille musulmane.

Il semblerait enfin, selon les auditions effectuées par votre commission d'enquête, qu'une part difficilement mesurable des djihadistes soient des jeunes psychologiquement fragiles, voire victimes de pathologies psychiatriques qui n'auraient pas été détectées ni prises en charge par le système de soins.

Ces éléments tendent à appuyer l'idée que si le facteur social permet de l'éclairer en partie, il n'épuise pas le phénomène. Outre la diversification des profils, la meilleure preuve en est sans doute que le phénomène, mondial, n'est pas spécifique à la société française. La plupart de nos partenaires européens sont également touchés, tout comme l'Australie et le Canada. En proportion de la population de leur pays d'origine, les djihadistes tunisiens sont les plus nombreux. Or, les problèmes économiques, sociaux ainsi que les rapports intercommunautaires y sont bien différents.

(4) Les profils au retour : entre repentis et terroristes confirmés, une dangerosité parfois dissimulée

Selon les auditions effectuées par votre commission d'enquête, les 200 personnes qui seraient revenues de la zone syro-irakienne au 9 mars 2015 présentent des profils très différents. Certains, notamment lorsqu'ils ne se sont pas vu confier de réelles responsabilités, sont déçus. D'autres dénoncent les exactions auxquelles ils ont assisté ou participé, beaucoup de ces repentis développant une forme de syndrome post-traumatique. Les causes premières du retour résident souvent dans la solitude, notamment lorsqu'un proche est tué sur place, ou dans la fatigue et les blessures.

Il apparaît cependant que la plupart d'entre eux ne renient pas leur engagement et restent extrêmement déterminés ; endoctrinés, aguerris et entraînés au maniement des armes, ils présentent une menace directe sur le territoire français. Cette menace est cependant difficile à évaluer, dans la mesure où la plupart d'entre eux adoptent une stratégie de discrétion et de dissimulation - la taqîya : la repentance affichée, à travers un discours souvent stéréotypé, est très souvent purement formelle.

b) Un phénomène religieux ?
(1) Une rupture avec la religion institutionnelle 

Traditionnellement, le modèle dominant de la radicalisation islamiste se développait avant tout dans les mosquées et les salles de prière radicales, parfois à l'insu des autorités cultuelles : Farid Benyettou prêchait ainsi devant ses disciples de manière plus ou moins dissimulée. Ce modèle tendrait cependant à s'estomper en partie : il apparaît ainsi qu'une part importante des individus radicalisés et désireux de partir pour le djihad ne fréquentent pas, ou très peu, les mosquées.

Leur idéologie est en outre fondée sur le rejet de l'islam tel qu'il est pratiqué par le plus grand nombre, et notamment l'islam de France, les imams médiatisés étant discrédités par le soupçon de collusion avec les autorités occidentales qui pèse sur eux. Par ailleurs, si des représentants du courant salafiste sont implantés sur le territoire, ils relèvent majoritairement de la mouvance quiétiste, fondée sur la prédication et non sur l'incitation au djihadisme. Le départ en Syrie vise précisément, dans un grand nombre de cas, à rallier une pratique de l'islam considérée comme authentique. Une personne auditionnée par votre commission d'enquête a ainsi rapporté une rencontre avec un djihadiste qui fréquentait les mosquées mais qui était convaincu que la prière collective avec les musulmans de ce cercle n'était pas valide. Face à de telles situations, les autorités religieuses traditionnelles de l'islam se trouvent aussi démunies que les autorités françaises.

Même certaines mosquées peuvent toujours offrir une porte d'entrée dans le radicalisme et le djihadisme, la radicalisation s'effectue dès lors, dans un grand nombre de cas, en marge des lieux de culte officiels. Elle a lieu de manière privilégiée par Internet, au sein des réseaux de sociabilité locale (le cercle amical), à l'occasion de voyages à l'étranger, ou encore au sein d'associations de nature philanthropique20(*).

Cette dernière modalité justifie cependant que la vigilance soit maintenue sur les lieux de culte. À défaut de constituer un lieu de radicalisation proprement dite, ils demeurent en effet un espace de rencontre pour les islamistes radicaux. Les mosquées sont également un lieu de visibilité pour les structures associatives collectant des fonds dans le but affiché de venir en aide aux populations musulmanes opprimées à travers le monde (en Syrie comme en Palestine ou en République centrafricaine), qui se sont multipliées au cours des dernières années, et dont certaines sont suspectées d'être animées par des islamistes radicaux et d'oeuvrer en faveur du djihad en Syrie.

La rupture avec la religion institutionnelle se traduit également par une méconnaissance globale du Coran et des préceptes musulmans chez les individus nouvellement radicalisés. De l'avis de plusieurs personnes entendues par votre commission d'enquête, une véritable conversion religieuse suppose un mouvement d'engagement progressif, un apprentissage et un questionnement souvent lents pour assimiler les fondements d'une nouvelle religion. Or, la bascule des aspirants djihadistes est souvent très rapide, de l'ordre de quelques semaines ou quelques mois à peine. Ce délai est d'autant plus court qu'une part importante des personnes concernées n'ont aucune connaissance préalable de la culture musulmane. C'est par exemple le cas de 55 % des appelants à la plateforme téléphonique mise en place par l'UCLAT. Dès lors, peut-être conviendrait-il davantage d'évoquer l'adoption d'un radicalisme islamique plutôt qu'une véritable conversion.

Pour autant, le processus de radicalisation n'est pas assimilable à un phénomène purement séculier. Si une connaissance étendue de l'islam n'est pas nécessairement observée au stade du début de l'adhésion, les individus radicalisés manifestent ensuite le désir d'approfondir leur apprentissage religieux de l'islam, dans sa version djihadiste, considérée comme la seule « pure ».

(2) Entre fondamentalisme islamiste et dérives sectaires, les spécificités du radicalisme djihadiste

La définition d'une politique de « contre-radicalisation » efficace nécessite dès lors de comprendre les soubassements idéologiques du djihadisme. Les ambiguïtés de la démarche radicaliste djihadiste posent la question de sa continuité avec les différentes mouvances islamistes sunnites, autour desquelles règne une grande confusion, ainsi que de sa parenté avec les mouvements sectaires.

Traduction d'un questionnement identitaire profond au sein des sociétés arabes, les courants se réclamant de l'islamisme sunnite ont en commun le rejet de l'islam officiel, représenté par le clergé agréé par les États, et de l'islam traditionnel, entendu comme la pratique quotidienne de la majorité des musulmans. Le caractère militant de la démarche est souligné par le terme d'islamiste (islamiyyun), que ces acteurs privilégient par rapport à celui de musulman (muslimum). Si l'ensemble des mouvements islamistes partagent par ailleurs l'idéal d'une société dans laquelle l'islam occuperait une place centrale, ils se distinguent à la fois par des divergences sur les moyens d'y parvenir et sur la place donnée aux règles édictées par les textes sacrés - la charia, qui peut être considérée comme un simple cadre éthique ou comme le fondement de toute législation. Ces divergences permettent de distinguer trois grandes familles au sein des mouvements islamistes.

Au sens strict, le courant salafiste, qui correspond à la religion officielle en Arabie saoudite et à une tendance répandue dans l'ensemble des pays arabes, vise à l'application d'une orthodoxie sunnite littérale et intransigeante sur le plan religieux comme dans le domaine social. Cette islamisation des sociétés doit se faire par le bas, notamment à travers la prédication, et non par la conquête du pouvoir. Les salafistes rejettent les pratiques sunnites hétérodoxes ainsi que le chiisme, et tolèrent les chrétiens lorsqu'ils ont un statut juridique d'infériorité (dhimmi).

Un autre courant, qui considère les injonctions des textes sacrés comme un vecteur pour parvenir au meilleur système de gouvernement possible, prône l'islam politique. Né avec la création de la Confrérie des Frères musulmans en 1928, ce courant se donne l'objectif, par une participation aux pouvoirs en place, de les réformer de l'intérieur afin de les rapprocher graduellement d'un modèle islamique. Représenté dans une grande partie du monde musulman, le mouvement frériste est parcouru de nombreux clivages entre les partisans d'une vision holiste du pouvoir - selon laquelle les règles de l'islam devraient régir à la fois le champ religieux, le politique et la vie quotidienne - et les réformateurs prônant le modèle démocratique. L'intégration réformiste au système politique, qui prévaut sur l'orthodoxie religieuse, permet à ces courants de composer davantage avec la pluralité des confessions.

La doctrine de la famille djihadiste enfin, fondée sur les écrits de Sayyed Qotb21(*), prône le renversement par la violence des pouvoirs existants pour les remplacer par un État islamique ressuscitant le Califat des premiers temps de l'islam. Le combat djihadiste est d'abord dirigé contre les régimes arabes ainsi que les Frères musulmans, en raison de la trahison du modèle islamique dont ils se seraient rendus coupables. Le courant djihadiste se divise sur le plan stratégique entre ceux, comme Al-Qaïda et Jabhat al-Nosra, qui privilégient le djihad global pour permettre l'établissement du califat dans un second temps, et Daech, qui prône le combat djihadiste à partir d'une base territoriale. À partir des années 1990, la lutte se concentre contre le monde occidental dans son ensemble, sous l'influence notamment d'Ayman Al-Zawahiri : le combat contre l'ennemi proche que constituent les régimes infidèles ne peut être dissocié de celui contre l'ennemi lointain qui les protège. À partir de ce fondement plus géopolitique que religieux, l'idéologie djihadiste a peu à peu repris à son compte l'orthodoxie religieuse salafiste, notamment le concept de « l'allégeance aux vrais musulmans et la rupture avec les infidèles » (al wala' wa-l-bara') et l'anti-chiisme - ennemi proche par excellence -, de sorte que l'on peut parler d'un djihadisme salafiste.

Ainsi, le fondamentalisme proche du salafisme ne se confond pas avec le radicalisme djihadiste.

Le premier est souvent très visible, dans la mesure où la doctrine salafiste se caractérise par son rejet de la modernité. Surtout, le fondamentalisme islamiste peut être très démonstratif, que ce soit dans l'apparence physique où les habitudes de vie. En prison, où il constituerait, selon les informations recueillies par votre commission d'enquête, la version dominante de l'islam, il peut ainsi susciter des prières collectives subites. Il intéresse également l'ordre public dans la mesure où les institutions républicaines laïques peuvent se trouver fragilisées par les revendications collectives qu'il porte, qui vont des menus halal dans les cantines scolaires à la mise en place d'horaires non mixtes dans les piscines municipales. D'un point de vue sécuritaire, ce mouvement de référence aux fondements du dogme ne se traduit cependant pas par des passages à l'acte violents. Il apparaîtrait même que l'adhésion à ce type de croyances fermées et intolérantes constituerait au contraire une barrière à la radicalisation22(*). On dénombrerait en France 12 000 à 15 000 salafistes, pour la plupart quiétistes.

Les individus radicalisés, quoiqu'ils se réclament de l'orthodoxie religieuse, se distinguent ainsi des fondamentalistes sur le point crucial du recours à la violence. Au sens strict, le radicalisme suppose la conjonction de deux facteurs : une idéologie extrémiste, d'une part, et la « volonté implacable de sa mise en oeuvre »23(*), d'autre part. Ainsi que l'indique Farhad Khosrokhavar, la radicalisation constitue dès lors un phénomène très minoritaire dans le monde occidental comme dans le monde musulman. Même au Pakistan, le djihadisme entendu au sens strict ne concernerait qu'une faible minorité de personnes24(*).

Dans son rapport précité de décembre 2014, Pierre Conesa considère que le radicalisme musulman recouvre pour l'essentiel le salafisme djihadiste, qui présente deux spécificités importantes par rapport aux autres formes de radicalisation. En premier lieu, la revendication d'une « identité politico-religieuse totalitaire » se traduirait par le rejet de toutes les autres pratiques musulmanes et par l'incitation à une ghettoïsation de la communauté française musulmane. En second lieu, sa forte sensibilité géopolitique légitimerait l'usage d'une violence présentée comme destinée à venger l'Oumma, ou communauté des musulmans, contre l'oppression occidentale, dans une sorte de « nouvelle idéologie tiers-mondiste ».

Ce radicalisme particulier présente néanmoins des points communs avec l'ensemble des mouvements radicaux, tels qu'une démarche d'adhésion exclusive à une idéologie intransigeante - fondée en l'espèce sur une lecture littérale des textes religieux et non susceptible d'interprétation ou d'interrogation -, une vision holistique du monde et de l'histoire, l'adoption de marqueurs d'appartenance à un groupe, qui débouchent sur un enfermement dans une organisation dotée d'une identité forte et se définissant par opposition à la société globale. Cette adhésion se déroule en plusieurs phases, qui conduisent de l'endoctrinement par une communauté réelle ou virtuelle à l'implication directe dans des actes violents.

Cet aspect du radicalisme djihadiste a pu poser la question de sa proximité avec les dérives sectaires.

Il apparaît en effet que le recrutement dans les réseaux djihadistes recourt à des techniques de nature sectaire. Les témoignages des jeunes radicalisés comme de leur entourage font état d'une coupure progressive avec leur environnement, qui conduit à les priver graduellement de leurs repères et de leurs habitudes. Cette rupture concerne d'abord le cercle amical, présenté comme impur, puis les activités de loisir, qui se trouvent diabolisées ; elle porte ensuite sur l'école, qui serait le lieu de l'expression d'un complot, et aboutit enfin - ou concomitamment - au rejet de l'autorité parentale.

Selon les indications transmises à votre commission d'enquête, les familles entendues par le numéro vert de l'UCLAT feraient toutes état d'un sentiment de désaffiliation : l'individu en voie de radicalisation, entièrement pris en charge par la communauté d'adhésion, se trouve en quelque sorte clivé entre son environnement habituel et la nouvelle vision du monde à laquelle il adhère. Celle-ci se caractérise par une idéologie globale et cohérente apportant des réponses à toutes les questions de la vie, et par la prégnance de la théorie du complot. Cette nouvelle vision offre un refuge idéologique dans le cadre d'une société qui n'aurait plus de modèle à proposer.

La parenté du djihadisme avec les mouvements sectaires découle également de la nature apocalyptique, messianique et millénariste du discours développé25(*). Les fidèles de Daech sont ainsi persuadés d'accomplir une annonce prophétique, la Syrie apparaissant comme la terre sur laquelle se déroule l'ultime bataille contre les armées impies avant l'Apocalypse et le retour du Mahdi, lui-même annonciateur du retour de Jésus. Le radicalisme djihadiste présente des caractéristiques communes avec la famille des sectes dites de l'Apocalypse (adventistes, témoins de Jéovah, Bloc de la Foi, etc.), qui se caractérisent principalement par l'annonce d'une fin des temps supposée proche à partir d'une argumentation syncrétique, mêlant textes religieux, événements de l'actualité internationale ou encore découvertes - ou pseudo-découvertes - scientifiques.

Le djihadisme se distingue cependant des mouvements sectaires sur plusieurs points. Par rapport à l'archétype traditionnel de la conversion par un gourou identifié, le radicalisme djihadiste présente tout d'abord l'originalité d'un recrutement réticulaire enserrant progressivement le candidat26(*), notamment sur les réseaux sociaux. Ce recrutement est effectué dans des lieux et selon des formes de plus en plus variés. Enfin et surtout, l'adhésion individuelle au mouvement djihadiste apparaît volontaire et ne peut, le plus souvent, être réduite à la configuration de l'abus de faiblesse tel que prévu par la loi du 10 janvier 1996 - principale disposition législative permettant d'organiser la répression contre les sectes : les individus radicalisés se présentent généralement comme des idéalistes révoltés par l'injustice du monde. Au total, si l'on peut bien parler de similitudes avec les dérives sectaires, il semble cependant injustifié d'assimiler le mouvement djihadiste à une secte au sens strict.

c) Le rôle discuté de la prison

La prison constitue classiquement, à côté des lieux de culte, le second vecteur principal de radicalisation. Apparu à la fin des années 1990, le phénomène de la radicalisation islamiste s'y est plus nettement développé avec l'incarcération d'individus condamnés pour des infractions terroristes, au point que l'on peut considérer que la prison constitue l'institution la plus exposée au « phénomène de radicalisation massive »27(*).

L'influence des détenus islamistes se traduit par un prosélytisme radical, qui peut prendre la forme de pressions exercées sur les autres détenus ou l'administration pénitentiaire, voire dans certains cas aboutir à la constitution de groupes à vocation terroriste. Par rapport au modèle de recrutement présenté plus haut, qui repose sur une conversion volontaire, l'adhésion à l'idéologie djihadiste s'opère selon des modalités particulières lorsqu'elle est effectuée en prison. L'individu radicalisateur, pour éviter d'attirer l'attention des services de renseignement, procède en effet en jouant sur la fragilité psychologique de sa cible, au sein d'un groupe réduit comprenant deux à trois personnes.

Les phénomènes d'auto-radicalisation sont en revanche rares, dans la mesure où ils nécessitent le plus souvent de passer un temps conséquent sur Internet - or, s'il arrive que des détenus se procurent illégalement une clé 3G, celle-ci ne leur permet pas d'y avoir accès que durant des laps de temps relativement courts.

Les individus touchés sont principalement des détenus de droit commun. Afin d'asseoir leur légitimité de croyants nouvellement convertis ou réislamisés, il n'est pas rare qu'ils manifestent leurs revendications religieuses de manière outrancière, notamment à l'encontre de l'administration carcérale. Selon les informations fournies à votre commission d'enquête, la radicalisation pourrait également, dans de rares cas, toucher certains personnels pénitentiaires, tandis que les aumôniers musulmans pourraient être approchés par des organisations fondamentalistes désireuses d'effectuer du prosélytisme en prison.

La prison a joué un rôle déterminant dans le parcours de plusieurs des djihadistes français. Il est dès lors nécessaire d'envisager le milieu carcéral comme un enjeu à part entière de la lutte contre les réseaux djihadistes. Pour autant, le rôle de la prison dans le phénomène djihadiste tel qu'il est observé depuis l'émergence de la crise syrienne ne doit pas être surestimé, et le milieu carcéral ne peut mobiliser une part trop importante des ressources par nature rares des services de renseignement.

Il faut tout d'abord souligner que, en raison de la très forte hétérogénéité des pratiques constatées, le phénomène de la radicalisation en prison apparaît difficile à mesurer. Les manifestations de foi religieuse les plus tonitruantes ne sont pas nécessairement un marqueur de radicalisation : on retrouve ici l'opposition entre fondamentalisme salafiste, très présent en milieu carcéral, et radicalisme proprement dit. Les détenus radicaux recourent de plus en plus à des stratégies de dissimulation, en ne modifiant pas nécessairement leur apparence physique et en n'assistant pas aux prières collectives ; ces comportements rendent particulièrement difficile la détection de la radicalisation par le personnel pénitentiaire. Il arrive en outre qu'une conversion ne soit que de façade et résulte d'un simple mimétisme ou, le plus souvent, de la volonté de se protéger d'éventuelles violences en ralliant un groupe constitué - ce serait notamment le cas des détenus pour affaires de moeurs.

L'étude du parcours des djihadistes français ferait en outre apparaître qu'une part non négligeable des Français partis en Syrie ne seraient jamais passés par la prison, ni n'auraient attirés sur eux l'attention des services de police, de la justice ou de la protection judiciaire de la jeunesse. La moitié d'entre eux n'auraient jamais été incarcérés, selon les informations transmises à votre commission d'enquête. En outre, 16 % seulement des individus incarcérés pour des actes terroristes islamistes auraient déjà été écroués par le passé. Par ailleurs, seule une faible proportion des personnes mises en examen dans le cadre des huit informations judiciaires liées aux filières syriennes actuellement ouvertes par le pôle antiterroriste de Paris ont déjà été condamnées par le passé pour des faits de droit commun ou ont déjà connu la détention. S'agissant des frères Kouachi, auteurs de l'attentat du 7 janvier 2015, l'un d'entre eux n'avait jamais eu affaire à la justice, tandis que le second a vu sa première condamnation prononcée pour terrorisme.

d) Internet, outil privilégié de la communication et du recrutement djihadistes

Selon les informations transmises à votre commission d'enquête, l'écrasante majorité des individus radicalisés (de l'ordre de 90 %) l'ont notamment été, au moins en partie, par le truchement d'Internet. Internet serait en outre utilisé comme vecteur, sous une forme ou une autre, dans la quasi-totalité des affaires de terrorisme suivies par les services judiciaires.

Cette forte implication du web traduit l'évolution profonde de la stratégie de communication et de recrutement des réseaux terroristes, qui mènent désormais ce qu'il est convenu d'appeler un djihad médiatique. Si cet outil a toujours constitué un canal de diffusion important d'une idéologie djihadiste par nature internationaliste, l'utilisation qui en est développée par Daech à l'ère du web 2 .0 atteint des proportions inédites, ce qui complique d'autant la tâche des services de renseignements.

(1) Les mutations de la stratégie de communication djihadiste

La propagande djihadiste s'est constamment adaptée à l'évolution technologique des supports de communication. Al-Qaïda, qui distribuait déjà des cassettes VHS puis des DVD, a ainsi très tôt investi le web 1.0 en créant un site officiel. Le site internet, formule très lourde et très exposée, est cependant apparu peu adapté à la communication terroriste. Il serait tout d'abord vulnérable aux tentatives de blocage : c'est ainsi que l'adresse du site d'Al-Qaïda a constamment changé du fait de la traque menée par les services officiels et par les hackers. Il est ensuite difficile d'accès pour les non-initiés, l'entrée de mots-clés sur un moteur de recherche traditionnel conduisant plus fréquemment à des contenus dénonçant les actes des radicalistes islamistes qu'à un site djihadiste.

La transition vers le web 2.0 s'est faite dès 2007, lorsque al-Zawahiri a mis en place une foire à questions (FAQ) permettant aux internautes de transmettre leurs interrogations sur le djihad. Aujourd'hui, leur forte présence sur des chats et des forums divers, les réseaux sociaux (Facebook, Twitter) ainsi que sur les applications mobiles de communication (WhatsApp, Viber) témoigne du développement d'une communication horizontale en peer to peer, entre djihadistes de Daech confirmés et individus en voie de radicalisation. Daech continue cependant de s'appuyer sur des vecteurs plus traditionnels, comme la revue Dabiq, éditée en plusieurs langues et qui perfectionne le modèle de la revue Inspire d'Al-Qaïda ; sa diffusion est toutefois démultipliée dès lors qu'elle passe aussi par les réseaux sociaux.

Selon les auditions effectuées par votre commission d'enquête, cette évolution du prosélytisme en ligne correspond à un mouvement de fond. Sa montée en puissance a été longue et progressive au cours des dernières années, avant une accélération ponctuelle constatée au début de l'année 2015, en même temps que les contenus concernés deviennent de plus en plus virulents. En 2014, 1,2 % seulement des 137 000 signalements effectués sur la plate-forme Pharos correspondaient à des contenus de type djihadiste ; et en moyenne, une cinquantaine de sites incitant au terrorisme ont été annuellement recensés sur le web28(*) au cours des dernières années. Au cours des premières semaines de l'année 2015, à la suite des attentats du 7 janvier, plus de 6 000 signalements ont en revanche été effectués chaque jour à partir des réseaux sociaux, avant un retour à des proportions plus habituelles, quoiqu'en hausse.

Ces modes d'échange soulèvent deux difficultés particulières en matière de lutte contre les réseaux djihadistes. En premier lieu, la propagande de Daech diffère principalement de celle d'Al-Qaïda, qui a développé ses propres canaux de communication, en ce qu'elle est élaborée et développée à des niveaux décentralisés. Le discours est ainsi disponible à toute personne intéressée, qui peut trouver un interlocuteur de manière très simple. Ce mode opératoire dilué rend très difficiles le développement de contre-discours, ainsi que le blocage et le filtrage ; si un compte est supprimé, il renaît aussitôt ailleurs sous un autre nom, par une propagation de type viral. En second lieu, l'approche par les réseaux sociaux se traduit par l'émergence de communautés virtuelles qui favorisent la prise en charge de l'individu pré-radicalisé et accélèrent d'autant l'endoctrinement.

(2) Des contenus accessibles et ciblés

Ces évolutions se traduisent par une très forte accessibilité du message djihadiste, renforcée par l'adaptation des contenus diffusés.

Si le processus de radicalisation nécessitait auparavant de déployer des efforts importants pour comprendre des documents austères, souvent écrits en langue étrangère, et pour être admis sur des lieux de discussions rassemblant des communautés fermées d'initiés, tout est désormais disponible en format ouvert et en plusieurs langues.

Par ailleurs, si les contenus véhiculent un discours djihadiste international, ils sont adaptés à la culture et aux codes des pays occidentaux dans lesquels ils sont diffusés. Ils prennent ainsi souvent la forme de vidéos frappantes, qui peuvent être classées en trois types.

Il existe tout d'abord des vidéos de prédication, montrant généralement le sermon d'un imam en plan fixe, face à la caméra. D'autres visent à l'exaltation de leur spectateur, qu'elles montrent des djihadistes en zone de guerre, la vie quotidienne présentée comme idyllique des combattants présents sur place, ou encore le testament d'un djihadiste se préparant à mourir en martyr. Les images d'exécution, enfin, ont une valeur à la fois sacrificielle et pédagogique, visant à avertir l'ennemi du châtiment qui va s'abattre sur lui. La plupart de ces vidéos sont accompagnées d'un fond musical, alors que le salafisme bannit habituellement la musique. Afin de s'inscrire dans l'univers familier de leurs cibles, elles ont par ailleurs recours à des références largement partagées, comme par exemple certains jeux vidéos.

Daech recourt d'ailleurs à des moyens importants pour développer les divers contenus diffusés. L'audition des djihadistes de retour a permis de mettre en évidence que Daech a largement professionnalisé sa communication et son recrutement, certains des occidentaux présents sur place se dédiant entièrement à l'administration de sites. Ces sites comme les vidéos djihadistes sont en outre réalisés avec les moyens infographiques et techniques les plus sophistiqués. L'analyse des vidéos montre que les prises de vue sont effectuées avec plusieurs caméras ; le montage est par ailleurs très abouti, et il est fait recours à des procédés de retouche.

(3) Un catalyseur plutôt qu'un déclencheur de la radicalisation

Au total, ce mode de propagande a une réelle efficacité, puisqu'il fait basculer très rapidement les cibles dans l'extrémisme radical. Les très nombreuses vidéos diffusées contribuent à la fois à banaliser la violence et à déshumaniser les « mécréants » ennemis de Daech, ce qui a pour objectif de faciliter les passages à l'acte. La prise en charge des individus en voie de radicalisation par la communauté virtuelle des internautes djihadistes participe en outre de la rupture progressive avec l'entourage.

Pour autant, selon plusieurs interlocuteurs de votre commission d'enquête, le rôle d'Internet dans les processus de radicalisation doit aussi être relativisé, même s'il est très important. Le processus de radicalisation trouve en effet fréquemment sa source dans un événement ou, le plus souvent, une rencontre, à partir duquel l'individu concerné peut trouver sur Internet toutes les ressources nécessaires pour poursuivre l'auto-endoctrinement ou l'auto-radicalisation - à condition de le vouloir et de le chercher. Au total, les ressources de l'Internet et des réseaux sociaux jouent ainsi un rôle de catalyseur ou de passerelle dans la radicalisation djihadiste.

B. UNE RÉPONSE TARDIVE DES POUVOIRS PUBLICS...

Au cours des trente dernières années, bien souvent en réaction à des attaques terroristes survenues sur son territoire, la France a renforcé son arsenal antiterroriste, qu'il s'agisse, en matière répressive, de l'évolution de sa législation pénale ou, dans le domaine de la détection et de la prévention, de l'organisation de ses services de renseignement. Au cours des dix dernières années, pas moins de six textes législatifs ont été examinés par le Parlement afin d'étoffer, à titre principal ou accessoire, ce cadre pénal ou pour donner aux services de police ou de renseignement des moyens d'action plus efficaces contre le terrorisme. Plus récemment, l'organisation des services de renseignement a fait l'objet de plusieurs réformes, notamment en 2008 et 2014 avec la création de la DCRI et sa transformation en DGSI.

La puissance d'attraction des organisations terroristes établies en Syrie et en Irak, symbolisée notamment par la croissance exponentielle du nombre de « combattants étrangers » de nationalité française présents sur les théâtres d'opération, conjuguée à la rapidité des processus de basculement d'individus dans le radicalisme et l'action violente, a conduit le Gouvernement à présenter, en avril 2014, un plan de lutte contre la radicalisation et les filières djihadistes visant à articuler une réponse globale des pouvoirs publics, tant sur le plan sécuritaire que préventif.

1. Un dispositif de renseignement largement remodelé depuis 2008

La « fonction renseignement » a été assez profondément transformée dans notre pays depuis 2008. Les réformes successives ont abouti à la création d'une puissante direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) tandis que les services successeurs de Renseignements généraux s'efforcent de reconstruire le renseignement territorial avec des moyens limités.

a) Une réforme de 2008 en partie suscitée par la question du radicalisme islamiste...

Le Livre Blanc de la défense et de la sécurité nationale de 2008 a défini les buts du renseignement : il a « pour objet de permettre aux plus hautes autorités de l'État, à notre diplomatie, comme aux armées et au dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile, d'anticiper et, à cette fin, de disposer d'une autonomie d'appréciation, de décision et d'action »29(*).

Il s'agit de ne présenter ici que les grandes lignes de la réforme de 2008, par ailleurs abondamment commentée.

Face au constat ancien et partagé de l'existence d'une concurrence néfaste entre les services de la direction de la surveillance du territoire (DST) et ceux de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG), il a été décidé de créer une direction centrale du renseignement intérieur (DCRI)30(*).

La nouvelle direction a pour fonction de prévenir mais aussi de lutter contre les actions visant la sécurité du pays, menées par des États ou des organisations terroristes. Cette mission comprend aussi la lutte contre les atteintes au secret de la défense nationale et au patrimoine économique, la surveillance des communications électroniques et radioélectriques et la lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication. Enfin, la direction a une fonction plus prospective d'analyse des « phénomènes de société » pouvant porter atteinte à la sécurité nationale.

Le but de cette réforme était, d'une part, que la DCRI atteigne une taille critique - ce qui fut fait en lui ajoutant près de la moitié des effectifs de la DCRG - et, d'autre part, qu'elle dispose d'implantations territoriales plus nombreuses que la DST31(*). Il s'agissait aussi d'accorder à la DCRI un monopole en matière de renseignement intérieur, en lui attribuant l'exploitation du renseignement fermé et en laissant à la sous-direction de l'information générale (SDIG), créée elle aussi en 2008 et intégrant les agents n'ayant pas fait le choix de rejoindre la DCRI, le soin d'exploiter le renseignement ouvert, c'est-à-dire librement accessible. La DCRI a été rattachée à la direction générale de la police nationale, ce qui a posé notamment des difficultés en termes de recrutement32(*), tandis que la SDIG était rattachée à la direction centrale de la sécurité publique.

Cette réforme, préconisée depuis longtemps, a été accélérée par la montée des dangers liés au terrorisme islamiste et à la nécessité de désigner clairement un responsable de cette lutte. Ainsi, la question du terrorisme islamiste a été dévolue sans équivoque à la DCRI.

En outre, le Livre Blanc de 2008 préconisait la création d'un conseil national du renseignement, formation spécialisée du SGDSN, et d'un coordinateur national du renseignement qui en assurerait le secrétariat, afin de coordonner le renseignement à un niveau « stratégique ». Créé en 200933(*), le Conseil national du renseignement définit « les orientations stratégiques et les priorités en matière de renseignement » et établit « la planification des moyens humains et techniques des services spécialisés de renseignement »34(*).

Le coordonnateur national du renseignement a une fonction de conseil du Président de la République dans le domaine du renseignement. Il a aussi une fonction de préparation des réunions du Conseil national du renseignement et de mise en oeuvre des décisions du Conseil. Enfin, comme le précise l'article R. 1122-8 du code de la défense, il « coordonne l'action et s'assure de la bonne coopération des services spécialisés constituant la communauté française du renseignement ».

b) ...prolongée en 2014 pour renforcer la fonction de renseignement intérieur
(1) La création de la DGSI s'inscrit dans la continuité de la réforme de 2008

Dans son rapport relatif au suivi et à la surveillance des groupes armés35(*), la commission d'enquête de l'Assemblée nationale avait relevé trois difficultés rencontrées par la DCRI : la difficulté à établir une culture commune entre anciens membres de la DST et ceux des RG, une implantation territoriale discutable et des règles statutaires de son personnel trop rigides, nuisant aux capacités d'adaptation du service36(*). Prolongeant cette analyse, nos collègues députés Patrick Verchère et Jean-Jacques Urvoas ont ainsi préconisé d'ériger la DCRI en direction générale directement rattachée au ministre de l'intérieur37(*).

Ainsi, en continuité avec la réforme menée en 2008, le décret n° 2014-445 du 30 avril 2014 relatif aux missions et à l'organisation de la direction générale de la sécurité intérieure a défini les fonctions de la nouvelle direction. Ses missions n'ont pas été bouleversées mais une évolution notable a été le rattachement direct de la nouvelle direction au ministre de l'intérieur. Surtout, il apparaissait nécessaire de réformer rapidement le renseignement territorial. L'affaire Merah avait en effet révélé les failles de la DCRI, en particulier dans le traitement au niveau central des éléments collectés par ses échelons territoriaux38(*).

(2) La reconstruction justifiée d'une structure de renseignement territorial

Au moment de la réforme de 2008, la SDIG n'a bénéficié que d'un apport trop faible d'effectifs, la grande majorité des agents de la DCRG intégrant les structures de la DCRI. L'efficacité de la SDIG en a été fortement affectée. En outre, la SDIG n'a jamais véritablement pu trouver sa place. Le principe d'une séparation très stricte entre renseignement « ouvert », c'est à dire l'exploitation de données librement accessibles, et le renseignement « fermé » supposant des techniques plus intrusives, n'était pas très pertinent, comme l'ont relevé Christophe Cavard et Jean-Jacques Urvoas : ils ont estimé qu'une telle distinction était une « vue de l'esprit », en pratique « difficile voire impossible à réaliser »39(*). Cette approche a été confirmée par le rapport pour l'année 2014 de la Délégation parlementaire au renseignement (DPR)40(*).

En conséquence, la SDIG a été remplacée par le service central du renseignement territorial (SCRT), créé par le décret n° 2014-454 du 6 mai 2014, le décret n° 2014-466 du 9 mai 2014 et l'arrêté du 9 mai 201441(*). La distinction peu effective entre renseignement ouvert et renseignement fermé a été supprimée.

En outre, un renforcement conséquent des effectifs du SCRT a été décidé : comme le relève la DPR dans son rapport précité, le SCRT comptait 1 507 personnels à sa création, 1 975 en novembre 2014 et devrait en compter 2 062 en 201542(*). L'organisation du SCRT s'achèvera en 2015 avec la création de trois sections zonales de recherche et d'appui complétant les trois sections qui existent déjà.

(3) La création d'une structure centrale au profit de la gendarmerie

En outre, une sous-direction de l'anticipation opérationnelle (SDAO) a été mise en place en 2014, au sein de la gendarmerie nationale43(*). Le SDAO n'est pas un service de renseignement à proprement parler mais plutôt une structure permettant la remontée d'informations collectées localement par l'ensemble des brigades de gendarmerie et leur centralisation.

Cette création a une utilité particulière en matière de lutte antiterroriste dans la mesure où les groupes terroristes cachent parfois des armes ou s'entraînent au sein du milieu rural. En raison de leur proximité avec les populations, les gendarmes des brigades locales peuvent ainsi être avertis d'activités inhabituelles.

c) Un renforcement des moyens annoncé en janvier 2015

À la suite des attentats du mois de janvier 2015, le Premier ministre a annoncé le 21 janvier 2015 un renforcement des effectifs et des moyens affectés à la lutte antiterroriste.

En premier lieu, le Premier ministre a annoncé la création de 2 680 emplois supplémentaires consacrés à la lutte contre le terrorisme au cours des trois prochaines années, dont 1 400 pour le ministère de l'intérieur. La DGSI et le SCRT bénéficieront chacun de 500 postes supplémentaires, la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DRPP) se voyant attribuer 100 postes supplémentaires.

En second lieu, au cours de ces trois prochaines années, le ministère de l'intérieur bénéficiera d'un plan de renforcement des moyens de 233 millions d'euros sur un total de 425 millions d'euros annoncés pour l'ensemble des ministères.

2. Les moyens d'action limités des services de renseignement

L'ensemble des services appartenant à la communauté du renseignement français sont aujourd'hui pleinement engagés dans la lutte contre les filières djihadistes afin de prévenir et de détecter les projets de passages à l'acte, comme en atteste le nombre d'attentats qui auraient été déjoués au cours des derniers mois. C'est pour l'exercice de leurs missions dans le domaine du contre-terrorisme, et parfois dans ce seul but, que le législateur a donné aux services, à la faveur de plusieurs textes de lois adoptés au cours des dix dernières années, des prérogatives plus étendues que dans d'autres secteurs de compétences. La crise des filières syriennes a cependant remis en lumière un retard manifeste de notre pays par rapport à ses partenaires, comme le Royaume-Uni ou les États-Unis, en matière de capacités d'action des services spécialisés. Cette exception française, qui est dommageable au vu des menaces qui pèsent sur la sécurité nationale et sur le rôle qu'entend jouer la France dans le champ des relations internationales, trouve notamment sa source dans l'inexistence d'un cadre législatif global définissant les missions des services, les moyens juridiques mis à leur disposition pour remplir ces dernières et les contrôles, gage de la légitimité de leur action, auxquels ils sont soumis. Votre commission d'enquête ne peut que se féliciter de la décision prise par le Gouvernement de remédier à cette lacune, dont elle a pu constater, au cours de ses auditions, le caractère pénalisant pour l'action quotidienne des services de renseignement.

a) Un éparpillement des dispositifs juridiques

Le travail de détection et de prévention du terrorisme conduit les agents des services à utiliser des techniques d'investigation et de surveillance qui présentent, pour certaines, un caractère intrusif et attentatoire à la vie privée. Votre rapporteur se limitera à une présentation succincte de ces techniques qui ont fait l'objet d'une analyse très complète tant dans le rapport de l'Assemblée nationale consacré aux services de renseignement précité que dans le rapport d'activité de la Délégation parlementaire au renseignement pour l'année 2014.

(1) La surveillance des communications électroniques

Les investigations menées par les services de renseignement s'appuient sur deux techniques utilisées depuis plusieurs années, les interceptions de sécurité et l'accès aux données de connexion, récemment complétées par la possibilité de procéder à des opérations de géolocalisation en temps réel. Chacune de ces facultés fait l'objet de procédures d'autorisation et de contrôle distinctes.

La pratique des « écoutes téléphoniques » est l'une des techniques de surveillance les plus anciennes des services de renseignement. Effectuées sans cadre légal jusqu'à l'adoption de la loi du 10 juillet 199144(*), les interceptions de sécurité permettent aux services de déroger au secret des correspondances et d'avoir un accès indirect45(*) au contenu des communications électroniques d'un individu (téléphonie, mail, fax, etc.) pendant une durée maximale de quatre mois. Une interception de sécurité ne peut être demandée que pour des motifs limitativement définis par la loi46(*), parmi lesquels la prévention du terrorisme.

Le nombre d'interceptions de sécurité pouvant être réalisé simultanément est limité par décision du Premier ministre. Ce plafond47(*) a récemment été relevé à 2 190 par une décision prise en janvier 2014 et fait l'objet d'une répartition entre les ministres de l'intérieur (1 78548(*)), de la défense (285) et chargé des douanes (120). Selon les dernières statistiques disponibles49(*), 6 182 interceptions ont été sollicitées en 2013 (4 123 demandes initiales, 1 969 renouvellements), seules 82 demandes ayant fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS). Le Premier ministre ayant suivi tous les avis défavorables, 6 100 interceptions de sécurité ont été réalisées en 2013. Rapportée aux cinq finalités autorisant le recours aux interceptions, la prévention du terrorisme représente un quart des premières demandes et 31 % des renouvellements, soit 28 % du total (1 708 interceptions). Ces chiffres démontrent que cet outil est largement utilisé par les services dans le domaine de la lutte antiterroriste.

Les services de renseignement ont également la possibilité, pour les mêmes motifs que ceux autorisant la réalisation d'une interception de sécurité, d'avoir accès aux données de connexion50(*) des opérateurs de communication électronique. Massivement utilisée par les services, dans des conditions juridiques parfois discutables51(*), cette technique a vu son cadre juridique clarifié avec l'entrée en vigueur de l'article 20 de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 201952(*) et la promulgation d'un décret le 24 décembre 201453(*). Ces nouvelles dispositions, codifiées aux articles L. 246-1 à L. 246-5 du code de la sécurité intérieur, sont entrées en application le 1er janvier 2015. Au-delà de son utilisation à des seules fins de préparation d'une interception de sécurité54(*), cette technique d'investigation permet aux services d'identifier un individu à partir de son numéro ou encore d'obtenir le détail de ses communications afin d'établir son « arborescence relationnelle ».

En 2013, 36 712 demandes55(*) ont été déposées pour des motifs liés à la prévention du terrorisme, 65 % de ces demandes visant à identifier l'abonné à partir de son numéro. Dans les deux tiers des cas, les réquisitions de données de connexion ont concerné un moyen de téléphonie mobile, Internet dans 12 % des cas. Moins attentatoire à la vie privée car il ne concerne pas le contenu des échanges mais les données techniques qui s'y rapportent, cet accès présente un intérêt majeur en matière de lutte antiterroriste pour surveiller des individus et, le cas échéant, identifier les réseaux dans lesquels ils s'insèrent.

Enfin, la LPM a donné un fondement juridique aux opérations de géolocalisation qui permettent, également depuis le 1er janvier 2015, aux agents des services individuellement autorisés et dûment habilités par leur autorité de tutelle de recevoir de la part des opérateurs en temps réel les données de connexion. Cet outil de surveillance leur permet, en pratique, de suivre les déplacements d'un individu au moyen des signaux émis par ses moyens de communication (téléphone GSM). Le caractère récent de cette disposition56(*) ne permet pas encore d'en tirer un bilan.

Ces trois techniques d'investigation ont pour point commun de faire intervenir, selon des procédures différentes, une autorité de contrôle, la CNCIS, qui vérifie leur légalité et a la faculté de faire des recommandations au Premier ministre pour faire cesser celles d'entre elles dont la légalité ne lui semblerait pas certaine. En outre, à l'exception des opérations de géolocalisation, les services n'ont pas un accès direct aux informations dont ils sollicitent la communication. En effet, la mise en oeuvre et l'établissement des transcriptions des interceptions de sécurité, ainsi que les résultats des demandes de données de connexion57(*), relèvent de la responsabilité d'un service spécialisé placé sous l'autorité du Premier ministre, le groupement interministériel de contrôle (GIC)58(*).

(2) Le recueil et l'exploitation de renseignements via les fichiers

Dans l'exercice de leurs missions antiterroristes, les services de renseignement ont, hors cadre judiciaire, la faculté de constituer des fichiers qui leur sont propres et d'accéder à d'autres fichiers administratifs.

A l'instar d'autres administrations, les services sont autorisés à constituer leurs propres bases de données dans le respect de la loi « informatique et libertés »59(*). L'article 26 de cette loi renvoie à un décret en Conseil d'État l'établissement de la liste des traitements automatisés de données à caractère personnel dont l'acte juridique de création est dispensé de l'obligation de publication, afin de les protéger (fichiers dits de souveraineté)60(*). En vertu de ces dispositions, la DGSI dispose de son propre traitement de données dénommé CRISTINA61(*), né en 2008 de la fusion des fichiers dont disposaient la DCRG et la DST. Les services de renseignement dépendant du ministère de la défense et de l'économie disposent eux-aussi de leurs propres fichiers62(*), utilisés notamment dans le domaine antiterroriste.

Les services du renseignement territorial disposent d'un accès au fichier « Prévention des Atteintes à la Sécurité Publique » (PASP)63(*), mis en oeuvre par la DGPN, et au fichier « Gestion de l'Information et Prévention des Atteintes à la Sécurité Publique » (GIPASP)64(*), mis en oeuvre par la DGGN, ce dernier correspondant au module « renseignement » de la base de données de sécurité publique (BDSP) de la Gendarmerie nationale. Ces deux fichiers ont pour finalité de recueillir, de conserver et d'analyser les informations qui concernent des personnes dont l'activité individuelle ou collective indique qu'elles peuvent porter atteinte à la sécurité publique. Par ailleurs, le SCRT pourra, prochainement, bénéficier de son propre fichier, « Gestion Électronique des Documents du Renseignement Territorial » (GEDReT), afin d'améliorer et de faciliter la production, la diffusion et le partage de ses notes d'informations. Le décret d'autorisation a été adressé par le Ministère de l'intérieur à la CNIL pour examen et donne actuellement lieu à des échanges entre les deux parties. Par ailleurs, selon les informations fournies à votre rapporteur, le SCRT devrait prochainement être autorisé à mettre en oeuvre un outil de veille des réseaux sociaux pour archiver le résultat de ses recherches de manière structurée. Un projet de décret a également été transmis à la CNIL.

En outre, l'article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure autorise les agents des services appartenant à la communauté du renseignement à accéder à plusieurs types de fichiers administratifs qu'il énumère, parmi lesquels le fichier des immatriculations, celui des cartes d'identité ou des passeports ou ceux liés aux personnes étrangères dont l'entrée sur le territoire a été refusée. Cette faculté de consultation est autorisée aux seules fins de prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et des actes de terrorisme. Ouvert à l'origine pour une durée limitée65(*), cet accès a été pérennisé par la loi du 13 novembre 2014.

Pour exercer leurs missions en matière de prévention du terrorisme, les services de renseignement ont aussi accès aux traitements de données liés aux déplacements aériens internationaux avec le système européen de traitement des données d'enregistrement et de réservation (SETRADER)66(*). Ce fichier regroupe les données API (advanced passenger information) collectées au moment de l'enregistrement et de l'embarquement67(*) pour 31 destinations « sensibles » hors Union européenne68(*) et permet un croisement avec le fichier des personnes recherchées (FPR)69(*) et le système d'information Schengen (SIS). D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce dispositif n'est cependant pas opérationnel en raison de l'existence de difficultés techniques pour collecter les données auprès des compagnies aériennes concernées. Ce constat a du reste été confirmé à l'occasion des entretiens qu'une délégation de votre commission d'enquête a tenus lors de son déplacement en Turquie. Ces difficultés justifient pleinement la mise en oeuvre, dans les meilleurs délais, du traitement dit API/PNR, auquel votre rapporteur consacrera un développement spécifique.

Les services de renseignement dépendant du ministère de l'intérieur, DGSI et SCRT, ont enfin la possibilité d'émettre des fiches S (pour Sûreté de l'État) qui sont inscrites au FPR pour les personnes jugées les plus sensibles. Ces fiches, qui ont un caractère administratif, ne permettent cependant pas l'arrestation d'une personne.

b) L'absence d'un cadre juridique pour les techniques spéciales de renseignement

Au-delà des dispositifs présentés ci-dessus, la loi ne confère pas aux services de renseignement des techniques d'investigation particulières pour lutter contre le terrorisme. La seule prérogative spécifiquement réservée aux six services appartenant à la communauté du renseignement consiste en l'usage d'une identité d'emprunt ou d'une fausse qualité, régi par l'article L. 2371-1 du code de la défense70(*). Cette technique permet aux agents des services de procéder à des infiltrations sous fausse identité ou qualité pour l'exercice de missions intéressant la défense et la sécurité nationale. Afin de protéger les agents qui bénéficient de cette couverture, la divulgation d'une information permettant la révélation de l'identité réelle est punie d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende, peines aggravées si ses révélations ont porté atteinte à leur intégrité physique ou psychique ou à celle de leurs proches, ou ont conduit à leur mort. Pour garantir cet anonymat, l'identité réelle de l'agent ne peut être mentionnée dans le cadre d'une procédure judiciaire. Si la procédure requiert la confrontation de l'agent à l'origine de constatations constituant des éléments de preuve à charge, son témoignage est effectué par l'intermédiaire de dispositifs techniques permettant son audition à distance et rendant sa voix non identifiable. Votre rapporteur relève cependant que les fondements juridiques de ce dispositif ont été remis en cause par un jugement rendu le 18 mars 2014 par la 17ème chambre correctionnelle du Tribunal de Grande Instance de Paris71(*). Dans ce jugement, le tribunal a estimé que la loi ne définissait pas avec une précision suffisante les services de renseignement dont les agents peuvent bénéficier desdites dispositions. Le ministère public a fait appel de ce jugement.

Hormis cette faculté, le droit en vigueur n'autorise l'utilisation d'aucune technique spéciale d'investigation par les agents des services de renseignement, alors que leur usage s'est largement développé en police judiciaire, en particulier avec l'adoption de la loi du 9 mars 200472(*), qu'il s'agisse de la capacité de sonorisation de lieux privés et de fixation d'images captées dans ces mêmes lieux73(*), de la procédure d'infiltration74(*) ou de la captation de données informatiques à distance75(*).

Votre rapporteur juge cette situation anormale d'autant qu'un tel cadre existe dans des pays comparables au nôtre. Sur le plan juridique, les moyens accordés à nos services de renseignement résultent plus d'un enchevêtrement de dispositions éparses, s'additionnant au gré de l'adoption des différentes lois précitées, que d'une volonté d'organiser un cadre d'action cohérent répondant à des objectifs déterminés. Sur le plan technique, il apparaît que les interceptions de sécurité ne constituent plus un outil de surveillance et d'investigation suffisamment pertinent et utile, comme le reconnaissent les services eux-mêmes, pour lutter contre les réseaux terroristes. La multiplication des supports de communication, l'augmentation des flux de données et leur cryptage, la mobilité internationale des cibles à surveiller réclament, à l'évidence, des moyens d'investigation plus étendus pour nos services. L'un des enjeux majeurs réside dans la capacité que les services doivent acquérir pour intercepter certains contenus transitant par des services de communication proposés par les grands opérateurs d'Internet, qu'il s'agisse de services de téléphonie par voie IP (Skype, Viber, etc.) ou de logiciels de messageries privées (Whatsapp). Enfin, sur le plan procédural, votre commission d'enquête ne peut que déplorer la disparité des procédures de contrôle auxquels sont soumis les services de renseignement dans l'exercice de leurs prérogatives, ce qui constitue une entrave au bon accomplissement de leurs missions.

3. Une organisation judiciaire antiterroriste qui a fait ses preuves

Le dispositif judiciaire antiterroriste français, qui se caractérise par des juridictions spécialisées et non par une justice d'exception, a permis jusqu'à présent de réprimer avec efficacité les auteurs d'infractions terroristes.

a) L'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, socle de compétence de la section antiterroriste du parquet de Paris

Au 15 janvier 2015, 106 procédures judiciaires en lien avec la Syrie ont été ouvertes au pôle antiterroriste de Paris, 99 sont toujours en cours dont 49 informations judiciaires et 50 enquêtes préliminaires. 125 individus étaient mis en examen dont 83 étaient placés en détention provisoire et 42 sous contrôle judiciaire.

L'association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme, créée par la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996, constitue la clé de voûte de cette réponse judiciaire76(*) aux départs d'individus à l'étranger sur des théâtres d'opérations de groupements terroristes. Définie par l'article 421-2-1 du code pénal comme « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme», elle permet une large appréhension des actes préparatoires à la commission d'actes de terrorisme.

Concernant les départs vers un théâtre d'opérations terroristes, l'infraction est constituée lorsqu'il peut être apporté la preuve de trois éléments distincts : (1) l'existence d'un groupement ou d'une entente de personnes ayant la résolution d'agir en commun, qui s'est manifestée par des faits matériels tels que l'achat de matériel militaire ou des échanges opérationnels, (2) poursuivant une entreprise ayant pour finalité de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur et (3) l'adhésion volontaire à ce groupement en connaissance de cause et la volonté d'y apporter une aide efficace.

Cette infraction-obstacle permet ainsi sans difficulté particulière d'appréhender les agissements des combattants revenus sur le territoire national après un séjour sur zone, ceux des recruteurs nationaux qui propagent la propagande djihadiste ou des facilitateurs qui procurent l'aide matérielle et logistique aux départs au sein de filières d'acheminement structurées. Elle permet d'incriminer la simple appartenance à une organisation terroriste déterminée, telle l'État Islamique ou le Jahbat Al Nosra (Al-Qaïda), dès lors que l'affilié connaissait la visée du groupe et y a adhéré volontairement.

Néanmoins, quatre difficultés se posent dans le traitement judiciaire des candidats au départ en Syrie. Premièrement, en dehors d'une adhésion à un groupe terroriste identifié, il est difficile de rapporter la preuve d'une entente ou d'un groupement, qui exige des échanges opérationnels et non le simple échange d'opinions. En second lieu, la matérialisation du projet terroriste est particulièrement difficile à établir avant le départ. Par ailleurs, ces candidats au départ peuvent vouloir rejoindre - ou disent vouloir rejoindre - des groupes rebelles, tels l'Armée syrienne libre, ou la Coalition Nationale des Forces de l'Opposition et de la Révolution (CNFOR), reconnue comme le gouvernement légitime de la Syrie par le gouvernement français le 13 novembre 2012, qui ne revêtent pas un caractère terroriste77(*). Enfin, ces départs ou ces velléités de départs peuvent être habillés d'un but humanitaire ou religieux, ces individus voulant réaliser leur « hijra », l'émigration en terre musulmane.

b) Un dispositif judiciaire caractérisé par la centralisation et la spécialisation

Hérité de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, notre dispositif judiciaire antiterroriste se caractérise par une centralisation parisienne et une spécialisation des magistrats pour la répression des infractions terroristes. Au 1er janvier 2015, sont en activité 8 juges d'instruction antiterroristes ainsi que 8 magistrats à la section antiterroriste (dite C1) du parquet de Paris, qui devraient être prochainement renforcée par deux autres magistrats.

En complément des règles de compétence territoriale de droit commun, l'article 706-17 du code de procédure pénale organise une compétence concurrente au profit de ces juridictions parisiennes, qui permet la poursuite, l'instruction et le jugement par le procureur de la République, le pôle de l'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris de l'ensemble des infractions terroristes. L'article 9 de la loi du 13 novembre 2014 est venu accroître la centralisation du traitement des procédures en lien avec des actes de terrorisme, en élargissant notamment le champ de cette compétence nationale aux infractions commises en détention78(*).

Les modalités concrètes d'articulation des compétences concurrentes sont définies par la circulaire d'application du 10 octobre 1986 et plus récemment par la dépêche du 2 mai 2014 et la circulaire du 5 décembre 2014 de présentation de la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme79(*). Lorsque qu'un procureur de la République localement compétent constate que les investigations dont il a la direction sont susceptibles de concerner des infractions terroristes, il en informe sans délai la section antiterroriste (C1) du parquet de Paris. Le procureur du TGI de Paris peut faire diligenter par les services spécialisés de Paris une évaluation des faits, en liaison avec les OPJ territorialement compétents, afin d'apprécier l'opportunité d'un dessaisissement de la juridiction locale à son profit. À l'issue de cette évaluation, le parquet de Paris indique au parquet local par soit-transmis s'il revendique sa compétence, et donc l'ouverture d'une enquête sous qualification terroriste, ou non80(*). Cette saisine ne clôture pas nécessairement les enquêtes locales. De plus, l'article 706-21 du code de procédure pénale permet à l'ensemble des actes de procédure (mandat de dépôt ou d'arrêt, actes de poursuite ou d'instruction) antérieurs à la décision de dessaisissement ou d'incompétence de conserver leur force exécutoire ou leur validité et ils n'ont donc pas à être renouvelés.

Afin de renforcer le partage et la circulation de l'information entre le niveau local et le niveau parisien spécialisé, la circulaire du 5 décembre 2014 a permis la désignation dans chaque parquet d'un magistrat référent pour le suivi des affaires de terrorisme, contact privilégié pour la section C1 du parquet de Paris.

La compétence concurrence est ainsi un dispositif souple qui n'emporte ni compétence exclusive ni saisine systématique de la juridiction parisienne tout en permettant une bonne circulation et centralisation des informations.

En pratique, le Parquet de Paris se saisit de l'ensemble des cas de départs d'individus sur des théâtres d'opérations de groupements terroristes sous la qualification d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste81(*).

Afin de ne pas affaiblir la cohérence du dispositif judiciaire, il est défendu au parquet local d'ouvrir une enquête au visa d'une qualification terroriste en réponse à des signalements de majeurs susceptibles de se rendre sur un théâtre d'opérations terroristes. Le parquet local peut néanmoins diligenter des investigations pour « rechercher les causes de la disparition » au titre de l'article 74-1 du code de procédure pénale. Concernant les mineurs, cette procédure peut être complétée par l'ouverture d'une procédure d'assistance éducative, prélude à une interdiction de sortie du territoire de l'enfant prononcée par le juge des enfants sur le fondement de l'article 375-7 du code civil, mais également par une procédure pénale pour non-représentation d'enfant mineur (art. 227-5 du code pénal) et soustraction de mineur (art. 227-7).

Concernant les délits de provocation aux actes de terrorisme et d'apologie de ces actes (nouvel art. 421-2-5 du code pénal) qui s'inscrivent majoritairement dans « une glorification isolée et ponctuelle du terrorisme », ils sont exclusivement traités par les parquets territorialement compétents (à Paris les sections P 1282(*) « Traitement en temps réel » et P 2083(*) du TGI) ; la section C1 ayant vocation à poursuivre ces faits quand ils s'inscrivent dans « une démarche organisée et structurée de la propagande ». Au 12 février 2015, 185 procédures étaient diligentées sur le fondement unique de l'article 421-2-5 du code pénal.

Comme le résumait une des personnes entendues par votre commission d'enquête, « la compétence concurrente est justifiée et a fait ses preuves84(*). Revenir sur la centralisation parisienne serait une grave erreur, que nous paierions cher et vite puisque c'est ce schéma associant coordination opérationnelle et unité décisionnelle qui permet la cohérence du traitement des affaires et une circulation fluide de l'information (...) Elle permet de faire face à des campagnes coordonnées avec une très grande réactivité, ce qui suppose une certaine proximité géographique. Notre dispositif a 25 ans ; il est envié et copié dans de nombreux pays : préservons-le. »

c) La possibilité de mettre en oeuvre des procédures d'enquête dérogatoires au droit commun

Longtemps soumises à une procédure pénale dérogatoire spécifique, la poursuite et la conduite des investigations concernant des infractions terroristes sont désormais encadrées par la procédure pénale dérogatoire applicable en matière de délinquance et de criminalité organisée, mise en place par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 précitée. Elle autorise les infiltrations des officiers de police judiciaires qui peuvent commettre, dans des conditions strictement définies, certaines infractions pénales85(*) sous une identité d'emprunt (art. 706-81 du code de procédure pénale), les perquisitions et les saisies de nuit réalisées sans l'assentiment de la personne (art. 706-89 à 706-94), les interceptions de correspondances émises par la voie des télécommunications (art. 706-95) ainsi que la sonorisation de certains lieux (art. 706-96) et la captation de données informatiques (art. 706-102-1).

En matière de terrorisme, la mesure de garde à vue peut être prolongée jusqu'à 144 heures, par une décision écrite et motivée du juge des libertés et de la détention, à la condition qu'il ressorte des premiers éléments de l'enquête qu'existe un risque sérieux de l'imminence d'une action terroriste en France ou à l'étranger (art. 706-88-1).

d) Des règles de répression particulières

La répression des infractions terroristes présente enfin d'autres particularités, telle que la compétence universelle de la loi pénale française, même en cas d'infractions commises à l'étranger ou la compétence d'une cour d'assises composée exclusivement de magistrats professionnels.

Enfin, au titre de l'article 706-25-1, l'action publique pour les crimes et les délits terroristes se prescrit respectivement de trente et vingt ans.

e) Une entraide judiciaire d'une inégale efficacité

La coopération judiciaire multilatérale s'organise principalement autour d'Eurojust, organe de l'Union européenne institué par une décision du Conseil du 28 février 2002. Entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2014, celui-ci a été saisi de 306 dossiers de terrorisme. Grâce au système automatisé de traitements de données personnelles et de gestion des cas « CMS », les autorités judiciaires nationales peuvent, de manière sécurisée, se partager des informations confidentielles sur des affaires de terrorisme, qui peuvent être utilisées dans les procédures judiciaires nationales. À cette fin, un protocole d'échanges d'informations, fondé sur les dispositions de l'article 695-9 du code de procédure pénale, a été signé le 17 juin 2009 par les autorités françaises.

Les relations bilatérales relèvent du bureau de l'entraide pénale internationale (BEPI) de la Direction des affaires criminelles et des grâces, chargé d'adresser aux autorités compétentes les demandes d'extraditions des autorités judiciaires françaises. A la date du 1er janvier 2015, aucune procédure d'extradition de ressortissants français pour des faits terroristes n'était en cours ni avec la Turquie, ni avec l'Irak ou la Syrie. L'exécution d'une demande d'extradition étrangère ou française se heurte parfois à la question du statut de réfugié de la personne concernée. Ainsi, l'extradition vers l'Algérie de Saïd Arif, condamné par la justice française pour des actes de terroristes, a été empêchée par la Cour européenne des droits de l'homme. De son côté, la France est empêchée d'extrader vers la Turquie des membres du PKK ayant le statut de réfugié.

4. La mise en place d'un plan de lutte contre la radicalisation au printemps 2014

La crise des filières djihadistes syriennes a commencé à prendre de l'ampleur à partir de la fin de l'année 2012. Pour autant, le plan de lutte contre la radicalisation n'a été présenté qu'un an et demi après, alors même que 700 Français y étaient déjà impliqués, symbole d'une prise de conscience tardive86(*) par les pouvoirs publics de la gravité du phénomène. Ce retard s'explique d'autant moins que nombre de nos partenaires européens, touchés eux aussi par cette menace, avaient déjà adopté des plans d'action globaux.

La politique de prévention de la radicalisation en Allemagne87(*)

À titre d'illustration, votre rapporteur relève que, depuis le 1er janvier 2012, le Centre d'information sur la radicalisation (Beratungsstelle Radikalisierung), issu du sommet pour la prévention (Präventionsgipfel) de 2011 met en oeuvre ses activités au sein de l'Office fédéral sur les migrations et les réfugiés. Il dispense des conseils et répond aux questions de personnes (parents, amis, autorités, professeurs) confrontées à la radicalisation d'un proche. Il peut également les aiguiller vers des spécialistes ou vers d'autres personnes connaissant une situation similaire. La consultation est privée. Les informations ne sont pas transmises à des autorités de sécurité, sauf s'il s'avère, au fil de la discussion, que l'enfant, élève ou ami en voie de radicalisation représente un danger pour les autres. L'accès à cette aide est gratuit. Un numéro de téléphone et un courriel sont mis à disposition des personnes souhaitant y avoir recours.

Adopté en conseil des ministres le 23 avril 2014, le plan de lutte contre la radicalisation violente et les filières terroristes s'appuie sur un volet législatif, avec la présentation d'un nouveau projet de loi renforçant la prévention et la répression du terrorisme, et un volet administratif et réglementaire, avec en particulier la mise en place d'un dispositif d'écoute et de signalement.

a) La mise à jour de la législation antiterroriste : un dispositif complet
(1) Une législation complétée à la marge

Le dispositif législatif de lutte contre le terrorisme, construit depuis 1986, est efficace. Toutefois, il a été complété par deux lois : la loi du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme88(*) et la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme89(*).

La loi du 21 décembre 2012 a surtout eu pour objet de permettre la poursuite effective d'un Français ou d'une personne résidant habituellement sur le territoire français ayant commis à l'étranger des délits à caractère terroriste. Le droit commun de l'article 113-8 du code pénal est en effet inadapté, en raison de la faible coopération des États concernés90(*) à ce type de répression. Il ressort toutefois des éléments communiqués à votre commission qu'il n'existe qu'un seul cas pour lequel, en l'absence de cette modification, il n'aurait pas été possible de mettre en cause la personne concernée.

La loi du 13 novembre 2014 se justifiait pour sa part par l'ampleur inédite des départs de jeunes adultes, parfois de mineurs, vers la zone irako-syrienne et par l'utilisation massive d'Internet pour mener une propagande terroriste. Cette loi a créé quatre dispositifs essentiels91(*).

En premier lieu, a été créée une interdiction de sortie du territoire à l'encontre d'un ressortissant français ayant des velléités de quitter le territoire pour participer à des activités terroristes ou pour se rendre sur des théâtres d'opération de groupements terroristes « dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français. ». Dans ce cas, l'administration peut retirer le passeport ou la carte d'identité. Symétriquement, une interdiction administrative de territoire a été créée, pour tout ressortissant étranger ne résidant pas habituellement en France et ne se trouvant pas en France, « lorsque sa présence en France constituerait, en raison de son comportement personnel, (...) une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ».

La loi a ensuite créé un délit spécifique, à l'article 421-2-5 du code pénal, réprimant la provocation directe à des actes terroristes et l'apologie publique de ces actes. Ce comportement était jusqu'ici imparfaitement réprimé par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

En troisième lieu, la loi a pris en compte le phénomène spécifique de l'action individuelle terroriste en instituant un délit d'entreprise individuelle terroriste, l'association de malfaiteurs étant apparue parfois inadaptée pour l'appréhender.

Enfin, l'administration pourra désormais demander le blocage d'un site se livrant à l'apologie du terrorisme92(*) et exiger de la part des moteurs de recherche le déréférencement de ce site.

(2) Une application rapide des dispositions législatives votées

L'effectivité des dispositions de police administrative ou de procédure pénale de la loi du 13 novembre 2014 était en partie liée aux dispositions réglementaires d'application.

Dès le 14 janvier 2015, le décret d'application de l'interdiction de sortir du territoire (IST) a été pris93(*). À la fin du mois de février 2015, six personnes ont fait l'objet d'une IST. En outre, le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au FPR a été modifié par un décret du 13 février 201594(*), afin d'intégrer dans ce fichier les personnes ayant fait l'objet d'une telle interdiction de sortie, ce qui permettra de les faire figurer dans le système d'information Schengen (SIS). Par ailleurs, votre rapporteur se félicite de l'adoption du décret n° 2015-125 du 5 février 2015 relatif au blocage des sites provoquant à des actes de terrorisme ou en faisant l'apologie et des sites diffusant des images et représentations de mineurs à caractère pornographique, à l'issue d'une longue concertation avec les fournisseurs d'accès et les opérateurs, ainsi que de l'adoption du décret n° 2015-253 du 4 mars 2015 relatif au déréférencement des sites provoquant à des actes de terrorisme ou en faisant l'apologie et des sites diffusant des images et représentations de mineurs à caractère pornographique.

b) Le volet réglementaire et administratif du plan
(1) La création d'un dispositif d'écoute et de signalement de la radicalisation

La mise en place d'un dispositif dédié, lancé le 29 avril 2014 avec l'ouverture d'un numéro vert95(*), permet désormais aux familles de bénéficier d'une écoute, de conseils sur les démarches à entreprendre et, le cas échéant, d'un soutien psychologique. Situé au sein des locaux du Ministère de l'intérieur et constitué dans le cadre de l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT), le Centre national d'assistance et de prévention de la radicalisation violente (CNAPR)96(*), qu'une délégation de votre commission d'enquête a visité le 11 décembre 2014, reçoit, de 9 heures à 18 heures97(*) du lundi au vendredi, les appels de personnes confrontées à des cas de radicalisation.

Les écoutants du CNAPR, huit réservistes de la police nationale soigneusement sélectionnés au regard, notamment, de leur expérience et de leur connaissance de l'islam, sont appuyés dans cette tâche par deux policiers. Ils bénéficient également du concours d'un psychologue clinicien, chargé de prendre, en tant que de besoin, le relais des écoutants mais également de suivre ceux-ci dans l'accomplissement de leurs missions. Si l'appel permet de mettre en évidence des signes objectifs de radicalisation ou d'une implication, potentielle ou avérée, dans une filière djihadiste, il fait l'objet d'une fiche récapitulative systématiquement transmise à la Préfecture du département de résidence de la personne ayant émis le signalement (le signalant) et aux services de police compétents (DGSI et SCRT).

Le discernement de l'écoutant et sa capacité à déceler un véritable processus de radicalisation constituent un élément important pour distinguer la dérive radicale d'une conversion à l'islam qui ne serait pas acceptée par l'entourage. Votre rapporteur tient à saluer le travail de ces écoutants et le professionnalisme dont ils font preuve dans l'exercice d'une tâche délicate, le risque de manipulation ou de dénonciation calomnieuse ne pouvant pas, a priori, être écarté. À cet égard, l'identification de signes objectifs de radicalisation est déterminante, les écoutants du CNAPR ayant bénéficié d'une solide formation sur les processus de radicalisation. Élément fondamental du dispositif, les personnes qui contactent le numéro vert peuvent, si elles le souhaitent, conserver leur anonymat.

En dehors des horaires d'ouverture de la plateforme, les appels sont automatiquement dirigés vers le commissariat de police ou la brigade de gendarmerie du ressort du signalant, au sein desquels policiers et gendarmes recueillent les informations qui sont ensuite remontées vers le CNAPR. Il est également possible de procéder à un signalement sur le site du Ministère de l'intérieur98(*), les informations étant ensuite traitées par le CNAPR dans les mêmes conditions que les appels téléphoniques.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, à la date du 19 mars 2015, 1 671 signalements99(*) ont été traités par le CNAPR depuis sa création, soit un total, après déductions des doublons, de 1 608 personnes concernées par la radicalisation. Les écoutants traitent plus d'une centaine d'appels par mois, exception faite des mois de juillet/août 2014. Le nombre d'appels a connu une augmentation substantielle à la suite des attentats de Paris en janvier 2015 et du lancement du site Internet dédié à la prévention de la radicalisation100(*) avec 302 signalements en janvier, contre 151 en décembre. Dans environ deux tiers des cas, le signalement provient de la famille ; le tiers restant se répartissant entre des connaissances, l'employeur ou des anonymes. Le profil des personnes signalées se caractérise par une majorité d'hommes (60 %), trois quarts de personnes majeures et 55 % des personnes qui se sont déclarées comme des converties. Enfin, 12,8 % des signalements concernent des personnes parties rejoindre les organisations terroristes à l'étranger, soit 207 départs effectifs.

La mise en place de ce dispositif, dont l'efficacité est réelle, constitue une avancée notable dans la prise en charge et le traitement de la radicalisation, dont votre rapporteur se félicite. Représentant une source d'informations non négligeable pour les services de l'État, cette initiative constitue au surplus l'un des piliers sur lequel est fondée la réponse des pouvoirs publics au plan territorial.

(2) La prise en charge des situations de radicalisation au plan local

En complément de l'activation d'une plateforme nationale de signalement, le Gouvernement a mis en place un dispositif territorial pour suivre les personnes signalées et accompagner les familles afin d'apporter une réponse adaptée à chaque cas particulier, sur un plan préventif ou répressif.

La circulaire aux préfets du Ministre de l'intérieur en date du 29 avril 2014 formalise ce « dispositif local d'accompagnement » et impose la création, dans chaque département, d'une cellule de suivi dédiée. Associant le procureur de la République, les acteurs institutionnels et associatifs compétents, ainsi que les collectivités territoriales disposant de ressources en matière d'accompagnement social, ces cellules de suivi ont vocation à examiner les différents cas de signalements adressés par le CNAPR, mais également ceux qui pourraient être détectés localement par les services de police ou de gendarmerie. Dans le cas où les signalements sont adressés à la préfecture par la plateforme nationale, le maire de la commune peut, avec l'accord du procureur, être informé. Votre rapporteur a pu constater, lors des auditions, que cette information des maires était trop souvent inexistante, ce qu'il ne peut que déplorer.

En tout état de cause, la préfecture prend contact avec le signalant dès qu'elle reçoit l'information du CNAPR. L'association du procureur de la République au dispositif lui permet, pour les personnes mineures, de déclencher une procédure d'assistance éducative, débouchant, selon la situation, sur une interdiction de sortie du territoire ou une ordonnance de placement provisoire du mineur. Le réseau associatif, notamment les associations familiales, constitue un acteur à part entière de cette démarche, comme peuvent l'être les responsables religieux de confiance qui sont associés par les préfectures quand elles le jugent opportun. La circulaire insiste sur le fait que des actions concrètes (chantiers et séjours éducatifs, parcours citoyens, inscription dans un établissement public d'insertion de la défense) devront être proposées aux jeunes repérés afin de les sortir du processus de radicalisation dans lequel ils sont inscrits.

Pour le suivi des situations individuelles et l'animation du dispositif, les préfectures ont été invitées à désigner un « référent départemental ». L'attention de votre rapporteur a été appelée sur l'origine professionnelle très diverse de ces référents qui peuvent relever, selon les départements, des préfectures (sous-préfet ou agent du cabinet), de l'Éducation nationale ou de la direction de la cohésion sociale.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, des cellules de veille ont été mises en place dans 42 préfectures, sur 67 préfectures ayant répondu, à la mi-février, aux interrogations du Comité interministériel de prévention de la délinquance (CIPD) sur le sujet.

Votre commission d'enquête s'étonne, près de 10 mois après la diffusion de cette circulaire, d'un aussi faible taux de réponse et du caractère non systématique de création de cette instance, alors même que la quasi-totalité des départements français est touchée par des cas de radicalisation. Cette situation a du reste conduit le Ministre de l'intérieur à adresser une nouvelle circulaire aux préfets le 19 février 2015 pour leur rappeler le caractère obligatoire de la mise en place de cette instance101(*), leur demandant pour la date du 13 mars 2015 sa composition et le compte rendu de sa dernière réunion, et qui conditionne l'octroi des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) au bon fonctionnement de la cellule. Cette circulaire de rappel à l'ordre demande également aux préfets de veiller à ce que « les collectivités territoriales (...) y soient associées », ce qui apparaît absolument indispensable à votre rapporteur.

Afin de compléter le dispositif territorial, il a été demandé aux préfectures, par une autre circulaire du 25 juin 2014, que les états-majors de sécurité102(*) abordent la question de la radicalisation aux fins d'évaluation du plan gouvernemental et pour « exposer l'évolution de la situation au niveau local, sensibiliser les services et évoquer les difficultés qui auraient été mises en évidence dans le cadre des cellules de suivi », en y associant en conséquence les services pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse. Cette circulaire prévoit en outre d'organiser un partage d'informations confidentielles sur les signalements les plus préoccupants au sein d'un réseau associant les services de l'État mais également les services académiques ou de formation, les responsables associatifs, les bailleurs sociaux, les services de Pôle emploi ou les services spécialisés des collectivités territoriales. Elle invite également les préfets à constituer un groupe d'évaluation composé des responsables de la sécurité intérieure, de la police et de la gendarmerie nationales pour traiter des cas les plus signalés et assurer une remontée d'informations en direction de l'UCLAT.

Enfin, une circulaire du Ministre de l'intérieur aux préfets du 4 décembre 2014 a insisté sur la nécessité, pour les préfectures, de veiller à ce que les cellules de veille puissent assurer un accompagnement approprié des cas ne relevant pas d'une approche policière ou judiciaire.

Fonctionnement de la cellule de suivi du Bas-Rhin

Lors de son déplacement à Strasbourg, une délégation de votre commission d'enquête a pu s'entretenir longuement avec le préfet et ses collaborateurs sur l'organisation et le mode de fonctionnement de la cellule de veille couvrant le département du Bas-Rhin. Il lui a été indiqué que celle-ci, placée sous la double autorité du préfet et du procureur de la République, se réunissait toutes les quatre semaines avec une première partie consacrée, en présence des services du renseignement intérieur et de police, à la détection et au repérage des situations préoccupantes et une seconde partie en « format accompagnement » avec le chef du parquet des mineurs du Tribunal de grande instance, les responsables en charge du pilotage du contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance de Strasbourg ainsi que les responsables de l'Éducation nationale, du Conseil général, de la protection judiciaire de la jeunesse et de la direction inter-régionale des services pénitentiaires. Selon les situations traitées, le dispositif s'appuie sur des acteurs spécifiques (CHRS, référents religieux, juge aux affaires familiales, etc.). Cette réunion a pour but de vérifier que tous les signalements font l'objet d'un traitement approprié. En outre, un point « radicalisation » est mis à l'ordre du jour de la réunion hebdomadaire de sécurité en présence de l'ensemble des services de police et de gendarmerie.

Votre commission d'enquête porte un jugement particulièrement positif sur le fonctionnement de cette cellule, tant en ce qui concerne le caractère très rigoureux du suivi de tous les cas individuels, la diversité des solutions apportées aux personnes suivies ou le partage de l'information entre les partenaires qui y sont rassemblés. Elle considère à cet égard que son efficacité et la réactivité dont elle a fait preuve dans le traitement de certains dossiers sont à citer en exemple.

Votre rapporteur relève que cette organisation territoriale constitue un corollaire indispensable à la mise en place d'un dispositif de suivi national et permet de mettre au jour de nombreux cas de radicalisation non détectés par le CNAPR. Ces signalements étant remontés systématiquement à l'UCLAT, qui les consolide dans ses statistiques, il apparaît que ce sont 1 673 personnes103(*) qui ont été localement identifiées dans le cadre des instances préfectorales, qui s'ajoutent aux 1 608 personnes signalées auprès de la plateforme nationale.

Au sommet de ce dispositif territorial, le Ministère de l'intérieur a chargé le Secrétaire général du CIPD d'en assurer le suivi au sein d'un comité de pilotage, ainsi que de recenser et de diffuser les bonnes pratiques. Le CIPD s'est également vu confier la mission d'organiser des formations à destination des acteurs de terrain chargés de l'accompagnement des familles et de la réinsertion des jeunes.

(3) La mobilisation du Ministère de la justice

La mise en oeuvre du plan du 23 avril 2014 s'est traduite par la mobilisation du Ministère de la justice, pleinement associé aux travaux des cellules de suivi installées dans les préfectures puisque les procureurs en sont les co-présidents. La circulaire du 2 mai 2014 rappelle le rôle central de la section antiterroriste du parquet de Paris et précise que toute révélation de la mise en place d'une filière djihadiste ou d'un projet terroriste par les services de police ou spécialisés doit conduire à l'ouverture d'une enquête sous la direction de cette section104(*).

En outre, la circulaire du Ministre de la justice du 5 décembre 2014 prévoit la désignation, au sein de chaque parquet territorial, d'un magistrat référent pour le suivi des affaires de terrorisme qui a pour tâche de participer aux réunions des cellules de suivi.

(4) La prise en charge des mineurs

Dans le cadre du plan, le Gouvernement a souhaité apporter une réponse au phénomène préoccupant des départs de mineurs en direction de la zone syro-irakienne. Il a par conséquent décidé, par instruction en date du 5 mai 2014, de modifier les modalités d'application de la procédure d'opposition à sortie du territoire (OST) de mineurs non accompagnés d'une personne titulaire de l'autorité parentale ou d'un représentant légal. Votre rapporteur relève que cette évolution était devenue nécessaire du fait de la suppression, depuis le 1er janvier 2013105(*), de l'autorisation parentale de sortie du territoire.

Justifiée par l'entrée en vigueur de la loi du 9 juillet 2010106(*) - dont l'un des objectifs était de renforcer le régime des interdictions de sortie du territoire (IST) national pour les mineurs décidées par l'autorité judiciaire (juge aux affaires familiales ou juge des enfants) afin de prévenir plus efficacement le risque d'enlèvement d'enfant - la suppression de l'autorisation parentale a eu à l'évidence pour conséquence de faciliter considérablement le franchissement des frontières par des personnes mineures qui peuvent désormais quitter le territoire munies, selon leur destination, de leur carte d'identité ou de leur passeport. Elle devait s'accompagner d'une attention plus rigoureuse des services de police lors du franchissement des frontières par un mineur107(*). Tout en supprimant l'autorisation parentale, la circulaire de novembre 2012 permettait néanmoins de recourir à une procédure administrative pour le traitement de situations individuelles urgentes. Demandée par le ou les titulaires de l'autorité parentale auprès des services préfectoraux, l'OST, une fois validée, n'était cependant valable que quinze jours, sans possibilité de prorogation puisqu'elle n'avait qu'un but conservatoire dans l'attente de la décision de l'autorité judiciaire.

Les départs de jeunes Français vers la Syrie n'ayant pas été anticipés fin 2012, le nouveau dispositif s'est finalement retourné contre les pouvoirs publics en facilitant les conditions dans lesquelles les personnes mineures peuvent rejoindre les théâtres d'opération via la Turquie, sans que les services de police chargés des contrôles puissent s'y opposer. Dans ces conditions, les caractéristiques de la nouvelle procédure d'OST apparaissent plus adaptées à la situation puisque celle-ci a une durée de validité de six mois, reconductible à la demande expresse d'un titulaire de l'autorité parentale. La décision d'OST continue en outre à faire l'objet d'une inscription au FPR et d'un signalement au SIS. Le service instructeur est par ailleurs tenu d'en informer l'autorité judiciaire aux fins de saisine, le cas échéant, du juge des enfants.

La création d'un nouvel outil administratif pour contrôler la sortie des mineurs du territoire national obéissait à un impératif de protection d'une catégorie de la population particulièrement exposée à la propagande en ligne des réseaux terroristes. Son utilisation suppose toutefois que la radicalisation du mineur soit détectée par l'entourage proche et implique une démarche volontaire des parents pour signaler le risque de départ de l'intéressé. L'OST est donc inopérante dans les cas de radicalisation non détectés par les proches, ce qui conduit votre commission d'enquête à se demander si cette réponse peut à elle seule constituer une solution efficace.

(5) Le gel des avoirs

Enfin, le Gouvernement a indiqué vouloir procéder plus activement au gel des avoirs des structures utilisées par les filières terroristes.

La procédure de gel des avoirs

Par arrêté motivé108(*), reposant sur des éléments précis et circonstanciés, et publié au Journal Officiel, le ministre chargé de l'économie peut, à la demande du ministère de l'intérieur, décider :

- du gel pour une durée de six mois renouvelable des avoirs appartenant à des personnes physiques ou morales, des organismes ou des entités qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent et à des personnes morales détenues par ces personnes physiques ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles ;

- d'interdire pour une durée de six mois renouvelable tout mouvement ou transfert de fonds, instruments financiers et ressources économiques au bénéfice des personnes physiques ou morales et des entités visées ci-dessus.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, 18 personnes physiques ou morales ont déjà fait l'objet d'un tel arrêté entre 2012 et 2014 en lien avec le conflit syrien et dans le domaine antiterroriste. Trois d'entre elles ont été visées par un arrêté de gel pris en application de sanctions décidées par le Conseil de sécurité de l'ONU.

En pratique, le gel des avoirs permet d'entraver les personnes tentées de rejoindre une organisation terroriste en les privant, partiellement au moins, de sources de financement, ce qui est de nature à dissuader les candidats au djihad les plus velléitaires. Elle peut également constituer une gêne non négligeable pour les personnes ayant rejoint les zones de combat qui ne peuvent plus accéder à leurs comptes bancaires en Turquie.

5. La question des prestations sociales versées aux personnes ayant quitté notre territoire

Les djihadistes ayant quitté la France pour se rendre dans la zone de combats se voient par ailleurs suspendre le versement des prestations sociales dont ils étaient bénéficiaires avant le départ, dès lors que celui-ci est connu des services de renseignement et des organismes prestataires. Cette suspension ne s'analyse cependant pas comme une sanction administrative, dans la mesure où elle s'inscrit dans le droit commun de la lutte contre la fraude aux prestations sociales (a). Si les administrations et organismes de sécurité sociale ont rapidement mis en oeuvre des procédures adaptées, le traitement des cas concernés, au demeurant peu nombreux, pourrait être amélioré par un renforcement de la coopération administrative en matière de signalement (b).

a) La procédure de suspension des prestations sociales soumises à condition de résidence est applicable aux cas de départ pour le djihad

Le bénéfice des prestations sociales est, pour la plupart d'entre elles, soumis à une condition de résidence sur le territoire français.

C'est tout d'abord le cas des prestations familiales visées par l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, à savoir la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de logement, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, l'allocation de soutien familial, l'allocation de rentrée scolaire et l'allocation journalière de présence parentale. Sont également concernés le revenu de solidarité active (RSA) ainsi que l'allocation aux adultes handicapés (AAH). A ces prestations principalement liquidées par les caisses d'allocations familiales (Caf) s'ajoutent enfin les prestations servies par Pôle emploi, et notamment l'allocation de retour à l'emploi (ARE) ainsi que les allocations de solidarité (allocation temporaire d'attente - ATA - et allocation de solidarité spécifique - ASS).

La condition de résidence s'apprécie différemment selon les prestations considérées :

- s'agissant des prestations familiales, la condition est double : doivent résider en France à la fois l'allocataire et l'enfant à charge, l'allocataire devant avoir son foyer permanent installé en France ou y séjourner au moins six mois par an. Par ailleurs, le bénéficiaire d'une allocation de logement doit avoir sa résidence principale dans le logement considéré et l'occuper effectivement au moins huit mois par an ;

- s'agissant du RSA, le versement en est soumis à une condition de « résidence stable et effective » sur le territoire français, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles. Les séjours hors de France sont autorisés dans la limite d'une durée cumulée de trois mois par ans (article R. 262-5 du même code) ;

- le bénéfice de l'AAH est également soumis à une condition de résidence permanente en France (art. L. 821-1 du code de la sécurité sociale), avec la même limite pour la durée des séjours à l'étranger ;

- en ce qui concerne les prestations chômage, le règlement général annexé à la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 prévoit que le bénéfice de l'ARE pour les salariés privés d'emploi et justifiant d'une période d'affiliation est soumis à une condition de résidence sur le territoire français.

Le respect de cette condition de résidence s'entend strictement, des dérogations n'étant prévues que pour certaines situations particulières telles que la poursuite d'études, l'apprentissage d'une langue étrangère ou le stage de formation professionnelle réalisés hors de France, ou encore le séjour à l'étranger justifié par des raisons de santé.

Dans ces conditions, le départ pour le djihad entraîne la suspension ou la radiation des droits à prestations, dès lors que celui-ci est connu des services ou organismes en charge du versement, dans les conditions du droit commun.

Les Caf, ainsi que les caisses de mutualité sociale le cas échéant, ont la possibilité de suspendre le versement des prestations dès lors qu'elles sont informées d'une sortie suspecte du territoire français, par le biais d'un signalement effectué par la DGSI auprès de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Ainsi, en cas de présomption que l'allocataire ne sera pas en mesure de démontrer qu'il remplit la condition de résidence en France, une décision immédiate de suspension à titre conservatoire est prise sur le fondement de l'article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale. Cette décision est suivie d'une phase contradictoire, une lettre recommandée avec accusé de réception étant adressée à l'allocataire.

À défaut de manifestation de la part du bénéficiaire au terme d'un délai de 15 jours ouvrés, une nouvelle décision est prise en fonction des éléments recueillis. Dans le cas où des vérifications supplémentaires sont nécessaires, la suspension des droits peut être prolongée (art. L. 161-1-4 du même code). Si la procédure aboutit au constat d'un départ dépassant la durée autorisée, la radiation des droits est prononcée. Dans certains cas, l'intéressé peut se voir infliger des pénalités financières ou être poursuivi devant les juridictions pénales.

S'agissant des prestations d'aide sociale qui ressortent de la compétence des conseils généraux, et notamment du RSA, le président du conseil général peut également prononcer la suspension du versement lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par le code de l'action sociale et des familles (article L. 262-37).

Pôle Emploi, en revanche, ne dispose pas la faculté de suspendre à titre conservatoire les prestations des demandeurs d'emploi ne remplissant plus l'une des conditions prévues par la convention d'assurance chômage. Jusqu'en 2008 et la fusion des Assedic et de l'ANPE, cette faculté existait pour les Assedic dans le cadre de la lutte contre la fraude, tandis que l'ANPE avait la possibilité de radier le bénéficiaire concerné de la liste des demandeurs d'emploi. Pôle Emploi, produit de ce rapprochement, dispose désormais de la seule compétence en matière de contrôle de la recherche d'emploi et donc du seul pouvoir de radiation. Selon les indications données à votre commission d'enquête, il en résulte une forte limitation de la capacité à agir de l'opérateur en matière de traitement de la fraude.

Dans ces conditions, Pôle Emploi ne dispose que de deux possibilités d'intervention en cas de suspicion de départ du territoire français pour rallier des réseaux djihadistes : la convocation du bénéficiaire, qui, si celui-ci ne se présente pas ou ne produit pas de justificatifs adéquats, aboutit à sa radiation ; l'application de la procédure habituelle en cas de fraude, pilotée par les services de traitement des fraudes, et qui passe également par une convocation en agence avec application du principe du contradictoire. La mise en oeuvre de ces deux procédures suppose cependant des délais souvent longs, qui entravent la capacité de Pôle Emploi de réagir aussi rapidement que le permettrait le prononcé d'une suspension provisoire.

b) Améliorer le repérage des départs par une meilleure coordination entre organismes de sécurité sociale et avec les services de renseignement

Selon les informations fournies à votre commission d'enquête, ces procédures ont été très tôt appliquées aux cas suspectés ou avérés de départ pour le djihad par l'ensemble des organismes chargés de la liquidation des prestations. Le contrôle de la fraude sociale constitue en effet de longue date une priorité des organismes de sécurité sociale, en raison du caractère d' « inacceptabilité sociale » qui lui est attaché.

 La détection des cas concernés résulte d'une coopération organisée avec les services de renseignement, qui s'ajoute aux opérations de contrôle périodique d'effectivité de la condition de résidence menées par les organismes de sécurité sociale. Selon les informations transmises à votre commission d'enquête, un travail d'échange mutuel d'informations et de signalements de personnes ayant quitté le territoire a été mis en place entre ces services et les opérateurs dès le mois de juillet 2014.

S'agissant en particulier des informations intéressant les prestations servies par les Caf, deux circuits de signalement coexistent : les informations émanant de la DGSI sont transmises en main propre à un agent identifié au sein de la Cnaf ; d'autres signalements sont transmis aux Caf, qui sont associées aux comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf)109(*), par les services régionaux de la DGSI ainsi que les services de police et de gendarmerie. La centralisation de l'information est assurée par la Cnaf. Les modalités des échanges d'informations entre Pôle Emploi et la DGSI ont été formalisées dans une convention passée à la fin de l'année 2012, et qui visait à couvrir le cadre général des cas de fraude. Cette coopération a été renforcée à compter du mois d'octobre 2014.

 Les vérifications effectuées par les opérateurs à partir des indications transmises n'auraient cependant permis à ce jour d'identifier qu'un très faible nombre d'individus soupçonnés d'avoir quitté le territoire alors qu'ils bénéficiaient effectivement d'une indemnisation en cours. S'agissant des prestations versées par les Caf, une soixantaine de dossiers seulement auraient fait l'objet d'une suspension ou de radiation à la date du 9 février, pour un peu plus de 500 signalements reçus depuis 2013.

Dans le cas où la prestation versée l'est au bénéfice de plusieurs personnes, quand bien même l'allocataire nominatif est effectivement parti pour le djihad, le versement n'est pas nécessairement suspendu. Ainsi qu'il l'a été souligné devant votre commission d'enquête, les droits à prestation des ayants droit sont en effet toujours ouverts, dans la mesure où la suspension ou la radiation ne constitue pas une sanction ; il s'agit en outre d'éviter d'ajouter à la détresse des familles touchées par la radicalisation d'un de leurs membres.

Les organismes de sécurité sociale entendus par votre commission d'enquête ont d'ailleurs également insisté sur la mission d'accompagnement qui leur incombe lorsqu'une famille doit faire face au départ d'un des siens pour le djihad - épreuve qui serait comparable à un deuil.

Les responsables des organismes de sécurité sociale entendus par votre commission d'enquête estiment que les procédures de droit commun de la suspension et de la radiation permettent de réagir rapidement aux cas repérés ou signalés de départ pour le djihad. L'enjeu est aujourd'hui d'améliorer l'efficacité de la détection des cas frauduleux, à la fois en interne et par une meilleure coopération entre organismes de sécurité sociale ainsi qu'avec les acteurs de la police et du renseignement. Un travail d'amélioration des modalités d'échange d'informations est actuellement en cours entre les services du ministère des affaires sociales, la Cnaf et la DGSI, dans le but de parvenir au traitement le plus rapide et le plus efficace des situations où les versements n'ont pas été interrompus alors que le bénéficiaire est parti pour le djihad.

Votre commission d'enquête insiste sur la nécessité pour les organismes prestataires de procéder régulièrement à des contrôles rigoureux de toute forme de fraude aux prestations sociales, et de tenir spécifiquement compte des informations transmises par les services de renseignement s'agissant des cas particulièrement sensibles dans lesquels la fraude est liée à un départ pour une zone de djihad.

C. ... QUI PEINE À RÉPONDRE À L'AMPLEUR DU DÉFI

La réponse du Gouvernement, organisée au cours du second semestre 2014, démontre une mobilisation, tardive mais réelle, des services de l'État sur le dossier de la radicalisation. Pour autant, votre commission d'enquête constate que les différents outils mis en place n'ont pas permis de tarir le flux de départs vers la Syrie et l'Irak : alors qu'au début de ses travaux en octobre 2014, le nombre de Français impliqués dans les filières djihadistes était de 1 100 personnes, celui-ci s'élevait à 1 432 au début du mois de mars 2015. Les attentats survenus à Paris au début de l'année ont en outre montré qu'au-delà de la problématique des filières syriennes et irakiennes se posait également la question des réseaux terroristes « dormants », tout aussi dangereux pour la sécurité nationale.

Dans ces conditions, votre commission d'enquête s'interroge sur la certains aspects du dispositif antiterroriste français, qui doit donner lieu à de sensibles améliorations pour accroître son efficacité.

1. Une multiplicité de structures rendant complexe la coordination de la lutte antiterroriste

Au fil des auditions qu'elle a menées, votre commission d'enquête a rencontré les principaux acteurs de la lutte antiterroriste dans notre pays. Même si ce constat appellera quelques nuances, c'est d'abord la complexité, sans doute excessive, de ce dispositif qui a frappé votre rapporteur.

a) Des structures nombreuses, insuffisamment coordonnées par l'UCLAT

Plusieurs structures, dépendant de ministères distincts, à la nature différente et à la taille variable, coopèrent dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, comme il a été rappelé ci-dessus. Leur coordination est donc un enjeu essentiel.

La DGSI, le SCRT, la gendarmerie par le biais du bureau de lutte antiterroriste (BLAT) et de la SDAO mais aussi par le biais des brigades locales, la DRPP, qui assure à Paris les missions de la DGSI et du SCRT, ont tous des fonctions relevant du renseignement intérieur. D'autres structures policières, comme la sous-direction antiterroriste (SDAT) sont plus spécifiquement dédiées à la lutte contre le terrorisme.

La nécessité de coordonner ces services s'est rapidement imposée. Créée en 1984, l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) assure cette mission, avec un périmètre qui dépasse celui du ministère de l'intérieur : elle est également en lien avec la DGSE ou avec des services dépendant du ministère de la justice, comme la direction des affaires criminelles et des grâces ou le bureau du renseignement pénitentiaire. Ce sont ainsi au total 19 services, allant de la direction générale au bureau, qui sont coordonnés par l'UCLAT. Une réunion hebdomadaire de ces services est systématiquement organisée, sans préjudice de réunions plus thématiques en tant que de besoin, pouvant dans ce cas associer, le cas échéant, des services étrangers. Outre ces réunions, cette coordination pragmatique et souple s'effectue par le biais de points de contact entre les différents services et l'UCLAT, de manière donc horizontale et non hiérarchique.

Toutefois, l'UCLAT n'a pas que des fonctions de coordination. Au fil de son existence, son personnel a augmenté et des missions parfois sans lien avec sa fonction principale de coordination se sont développées. Une personne entendue par votre commission a même pu parler d'un « mille-feuille » de missions. En effet, L'UCLAT a également un rôle de représentation de la direction générale de la police nationale au sein de structures nationales110(*), au sein d'instances internationales, comme l'ONU, Interpol ou le G8, ou au sein d'instances européennes comme Europol. Plus récemment, l'UCLAT a été chargée de mettre en oeuvre la plateforme de signalement téléphonique (le « numéro vert »). Ces développements semblent aller quelque peu à l'encontre de ce qu'il est souhaitable pour une structure de coordination des services.

Votre rapporteur note d'ailleurs que la coordination s'effectue également par des échanges de personnels entre les différents services chargés du renseignement.

En outre, au plan local, des bureaux de liaison ont été systématiquement créés au niveau départemental, régional et même au niveau de la zone de défense, associant des fonctionnaires de la DGSI, du SCRT et des gendarmes. Ils permettent aux responsables de ces services d'échanger chaque semaine. Ces réunions ont pour vocation de préparer les réunions de sécurité, menées sous l'autorité du préfet. Selon les informations recueillies par votre commission d'enquête, le fonctionnement de ces bureaux de liaison n'est pas toujours optimal.

En tout état de cause, la coordination du système semble reposer davantage sur la bonne volonté des personnes que sur l'organisation de la coordination elle-même.

b) La DGSI, un modèle pouvant être questionné en ce qu'il n'intègre pas suffisamment le renseignement territorial

La DGSI est directement rattachée au ministre de l'intérieur et dispose d'une prééminence en matière d'antiterrorisme reconnue par les autres services. Pour autant, plusieurs personnes entendues par votre commission d'enquête ont regretté que le fonctionnement de la DGSI se caractérise par une certaine tendance à « aspirer » l'ensemble des renseignements produits par les autres services sans que ceux-ci ne soient informés de la suite donnée aux signalements ou aux informations ainsi transmis. Si cette « discrétion » de la DGSI peut se justifier par le fait que les services émetteurs n'appartiennent pas toujours à la communauté du renseignement, elle présente certains désavantages. En effet, les services émetteurs ne peuvent pas évaluer la qualité ou l'utilité des éléments qu'ils transmettent, ce qui leur permettrait pourtant d'améliorer leurs pratiques de manière permanente. Cette absence de retour a aussi parfois un effet démobilisateur pour leurs personnels.

Par ailleurs, le SCRT souffre encore de certaines faiblesses. La réforme de 2008 ayant conduit à la création de la DCRI a eu des effets particulièrement négatifs sur la SDIG. Dans un premier temps, il a pu apparaître que ce service était marginalisé. Il y a d'abord eu une diminution très forte du nombre d'agents par rapport à l'effectif de la Direction centrale des renseignements généraux. En outre, de l'avis de nombreuses personnes entendues, la réforme a été mal anticipée et mal préparée. Une personne entendue par votre commission a ainsi pu affirmer qu' « il a fallu tout construire en marchant ». Le service a été finalement restructuré et renforcé en 2013, avec son remplacement par le SCRT, qui n'a toutefois pas retrouvé son niveau antérieur à la réforme de 2008.

Dans leur rapport conjoint de novembre 2009, l'inspection générale de l'administration, l'inspection générale de la police nationale et l'inspection de la gendarmerie nationale avaient constaté « l'appauvrissement considérable des ressources documentaires » du nouveau service, alors même que l'efficacité d'un service de renseignement territorial repose sur l'accumulation progressive d'éléments, permettant de distinguer au sein d'une masse importante de renseignements des signaux intéressants. La reconstitution de ces éléments nécessitera donc un travail long et ardu pour les services du renseignement territorial.

En outre, le SCRT dépend de la direction centrale de la sécurité publique. Cette direction a de très nombreuses priorités et le renseignement relatif aux filières djihadistes ne constitue qu'une de ses missions parmi beaucoup d'autres. Ainsi, tant localement qu'à l'échelon national, le SCRT peine à disposer des moyens nécessaires pour son action.

La gendarmerie nationale, qui grâce à son maillage fin du territoire, devrait permettre de collecter de manière efficace ce renseignement de proximité, semble par ailleurs assez peu mise à contribution, même si la création de bureaux de liaison à tous les niveaux territoriaux devrait permettre d'améliorer le partage d'information.

Les liens entre DGSI et SCRT ont été récemment améliorés par les échanges de personnels et la création au plan local de bureaux de liaison mais il est encore difficile de porter une appréciation sur le degré de coopération des services. En tout état de cause, s'appuyant encore insuffisamment sur le SCRT, en raison notamment des faiblesses persistantes de ce service, l'action de la DGSI est amoindrie.

2. Des forces de sécurité aux limites de leurs capacités humaines et techniques ?

La crise récente des filières djihadistes vers la Syrie a suscité une mobilisation inédite des services, qui sont dès lors contraints à hiérarchiser de manière beaucoup plus stricte les menaces qu'ils peuvent suivre et traiter.

a) Les services débordés par le nombre signalements et de cibles à suivre

Lors de sa visite du CNAPR en décembre dernier, il était indiqué à la délégation de votre commission d'enquête que le dispositif national et territorial de suivi avait conduit au signalement de 1 498 personnes radicalisées. Trois mois plus tard, ce nombre s'élevait à 3 246, soit une augmentation de 116 %. Cette hausse illustre à elle seule l'ampleur du phénomène et la rapidité de son évolution. Elle constitue un défi non négligeable pour les services chargés de la lutte antiterroriste puisqu'à effectifs inchangés, ce sont plusieurs centaines de nouvelles personnes qui doivent être prises en charge ou, en fonction de leur dangerosité, surveillées alors même que les évènements de janvier 2015 ont montré l'impérieuse nécessité de ne pas négliger la surveillance des « cibles » plus anciennes. Selon le Ministère de l'intérieur, les individus nécessitant une attention particulière de la DGSI approchent les 3 000, dont 1 432 impliqués directement dans les filières syriennes111(*), alors que ce nombre s'élevait à 1 100 au mois de novembre 2014112(*). À la date du 19 mars 2015, pratiquement tous les départements français étaient, dans des proportions variables, concernés par des cas d'individus radicalisés.

Dans ces conditions, il a été indiqué à votre commission d'enquête que la DGSI a, depuis le début de l'année 2014, systématisé les entretiens administratifs avec les personnes impliquées dans les filières syro-irakiennes. Bien que non contraintes, sur le plan juridique, de déférer à la convocation, les personnes se présentent dans la plupart des cas. Cette pratique permet aux services d'échanger avec les personnes suspectées de vouloir rejoindre une organisation terroriste à l'étranger ou d'en revenir. Au cours des entretiens, qui permettent de valider certaines informations, la DGSI procède à des mises en garde portant sur les risques auxquels s'exposent les candidats au djihad. À la date du 15 janvier 2015, la DGSI avait procédé à 144 entretiens avec des candidats dont les velléités de rejoindre la Syrie avaient été confirmées par des investigations. Un total de 31 entretiens avait été réalisé avec des individus revenus des théâtres d'opération pour lesquels elle ne disposait pas de preuves de participation aux combats permettant une judiciarisation du cas, le but humanitaire du déplacement étant souvent mis en avant. Par ailleurs, la DGSI avait réalisé 290 entretiens administratifs avec des membres de l'entourage des candidats au djihad (parents, proches, amis) désireux de signaler un membre de leur entourage sur le départ ou déjà parvenu sur zone.

Les services font valoir le caractère particulièrement chronophage de cette nouvelle pratique, 465 entretiens administratifs ayant été menés en un an, et ses effets contrastés. Si ces entretiens permettent à la DGSI de mieux cerner le profil type des personnes impliquées dans les filières terroristes, la détermination de ces dernières reste le plus souvent inchangée, comme l'a souligné une personne entendue par votre commission d'enquête113(*), « leurs déclarations oscillant toujours entre dissimulation et désir de repartir au combat ». Ces entretiens présentent également l'inconvénient pour les services de se dévoiler et de faire connaître à la personne convoquée qu'elle est suivie ou surveillée.

S'agissant des entretiens avec les familles, dont les résultats sont plus probants, il apparaît, pour reprendre les termes d'une personne entendue par votre commission d'enquête, que les parents « tombent souvent de l'armoire » quand ils sont informés de la radicalisation de leur enfant et les mesures qu'ils sont amenés à prendre en réaction sont souvent inefficaces pour empêcher le départ. Dans nombre de cas les services sont amenés à mettre en garde la famille sur l'impossibilité, dans le cas d'une issue tragique, de récupérer le corps en raison du rite musulman qui impose un enterrement dans les meilleurs délais. Pour les parents d'enfants n'ayant pas encore atteint la majorité, la DGSI fait appel à leur responsabilité parentale et les informe de l'existence du nouveau dispositif d'OST, dont la mise en oeuvre suppose leur coopération active.

En outre, la charge de travail des services a considérablement cru avec la mise en place des dispositifs de signalement, qu'il s'agisse du CNAPR ou des cellules de veille préfectorales. Lors des entretiens à Strasbourg, l'attention de votre commission d'enquête a été attirée sur le fait qu'outre le suivi des manifestations, des voyages officiels et des enquêtes, le renseignement territorial était désormais pleinement mobilisé sur cette thématique, mettant en lumière son manque de moyens humains de manière générale et plus particulièrement pour effectuer des tâches opérationnelles. Il a notamment été souligné que l'enregistrement et le suivi des signalements constituaient des tâches occupant deux fonctionnaires à temps plein, lesquels fonctionnaires étant les spécialistes de l'Islam. Ce constat, qui concerne aussi d'autres forces de sécurité, conduit votre rapporteur à considérer que le manque d'effectifs sur le terrain amène nécessairement les services à délaisser, par nécessité, le suivi d'autres situations.

L'explosion de la charge de travail concerne également les dossiers judiciarisés. Comme cela a été indiqué lors des auditions : « Les services enquêteurs sont débordés, et n'ont plus le temps, après l'interpellation des individus, de traiter les commissions rogatoires. En d'autres termes, nous n'assurons pas le service après-vente », le risque étant que fautes d'éléments discriminants « tous, adolescents paumés et terroristes chevronnés, se voient infliger la même peine par le tribunal ». La multiplication des procédures judiciaires conduit les services enquêteurs à traiter le flux, au détriment du stock. Ainsi, d'après un interlocuteur de votre commission d'enquête « un dossier d'un an et demi est aujourd'hui considéré comme vieux » et « ne trouve plus d'enquêteurs pour le traiter » ; même si le Ministère de l'intérieur nuance ce constat114(*).

La surcharge de travail pour les services de police et de renseignement résultant de la multiplication des individus impliqués et des signalements à traiter risque d'aboutir à ce que certaines situations ne fassent pas l'objet d'un traitement approprié. Cette affirmation doit cependant être nuancée par la constitution, depuis le 4 mars dernier115(*), d'un fichier permettant à l'UCLAT de centraliser toutes les informations résultant des signalements116(*) qui lui parviennent par le biais du CNAPR. L'acte juridique de création de ce traitement automatisé de données à caractère personnel n'a pas été publié, comme l'autorise la loi « informatique et libertés ». Toutefois, d'après les informations que votre rapporteur a réussi à se procurer, il apparaît que la création de ce fichier, dénommé FSPRT, constitue un indéniable progrès dans la mesure où il fera mention des suites données à chaque situation individuelle, en particulier du nom du service chargé du suivi du cas, ce qui permettra à l'UCLAT de s'assurer qu'aucune situation n'est laissée sans réponse.

b) Les difficultés de l'évaluation de la dangerosité des individus

Du fait du nombre de signalements à traiter, la crise des filières syriennes constitue un défi pour les services confrontés à la nécessité, faute de pouvoir assurer un suivi approfondi de l'ensemble des dossiers individuels, de hiérarchiser les cibles à surveiller en fonction de leur dangerosité. Selon les déclarations de plusieurs personnes entendues par votre commission d'enquête, cette tâche est rendue plus ardue par le fait qu'un grand nombre des personnes identifiées étaient auparavant inconnues des services de police117(*). Ce constat est du reste partagé par les acteurs locaux, comme l'ont souligné les responsables du pilotage du contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance de l'Eurométropole de Strasbourg, relevant que les personnes signalées pour radicalisation à des fins d'accompagnement leur étaient toutes inconnues. En outre, même si les services parviennent à distinguer les « individus velléitaires des individus à la dangerosité avérée », l'analyse effectuée à un instant donné n'est pas intangible et ne saurait être une « science exacte, certains d'entre eux passant de l'une à l'autre catégorie ». À titre d'illustration, un membre d'un service de renseignement entendu par votre commission d'enquête a relevé que, dans le cadre d'une classification en codes couleur118(*), « l'expérience montre qu'un code vert peut, du jour au lendemain, passer au rouge, ce qui implique beaucoup de suivi de la part du service ».

Les signalements doivent être analysés avec rigueur et nécessitent un grand discernement, afin de vérifier qu'il ne s'agit pas de règlements de compte liés à des différends personnels. Le nombre croissant de signalements ne facilite pas cette évaluation, comme cela a été précisé à votre commission d'enquête, car les services doivent faire face à cette charge « alors que la détection du passage à l'acte est particulièrement difficile à opérer ». La pratique de la dissimulation119(*) promue par les organisations terroristes constitue un autre défi pour les services de renseignement puisque les candidats au djihad sont invités à masquer tout signe ou tout indice qui ferait apparaître au grand jour le processus de radicalisation.

Cette multiplication des cibles à suivre a conduit les services du Ministère de l'intérieur à se partager le travail pour assurer la couverture la plus large possible. Alors que le SCRT n'avait, à l'origine, vocation à couvrir que le champ de l'islam « institutionnel », ce service a été impliqué dans le suivi des personnes signalées au titre de la lutte contre la radicalisation, aux côtés de la DGSI, justifiant une diffusion d'informations systématique du CNAPR vers les états-majors des deux services. En vertu de ce partage, la DGSI effectue le suivi des cas jugés les plus dangereux ou ayant des perspectives de judiciarisation. Le SCRT assure un suivi des personnes « velléitaires » ou peu dangereuses. L'action complémentaire des deux services justifie une coordination fine matérialisée par la création de bureaux de coordination de la DGSI au sein des directions zonales du SCRT, afin que la DGSI ait accès aux informations sur les cas pris en charge par le SCRT ; l'échange réciproque d'informations n'étant cependant pas toujours possible compte tenu du caractère confidentiel des informations traitées par la DGSI.

Ces difficultés d'évaluation se posent aussi dans le domaine judiciaire pour les personnes interpellées à leur retour de Syrie et faisant l'objet d'une procédure. Une personne entendue par votre commission d'enquête a mis en évidence le caractère limité des informations disponibles sur les agissements d'individus de retour de Syrie. Pour les personnes mises en cause et pour lesquelles les services de police judiciaires disposent d'éléments de preuve quant à leur participation à des actions terroristes, l'évaluation de leur dangerosité est également problématique compte tenu du caractère « stéréotypé » de leurs déclarations qui ne permettent pas de distinguer les personnes véritablement repenties des autres120(*). La difficulté de « distinguer le vrai du faux » et le temps très limité de l'enquête sont enfin de nature à précipiter la judiciarisation du dossier, par crainte de la commission d'un attentat, et à rendre plus difficile la qualification des faits ainsi que la collecte des éléments de preuves, éléments essentiels dans la suite de la procédure judiciaire121(*).

Votre rapporteur relève que cet accroissement du nombre de cibles à surveiller et l'importance cruciale de l'évaluation de leur dangerosité pose la question des moyens humains et techniques dont disposent les services, débordés par les signalements exigeant un suivi, et des capacités d'investigation qu'ils sont autorisés à mettre en oeuvre. À cet égard, les cibles considérées comme les plus dangereuses et nécessitant un suivi approfondi sont extrêmement consommatrices en moyens techniques et humains, la surveillance d'un individu 24 heures sur 24 exigeant entre 10 et 20 fonctionnaires. Certes, aux créations de postes d'ores et déjà programmés à la DGSI sont venues s'ajouter les renforcements annoncés par le Gouvernement le 21 janvier 2015. Toutefois, ces effectifs ne seront pas immédiatement mobilisables et devront être formés avant d'être engagés sur le terrain.

Enfin, votre rapporteur ne saurait oublier que la dangerosité de certains individus impliqués dans les filières djihadistes questionne les modes d'action des forces d'intervention spécialisées (GIGN, RAID et BRI-BAC) - services qui participent pleinement à l'effort national de lutte contre le terrorisme comme l'ont rappelé les évènements de janvier dernier -, qui sont désormais obligés de tenir compte, en cas de gestion d'une crise terroriste, de la très grande détermination d'individus prêts à mourir après la commission de leurs actes.

3. Une coopération internationale qui reste perfectible

Trois principaux axes de coopération doivent être évalués s'agissant de la lutte antiterroriste. Dans la crise actuelle, la coopération avec la Turquie revêt une importance cruciale dans la mesure où la plus grande partie des jeunes djihadistes européens qui se rendent en Syrie passent par la Turquie. Une délégation de votre commission d'enquête s'est rendue sur place afin d'évaluer la qualité de cette coopération.

En second lieu, la coopération avec les autres pays européens est également essentielle dans la mesure où beaucoup d'entre eux connaissent le même problème des départs de jeunes vers le Moyen-Orient et où les filières djihadistes ont souvent des ramifications dans plusieurs pays de l'Union européenne.

Enfin, les États-Unis restent un partenaire essentiel de la France en matière de lutte antiterroriste. Une délégation de votre commission d'enquête s'est ainsi rendue à Washington pour rencontrer quelques-uns des hauts responsables chargés de cette coopération.

a) La coopération avec la Turquie
(1) Une coopération désormais de bon niveau

Les entretiens menés par la délégation de votre commission d'enquête en Turquie avec les personnels des services de renseignement (DGSE, DGSI), les attachés de sécurité intérieure et d'immigration, les responsables de l'ambassade de France en Turquie (Ankara) et du consulats général (Istanbul) et les responsables turcs (président de la commission des affaires intérieures de la Grande assemblée de Turquie, gouverneur coordinateur de la région de Gaziantep, responsables de l'administration du ministère de l'intérieur, de la police et de services de renseignement) leur ont permis de prendre la mesure de la coopération entre la France et la Turquie dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, des difficultés qui persistent dans cette coopération et des améliorations qui pourraient y être apportées.

Plusieurs centaines de jeunes Français sont entrés et continuent à entrer en Syrie via la Turquie. Selon le modus operandi le plus fréquent, le jeune Français obtient un numéro de téléphone sur un réseau social. Il prend ensuite un vol à destination d'Istanbul en ne présentant que sa carte d'identité, comme le permet la pratique des autorités turques. Une fois arrivé à Istanbul, il appelle ce numéro avec une simple carte téléphonique et suit les instructions qui lui sont données pour rejoindre le Sud de la Turquie puis la frontière syrienne (vers Gaziantep ou Antakya par exemple). Le passage a lieu en général, non pas aux quelques points de passage frontaliers encore ouverts avec la Syrie et tenus par les autorités turques (qui prennent dûment en compte les demandes des autorités français pour traiter les éventuelles tentatives de passage de jeunes Français) mais sur la « frontière verte », très poreuse du fait d'une tradition ancienne de commerce et de trafic entre le Nord de la Syrie et le Sud de la Turquie. La Turquie a en effet une frontière terrestre de plus de 900 km avec la Syrie et 350 km avec l'Irak, de sorte qu'il est impossible de la contrôler efficacement. Par ailleurs, certains migrants arrivent désormais par bateaux clandestins directement dans le Sud de la Turquie en provenance d'Italie. Au total, selon les services français, une personne qui parvient à pénétrer en Turquie est quasiment certaine de parvenir à gagner la Syrie.

Dès avant la visite du ministre de l'Intérieur Bernard Cazeneuve le 26 septembre 2014, il existait à la demande des services français une coopération avec les services turcs pour tenter d'enrayer le départ de jeunes Français vers le territoire syrien ou irakien ou contrôler leur retour.

Cette coopération, réelle et assez approfondie, reste néanmoins pour plusieurs raisons en deçà de ce que souhaiteraient les autorités françaises. D'abord, les autorités turques disent à juste titre qu'il serait préférable d'empêcher les djihadistes de partir plutôt que de les arrêter une fois qu'ils sont arrivés en Turquie. Elles soulignent aussi et qu'il est étonnant de leur demander de mettre en oeuvre des mesures attentatoires aux libertés que la législation du pays de départ n'autorise pas sur son propre territoire. Ensuite, la hiérarchie des préoccupations turques est quelque peu différente de celle des pays européens. Ceux-ci sont horrifiés par les exactions des groupes terroristes, en particulier de Daech, et redoutent que leurs ressortissants ne participent aux actions de ces groupes en Syrie et commettent des attentats à leur retour en Europe. Pour leur part, les autorités turques, bien qu'engagées dans un dialogue avec les Kurdes, posent une équivalence entre le terrorisme de Daech et celui du PKK, regrettant que les pays européens ne coopèrent pas davantage dans ce domaine. En outre, la Turquie connaît un afflux de réfugiés syriens d'une telle ampleur qu'il constitue un véritable défi pour ce pays : près de deux millions de réfugiés ont franchi la frontière syrienne, dont seulement 220 000 environ ont pu être placés dans des camps de réfugiés, les autres s'étant installés dans des villes et des villages du Sud de la Turquie. La prise en charge de ces réfugiés dans les camps et les mesures destinées à venir en aide à ceux qui sont dispersés dans les villes est très coûteuse et sera sans doute de moins en moins bien acceptée par la population.

Ainsi, comme les services turcs l'ont rappelé aux services français, ceux-ci ne sont qu'une «pièce du puzzle » dans les problèmes que les autorités turques ont à affronter.

Malgré cette situation, la coopération fonctionne et peut prendre essentiellement deux formes : le refoulement d'un Français à la frontière turque ; l'organisation du retour d'un Français appréhendé par les Turcs de leur propre initiative ou à la demande des services français alors qu'il est repassé de Syrie en Turquie.

En ce qui concerne le premier cas de figure, la DGSI signale aux services turcs les Français qu'elle soupçonne de vouloir partir en Turquie aux fins d'inscription sur la liste turque de « non entrée » qui comptait environ 7 000 noms au moment du déplacement de votre commission d'enquête, dont environ 600 Français. Cette inscription n'est pas systématique et les autorités turques gardent la main sur la liste, les services français n'ayant pas la possibilité de vérifier qu'elle est cohérente avec leurs propres fichiers. Toutefois, la situation devrait s'améliorer sur ce point puisque la France dispose depuis la loi du 13 novembre 2013 de la possibilité d'interdire la sortie de France aux personnes soupçonnées de vouloir rejoindre des groupes terroristes en Syrie.

À côté du traitement direct des cas qui leur sont signalés, les services turcs ont mis en place un système de profilage des individus aux fins d'interdire l'entrée de ceux qui sont présumés susceptibles d'avoir l'intention d'aller faire le djihad. Un total de 1 400 personnes auraient ainsi été soumises à une analyse fondée sur l'âge, le comportement à l'aéroport et d'autres critères, ce qui aurait abouti au refoulement de plusieurs centaines de personnes, y compris des personnes qui, de l'aveu même des autorités turques, ont été soupçonnées à tort, en raison notamment de leur apparence. Cet élément est important au moment où la France s'apprête à mettre en place le fichier PNR, dans la mesure où ce fichier sera pareillement utilisé pour faire du profilage : les critères devront être suffisamment précis et le mode de prise en charge des personnes repérées devra être suffisamment élaboré pour minimiser autant que possible les cas de « faux positifs ».

Dans le second cas de figure, les autorités turques peuvent signaler aux autorités françaises qu'elles détiennent dans un centre de rétention un Français au titre de la législation turque sur le droit au séjour. Dans certains cas, le Français peut avoir été placé en rétention par l'un des services de sécurité turc à la demande de l'attaché de sécurité français, lui-même saisi par la DGSI. Le retour en France est alors en principe organisé en coopération avec les services français. On peut citer l'arrestation de Mourad Farès en août 2014 comme un exemple de réussite de ce type de coopération. Ce franco-marocain qui aurait facilité l'entrée en Syrie de nombreux Français a été appréhendé par les services turcs à la demande des services français et renvoyé en France où il a été placé en détention provisoire.

Ce dispositif de coopération connaît toutefois certaines limites. D'abord, cette coopération se fait au coup par coup essentiellement à la demande des autorités françaises, les autorités turques n'agissent que rarement de manière spontanée. Ensuite, la Turquie n'avertit pas systématiquement la France lorsqu'elle détient un Français dans un centre de rétention. Symbole du manque de systématicité et du caractère quelque peu « artisanal » de cette coopération, le « raté » des trois djihadistes français arrivés à Marseille alors qu'ils étaient attendus à Paris.

Toutefois, à la suite de cet épisode malheureux, le ministre de l'Intérieur français s'est rendu en Turquie pour rencontrer les autorités et donner plus de force et d'efficacité à la coopération entre les deux pays. De l'avis des responsables des services compétents rencontrés par la délégation de votre commission d'enquête, depuis ce déplacement, la coopération entre la France et la Turquie pour lutter contre les filières djihadistes est désormais de très bon niveau et sans doute l'une des plus poussées parmi celles des pays européens concernés, comme le confirment les entretiens que votre délégation a pu avoir avec les responsables des ambassades de quelques-uns de ces pays à Ankara. Dans le cadre d'un nouveau protocole, les autorités françaises signalent systématiquement aux autorités turques les Français ayant des velléités de partir en Turquie. Inversement, les autorités turques signalent en temps réel les ressortissants français placés dans des centres de rétention ou interpellés. Le SSI a approfondi ses relations directes avec les centres de rétention administrative (CRA), lesquels dépendent de la DGMM. Les expulsions de Français sont désormais systématiquement coordonnées, un temps suffisant étant laissé aux autorités françaises entre la demande par les autorités turques du laissez-passer consulaire et le départ de l'avion, ce qui permet d'organiser dans de bonnes conditions l' « accueil » du djihadiste à son retour en France. En outre, l'embarquement effectif de celui-ci est en principe garanti par la partie turque.

Entre septembre 2014 et janvier 2015, 51 personnes (dont 13 enfants) ont ainsi été éloignées de Turquie vers la France : 7 en septembre 2014, 12 en octobre, 22 en novembre (dont 16 par voie terrestre), 5 en décembre et 5 au 22 janvier 2015. Par ailleurs, le SSI a vu le nombre de signalements multiplié par 3 au cours du dernier quadrimestre 2014. Ainsi, 100 signalements avaient été portés à sa connaissance entre août 2013 et fin août 2014 alors que plus d'une centaine a été recensée au cours des quatre derniers mois de l'année 2014.

(2) Les possibilités d'améliorations supplémentaires de la coopération

Si la coopération avec les autorités turques s'est ainsi améliorée, des difficultés persistent. En particulier, ces autorités fournissent peu d'éléments écrits qui pourraient appuyer un dossier judiciaire. Dès lors, de nombreux cas ne peuvent pas être judiciarisés et les services de renseignement doivent poursuivre leur surveillance administrative.

Par ailleurs, les reconduites à la frontière par la voie terrestre (Grèce et Bulgarie) posent des problèmes particuliers. Aucune coercition n'est possible à l'encontre des français reconduits à la frontière de la Grèce ou la Bulgarie, à l'exception de la coopération judiciaire, dans le cadre d'un mandat d'arrêt européen délivré par un juge d'instruction ou par le Parquet, quand des éléments permettant de constituer un dossier existent. Ces personnes restent donc libres de regagner ou non le territoire national.

La diffusion de fiches Sûreté de l'État S15 (« A la présentation à la frontière, retenir l'intéressé et ses bagages. Ne pas interroger et aviser sans délai le service demandeur qui donnera instructions ») permet le contrôle des individus par la police grecque uniquement (membre de l'espace Schengen), mais sans possibilité d'expulser les Français en règle d'un point de vue administratif.

A l'heure actuelle, il serait donc souhaitable de privilégier et consolider l'éloignement de nos ressortissants depuis la Turquie par la voie aérienne, ce dispositif bénéficiant désormais d'un mode opératoire bien établi.

Inversement, l'utilisation par les candidats au djihad de la voie routière pour gagner la Turquie semble en progression. Dans ce contexte, l'un des parcours qui semble privilégié passe par la Bulgarie. Si l'action du SSI à Sofia auprès des autorités locales, à l'instar de celle de son homologue à Ankara, n'est certainement pas étrangère à l'augmentation des signalements, cette tendance à utiliser la voie routière pourrait aussi répondre à la nécessité de faire voyager ensemble plusieurs membres d'une même famille, ainsi qu'à la volonté des candidats au djihad d'échapper aux contrôles dans les aéroports, et notamment à l'aéroport Atatürk d'Istanbul.

En ce qui concerne les moyens humains, les services de renseignement et de sécurité intérieure consacrent désormais une grande partie de leur activité à traiter le problème des djihadistes français. Certains de ces services ont déjà été renforcés mais il serait souhaitable qu'une partie des effectifs supplémentaires annoncés par le Premier ministre lors de son intervention du 21 janvier vienne conforter leur action. En ce qui concerne le consulat, la consule générale à Istanbul, Mme Muriel Domenach, a fait valoir que la lutte contre le djihadisme avait également des effets non négligeables sur le travail des personnels du consulat et exigeait sans doute des formations spécifiques.

Enfin, votre rapporteur rappelle qu'un accord franco-turc de coopération en matière de sécurité intérieure a été signé à Ankara le 7 octobre 2011 par les ministres de l'intérieur turc et français et se trouve en attente à l'Assemblée nationale depuis novembre 2012. Cet accord résulte de négociations qui ont débuté en 1998 et qui ont notamment visé le respect de nos exigences en matière de droits de l'Homme. L'accord stipule ainsi expressément, dans son article 2, que la France est libre de refuser toute demande de coopération « si elle estime, qu'en vertu de sa législation, son acceptation serait susceptible de porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne, à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ». Par ailleurs, l'accord ne prévoit pas l'échange de données à caractère personnel. Outre la lutte contre le terrorisme, cet accord devait permettre de renforcer la lutte contre le trafic de stupéfiants, l'immigration illégale et la lutte contre la criminalité organisée, en particulier le blanchiment d'argent. Votre rapporteur estime qu'il conviendrait de réexaminer à bref délai dans quelles conditions pourrait être définitivement approuvé.

b) Une coopération européenne encore insuffisante

L'enceinte européenne est depuis longtemps le cadre d'une coopération contre le terrorisme, le président Valery Giscard d'Estaing ayant proposé dès 1977 des avancées en matière de coopération judiciaire dans ce domaine. Toutefois, ce sont les attaques survenues à partir de 2000 qui ont suscité les avancées les plus importantes. Ainsi, le mandat d'arrêt européen a été institué par la décision cadre 2002/584/JAI du 13 juin 2002 après avoir été approuvé lors du Conseil européen de Laeken (décembre 2001), peu après les attentats du 11 septembre 2001. De même, la décision cadre 2004-475 a permis de faire progresser l'harmonisation du volet judiciaire de la lutte antiterroriste. Après les attentats de Madrid, la coopération s'est accélérée. En mai 2005, le traité de Prüm, dit Schengen II,I a permis à 8 États membres de s'engager dans un partage de données personnelles : empreintes ADN, empreintes digitales, plaques d'immatriculation. La première stratégie européenne de lutte contre le terrorisme a vu le jour en décembre 2005, sous la forme d'un plan d'action en quatre volets : prévention (lutte contre la radicalisation, prévention et gestion des risques, identification des avoirs criminels, etc.) ; protection des infrastructures critiques et des sites ainsi que des frontières ; poursuite des infractions terroristes ; réaction aux crises.

L'Union européenne a incité les États à mettre en place des stratégies nationales pour concrétiser ces quatre axes. Si la France s'est tout particulièrement impliquée dans la mise en oeuvre de la coopération policière et judiciaire, il n'en a pas été de même en matière de prévention de la radicalisation, la création du numéro vert ayant constitué une innovation relativement tardive dans notre pays.

Depuis mars 2013, le coordonnateur pour la lutte contre le terrorisme, Gilles de Kerchove, que la délégation de votre commission d'enquête a pu rencontrer à Bruxelles lors de son déplacement, a particulièrement mis l'accent sur la question des combattants terroristes et en juin 2013, le Conseil JAI a adopté un ensemble de 22 mesures relatives aux combattants étrangers inspirées par le coordonnateur.

Par ailleurs, en marge des conseils justice et affaires intérieures (JAI), les ministres de l'intérieur des États membres les plus concernés par le terrorisme (« G9 ») se réunissent régulièrement. Depuis le début de l'année 2013, la question des combattants terroristes étrangers a figuré plusieurs fois à l'ordre du jour du Conseil de l'UE et du Conseil européen.

Le 12 février 2015, les membres du Conseil européen se sont réunis et ont adopté une déclaration commune contre le terrorisme incluant des orientations fixant un cadre de travail pour les mois à venir. Ces orientations comprennent d'abord des mesures de sécurité telles qu'une incitation à l'adoption du PNR européen, la pleine utilisation des possibilités offertes par le code Schengen, une meilleure coopération policière et des actions contre le trafic d'armes à feu et le financement du terrorisme. En second lieu, il est prévu de renforcer les actions en matière de prévention de la radicalisation, notamment sur Internet, et de défense des valeurs démocratiques. Enfin, les membres du Conseil européen ont insisté sur la nécessité de renforcer la coopération avec les pays tiers, notamment en Afrique du Nord et au Moyen-Orient mais aussi dans les Balkans.

Au total, si les institutions de l'Union européenne disposent ainsi d'un pouvoir d'impulsion en matière de lutte contre le terrorisme, la coopération effective entre les États membres sur ce sujet reste soumise à la bonne volonté des gouvernements. En particulier, la coopération en matière de renseignement, aspect essentiel de cette lutte, reste en grande partie en dehors du champ communautaire.

En effet, l'article 4 du traité sur l'Union européenne (TUE) prévoit que la sécurité nationale, qui inclut le renseignement, reste de la compétence exclusive des États. Toutefois, l'article 73 du TFUE dispose qu'ils peuvent développer des coopérations en la matière.

Ainsi, après les attentats du 11 septembre 2001, le club de Berne a créé le Groupe antiterroriste (GAT). Le GAT réunit tous les services de renseignement de sécurité intérieure de l'Union, auxquels sont adjoints les services norvégien et suisse. Le GAT est doté d'un système de communication chiffrée qui permet de relier de manière permanente et sécurisée l'ensemble des membres du réseau. En outre, le GAT est l'enceinte chargée d'alimenter le centre de situation de l'Union européenne (IntCen) en matière de renseignement de sécurité. Cet organe, d'abord appelé SitCen, a été créé à la suite des attentats de Madrid de mars 2004 par le Conseil. Alimenté par les services de sécurité et de renseignement des États membres de l'Union européenne (intérieur et extérieur), il a permis la production d'études à caractère thématique ou géographique. En 2010, le SitCen est rattaché au Service européen d'action extérieure (SEAE) et ne relève plus exclusivement du Conseil. En 2012, il est rebaptisé l'« EU Intelligence Analysis Center » (IntCen) et devient le point d'entrée unique dans l'Union européenne concernant les informations classifiées en provenance des différents services de renseignement et de sécurité des États membres. La contribution des États membres à l'IntCen n'est pas obligatoire. Les productions d'IntCen alimentent le SEAE, la Commission, et les États membres. Europol, Frontex et Eurojust reçoivent également les productions qui les concernent.

Dans les faits, les services de renseignement des États membres peuvent se servir d'Europol, l'agence européenne de coopération policière, pour échanger des informations. Dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, Europol propose différents services aux États membres, comme la mise à disposition de locaux (afin que les États membres puissent se réunir et échanger) ou la mise à disposition de bases de données à forte capacité de recoupement, sous la forme de fichiers d'analyse thématiques, notamment sur le thème du terrorisme. Mais Europol n'est pas une structure de renseignement. En matière de coopération antiterroriste, les États membres sont en grande majorité représentés par les services de police judiciaire compétents. L'UCLAT, en tant que représentante des structures françaises dédiées à la lutte contre le terrorisme, est régulièrement amenée à participer aux réunions stratégiques d'Europol. Les services spécialisés (la sous-direction antiterroriste de la direction centrale de la police judiciaire et l'entité judiciaire de la direction générale de la sécurité intérieure) participent régulièrement aux réunions à caractère technique ou opérationnel.

Depuis la montée en puissance de la question des combattants étrangers, Europol a considérablement développé son offre de services à destination des États membres. Ainsi un point focal de coopération dénommé « Travellers » portant sur le suivi des déplacements des individus radicalisés à destination des zones de jihad a été ouvert en 2014. Ce point focal fonctionne en lien étroit avec la base de données Europol (Europol information system). Europol a aussi mis en place au dernier trimestre de 2014 le Groupe de travail « Dumas », divisé en sous-groupes thématiques destinés à couvrir l'ensemble de la question des combattants étrangers. L'Internet terroriste est également suivi à travers les travaux de la plateforme « Check the Web » qui repère, classe, analyse sommairement et met à disposition des États membres les principaux contenus radicaux et terroristes identifiés sur les sites et les réseaux sociaux.

D'après les informations recueillies par la délégation de votre commission lors de son déplacement à Bruxelles, il existe une tendance à faire entrer le renseignement dans les compétences de l'Union européenne. Ainsi, le dernier document du Coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme (document DS1035/15 du 17 janvier 2015) évoque l'établissement d'une Task Force CT (Contre-Terrorisme) en résidence à Europol. Selon Europol, avec le temps et lorsque le niveau de confiance requis aura été établi, cette Task Force serait appelée à faire office de centre de « fusion » (rassemblement de toutes les données) pour les données policières et de renseignement. Plusieurs États membres, dont la France, sont toutefois réticents devant une telle évolution.

En effet, les services de renseignement ont une tendance naturelle à préférer les coopérations bilatérales ou dans des instances ad hoc dont ils maîtrisent le format et les modalités de travail. Pourtant, selon Gilles de Kerchove, les États membres devraient davantage surmonter leurs réticences pour partager des informations au sein d'Europol.

Votre rapporteur n'ignore pas que la coopération entre les services de renseignement, qui se trouvent au coeur de la souveraineté nationale, obéit à des contraintes très particulières et notamment à la nécessité pour chaque État ayant recueilli un renseignement d'en préserver le secret, y compris pour pouvoir s'en servir comme « monnaie d'échange » afin d'obtenir des renseignements de la part d'autres États, parfois non membres de l'Union européenne, et notamment des États-Unis.

Il faut toutefois souligner que, précisément, les États-Unis partagent largement leurs renseignements avec leur propre communauté dite des « five eyes » (Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande, Canada, Australie). Si certains de ces pays restent des partenaires essentiels de notre pays en la matière, il serait sans doute souhaitable que certains pays de l'Union européenne, au premier rang desquels l'Allemagne, la France ou encore la Belgique, puissent développer ensemble leur propre communauté de renseignement afin de franchir un nouveau seuil d'efficacité dans la lutte contre le terrorisme.

c) Une coopération efficace avec les États-Unis

La coopération de la France avec les États-Unis en matière de lutte contre le terrorisme est marquée par une confiance réciproque et par des échanges très réguliers au plus haut niveau entre services de renseignement.

À cet égard, votre rapporteur considère que le la qualité de l'accueil et des interlocuteurs rencontrés par la délégation du Sénat à Washington constitue un signe supplémentaire de la bonne entente qui prévaut dans ce domaine entre les deux pays.

En particulier, la délégation a pu s'entretenir avec John O. Brennan, directeur de la CIA. Celui-ci a confirmé la qualité de la coopération entre la France et les États-Unis dans la lutte antiterroriste en soulignant que la menace terroriste est une préoccupation de même ordre pour les américains et pour les Français, les deux peuples ayant récemment subi des attaques sur leur territoire. John O. Brennan a estimé que cette menace était aujourd'hui d'une ampleur inédite et que les autorités des deux pays devaient tout particulièrement veiller à ce que les moyens humains et matériels des services ainsi que la qualité des procédures juridiques qui encadrent leur usage soient de très haut niveau pour assurer l'efficacité de leur action.

Malgré le caractère très satisfaisant de la coopération avec les autorités américaines, votre rapporteur relève qu'un important accord de coopération judiciaire franco-américaine a été signé en mai 2012 et n'a toujours pas été approuvé. Cet accord s'inspire largement du traité de Prüm du 27 mai 2005, signé par sept États membres de l'Union européenne (la Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et l'Autriche) qui permet en particulier, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, l'échange de données génétiques, d'empreintes digitales et de données à caractère personnel. L'accord de coopération franco-américain prévoit ainsi que, dans le cadre des enquêtes judiciaires portant sur des faits de criminalité grave (dont les actes terroristes), les bases de données des deux pays pourront être connectées au cas par cas afin d'identifier des concordances de traces dactyloscopiques, de traces ADN ou d'autres données personnelles. Une telle procédure de coopération sera probablement d'une grande utilité pour mener à bien certaines enquêtes en matière d'infractions terroristes, comme l'a souligné M. Thomas Krajeski, ambassadeur du département d'État pour la lutte contre les combattants étrangers, rencontré par la délégation de votre commission d'enquête lors de sa mission à Washington, et qui a insisté sur la nécessité de ratifier cet accord dans les meilleurs délais.

Votre rapporteur se félicite par conséquent que le projet de loi d'approbation de cet accord ait été déposé en première lecture au Sénat le 22 octobre 2014. Il sera soumis au vote de Votre Haute Assemblée le 17 avril prochain.

4. Un traitement judiciaire du renseignement problématique

La fluidité des relations entre la phase de renseignement et la phase de répression judiciaire, pourtant essentielle au traitement efficace des filières djihadistes, n'est pas totalement assurée.

a) Les difficultés pour judiciariser le renseignement

Faute de dispositions juridiques suffisamment précises en la matière, exception faite du régime général fixé au deuxième alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale122(*), les informations recueillies par les services de renseignement dans le cadre des investigations qu'ils mènent ne peuvent pas nécessairement être utilisés à l'appui d'une procédure judiciaire. Ce constat a d'ailleurs été clairement exposé à votre commission d'enquête lors de son déplacement à Strasbourg. Ainsi, un dossier d'abord suivi « en renseignement » devra être refait depuis le début de la procédure, au niveau de l'établissement des preuves, dès lors qu'il fera l'objet d'une judiciarisation, ce qui est évidemment de nature à accroître sensiblement la charge de travail des services.

Cette contrainte d'ordre procédural pesant sur le renseignement est liée à la nécessité de pouvoir discuter les preuves apportées à charge devant les juridictions. Or, ces dernières n'ont connaissance ni des informations recueillies par les services de renseignement français ou étrangers, ni de leur source, ni de leur mode de transmission entre lesdits services. Ces informations ne sont connues des autorités judiciaires que si elles sont déclassifiées à l'initiative des autorités administratives compétentes ou à la demande des autorités judiciaires à l'issue d'un processus de déclassification.

La déclassification des documents administratifs

La procédure de déclassification à l'initiative de l'autorité administrative est définie par l'article R. 2311-4 du code de la défense qui dispose que « les modifications du niveau de classification et la déclassification (...) sont décidées par les autorités qui ont procédé à la classification ». La procédure de déclassification à la demande d'une juridiction est pour sa part prévue aux articles L. 2312-1 à L. 2312-8 du code de la défense. Elle impose à la juridiction, dans le cadre d'une procédure engagée devant elle, d'adresser une requête à l'autorité administrative (Premier ministre ou ministre) qui a procédé à la classification du document, qui saisira alors sans délai la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN). La commission rend, dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, un avis favorable, partiellement favorable ou défavorable à la classification, avis transmis au ministère qui a classifié l'information. Cet avis est purement consultatif et ne s'impose pas au ministère concerné. Ce ministère a ensuite un délai de quinze jours, à compter de la réception de cet avis, pour décider de la déclassification ou non du ou des documents concernés. Ces documents déclassifiés sont ensuite versés directement au dossier de la juridiction afin de compléter les éléments déjà recueillis dans la procédure.

Toutefois, même en cas de déclassification du renseignement, votre rapporteur note qu'aucune disposition n'oblige les juridictions à intégrer les pièces qui leur sont présentées en procédure. Ainsi en va-t-il, selon les informations recueillies par votre commission d'enquête, des transcriptions des interceptions de sécurité, classifiées « Secret défense », qui, bien que déclassifiées, ne sont pas nécessairement introduites dans les procédures judiciaires. En outre, il est considéré que les informations recueillies par les services de renseignement sont insuffisantes à elles seules pour fonder une condamnation si, par la suite, elles n'ont pu être judiciairement confirmées, voire renforcées.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le Ministère de la justice nuance ces difficultés en soulignant que l'intégration du renseignement dans les procédures judicaires est facilitée par la double nature de la DGSI qui l'autorise à prendre l'initiative de déclassifier le renseignement et d'en rendre l'autorité judiciaire destinataire. Se présentant sous la forme d'un procès-verbal établi par le département judiciaire de la DGSI, ces informations se présentent alors sous la forme d'une « synthèse », ne précisant pas les sources des informations recueillies, intégrée à la procédure judiciaire sans formalisme particulier. Ces éléments peuvent ensuite être utilisés pour initier une procédure judiciaire, qui a vocation à les étayer au cours de l'instruction. L'attention de votre rapporteur a par ailleurs été appelée sur un arrêt du 20 mars 2014 de la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Paris qui a validé l'intégration dans une procédure judiciaire de « compte rendu de surveillance » portant la mention « confidentiel » rédigé par la DRPP. Dans le cas d'espèce, la cour a considéré que n'étant pas des actes de police judiciaire et n'étant joints qu'à titre d'information par le biais d'un procès-verbal régulièrement établi relatant des opérations de surveillance, ces compte-rendus de surveillance pouvaient être contradictoirement discutées par le requérant et soumis à l'appréciation d'une éventuelle juridiction de jugement.

Tout en prenant acte de ces éléments favorables, votre rapporteur tient à relayer les interrogations et incompréhensions de certains agents de services de renseignement qui ont parfois le sentiment de travailler « à perte » sur certains dossiers liés aux filières syriennes s'appuyant dans ce constat sur la faiblesse du nombre d'éléments d'informations repris in fine dans les procédures au regard de la totalité de ceux qu'ils ont contribué à recueillir. Votre rapporteur considère que cette situation devra être examinée lors de la discussion du texte sur le renseignement afin de favoriser une meilleure intégration des informations collectées par les services dans les procédures judiciaires.

b) La co-saisine DGSI/police judiciaire : le retour de la guerre des polices ?

Dans le droit fil des prérogatives héritées de la DST, la DGSI exerce des missions de police judiciaire aux côtés de la sous-direction antiterroriste (SDAT) de la Direction centrale de la Police judiciaire et de la section antiterroriste (SAT) de la direction de la police judiciaire de la Préfecture de Police de Paris. Dans le domaine de la lutte contre le terrorisme d'inspiration djihadiste, la DGSI s'est vu reconnaître un rôle de chef de fil. Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le Ministère de la justice lui a indiqué que le schéma général de saisine des services de police judiciaire par la section antiterroriste du parquet de Paris, adaptable selon la particularité de certaines situations, s'appuyait sur la répartition suivante pour les contentieux terroristes islamistes :

- DGSI pour les filières en lien avec l'étranger ;

- SDAT pour les groupes actifs sur le territoire national ;

- SAT pour les dossiers intervenant dans le ressort de la Préfecture de Police de Paris.

S'agissant des contentieux liés aux filières syriennes, la DGSI est, conformément à son rôle de chef de file, saisie de l'ensemble des procédures, au nombre actuel de 119123(*), sur un total de 177 enquêtes judiciaires124(*). La DGSI est en co-saisine avec la SDAT dans 24 dossiers et avec la SAT dans 16 autres procédures. Concernant cette pratique de la co-saisine, le Ministère de la justice, interrogé par votre rapporteur, souligne que la réticence des services à échanger spontanément leurs informations dans les affaires instruites conjointement est source de dysfonctionnement dans les investigations. Cette affirmation a au demeurant été confirmée lors des auditions menées par votre commission d'enquête, l'une des personnes entendues précisant à cet égard que la « guerre des polices » avait été « ravivée » et que cette pratique de la co-saisine ne donnait pas de résultats probants125(*).

Votre commission d'enquête déplore cette situation qu'elle juge inadmissible et préjudiciable à l'efficacité de la réponse des pouvoirs publics. Elle considère que la gravité des menaces auxquelles notre pays est exposé ne saurait donner lieu à l'exercice de luttes d'influence entre services de police, d'autant plus incompréhensibles au regard du nombre considérable de dossiers à traiter qui impose une répartition de la charge de travail entre ces derniers. Elle regrette que de tels dysfonctionnements, déjà constatés et dénoncés à la suite de l'affaire Merah126(*), soient toujours d'actualité deux ans après.

5. Une propagation des idées djihadistes sur Internet qui échappe au contrôle

Le rôle d'Internet constitue l'une des principales spécificités de la crise actuelle, ce vecteur jouant un véritable effet de catalyseur dans les processus de radicalisation et de recrutement. Telle est la caractéristique majeure qui réunit les Français partis faire le djihad en Syrie, ainsi que le souligne David Thomson dans son ouvrage précité : « leur seul dénominateur commun est Internet et la culture des réseaux sociaux dont l'arrivée a profondément modifié les profils et les codes du mouvement jihadiste français ». Cette diffusion des idées djihadistes, par le biais d'échanges sur des forums et de diffusion de vidéos faisant l'apologie du terrorisme, s'appuie sur des sites Internet traditionnels mais utilise largement les facilités offertes par les réseaux sociaux qui jouent un effet démultiplicateur.

Comme le notent Olivier Hanne et Thomas Flichy de la Neuville dans leur ouvrage précité, les organisations terroristes ont pleinement intégré cette dimension dans leur action en apportant une attention particulière à leur « stratégie de communication », tant à l'appui de la propagande qu'elles diffusent que par les moyens qu'elles déploient pour attirer à elles des recrues127(*), les jeunes générations étant « particulièrement réceptives à la « connectivité » de Daech, utilisant les réseaux sociaux et diffusant des vidéos de ses exactions et de ses crimes ». Daech a au surplus acquis ses propres moyens techniques de diffusion128(*) pour diffuser largement ses messages129(*). Nombre de personnes entendues par votre commission d'enquête ont à cet égard souligné la « qualité »130(*), sur le plan technique, des vidéos de propagande et d'exactions diffusées sur Internet, ainsi que sur le « calibrage » des messages qui trouvent un écho favorable auprès de nombreuses personnes131(*). Ces organisations organisent enfin leur propagande par la diffusion de revues « officielles », écrites en anglais et en français pour toucher un large public.

La guerre que mènent les organisations terroristes se déroule en conséquence sur le terrain et dans le cyber-espace, ce qui conduit les pouvoirs publics à prendre en compter cette dimension dans leur riposte.

a) L'effet démultiplicateur des réseaux sociaux

Lors de la table-ronde « Internet et terrorisme djihadiste » organisée par votre commission d'enquête, M. Philippe Chadrys, sous-directeur chargé de la lutte antiterroriste à la DCPJ, a exposé les différents vecteurs de propagande djihadiste, parmi lesquels il a identifié trois niveaux composés, d'une part, des sites officiels des prédicateurs, d'autre part, des forums et organes médiatiques et enfin des réseaux sociaux, utilisés par les organisations terroristes dans le but de maintenir les informations liées au djihad et de les diffuser vers le grand public. À titre d'illustration, M. Chadrys a précisé qu'après la mise en ligne de la vidéo de revendication d'Amedy Coulibaly, une fois authentifiée et revendiquée par Daech, cette dernière « a été récupérée par un forum qui a effectué un mailing de masse à partir de dizaines d'adresses de comptes Facebook, notamment, créées pour l'occasion, afin de la diffuser massivement », trois millions de mails ayant été générés par cette plateforme. Au-delà de ces effets de propagande, les réseaux sociaux constituent un moyen de connexion entre les individus en France mais aussi avec les individus qui désirent rejoindre la Syrie. Les djihadistes français ouvrent des comptes sur ces réseaux à leur arrivée sur les théâtres d'opération, dans lesquels ils relatent leur vie quotidienne et dispensent des conseils pratiques pour rejoindre la Syrie dans les meilleures conditions132(*).

Ce vecteur de propagande est enfin particulièrement efficace auprès des jeunes, qui utilisent de manière intense ces réseaux sociaux, et notamment des jeunes filles, comme l'explique Dounia Bouzar dans plusieurs rapports qu'elle a publiés au titre du centre de prévention contre les dérives sectaires liées à l'islam (CPDSI). Nombreuses sont les jeunes filles qui, au cours du processus de radicalisation, entrent en contact avec des combattants à la recherche d'une épouse sur ces réseaux et se convertissent à l'Islam, la rencontre virtuelle étant souvent suivie d'un « mariage » par l'intermédiaire de Skype et du départ de la jeune fille en direction de la zone de conflit. Philippe Chadrys a également indiqué que Daech avait organisé une campagne spécifique de recrutement en direction de jeunes filles françaises musulmanes ou converties, pour leur faire épouser des combattants en Syrie. La multiplication sur Internet des contenus djihadistes et faisant l'apologie du terrorisme correspond du reste à un mouvement de fond comme l'a indiqué Mme Catherine Chambon, sous-directrice de la lutte contre la cybercriminalité à la DCPJ, lors de la table ronde133(*).

b) Les limites de la régulation par les pouvoirs publics

La régulation des opérateurs de l'Internet et les dispositifs de contrôle mis en place par les pouvoirs publics permettent de limiter ce déferlement du djihad médiatique, même si les résultats de ces dispositifs s'avèrent limités en raison de la possibilité de contourner ces mécanismes.

(1) La responsabilité des opérateurs d'Internet

Les opérateurs de l'Internet, fournisseurs d'accès à Internet (FAI) et hébergeurs de contenus, sont soumis à un régime de responsabilité limitée au regard des contenus auxquels ils donnent accès dont le cadre est fixé par l'article 6 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN)134(*).

Définitions des opérateurs d'Internet (art. 6 de la LCEN).

Les fournisseurs d'accès à Internet sont « les personnes dont l'activité est d'offrir un accès à des services de communication au public en ligne ».

Les fournisseurs d'hébergement, ou hébergeurs sont « les personnes physiques ou morales qui assurent, même à titre gratuit, pour mise à disposition du public par des services de communication au public en ligne, le stockage de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature fournis par des destinataires de ces services ».

Le régime de responsabilité limitée des opérateurs d'Internet repose sur le fait qu'ils n'assurent qu'une prestation technique consistant à mettre à disposition du public des contenus en ligne. Ils ne sont donc pas soumis au même régime que les éditeurs sur Internet qui sont responsables du contenu qu'ils mettent à disposition. Une jurisprudence abondante, communautaire et nationale, a précisé les critères distinguant les hébergeurs des éditeurs.

Les FAI et hébergeurs de contenus ne sont pas tenus à une obligation générale de surveiller les informations qu'ils transmettent ou stockent, ni à une obligation générale de rechercher des faits ou des circonstances révélant des activités illicites. En revanche, ils sont tenus de concourir à la lutte contre la diffusion de certaines infractions, parmi lesquelles, depuis l'entrée en vigueur de l'article 12 de la loi du 13 novembre 2014, la provocation à la commission d'actes de terrorisme et de leur apologie. En conséquence, ils doivent mettre en place un dispositif facilement accessible et visible permettant à toute personne de porter à leur connaissance ce type de données. Ils ont également l'obligation, d'une part, d'informer promptement les autorités publiques compétentes de telles activités illicites qui leur seraient signalées et qu'exerceraient les utilisateurs de leurs services, et, d'autre part, de rendre publics les moyens qu'ils consacrent à la lutte contre ces activités illicites.

La responsabilité pénale des hébergeurs ne peut être engagée à raison des informations stockées à la demande d'un destinataire de ces services s'ils n'avaient pas effectivement connaissance de l'activité ou de l'information illicites ou si, dès le moment où ils en ont eu connaissance, ils ont agi promptement pour retirer ces informations ou en rendre l'accès impossible. Il en résulte une obligation juridique pour l'hébergeur de supprimer, dans les meilleurs délais, les contenus ou leur accès dès lors qu'il leur est signalé.

Il apparaît que les hébergeurs continuent à s'interroger sur la manière dont ils doivent analyser le caractère illégal, ou non, d'un contenu qui leur est signalé et sur la réaction à adopter. Ces interrogations s'appuient en particulier sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel135(*) ne permettant d'engager la responsabilité pénale de l'hébergeur que dans le cas où il n'aurait pas retiré un contenu « manifestement » illicite. En effet, les hébergeurs peuvent être confrontés à deux difficultés portant, d'une part, sur la qualification juridique des contenus signalés et, d'autre part, sur la qualité des signalements effectués par les internautes136(*). D'après M. Benoit Tabaka, secrétaire de l'Association des services de l'internet communautaire (ASIC), intervenant lors de la table ronde, cette difficulté est encore plus aiguë en matière d'apologie du terrorisme, notion pouvant être sujette à interprétation. Tout en prenant acte de ces analyses, votre rapporteur ne saurait s'en satisfaire considérant qu'elles ne sauraient servir de prétexte permettant aux hébergeurs de se dégager de leur responsabilité en matière de régulation de l'Internet. Si la qualification d'apologie du terrorisme137(*) peut prêter à interprétation s'agissant d'un texte publié par un Internaute, il n'en reste pas moins que le caractère manifestement illégal est évident pour de nombreux contenus et doit conduire les hébergeurs à procéder de manière diligente à leur retrait.

L'attention de votre commission d'enquête a par ailleurs été appelée, notamment par les représentants du Conseil national du numérique, sur le fait que les capacités d'accès aux dispositifs de signalements de contenus illégaux étaient inégales et pouvaient sensiblement varier selon les hébergeurs. Ainsi, comme le souligne M. Charly Berthet, « sur Facebook, il faut cliquer plus de cinq fois pour signaler un contenu et le formulaire est peu clair ».

(2) Le dispositif public de signalement des contenus illégaux

Au-delà de la vigilance citoyenne exercée par les internautes auprès des hébergeurs, les pouvoirs publics ont organisé une réponse visant à mieux lutter contre les infractions sur Internet s'organisant autour de la plateforme de signalement PHAROS138(*), créée par arrêté du 16 juin 2009, et gérée par l'OCLCTIC139(*), office de lutte contre la cybercriminalité rattaché à la direction centrale de la police judiciaire. PHAROS permet aux internautes de signaler les contenus illicites auxquels ils seraient confrontés sur Internet. La procédure proposée permet à l'internaute de rester anonyme et lui offre le choix entre plusieurs types de « pré-qualification » juridique du contenu illicite mis en cause (pédophilie, incitation à la haine, incitation à commettre des infractions, etc.).

Cet outil s'avère particulièrement efficace puisqu'il s'appuie, comme l'a souligné Mme Catherine Chambon, sur « une veille citoyenne assurée par les trente millions d'internautes qui, au cours de leur navigation, se heurtent à des contenus qu'ils considèrent comme illicites ». En moyenne, ce sont donc 130 000 signalements qui sont chaque année adressés à PHAROS. Un peu plus d'un pourcent des 137 000 signalements effectués sur PHAROS en 2014, soit 1 644, correspondait à des contenus djihadistes jugés illicites, ce qui paraît cependant peu au regard de la vigueur de la propagande en relation avec cette thématique.

Le dispositif PHAROS bénéficie d'une réelle visibilité, comme en a attesté le nombre de sollicitations dont il a été l'objet au moment des attentats de Paris en janvier 2015. Mme Valérie Maldonado, chef de l'OCLCTIC140(*) indique que « les évènements terroristes ont entraîné une forte mobilisation des internautes pour signaler des contenus, en particulier des vidéos. Entre le 7 et le 30 janvier 2015, nous avons enregistré 38 000 signalements - toutes catégories d'infractions confondues, avec un pic à plus de 6 000 signalements sur la seule journée du 10 janvier - dont 29 000 directement liés aux événements terroristes. Les chiffres sont revenus à la normale depuis le 31 janvier ».

Ce dispositif a le mérite d'exister et il est pris au sérieux par les grands opérateurs. Lors de la table ronde, Benoît Tabaka a indiqué que les hébergeurs considéraient les notifications provenant de PHAROS comme prioritaires et que dans de tels cas de figure la question du caractère illicite du contenu n'était pas discutée. Cette affirmation est corroborée par la police judiciaire, Mme Chambon faisant part de sa satisfaction quant à la réactivité des opérateurs en cas de signalement par l'intermédiaire de PHAROS141(*).

La question se pose cependant de savoir si les moyens humains accordés à l'OCLCTIC sont suffisants pour traiter une telle masse de signalements qui nécessite nécessairement des investigations longues et compliquées en raison du fait que les plateformes ne sont pas forcément situées sur le territoire national, ce qui suppose de passer par le biais de l'entraide judiciaire si le pays n'est pas membre de l'Union européenne.

(3) L'efficacité relative du blocage administratif des sites

Le blocage administratif des sites faisant l'apologie du terrorisme est une des innovations résultant de la loi du 13 novembre 2014. S'il est indéniable qu'une telle mesure sera de nature à assurer une certaine protection des internautes contre ces contenus, son efficacité est à relativiser. En effet, la technique de blocage, qui s'appuie sur les sous-noms de domaine142(*), pourra être contournée par les administrateurs des sites bloqués. De même, les internautes ont la capacité de contourner le blocage opéré par les FAI français avec un VPN143(*) qui permet d'anonymiser l'adresse IP et d'échanger les données de manière cryptée ou un logiciel d'anonymisation de l'adresse IP comme TOR144(*). Comme le relève Charly Berthet, « on ne peut pas tracer une ligne Maginot numérique aux frontières de l'Hexagone. Le public visé par cette mesure, les jeunes, savent déjà utiliser des outils de contournement ».

S'il est illusoire de viser à un contrôle de l'ensemble des flux transitant sur Internet, le but de la mesure de blocage administratif des sites est en réalité plus modeste, « prophylactique » pour reprendre le terme utilisé par Mme Chambon, et vise à « empêcher la population, et notamment les plus jeunes, d'accéder à ces contenus pernicieux et de prévenir un dérapage qui pourrait être mal maîtrisé par l'environnement social ou familial », les technologies de contournement n'étant pas utilisées par la majorité de la population. Le blocage administratif a commencé à être mis en oeuvre à la mi-mars avec cinq sites145(*).

Le Gouvernement a opportunément proposé, lors de l'examen par le Sénat du texte relatif à la lutte contre le terrorisme, la possibilité de déréférencer des sites internet appelant au terrorisme. Cette solution présente le double avantage de ne devoir solliciter que quelques acteurs - car le secteur des annuaires en ligne est concentré - et d'être très efficace. En effet, ne plus figurer sur les premières pages de résultat affecte significativement la fréquentation d'un site. Le décret d'application de cette mesure a été promulgué récemment146(*).

Autre difficulté, de nombreux échanges transitent par les réseaux sociaux et certains outils (Skype, Viber, Facebook, etc.) restent hors de contrôle, les services rencontrant des difficultés pour intercepter nombre des contenus véhiculés par ces outils en raison de l'utilisation massive de solutions de communication chiffrées. Par ailleurs, les contenus illicites mis en ligne sur les plateformes des hébergeurs sont bien souvent repris par des internautes sur les réseaux sociaux. Or, le blocage ou le retrait du contenu ne suffit pas à lui seul à empêcher la duplication du document par ce biais. Dès lors, comme le note M. Berthet, il serait nécessaire de recourir « à un traitement massif et automatisé » pour bloquer ces messages, ce qui apparaît inenvisageable dans un pays démocratique. Sur le plan administratif, aucun dispositif ne permet d'imposer la fermeture de l'accès Internet des personnes publiant des messages djihadistes ou faisant l'apologie du terrorisme, y compris après un signalement PHAROS. En outre, les neutralisations des sites sont temporaires puisque les administrateurs sauvegardent régulièrement et de façon automatique leurs bases de données et « recréent » leurs sites dans les jours ou les heures qui suivent leurs fermetures.

(4) Une coopération malaisée avec les opérateurs d'Internet

Si les opérateurs d'Internet commencent à prendre conscience de l'intérêt qu'ils ont à coopérer avec les pouvoirs publics et à participer à la lutte contre la diffusion des idées terroristes, il n'en demeure pas moins que la collaboration avec les opérateurs reste perfectible147(*). Tel était d'ailleurs l'un des objectifs du déplacement aux États-Unis du Ministre de l'intérieur à la mi-février au cours duquel il a rencontré les responsables des principaux opérateurs d'Internet et les a conviés à une réunion de travail à Paris qui devrait se tenir en avril 2015.

L'un des enjeux juridiques de cette coopération consiste à rapprocher les principes de la législation française, qui prohibe désormais l'apologie du terrorisme sur Internet, des pratiques de ces sociétés américaines qui s'appuient sur les standards du droit américain et principalement sur le premier amendement à la Constitution américaine garantissant la liberté d'expression, principe essentiel comme la délégation de votre commission d'enquête a pu le constater lors de son déplacement aux États-Unis.

La portée du premier amendement à la Constitution des États-Unis148(*)

Le premier amendement dispose que « Le Congrès ne fera aucune loi accordant une préférence à une religion ou en interdisant le libre exercice, restreignant la liberté d'expression, la liberté de la presse ou le droit des citoyens de se réunir pacifiquement et d'adresser à l'État des pétitions pour obtenir réparation de torts subis »149(*). Ces dispositions protègent extensivement la liberté d'expression aux États-Unis, principe auxquels les citoyens américains sont profondément attachés et dont la mise en oeuvre est garantie par les tribunaux. Cette interdiction de porter atteinte à la liberté d'expression s'applique cependant aux autorités publiques américaines mais pas aux acteurs privés qui sont libres de définir les règles qu'ils souhaitent en la matière. Ce principe fait également l'objet de limitations définies par la jurisprudence, comme les menaces ou l'incitation à la violence ou les conspirations criminelles.

Malgré ce principe, les autorités américaines se sont employées à encadrer certains contenus sur Internet, en particulier la diffusion de la pornographie (Communication Decency Act adopté en 1996 et Child Online Protection Act adopté en 1998). L'adoption de ces textes a suscité un contentieux à l'issue duquel l'extension de la protection offerte par le premier amendement à Internet a été reconnue par la Cour suprême dans un arrêt rendu en 1997150(*). Puis, précisant les conditions pouvant légitimer une atteinte à la liberté d'expression, la Cour suprême a jugé qu'il était nécessaire que le gouvernement démontre que la restriction proposée avait répondu à un intérêt essentiel et constituait le moyen le moins restrictif de répondre à ce besoin151(*).

S'agissant du terrorisme, l'élément clé du dispositif américain est la législation sanctionnant le « soutien matériel » à une organisation terroriste étrangère, adoptée en 1994152(*), dont les dispositions ont été renforcées par le Patriot Act. Cette législation sanctionne le soutien et l'assistance aux organisations terroristes internationales, sans prévoir d'exception concernant la liberté d'expression. La gestion d'un site Internet soutenant une organisation terroriste peut donc être poursuivie au titre de ce dispositif. Rédigées dans des termes généraux rendant difficiles leur application, ces dispositions ont été mises en oeuvre sans succès par la justice américaine dans un cas153(*). La Cour suprême a ensuite précisé, en 2010, l'articulation du « soutien matériel » avec le premier amendement en distinguant la prise de position indépendante, protégée par le premier amendement, et l'expression dirigée et coordonnée par une entreprise terroriste, qui n'est pas protégée154(*). Il résulte de cette construction juridique que les gestionnaires de sites Internet pilotés par une organisation terroriste peuvent être poursuivis, même si aucune condamnation n'a pour le moment été prononcée sur ce motif, l'administration faisant généralement fermer le site par son hébergeur.

Il convient enfin de préciser que l'International Emergency Economic Powers Act de 1977 et de l'ordre exécutif 13224 permettent au département du Trésor de demander aux hébergeurs de suspendre les sites Internet tenus par des individus inscrits sur la liste des individus et entités terroristes établie par le Trésor et le Département d'État155(*). Conformément au premier amendement, le Trésor ne peut en revanche se fonder sur des discours extrémistes pour inscrire un individu sur cette liste.

Le premier amendement ne s'appliquant pas aux acteurs privés, qui sont libres de restreindre ou non la liberté d'expression dans les médias qu'ils contrôlent156(*), les principaux réseaux sociaux et hébergeurs de contenus de droit américain prohibent malgré tout, dans leurs conditions d'utilisation, et à des degrés divers, certains contenus (pornographie, incitation à la haine, violence)157(*). La seule sanction prévue par ces chartes d'utilisation est généralement la fermeture du compte. Dans la pratique, ces restrictions ne sont pas systématiquement mises en oeuvre pour des raisons commerciales ou au nom de la protection de la liberté d'expression, ce qui constitue un obstacle à toute incrimination de la consultation de sites provoquant à la commission d'actes terroristes ou en faisant l'apologie, la notion d'apologie du terrorisme n'apparaissant pas dans les conditions d'utilisation des plateformes. En outre, nombre des interlocuteurs rencontrés par la délégation de votre commission d'enquête ont estimé que la chasse aux idées djihadistes et aux contenus illégaux sur Internet était un exercice vain158(*) au regard de la masse de données à surveiller et de la facilité de diffusion et de réouverture de sites et contenus supprimés. Dans la plupart des cas, l'approche des autorités américaines s'appuie sur la déconstruction de la propagande, la diffusion du contre-discours par l'intermédiaire des communautés et de la société civile. Sur le plan sécuritaire, les autorités considèrent qu'il est plus intéressant et plus efficace de surveiller la diffusion des idées djihadistes sur Internet dans le cadre du travail de renseignement et de construction d'enquête ayant une perspective de « judiciarisation ».

6. Un financement du terrorisme difficile à appréhender

L'une des clés de la prévention et de la répression du terrorisme est le contrôle et l'entrave des moyens financiers dont disposent les organisations pour attirer et maintenir en leur sein des combattants et organiser leurs actions criminelles. Il convient cependant de faire la distinction entre le financement « macroéconomique » des organisations terroristes, qui s'appuient sur des moyens importants, et les circuits de micro-financements, qui mobilisent des sommes modestes, utilisés par les combattants étrangers pour les rejoindre.

a) D'un financement « industrialisé » des organisations terroristes...

Le maintien dans leurs rangs de milliers de combattants, l'acquisition d'armes et d'explosifs, l'organisation matérielle d'actions terroristes à l'étranger et le développement d'une capacité technologique opérationnelle constituent autant d'activités imposant aux organisations terroristes de disposer de moyens financiers importants. Le contrôle d'un territoire par Daech place cette organisation dans une situation singulière par rapport à ses « homologues » puisque son emprise territoriale lui procure d'immenses ressources financières. Outre les liquidités pillées à la Banque centrale lors de la prise de Mossoul159(*) et les recettes provenant de la contrebande de pétrole160(*) et d'activités criminelles diverses161(*), Daech dispose, grâce au contrôle de ce territoire, de ressources financières « renouvelables »162(*), pour reprendre l'expression de M. Adam J. Szubin, sous-secrétaire au Trésor par intérim pour le terrorisme et le renseignement financier163(*), évaluées à près de 100 millions de dollars par an.

Cette situation place les autorités irakiennes face à un véritable dilemme puisque l'arrêt du versement des salaires et pensions, que le Gouvernement irakien pourrait décider, aurait des conséquences économiques dramatiques pour les Irakiens vivant dans les provinces contrôlées par l'organisation terroriste et risquerait de rallier un grand nombre de personnes à la cause de Daech. L'accès à une telle diversité de financements en rend malaisé le contrôle et toute action visant à assécher les finances de l'organisation impose nécessairement une action protéiforme de la communauté internationale. Cette action est réelle, comme en témoignent les nombreuses initiatives sur le sujet, mais son efficacité est encore loin d'être garantie164(*).

Initiatives internationales concernant la lutte contre le financement de Daech

Résolution 7804 de la Ligue des États arabes du 7 septembre 2014.

Déclaration de Paris du 15 septembre 2014 (Irak - Conférence internationale pour la paix et la sécurité).

Déclaration du GAFI du 24 octobre 2014 sur la lutte contre le financement de Daech qui contient des préconisations très précises portant notamment sur la coopération internationale, le contrôle des fonds transitant par les ONG ou l'accès de Daech au système financier international.

Déclaration de Manama du 9 novembre 2014 (émanant de 29 pays et de plusieurs organisations régionales et internationales dans le cadre de la coalition internationale contre Daech).

Le financement des organisations ayant prêté allégeance à Al-Qaïda relève d'une autre logique car ces dernières ne pouvant s'appuyer sur le contrôle d'un territoire, leurs ressources proviennent, pour l'essentiel, de sources externes, comme les donations ou le produit des kidnappings165(*), sur lesquelles une régulation politico-financière peut donner des résultats. À ce titre, le département du Trésor américain juge véritablement problématique la pratique des donations émanant de personnes privées à ces organisations. Ces flux financiers, qui émanent de pays du Golfe persique, en direction d'organisations comme le Front al Nosra166(*), semblent malheureusement ne pouvoir être entravés que par une pression politique forte exercée au plan international.

À ce titre, le Conseil de sécurité de l'ONU s'est saisi de la question du financement du terrorisme dans le prolongement des attentats du 11 septembre 2001 avec l'adoption de la résolution 1373 du 28 septembre 2001 en vertu de laquelle, sur le fondement du chapitre VII, les États doivent prévenir et réprimer le financement des actes de terrorisme, pénaliser la recherche de fonds en vue de tels actes, geler les fonds et avoirs des personnes liées au terrorisme et interdire l'accès de ces fonds et avoirs à leurs ressortissants quand ils sont mis à la disposition de personnes liées au terrorisme. L'aggravation de la crise en Syrie et en Irak et la prise de contrôle territorial de Daech ont ensuite donné lieu à plusieurs résolutions du Conseil de sécurité en 2014 et en 2015167(*), comportant de nombreuses dispositions consacrées à la lutte contre le financement du terrorisme168(*), invitant notamment les États à signaler au Comité des sanctions contre Al-Qaïda des demandes d'inscription sur sa Liste relative aux sanctions169(*). Sans méconnaître le rôle capital joué par la communauté internationale et l'action déterminante du Conseil de sécurité des Nations Unies en matière de lutte contre le financement du terrorisme, force est de reconnaître que les sanctions ont un effet relatif car leur applicabilité dépend du concours des États, comme l'atteste le fait que des personnalités inscrites sur la Liste du Comité des sanctions continuent à soutenir financièrement des organisations terroristes.

Pour autant, comme le souligne le département du Trésor, la pression politique exercée de manière continuelle pendant plusieurs années par la communauté internationale peut s'avérer efficace. Ainsi, le financement actif d'organisations terroristes par des personnes privées résidant dans certains pays du Golfe a fini, sous l'effet d'une pression politique internationale similaire à celle mise en oeuvre actuellement sur d'autres États de la même région, par diminuer considérablement du fait d'un contrôle plus volontariste des États.

b) ... au micro-financement du djihad

Les ressources financières utilisées par les Français rejoignant les organisations terroristes établies à l'étranger ne relèvent pas de la même logique mais, tout en se situant à une échelle plus petite, demeurent tout aussi difficiles à contrôler. Surtout, compte tenu des sommes en jeu, l'objectif pour les pouvoirs publics est moins de tenter d'entraver ce type de financement que de les identifier pour retracer une véritable cartographie des flux financiers entre personnes impliquées dans les filières syriennes ou dans des actes de terrorisme.

Pour reprendre les termes d'une personne entendue par votre commission d'enquête, pour aller faire le djihad en Irak ou en Syrie, « nul besoin d'un financement important, quelques milliers d'euros suffisent pour partir (...) il n'y a pas de grands flux financiers » compte tenu du coût limité d'un billet d'avion pour la Turquie et des frais minimes à engager par la suite pour traverser la frontière. Une fois sur place, les candidats au djihad sont pris en charge par les organisations terroristes qui leur fournissent logement et salaire. Comme le confirment les investigations menées par les services spécialisés dans la lutte contre le terrorisme, les fonds à rassembler pour le voyage et les premiers jours passés sur place proviennent quant à eux de diverses petites sources, dont la détection est malaisée, parmi lesquelles les économies personnelles ou la solidarité familiale, la souscription d'un crédit à la consommation qui n'est pas remboursé, la location d'un véhicule non rendu, ou des recettes provenant de la délinquance (vols à main armée et trafic de stupéfiants). Il convient de noter également que les fonds provenant des prestations sociales ont pu être utilisés par les combattants étrangers dont le départ n'avait pas été détecté, ce qui a conduit le Gouvernement à mettre en place une politique plus volontariste de contrôle de l'obligation de résidence pour les bénéficiaires desdites prestations et les services de renseignement à procéder à des signalements plus systématiques aux organismes sociaux des cas identifiés de départs en Syrie ou en Irak.

Sur le plan répressif, même si le dispositif juridique français de lutte contre le financement du terrorisme est pleinement conforme aux recommandations du GAFI170(*) sur le financement du terrorisme, les professionnels du secteur financier, notamment les banques, ayant été alertés et formés, le repérage de ces micro-flux est particulièrement délicat, nombre de ces transactions s'effectuant au surplus en liquide. Dans les faits, peu de signalements sont effectués auprès de la justice pour des motifs liés au financement du terrorisme, et ceux qui le sont ne sont pas aisément exploitables. L'essentiel de ces signalements concernent des associations cultuelles ou caritative, parfois des commerces, mais n'aboutissent pas nécessairement en raison de la difficulté de prouver la destination réelle des fonds et sont donc traités sous la qualification d'abus de confiance et non de financement du terrorisme.

c) Le dispositif français de contrôle du financement du terrorisme : une action efficace effectuée avec des moyens limités

Votre rapporteur tient à souligner le travail de qualité effectué par TRACFIN171(*) en matière de lutte contre le financement du terrorisme. TRACFIN est une cellule de renseignement financier, comptant une centaine d'agents172(*), créée en 1990 à la suite des accords instituant le Groupe d'action financière (GAFI)173(*) lors du sommet du G7 de Paris en 1989. Rattaché à l'origine aux douanes, TRACFIN est depuis 2006 un service à compétence nationale placé sous la tutelle du ministère des finances et appartient à la communauté du renseignement depuis 2009.

Spécialisée sur le repérage des flux financiers, d'une part, et sur l'analyse du renseignement, d'autre part, cette cellule n'intervient pas en amont pour recueillir des informations car elle ne traite que des sources légales grâce au système des obligations de déclarations de soupçon prévu à l'article L. 561-15 du code monétaire et financier.

Les sources d'informations légales de TRACFIN

En application de ces obligations, une quarantaine de professions, listées à l'article L. 561-2 du code monétaire et financier, sont obligées de signaler à TRACFIN les flux financiers atypiques dont elles ont connaissance. La loi du 26 juillet 2013174(*) a créé une nouvelle catégorie de sources, les communications systématiques d'information (COSI), répondant à des critères objectifs175(*) et qui sont systématiquement adressées par certains opérateurs176(*). Ces COSI concernent en particulier les opérations de transfert de fonds par les opérateurs spécialisés comme Western Union ou MoneyGram. Ces opérations doivent faire l'objet d'une déclaration dès lors que le montant est supérieur à 1 000 euros ou à 2 000 euros sur un mois glissant. D'autres types de transactions, jugées à risque, devraient prochainement être concernées par ces obligations, en particulier les retraits ou dépôts en liquide de plus de 10 000 euros et les virements en provenance ou à destination des pays « sensibles », figurant sur la liste du GAFI ou désignés par l'autorité administrative.

Quand les investigations menées par TRACFIN révèlent une infraction, le résultat de ces analyses est transféré à l'autorité judiciaire, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale.

Créée à l'origine pour lutter contre les activités de blanchiment d'argent, TRACFIN a vu son champ de compétence s'élargir dans deux direction à partir de 2009, avec la lutte contre la fraude fiscale et sociale, qui constitue désormais une activité prépondérante du service, et le renseignement « de souveraineté », notion englobant la lutte contre le terrorisme. À cet effet, TRACFIN a constitué une cellule de lutte contre le financement du terrorisme qui a vu son activité croître de manière sensible au cours des dernières années, jouant le rôle de centre d'expertise pour les autres services de renseignement. Pour l'exercice de cette mission, TRACFIN peut s'appuyer sur ses sources légales mais également sur les informations transmises par d'autres services de la communauté du renseignement. Elle s'attache, dans ce domaine, à retracer les circuits de financement pour reconstituer une véritable « carte financière », certains flux ne représentant que quelques euros. Saisie des affaires de terrorisme récentes, TRACFIN a, depuis 2011, instruit 550 dossiers de lutte contre le financement du terrorisme et 150 dossiers sont en cours de traitement. Dès que TRACFIN identifie des éléments d'informations rattachant le dossier au financement du terrorisme, elle en saisit les services compétents sur le plan opérationnel.

Votre rapporteur relève la difficulté de la tâche impartie à ce service dans ses missions de lutte contre les filières syriennes, qui s'apparente à un véritable travail « de moines bénédictins »177(*) compte tenu du montant très modeste de certains flux financiers analysés. À ce titre, il s'étonne du caractère tout aussi modeste des effectifs octroyés à TRACFIN pour effectuer ce travail de reconstitution des flux financiers utilisés pour le financement du terrorisme.

7. Des services pénitentiaires devant faire face à une tâche très lourde

Comme le souligne Farhad Khosrokhavar dans son ouvrage précité, la prison est une institution particulièrement exposée à la radicalisation « dans la mesure où y vivent en cohabitation forcée des individus condamnés ou en instance de jugement qui ont un rapport souvent tendu avec la société et souffrent quelque fois de frustration sociale, d'exclusion économique ou de stigmatisation culturelle ».

a) Une surpopulation des maisons d'arrêts qui rend impossible un suivi individualisé

Les maisons d'arrêt, qui ne reçoivent en principe que les personnes prévenues placées en détention provisoire ainsi que celles dont le reliquat de peine n'excède pas deux ans, se caractérisent par une surpopulation chronique. Au 1er janvier 2015, le taux d'occupation moyen dans les maisons d'arrêt était de 132,7 personnes pour 100 places.

La surpopulation carcérale induit une promiscuité qui contribue à la dégradation des conditions de détention. Elle induit également une concurrence pour accéder à un travail, à une formation, à une activité sportive et même aux activités d'aumôneries et contribue à accroître les frustrations des détenus.

b) Un personnel en sous-effectif disposant de mesures de contrôle qu'il juge insuffisantes

De plus, les établissements pénitentiaires souffrent d'un sous-effectif chronique du personnel de surveillance, au détriment des conditions de détention et de la sécurisation de l'établissement. Au plan national, environ 1 000 postes restent vacants alors même que les schémas d'emplois sont calculés sur la base de la capacité d'accueil théorique des établissements et non sur leur capacité réelle d'accueil178(*). Dans un contexte d'ouverture de nouveaux établissements179(*), la création, très significative, annoncée180(*) de 534 postes de surveillants sur trois ans ne permet cependant pas de combler l'ensemble des vacances de postes et d'assurer des conditions de travail permettant une lutte efficace contre la radicalisation. L'effort, indéniable, de créations d'emplois devra donc être prolongé.

Votre rapporteur déplore que les maisons d'arrêt franciliennes, qui rassemblent la majorité des détenus pour des faits de terrorisme en raison de la centralisation parisienne, soient les plus exposées aux vacances de postes, inadéquatement comblées par des surveillants stagiaires n'ayant pas achevé leur formation initiale.

De surcroit, les surveillants peinent à empêcher la propagation de discours radicaux, notamment en raison de la persistance de l'introduction en détention d'objets interdits, tels les téléphones portables. Bien que les dispositions légales181(*) permettent la mise en place de brouilleurs d'ondes téléphoniques, dont plus de 678 sont actuellement installés, ceux-ci présentent d'évidentes limites telles qu'une obsolescence rapide des dispositifs face à l'évolution accélérée des technologies de communication (comme l'apparition de la 4G) et la difficulté de paramétrer une puissance suffisante de brouillage qui soit à la fois conforme aux normes sanitaires et suffisamment discriminante pour ne gêner ni les communications des personnels pénitentiaire, ni celles des riverains.

c) Un nombre trop limité d'aumôniers empêchant le développement de la connaissance de l'islam parmi les détenus musulmans

Bien que le nombre d'aumôniers musulmans dans les prisons ait doublé depuis 2005, ils restent en nombre insuffisant. En 2014, 182 aumôniers musulmans officiaient dans les établissements pénitentiaires pour un budget affecté à l'aumônerie musulmane de 629 000 euros, permettant l'indemnisation de 86 aumôniers.

Ils jouent pourtant un rôle essentiel dans le soutien moral et l'apaisement qu'ils apportent aux détenus de confession musulmane ou intéressés par la pratique religieuse. Ce manque est d'autant plus criant dans les maisons d'arrêt que la détention peut provoquer des « chocs carcéraux » qui fragilisent psychologiquement les individus, comme l'ont rappelé certaines personnes entendues par votre commission d'enquête. Il s'agit là d'un problème crucial qui appelle des mesures fortes182(*).

d) Un renseignement pénitentiaire largement sous dimensionné

La surveillance des phénomènes de radicalisation, et plus largement des détenus particulièrement signalés (DPS), est assurée par le bureau du renseignement pénitentiaire (EMS 3), créé en janvier 2004, qui dépend de l'état-major de sécurité183(*).

En application de l'article 4 de l'arrêté du 9 juillet 2008184(*), ce bureau, composé de 13 fonctionnaires, centralise et analyse les renseignements collectés auprès de 9 référents interrégionaux et de 191 référents présents dans les établissements et les transmet au besoin aux services d'enquête, aux parquets ou aux juges de l'application des peines.

Or, ces effectifs sont très largement insuffisants au regard de l'extension du phénomène de radicalisation. De plus, il leur appartient également de surveiller les détenus relevant du grand banditisme ou de mouvements politiques extrémistes, soit plus de 900 individus. En outre, les référents au sein des établissements exercent parfois ces missions à temps partiel, comme votre rapporteur a pu le constater à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis lors du déplacement de la délégation de votre commission d'enquête le 16 janvier 2015. Par ailleurs, leur formation aux phénomènes de la radicalisation reste parcellaire.

Enfin, la détection des mouvements de radicalisation et de repli identitaire est aujourd'hui plus difficile que par le passé. En premier lieu, en l'absence d'une évaluation fine du problème et d'une formation uniformisée de l'ensemble du personnel, il est malaisé pour les surveillants de distinguer a priori un détenu djihadiste d'un détenu fondamentaliste. En second lieu, de l'avis général, les manifestations de la radicalisation ont évolué vers une plus grande dissimulation.

e) Un suivi judiciaire dépassé
(1) L'accroissement considérable de la charge du juge de l'application des peines compétent nationalement en matière de terrorisme

Depuis la loi du 23 janvier 2006, le contentieux de l'application des peines pour les condamnés terroristes est exclusivement traité à Paris auprès d'un juge spécialisé, la juridiction parisienne prenant ses décisions après l'avis du juge territorialement compétent en application de l'article 706-22-1 du code de procédure pénale.

Au 31 décembre 2014, le cabinet de ce juge spécialisé assurait le suivi de 190 condamnés pour des faits de terrorisme, dont 29 pour terrorisme djihadiste, soit une croissance du nombre de personnes suivies de 8,5 % depuis 2011.

L'augmentation en 2014 du nombre de condamnations pour des faits de terrorisme djihadiste a considérablement accru sa charge de travail. En 2014, il a rendu 487 décisions (soit + 23,6 % par rapport à 2013) dont 408 ordonnances et 79 jugements. 36 de ces jugements ont donné lieu à un débat contradictoire185(*). Il ressort des éléments communiqués à votre rapporteur que les condamnés pour des faits de terrorisme djihadistes sont très demandeurs de mesures d'aménagements de peine. Ainsi, les demandes d'aménagement de peine concernant des terroristes djihadistes ont-elles crû de 75 % entre 2013 et 2014. De surcroît, la durée plus longue186(*) des mesures de détention provisoire prononcées à leur encontre les rend éligible aux mesures d'aménagement de peine peu de temps après leur condamnation.

L'activité du juge d'application des peines spécialisé devrait certainement s'accroître à nouveau en 2015 au regard de la multiplication récente des audiences correctionnelles du TGI de Paris pour des faits en lien avec le djihadisme. Par ailleurs, de nombreux condamnés pour des faits de terrorisme approchent des deux tiers de leurs parcours de détention, ce qui engendrera une multiplication des examens en débat contradictoire en vue de l'octroi d'une libération conditionnelle, obligatoires en application de l'article 730-3 du code de procédure pénale.

(2) Des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) surchargés

Comme le relevaient nos collègues Jean-Pierre Michel187(*) et Jean-René Lecerf188(*), les services pénitentiaires d'insertion et de probation, qui contrôlent le respect par le condamné de ses obligations, sont dans une situation alarmante. À l'heure actuelle, les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) peuvent suivre jusqu'à 150 mesures alors même que l'étude d'impact de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009189(*) recommandait un nombre maximal de 60 dossiers suivis par chaque CPIP. Si la loi du 15 août 2014190(*) était nécessaire pour réaffirmer les missions essentielles de réinsertion et de prévention de la récidive des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), elle a néanmoins accru leur charge de travail - par exemple en obligeant, dès le 1er octobre 2014, leur représentation au sein des commissions de l'application des peines (art. 712-5 du code).

Afin de permettre une mise en oeuvre réussie de la réforme pénale, le Gouvernement avais promis la création de 1 000 emplois dans les SPIP sur trois ans. Ces renforts, très significatifs, ne seront toutefois opérationnels que dans deux ans, à l'issue de leur formation. Enfin, les 1 000 emplois ne concernent pas seulement le métier de CPIP mais aussi des emplois de directeurs pénitentiaires d'insertion et de probation, de personnels administratifs, d'assistants de service social et de psychologues. Au total, ce sont 212 recrutements de CPIP qui sont inscrits au budget de l'année 2015.

Enfin, les difficiles conditions de travail des personnels des SPIP sont aggravées par la complexité d'utilisation et la défaillance des outils informatiques de suivi, tels que le logiciel APPI de gestion des mesures de probation et de l'application GIDE (Gestion informatisée des détenus en établissement), « outil devenu obsolète sur les plans technique et fonctionnel191(*) ».

La surcharge de travail des SPIP est susceptible de ne pas permettre aux CPIP de suivre de manière appropriée l'ensemble des détenus engagés dans un processus de radicalisation.

II. LES PROPOSITIONS : PREVENIR LA RADICALISATION ET ADAPTER LA RÉPONSE RÉPRESSIVE

Le caractère inédit de la crise actuelle impose certes une mise à niveau de notre dispositif policier et de renseignement (B), une nouvelle offensive contre le djihad médiatique qui permet aux terroristes d'atteindre chaque point de notre territoire (C) et contre les flux financiers qui alimentent le combat des organisations terroristes (D). Il invite également à mettre en oeuvre l'ensemble des ressources juridiques et des moyens humains et techniques disponibles pour mieux empêcher la circulation des djihadistes dans et hors de l'espace Schengen (E). L'amélioration de la réponse judiciaire et une profonde évolution de la prise en charge de détenus djihadistes sont également indispensables (F).

Toutefois, votre rapporteur souhaite ici insister sur un double aspect pour lequel notre pays ne s'est jusqu'à présent pas particulièrement illustré par rapport à ses partenaires européens : la prévention de la radicalisation et les mesures visant à entraver le processus de radicalisation avant qu'il ne débouche sur la violence (A). En effet, il est rapidement apparu illusoire à votre commission d'enquête de prétendre endiguer un mouvement qui conduit à l'exil de centaines de jeunes vers des terres de combat en le traitant uniquement par les moyens traditionnels de répression192(*) de la puissance publique, moyens qui avaient pourtant jusqu'à récemment constitué un fondement solide et fiable pour la protection de notre pays.

Or, la mise en place d'une telle politique préventive présente deux caractéristiques qui en rendent l'élaboration plus complexe : d'une part, elle ne peut se construire qu'à moyen et long terme dès lors qu'elle suppose des changements profonds dans l'administration et la société civile et que l'on ne peut espérer au surplus « déradicaliser » une personne radicalisée du jour au lendemain ; d'autre part, elle suppose la mobilisation de nombreux acteurs en plus de l'État, dont l'un est en outre particulièrement difficile à appréhender pour un État laïque tel que le nôtre : l'acteur religieux.

A. PRÉVENIR LA RADICALISATION

De l'endoctrinement au passage à l'acte terroriste, le fonctionnement et l'expansion des réseaux djihadistes mettent en jeu des processus très divers, auxquels la réponse apportée par les pouvoirs publics ne peut être d'ordre uniquement sécuritaire. Il est en effet indispensable d'intervenir le plus tôt possible en amont du départ ou du passage à l'acte, notamment pour prévenir le basculement dans la radicalisation ou tenter de l'inverser.

La mise en oeuvre d'un tel effort de prévention est nécessairement complexe et délicate. Elle se heurte, en premier lieu, à des problèmes de définition : comment proposer une compréhension opérante du radicalisme religieux à une administration de tradition laïque ? Elle doit ensuite passer par des formes d'action impliquant une multiplicité d'acteurs proches du terrain, qu'ils soient institutionnels (services sociaux, écoles, etc.) ou non (entourage, ministres du culte musulman, associations). Même si certaines actions doivent être menées en urgence, il s'agit enfin d'un mode d'action de long terme, qui ne peut avoir de résultats spectaculaires dans l'immédiat
- d'autant que le phénomène djihadiste doit également être analysé d'un point de vue sociétal.

De l'avis largement partagé des personnes entendues par votre commission d'enquête ainsi que des responsables rencontrés au sein des institutions européennes, la France aurait, par rapport à ses voisins européens, un retard certain en matière de prévention de la radicalisation. La création, le 29 avril dernier, du centre national d'assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR), complété à l'échelon territorial par les centres départementaux d'assistance et de prévention de la radicalisation (CDAPR), a de ce point de vue constitué un tournant, prolongé depuis par les nouvelles annonces gouvernementales. Votre commission d'enquête estime que le développement de cette nouvelle logique fondée sur la promotion de la prévention, du signalement précoce et de la dissuasion au départ - et jusqu'alors mise en place de manière très empirique - doit être poursuivi dans quatre directions principales : la détection de la radicalisation avant toute chose (1), la déconstruction du discours et de la propagande djihadistes (2), la réaffirmation de la laïcité (3), et enfin la prise en charge des aspirants djihadistes comme des djihadistes de retour, notamment par la mise en place de programmes de réinsertion (4).

1. Mieux repérer la radicalisation

Les difficultés de la détection des individus radicalisés ont été récemment mises en lumière à travers les cas de Mohammed Merah et Mehdi Nemmouche. Ces deux profils rappellent qu'il ne peut exister de système de repérage sans faille : malgré l'implication des services de police et de renseignement, le travail de détection des aspirants terroristes est par nature sujet à l'erreur, d'autant plus que les individus concernés mettent en oeuvre des stratégies de dissimulation de plus en plus sophistiquées.

Votre commission d'enquête estime que l'efficacité du travail de détection de la radicalisation ne pourra être renforcée qu'à la condition qu'il engage l'ensemble des acteurs de terrain. Traditionnellement en retrait des questions relevant de la sphère religieuse - du moins dans le cadre de l'exercice de leur fonction -, ces acteurs doivent être rapidement formés au traitement de ces problèmes (1) et doivent pouvoir s'appuyer sur une grille d'analyse partagée (2).

(1) Adapter l'administration à la détection de la radicalisation religieuse
(a) Mieux former les acteurs de terrain

La confusion existant, chez les acteurs au contact direct du public, entre pratique quotidienne de l'islam et fondamentalisme, ou entre conversion à l'islam et embrigadement par un réseau djihadiste193(*), a été pointée à plusieurs reprises devant votre commission d'enquête. Assistants sociaux, juges des enfants ou aux affaires matrimoniales, officiers de police judiciaire ou encore personnels d'établissement scolaires appartiennent à une administration peu habituée à être confrontée au fait religieux et traditionnellement tournée vers la défense de la liberté de culte et la lutte contre, notamment, l'islamophobie. De ce fait, ils ne seraient pas toujours en mesure de distinguer ce qui relève de la liberté de conscience de ce qui ressort d'une dérive dans le radicalisme islamiste. Ces difficultés de lecture des comportements de la sphère religieuse résultent avant tout d'une méconnaissance profonde de l'islam - comme des autres religions -, qui serait parfois considéré comme une religion archaïque justifiant des comportements inacceptables - notamment lorsqu'ils portent atteinte aux droits de l'enfant ou de la femme. Selon l'une des personnes entendues, « la représentation souvent erronée que l'on se fait de l'islam ne doit pas conduire à la discrimination, mais elle ne doit pas davantage mener au laxisme ».

Ce type d'approche contribue au sentiment d'isolement de l'entourage des personnes en voie de radicalisation, qui s'est longtemps trouvé privé d'interlocuteurs compétents. Nombre des personnes entendues par votre commission d'enquête ont fait état du désarroi, de la perplexité et de la solitude des familles confrontées à la radicalisation d'un proche ou à son départ pour le djihad, l'entourage étant souvent bouleversé par la brutalité et la rapidité des processus à l'oeuvre, et ne sachant vers qui se tourner pour trouver aide et soutien. L'une des personnes auditionnées a ainsi souligné que « avant la mise en place du numéro vert, les parents étaient bien seuls, car les interlocuteurs sociaux ne faisaient pas de différence entre conversion à l'islam et embrigadement. Pis, on faisait la morale aux parents en leur reprochant d'être islamophobes, ou pour les musulmans, moins croyants que leur enfant ! ». Le premier mouvement des familles est souvent de s'adresser aux forces de l'ordre, qui se trouvent cependant bien souvent désemparées pour définir la réponse publique à apporter à une situation considérée comme relevant de la sphère religieuse, et donc privée. Les phénomènes de changement de vie, dès lors qu'ils ne s'accompagnent pas d'infractions manifestes, ne peuvent en effet relever de la lutte antiterroriste policière. En avril 2014, des parents des jeunes djihadistes ayant rejoint la Syrie ont ainsi organisé à Paris une conférence de presse au cours de laquelle ils ont fait part de leur désarroi face au renvoi successif de leurs demandes d'administration en administration, sans qu'aucune réponse ne leur ait été apportée.

Face à ces difficultés, il est indispensable de créer des compétences spécifiques au sein de chacune des administrations de proximité et de donner aux agents concernés des outils de compréhension du processus de radicalisation.

Cette démarche doit d'abord concerner les acteurs éducatifs ou en charge de l'encadrement des jeunes : il s'agit principalement des personnels enseignants ou des conseillers d'éducation dans les établissements scolaires, ainsi que des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ou encore des éducateurs sportifs. Comme souligné à plusieurs reprises devant votre commission d'enquête, les éducateurs, qui se trouvent au contact direct des jeunes, cibles les plus vulnérables de la propagande djihadiste, doivent constituer un maillon central de la prévention de la radicalisation.

La démarche doit également en direction des personnels en charge de missions de sécurité : les personnels pénitentiaires comptent parmi les plus exposés, du fait de leur proximité avec des détenus parfois eux-mêmes vulnérables au prosélytisme djihadiste ; les effectifs de la police municipale, dont les missions comportent un volet important de prévention au plus proche du terrain, sont également concernés.

Elle doit par ailleurs toucher les personnels chargés d'une mission d'accompagnement social du public. Il s'agit notamment des agents des forces de police, de l'aide sociale à l'enfance (ASE), des juges en charge des affaires familiales, des assistants sociaux ou encore des personnels relevant des organismes de sécurité sociale (OSS), et notamment des caisses d'allocations familiales (Caf).

Enfin, les professionnels de la santé mentale peuvent également être concernés. Ceux-ci sont en effet amenés à prendre en charge des individus qui leur sont adressés soit au stade de l'entrée dans la radicalisation, soit à l'occasion des manifestations psychologiques de plus ou moins grande gravité qui accompagnent fréquemment la sortie de ce processus, voire le retour en France après un séjour sur la zone de conflit. Or, selon les indications fournies à votre commission d'enquête, ces professionnels ne seraient pas toujours en mesure de repérer ce qui relève d'un phénomène d'embrigadement ou d'endoctrinement, et qui est parfois interprété comme un simple symptôme d'un conflit avec les parents194(*).

La formation devra être délivrée au plus près des agents, dans la mesure où ceux-ci, souvent en effectif insuffisant, n'ont trop souvent pas le temps matériel de se rendre à des formations extérieures, ni même d'ailleurs de consommer leur crédit formation.

Des sessions de formation des acteurs locaux ont d'ores et déjà été mises en place dans le cadre tracé par la circulaire du 29 avril 2014. Particulièrement impliqué, le CIPD travaille sur ce point en collaboration avec plusieurs acteurs compétents tels que l'UCLAT, le centre de prévention contre les dérives sectaires liées à l'islam (CPDSI) ou encore la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes). D'une durée de deux jours, ce programme de formation, qui s'appuie sur un « kit » de formation d'une centaine de pages195(*), élaboré en décembre 2014 et que votre rapporteur s'est procuré, s'articule autour de différents modules portant sur les concepts clés de l'islam, la remise en perspective historique et géopolitique du djihad, l'exposé du cadre juridique de la lutte contre les réseaux djihadistes, une présentation du processus de radicalisation et des phénomènes d'emprise mentale. À la fin du mois de février 2015, près de 700 agents de l'État et acteurs de terrain avaient suivi ce cycle de formation.

Dans le champ de l'Éducation nationale, plusieurs actions de formation des équipes académiques à la prévention de la radicalisation ont également été conduites. Dès le mois de septembre 2014, puis en janvier 2015 ont été organisées des sessions d'information des recteurs et de leurs directeurs de cabinet par le SCRT et par le CIPD. Un stage national, élaboré en concertation avec le CIPD et faisant intervenir la Miviludes, doit permettre de former trois référents par académie. Le ministère a par ailleurs élaboré un document définissant le phénomène de radicalisation, présentant ses manifestations repérables et retraçant la conduite à tenir lorsque l'un de ces signes est constaté ; transmis aux rectorats le 9 février 2015, il doit permettre de sensibiliser l'ensemble des personnels de direction des établissements. Diverses initiatives d'information ont enfin été prises au niveau local par les recteurs d'académie, notamment à Strasbourg, à Rennes et à Toulouse.

Dans le domaine pénitentiaire, cinq sessions de formation portant sur la prévention de la radicalisation, la laïcité et les institutions républicaines, ainsi que sur les religions et la pratique des cultes, ont été organisés au dernier trimestre 2014 à destination des directeurs d'établissements pénitentiaires, des conseillers d'insertion et de probation et des aumôniers musulmans. Ces formations s'appuient notamment sur les compétences de l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), de l'École pratique des hautes études (EPHE) ainsi que des préfectures. Il est à noter que l'ENAP, qui a formé 1 900 agents au titre de l'année 2014, devrait voir ses capacités s'accroître avec la mise en oeuvre du plan gouvernemental du 21 janvier 2015 ; cette évolution devrait notamment se traduire par l'ouverture d'une antenne en Île-de-France.

Enfin, les professionnels de la PJJ vont également se voir proposer des formations et des actions de sensibilisation en la matière ; 9 000 personnels du secteur public et 2 200 professionnels du secteur associatif sont concernés. Une mission nationale d'intervention et de veille, déclinée sous la forme d'un réseau de référents pour la laïcité et la citoyenneté, sera par ailleurs créée pour intervenir tant auprès des mineurs que des éducateurs.

Une initiative intéressante a par ailleurs été lancée par un groupement d'intérêt scientifique (GIS)196(*) travaillant sur les questions liées à l'islamisme et au djihadisme, qui s'est donné pour missions non seulement de décrypter ces phénomènes d'un point de vue scientifique, mais également de mettre son analyse au service de la collectivité. Ce groupe de recherche est ainsi intervenu dans la formation de cadres des services de police, des préfectures, de la gendarmerie ou encore des conseils généraux - parfois en liaison avec le CIPD. Votre commission d'enquête salue cette démarche, déjà développée dans plusieurs pays européens, et qui permet d'enrichir les points de vue et les approches de la lutte contre la radicalisation.

Proposition n° 1 : Mettre en place des actions obligatoires et in situ de formation à la détection de la radicalisation, à destination des acteurs de terrain (personnels enseignants, conseillers d'éducation, personnels de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'aide sociale à l'enfance, éducateurs sportifs, magistrats en charge des affaires familiales, assistants sociaux, personnels pénitentiaires, personnels des organismes de sécurité sociale, professionnels de la santé mentale), coordonnées au plan national par le centre national d'assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR).

(b) Renforcer les moyens du CNAPR

Votre commission d'enquête salue la mise en place d'un centre national d'assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR) intégrant une plateforme de contact spécifiquement dédiée au signalement et à la détection des cas de radicalisation, et disposant pour ce faire de personnels compétents. Outre le rôle crucial qu'elle joue en matière de renseignement, cette plateforme constitue un interlocuteur précieux à destination des familles et de l'entourage des individus concernés. Le nombre et la durée des appels témoignent de ce que le dispositif correspond à un besoin des familles ou des proches de trouver une réponse auprès des pouvoirs publics : une large majorité des appels (65 %) proviennent des familles, qui témoignent de leur désarroi ; ces appels sont souvent longs - il n'est pas rare qu'ils durent plus de deux heures -, et les entretiens peuvent se prolonger sur plusieurs jours, que ce soit à l'initiative de l'appelant ou des écoutants.

Votre commission d'enquête estime toutefois que l'organisation et le fonctionnement actuels du CNAPR appellent plusieurs aménagements afin d'améliorer rapidement le service, qui constitue, au travers du « numéro vert », un outil central et bien identifié par le public de la politique de prévention en matière de radicalisation.

Du point de vue institutionnel tout d'abord, si le rattachement initial du CNAPR à l'UCLAT a pu être justifié en raison de l'urgence qu'il y avait à mettre en place un tel service, très novateur, dans des délais rapides, sa pertinence doit être aujourd'hui questionnée. La mission du CNAPR, identifié à travers le « numéro vert », relève d'abord d'une problématique de prévention et de soutien psychologique et social ; or, le rattachement de la plateforme à un service de police dissuade sans doute certaines familles d'appeler. En outre, le CNAPR assume en réalité une mission de nature interministérielle : sont concernés, au moins, le ministère de l'intérieur, celui de la justice, celui des affaires sociales et celui de l'éducation nationale. En conséquence, votre rapporteur estime nécessaire de poser la question du rattachement de la plate-forme du numéro vert au Premier ministre.

Proposition n° 2 : Rendre le CNAPR indépendant de l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) et lui donner un statut interministériel.

Ainsi que votre commission d'enquête a pu le constater lors de son déplacement sur place, le fonctionnement de cette plateforme souffre par ailleurs de deux faiblesses principales. En premier lieu, son amplitude horaire est trop réduite : si, en dehors des horaires de fonctionnement du service (de 9 heures à 18 heures, du lundi au vendredi), les appels sont pris en charge par les services de police, cet état de choses aurait cependant pour conséquences de décourager de potentiels appelants et d'interrompre le suivi de certains profils. En second lieu, l'étude de la sociologie des appelants révèle que cet outil fonctionne principalement auprès des familles des classes moyennes ou aisées. Les familles défavorisées, ou celles installées en France depuis peu, craindraient de s'adresser directement aux pouvoirs publics, dont elles redouteraient que la réponse soit uniquement répressive.

Il apparaît dès lors indispensable que cet outil puisse fonctionner de manière continue, ce qui suppose un renforcement important de ses effectifs. Une campagne de communication adaptée pourrait par ailleurs être menée afin de toucher les classes populaires, notamment en insistant sur la dimension d'accompagnement social proposée par ce service. Cette campagne nationale pourrait notamment être menée par les services sociaux dans l'optique de faire connaître la plateforme et d'inciter l'ensemble des publics à y avoir recours.

Proposition n° 3 : Renforcer très sensiblement les moyens du CNAPR afin d'élargir ses horaires d'ouverture au public, pour parvenir à un service fonctionnant en permanence (24 heures sur 24), et lancer une importante campagne de communication visant à faire connaître cet organisme et ses coordonnées, afin qu'il puisse être facilement contacté par le plus large public possible.

En première ligne, des maires souvent démunis

Plusieurs maires, auditionnés par votre commission d'enquête, ont fait part de leur désarroi devant la progression des phénomènes de radicalisation sur le territoire de leur commune, dont ils peinent à assurer le suivi.

Ils ont notamment déploré le manque de relations et de coopération avec les services de l'État dédiés au traitement de ces questions, ainsi qu'avec les services judiciaires. Ils regrettent en particulier l'absence de partage, par les services de renseignement et les préfectures, des indications dont ils disposent, ainsi que l'absence de retour de ces services après transmission des informations collectées sur le territoire communal, qui leur sont pourtant systématiquement envoyées.

Ils ont par ailleurs souligné le manque de moyens administratifs et juridiques à leur disposition pour prévenir les phénomènes de radicalisation. Cette lacune vient s'ajouter à la faiblesse des moyens matériels alloués aux acteurs de terrain impliqués (PJJ, SPIP, établissements scolaires).

Ces manques sont d'autant plus regrettables que ce sont ces élus qui se trouvent exposés lorsque survient une crise. Ils doivent en particulier faire face à la pression, voire à l'emballement médiatique qui accompagne toute annonce de départ en Syrie, et qui aboutit bien souvent à focaliser l'attention sur la commune dont est originaire la personne radicalisée.

Surtout, les maires déploient des efforts conséquents pour participer à l'effort de prévention de la radicalisation. Des cellules de veille ont ainsi été mises en place dans le cadre des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD). Ils gèrent des structures socio-éducatives à destination de la jeunesse, soutiennent le secteur associatif, et assurent la liaison avec les structures de quartier. Ils mettent par ailleurs en place des actions de promotion de la citoyenneté, à destination notamment des jeunes en rupture. Du fait de leur position privilégiée d'élus de proximité, leurs actions de suivi s'effectuent aussi à travers le lien direct avec les habitants. Ils gèrent enfin les effectifs de la police municipale, qui se consacrent largement à des actions de prévention.

Proposition n° 4 : Organiser un échange d'informations systématique entre les cellules de veille préfectorales et les maires au sujet des personnes radicalisées ou en voie de radicalisation.

(2) Une détection souvent difficile, qui rend indispensable l'élaboration de critères partagés

Loin de l'imaginaire souvent associé à la pratique rigoureuse de l'islam, le processus de radicalisation ne se traduit pas toujours par des signes extérieurs visibles. Selon les informations transmises à votre commission d'enquête, une dissociation claire est apparue entre les manifestations du fondamentalisme religieux et celles du djihadisme : tandis que le premier continuerait de passer par une modification de l'apparence physique, un comportement souvent extraverti (revendications insistantes auprès des autorités, prières collectives spontanées en prison, etc.) ou encore une modification du régime alimentaire, en revanche les djihadistes se voient désormais enseigner l'art de la dissimulation dès le stade du recrutement. En outre, la plupart d'entre eux ne fréquentent pas les lieux traditionnels de l'embrigadement djihadiste, le recrutement étant effectué de manière très individualisée.

Cette évolution pose deux problèmes majeurs en matière de détection. En premier lieu, elle impose de faire un tri chronophage parmi les très nombreux signalements qui parviennent aux services compétents, dont une part importante porte sur des individus simplement convertis, le cas échéant à une pratique fondamentaliste de l'islam, mais non susceptibles d'un passage à l'acte djihadiste. Surtout, elle aboutit à ce que partent pour la Syrie des individus dont la radicalisation s'est effectuée de manière très introvertie, de telle sorte qu'elle n'a fait l'objet d'aucune détection. Ainsi, au niveau européen, 53 % des combattants n'auraient pas été détectés avant leur départ.

Face à ces difficultés, plusieurs des autorités et acteurs entendus par votre commission d'enquête ont engagé un travail de définition des indicateurs susceptibles d'indiquer une radicalisation et permettant d'évaluer la dangerosité potentielle des individus concernés. Dans le cadre du CPDSI a été conduite une recherche-action qui a abouti à la publication en novembre 2014 d'un document197(*) retraçant notamment les différentes « étapes de rupture » caractéristiques de l'entrée dans le processus de radicalité. Les établissements pénitentiaires travaillent également à partir de grilles de critères appliquées à chaque individu évalué ; de l'aveu même de ces établissements, ces grilles sont cependant très perfectibles. Dans le livret de sensibilisation aux phénomènes de radicalisation adressé aux rectorats le 9 février dernier par le ministère de l'Éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche figure une liste de « signes d'alerte », ou changements de comportement qui doivent appeler l'attention sur une possible radicalisation en cours. Enfin, le ministère de la Justice a indiqué avoir lancé en janvier 2015 une recherche-action qui doit permettre d'élaborer des « indicateurs de détection des signaux faibles ».

Indicateurs d'alerte figurant dans le livret de sensibilisation
aux phénomènes de radicalisation élaboré par le ministère de l'Éducation nationale

- Rupture relationnelle aggravée ou généralisée avec les camarades, les amis, les divers entourages ; abandon des activités périscolaires.

- Rupture avec l'école : contestations répétées d'enseignements, multiplication des absences, déscolarisation soudaine.

- Ruptures avec la famille : limitation de la communication avec les proches, tentatives de fugue.

- Nouveaux comportements dans les domaines suivants : vestimentaire, alimentaire, etc.

- Modification de l'identité sociale et des discours : propos antisociaux virulents ou violents ; multiplication des conflits ou des tensions avec autrui ; rejet et discours de condamnation de la société occidentale ; rejet systématique des instances d'autorité ; rejet des différentes formes de la vie en collectivité, repli sur soi, mutisme.

- Intérêt soudain pour telle religion ou telle idéologie, manifestement exclusif et excessif.

- Socialisation réduite aux réseaux sociaux, fréquentation de sites à caractère radical, adhésion à des discours extrémistes sur ces réseaux.

- Discours relatifs à la fin du monde et fascination manifeste pour les scénarios apocalyptiques.

Si ces premiers pas apparaissent encourageants, votre commission d'enquête insiste sur l'impérieuse nécessité de disposer d'un outil d'évaluation de la radicalisation qui puisse être partagé et utilisé par l'ensemble des acteurs impliqués sur le terrain. L'élaboration d'un tel outil devrait être appuyée sur des compétences multiples et réunir, sous le pilotage du CNAPR, des professionnels de divers horizons : chercheurs et universitaires (sociologues, historiens spécialistes du fait religieux, etc.), représentants des différentes religions, acteurs de la sécurité (police, renseignement, etc.), professionnels de la santé mentale, acteurs de la justice, éducateurs et formateurs (relevant notamment de l'Éducation nationale ou de la PJJ). Un tel outil devrait ensuite être avalisé au niveau interministériel avant d'être transmis à l'ensemble des services et acteurs concernés.

Bien entendu, cet outil d'évaluation devra éviter le recours à des critères simplistes ou entraînant des stigmatisations injustifiées. La religion relevant de la liberté individuelle, il est possible d'en avoir une conception plus ou moins traditionaliste sans pour autant se tourner vers le djihadisme ou le terrorisme. C'est pourquoi, pour être efficace dans l'analyse ou la détection des facteurs de radicalisation, il convient d'être très vigilant quant aux conceptions qui stigmatiseraient indûment certaines pratiques ou certains comportements.

Proposition n° 5 : Élaborer, sous la responsabilité du CNAPR et avec le concours des représentants des cultes, une grille d'indicateurs listant les différents comportements susceptibles de signaler l'engagement dans un processus de radicalisation. Cet outil, qui ne comprendra aucune disposition susceptible d'être stigmatisante à l'égard d'une religion, devra être partagé et utilisé par l'ensemble des acteurs concernés.

2. Contrer le discours djihadiste

Suivant l'exemple de nos voisins européens, le Gouvernement français a jeté, avec le lancement du site Internet stop-djihadisme.gouv.fr. le 28 janvier 2015, les premières bases d'une campagne de contre-discours officiel. Des actions du même type sont également en préparation au niveau européen, le coordonnateur européen pour la lutte contre le terrorisme, Gilles de Kerchove, s'étant vu confier une mission de préparation de modules de contre-discours, qui devraient être inspirés de l'exemple britannique, en vue de leur diffusion dans les différents États membres de l'Union européenne.

Si elles sont absolument indispensables à la déconstruction de la propagande et du prosélytisme des terroristes islamistes, les actions visant à contrer le discours djihadiste sont particulièrement délicates à mettre en oeuvre. Ce type d'action nécessite dès lors de mener en amont un important travail de réflexion visant à identifier le message des contenus qui doivent faire l'objet du contre-discours, à déterminer les acteurs qui doivent en avoir la charge, ou encore à fixer les modalités de cette communication particulière.

a) Quels acteurs ?

La question se pose en premier lieu de la qualité des acteurs qui peuvent publiquement porter ce contre-discours afin de lui donner toute sa crédibilité. De l'avis général des personnes entendues par votre commission d'enquête, la parole publique de l'État serait vouée à l'échec en ce domaine : les individus radicalisés, sous l'effet notamment de la doctrine complotiste qui leur est inculquée par les recruteurs, deviennent peu à peu insensibles au discours des médias comme à celui des autorités. Ainsi, le format même de l'adresse du site Internet stop-djihadisme.gouv.fr nuirait à son crédit auprès de publics souvent en rupture, ou en passe de le devenir ; l'outil serait en définitive plus utile à l'entourage des individus directement touchés par la radicalisation, et remplirait auprès de celui-ci davantage un rôle d'information. De la même façon, l'origine militaire de la campagne américaine « Think again, turn away » nuirait à la réception de son propos.

Les expériences étrangères tendent à montrer que le contre-discours serait plus efficace dès lors qu'il est porté par des acteurs de la sphère civile, et notamment du milieu associatif. En témoigne l'immense succès des récentes campagnes de communication spontanément lancées par la société civile en Grande-Bretagne et en France, autour respectivement des slogans « Not in my name » et « Je suis Charlie ».

En Grande-Bretagne, le programme Prevent, qui se donne pour objectifs de répondre au « défi idéologique » lancé par les terroristes, d'accompagner les personnes qui s'y trouvent exposées, ainsi que de cibler les actions de prévention sur certains secteurs-clés tels que la prison ou l'école, associe le secteur public avec des acteurs de la société civile. Il est coordonné par le service de la sécurité et de l'antiterrorisme (OSCT), rattaché au ministère de l'Intérieur.

La fondation Quilliam, qui se présente comme un think and act tank spécialisé dans l'antiterrorisme, a par ailleurs développé un mode d'intervention original. Elle conduit des actions, notamment dans le domaine du contre-discours, en lien à la fois avec le gouvernement britannique et des organisations privées. La souplesse de son mode d'intervention lui permet de faire évoluer ses méthodes très rapidement en fonction des résultats empiriques constatés. Il est à noter que cette fondation s'appuie sur le témoignage de terroristes repentis en grand nombre (300 personnes, qui se trouvent en Grande-Bretagne, aux États-Unis et en Afrique du Nord, interviennent dans ce cadre), mais aussi sur la parole des mères, des soeurs ou des épouses. Cette organisation bénéficie de financements à la fois publics, de la Grande-Bretagne comme de l'Union européenne, et provenant de dons privés ; elle travaille par ailleurs avec Google, Facebook et Twitter, qui offrent des espaces de contre-discours sur Internet. Elle a enfin développé une méthode d'évaluation de son action reposant sur l'analyse des contenus vus sur les réseaux sociaux.

Les autorités religieuses musulmanes ont également un rôle crucial dans la déconstruction du discours djihadiste : ce point sera développé ultérieurement198(*).

b) Quels destinataires ?

De l'avis de plusieurs des personnes entendues, le contre-discours serait pratiquement inefficace à l'égard des individus déjà radicalisés. Il s'adresserait plutôt aux personnes en voie de radicalisation, ou qui pourraient un jour y être exposées : il s'agit de perturber ce processus en les portant à s'interroger sur le message des organisations djihadistes. De ce fait, la diffusion du contre-discours a toute sa place dans la sphère scolaire, où le questionnement des jeunes peut être suscité de manière particulièrement efficace. Le milieu carcéral, dans lequel les détenus sont très exposés au recrutement djihadiste, doit également assurer la diffusion de ce message de déconstruction. S'agissant des individus déjà endoctrinés, la seule voie crédible de sortie de la radicalité serait, de l'avis de plusieurs personnes entendues par votre commission d'enquête, le contact direct avec d'anciens djihadistes repentis.

Votre commission d'enquête insiste sur la nécessité de développer des actions de formation à la réception du discours numérique dans le cadre scolaire. Il s'agirait de donner aux jeunes internautes des outils pour apprendre à distinguer les contenus qui relèvent d'un discours religieux de ceux qui constituent des appels au terrorisme, et en définitive de les former à une compréhension critique de contenus souvent assimilés de manière passive sur les réseaux sociaux ou les plateformes vidéo. Un rapport de la Fondation pour l'innovation politique de février 2015 souligne ainsi la nécessité d' « intégrer au plus tôt la question de l'usage des technologies de l'information dans l'enseignement, afin notamment d'inculquer aux élèves la distance critique nécessaire face aux contenus accessibles en ligne, mais aussi de les sensibiliser dès le plus jeune âge au bon usage de la parole sur Internet »199(*).

Cet apprentissage pourrait prendre la formule d'un module consacré à la citoyenneté numérique dans les cours d'Éducation civique, juridique et sociale (ECJS). Il s'inscrirait dans une logique globale visant à faire du citoyen lui-même un acteur de la prévention de la radicalisation.

Proposition n° 6 : Intégrer dans les programmes scolaires une formation à la réception critique des contenus diffusés sur Internet.

c) Quel contenu ?

La construction d'un contre-discours doit partir d'une analyse approfondie des contenus développés par les propagandistes djihadistes. Or, ainsi qu'il l'a été indiqué devant votre commission d'enquête, et comme le note Pierre Conesa dans son rapport relatif à la politique de « contre-radicalisation »200(*), la connaissance de cette parole est encore très imparfaite. Il serait dès lors urgent de travailler sur la première source d'endoctrinement que constituent, pour les candidats français au djihad, les sites salafistes francophones. Selon Pierre Conesa, ce travail préalable pourrait être réalisé par un observatoire ouvert et à vocation publique. Une telle démarche est d'autant plus nécessaire que la propagande des réseaux djihadistes s'adapte très rapidement à la dénonciation qui en est faite par les acteurs occidentaux.

Proposition n° 7 : Mettre en place un organisme interministériel dédié à l'observation du discours de propagande et de recrutement djihadiste, et permettant de suivre ses évolutions.

Si l'initiative lancée par le Gouvernement avec la campagne #stopjihadisme a globalement été saluée, le contenu vidéo proposé suscite davantage d'interrogations. Directement inspiré de la campagne américaine « Think again, turn away », il repose en effet sur une dénonciation des mensonges proférés par les organisations terroristes, mis en rapport avec la réalité que les aspirants au départ trouveraient sur le terrain. De l'avis de l'une des personnes entendues par votre commission d'enquête, le fonctionnement de ce message serait semblable à celui d'une campagne de prévention routière : il s'agit pour la puissance publique d'avertir les individus en voie de radicalisation du danger qu'ils encourent. Cette construction manichéenne pourrait manquer sa cible : il est permis de penser que certains des éléments dénoncés - une mort solitaire - feraient précisément partie de l'idéal que les jeunes radicalisés souhaitent aller trouver en Syrie - une mort en martyr - et ne les décourageraient donc pas. Cette vidéo utilise en outre, dans le but de mieux les dénoncer, des images tournées par les groupes de combattants présents sur place ; ce serait cependant oublier qu'elles ont une dimension symbolique très forte et déjà intégrée par les candidats au djihad.

Pour autant, il demeure indispensable de fournir des armes de compréhension et de décryptage pour déconstruire la parole radicale, et ne pas laisser le monopole de la parole aux groupes extrémistes ; aussi s'agirait-il de compléter ce dispositif par d'autres types de contenus. Il est par ailleurs à noter que la large diffusion de cette vidéo, ainsi que la forte médiatisation de la campagne lancée par le Gouvernement, ont une réelle efficacité au moins en ce qu'elles contribuent à alerter l'entourage des personnes radicalisées, et donc à améliorer leur détection.

Les premiers éléments tirés des initiatives lancées par le milieu associatif ainsi que des expériences étrangères (notamment en Italie et en Grande-Bretagne) semblent indiquer que les stratégies de contre-communication les plus efficaces seraient celles qui donnent la parole à d'anciens djihadistes repentis, voire aux victimes d'attentats terroristes. L'expression, de la part des djihadistes de retour, de leur déception face à la réalité qu'ils ont trouvée sur le terrain, ou encore de leurs regrets devant la souffrance qu'ils ont infligée à leurs proches, aurait en effet un poids certain chez les individus en voie de radicalisation. Un témoignage concret, portant notamment sur la trivialité des tâches confiées aux combattants français sur le terrain (notamment des tâches parfois ménagères) aurait ainsi davantage d'impact qu'un jugement moral dénonçant les oeuvres de mort de Daech.

d) Quelles modalités de diffusion ?

Il apparaît clairement que, pour être efficace, le contre-discours doit emprunter les mêmes canaux de diffusion que celui qu'il entend dénoncer. Cela suppose en particulier d'investir l'espace Internet, dans le but de faire en sorte que les outils numériques, qui sont les plus utilisés pour l'endoctrinement, soient aussi les plus utiles à la contre-radicalisation. Il s'agit d'éviter avant tout que les individus en voie de radicalisation n'évoluent que dans une sorte de bulle fermée, en ne communiquant qu'avec des internautes ralliés à la cause djihadiste.

La contre-propagande pourrait ainsi utiliser les mêmes armes que celles des prosélytes djihadistes, en passant notamment par YouTube et les réseaux sociaux, qui constituent les plateformes de référence pour les jeunes internautes. Sur les réseaux sociaux pourraient notamment être conduites des opérations d'infiltration et de perturbation des fils de discussion.

Les contenus de contre-discours devraient par ailleurs être accessibles avant ceux des réseaux djihadistes - ou du moins de manière simultanée. Cela suppose, notamment, qu'ils apparaissent comme premiers résultats d'une requête par mots-clés dans un moteur de recherche, ou encore que les contenus illégaux bloqués à la suite d'une opération de signalement renvoient à des messages de contre-discours, dans un but pédagogique. Il pourrait également être envisagé, sur le modèle des publicités personnalisées en fonction des habitudes des consommateurs, de faire en sorte que des messages ciblés s'affichent lors de la navigation d'internautes identifiés comme visitant des sites de propagande djihadiste. De telles modalités d'action supposent cependant que des accords puissent être passés avec les opérateurs Internet201(*).

Proposition n° 8 : Charger le CNAPR d'élaborer des programmes de contre-discours adaptés aux différents profils visés. Pour leur diffusion, donner un rôle privilégié aux associations, investir prioritairement Internet et notamment les réseaux sociaux, et s'appuyer sur la parole d'anciens djihadistes ou extrémistes repentis, dans des conditions à définir strictement.

3. Clarifier la place du fait religieux dans le cadre républicain

La loi du 9 novembre 1905, qui affirme clairement la séparation des églises et de l'État, permet de protéger le libre exercice des cultes en garantissant cependant la neutralité - qui n'est pas l'indifférence - de l'État à leur égard. Votre commission d'enquête insiste sur la nécessité de replacer la valeur de laïcité au coeur de l'action de l'État. Cette démarche suppose à la fois que soient créées les conditions d'un exercice de l'islam compatible avec les valeurs de la République (1) et qu'une réflexion soit engagée sur un enseignement du fait religieux dans le cadre de l'école laïque (2).

a) Favoriser la construction d'un islam de France

Ainsi que l'ont fortement affirmé plusieurs des personnes entendues par votre commission d'enquête, les autorités religieuses musulmanes doivent jouer un rôle de premier plan dans la prévention des dérives radicales. L'implication de l'État laïque dans la déconstruction du discours djihadiste a en effet ses limites et s'arrête au seuil du discours théologique, qui ne peut être endossé que par les acteurs de la sphère religieuse. Cette approche est d'autant plus importante que certaines personnes en voie de radicalisation seraient particulièrement sensibles aux arguments relevant de l'interprétation religieuse pour rejeter le discours et les exactions djihadistes.

Il apparaît dès lors indispensable d'encourager l'émergence et la structuration d'un véritable « islam de France », dont le message, le financement et l'organisation seraient en eux-mêmes une garantie contre le radicalisme islamiste. Il est cependant clair que ni l'organisation d'un culte, ni son exercice, ni la formation des ministres de ce culte ne relèvent de la responsabilité ni des prérogatives de l'État, dès lors que la loi républicaine est respectée.

Le Premier ministre Manuel Valls a ainsi affirmé, le 3 mars 2015, la volonté du Gouvernement d'agir contre « tout ce qui retarde un islam de France ». L'accent a notamment été mis sur la nécessité de clarifier le financement de la construction de mosquées en France, afin que « [le] réflexe consistant à demander le soutien d'États étrangers se perde », ainsi que sur celle d'adapter la formation des imams et des aumôniers au contexte français. Selon le Premier ministre, ces évolutions devront être impulsées par la communauté musulmane202(*) elle-même, dans la mesure où toute immixtion de l'État dans le champ théologique est exclue : « Il n'y aura pas de loi, il n'y aura pas de décret, pas de circulaire pour dire ce que doit être l'islam. [...] Jamais l'État ne prendra le contrôle d'une religion, d'un culte ».

(1) Les insuffisances de la parole publique musulmane sur le plan théologique

À l'heure actuelle, cette construction d'un islam de France se heurte cependant à l'absence d'unité de la communauté religieuse musulmane, qui se trouve dans les faits éclatée en tendances éparses.

S'il existe des institutions représentatives des musulmans de France - et notamment trois fédérations principales : l'Union des organisations islamiques de France (UOIF), la Fédération nationale des musulmans de France (FNMF) ainsi que la Fédération nationale de la grande mosquée de Paris (FNGMP) -, celles-ci sont nombreuses et très divisées. Le conseil français du culte musulman (CFCM), qui entend jouer un rôle de rassemblement, souffre d'un manque de légitimité qui se traduit par de profondes divisions et une instabilité institutionnelle chronique. Il s'agirait, selon l'expression employée devant votre commission d'enquête, d'une « mosaïque » ne garantissant pas la collégialité.  Sans préjuger de la qualité et de l'implication de ses responsables, le CFCM ne devrait sa pérennité qu'à des arrangements institutionnels, tels que l'institution d'une présidence tournante, qui nuiraient en définitive à la portée de son discours.

Au total, il n'existe plus aujourd'hui d'instance représentative permettant d'aboutir à un consensus. Ainsi peut-on rappeler que la nomination d'un aumônier national des prisons a provoqué par deux fois l'explosion du CFCM. Cette dispersion, qui rend très difficile l'engagement d'une démarche coordonnée, se retrouve dans l'organisation de la religion musulmane elle-même, l'islam sunnite étant caractérisé par l'absence de clergé officiel.

Pour remédier à cette situation, il a notamment été préconisé devant votre commission d'enquête d'envisager la création d'une commission théologique au sein du CFCM, qui disposerait ainsi d'une instance au sein de laquelle les musulmans pourraient définir un point d'accord sur la question du rapport de la religion musulmane aux valeurs républicaines. Là encore toutefois, il doit être clair qu'il ne relève pas de l'autorité de l'État d'organiser ou de promouvoir l'organisation d'une commission théologique.

(2) Vers un « cahier des charges » minimal pour la formation des responsables religieux

La formation des imams vise à permettre aux futurs responsables musulmans de savoir guider la prière, notamment au sein des quelques 2400 lieux de culte et mosquées existant en France, et, le cas échéant, de donner des avis religieux.

Cette formation n'est pas effectuée selon un modèle unitaire. Selon les informations données à votre commission d'enquête, elle est dispensée par plusieurs organismes employant des méthodes et organisations de formation différentes. Parmi ces organismes figurent notamment deux grands instituts : l'institut Al-Ghazali de la Grande mosquée de Paris, ainsi que l'Institut européen des sciences humaines (IESH) de Château-Chinon, affilié à l'UOIF. Il est à noter que l'IESH, qui dispose d'une annexe à Saint-Denis, dispense plus largement une formation de théologie qui n'est pas entièrement centrée sur la préparation à l'imamat.

À l'institut Al-Ghazali, la formation à l'imamat est effectuée en 3 200 heures, à raison de 20 heures par semaine pendant 4 ans. Après un an de stage, les clercs ainsi formés ont la possibilité de poursuivre par un master au sein de l'Institut, puis par un doctorat, le plus souvent en Égypte ou en Tunisie. La formation est gratuite, l'institut étant financé par les dons de mécènes ou par des gouvernements étrangers, notamment le gouvernement algérien. Cet institut assure par ailleurs l'évaluation de certains imams en provenance de l'étranger, en application d'un accord-cadre de niveau ministériel, dans le but de s'assurer qu'ils disposent d'un niveau minimal de connaissance de la langue française ainsi que d'un socle de savoirs.

À l'issue de cette formation, la nomination d'un imam au sein d'une mosquée ou d'un lieu de culte est effectuée selon la libre appréciation du président de l'association en charge de la gestion de ce lieu de culte. Ce mode d'organisation n'est pas spécifique à l'islam : résultant de la séparation entre les sphères étatique et confessionnelle, il est commun à l'ensemble des religions.

Il ne revient naturellement pas aux autorités publiques, et donc au Parlement, de définir le contenu de la formation dispensée aux candidats à l'imamat ainsi qu'à l'aumônerie. À cet égard, deux aspects ont été particulièrement affirmés par les responsables du culte musulman eux-mêmes lors de leur audition par votre commission d'enquête.

Il a tout d'abord été souligné que cette formation, comme celle des ministres des autres cultes, devrait comporter une dimension oecuménique, de manière à favoriser le dialogue interreligieux, ainsi qu'une part d'enseignements non théologiques, qui permette de donner aux futurs responsables religieux une vue d'ensemble du contexte français ainsi que de la culture et des valeurs de notre société. L'une des autorités religieuses entendues a ainsi insisté sur la nécessité de fournir aux futurs imams des clés pour lire « le texte dans le contexte », c'est-à-dire de donner des méthodes permettant de replacer et d'interpréter le texte du Coran à la lumière de la culture et de la législation françaises - en ce qui concerne par exemple les règles relatives au mariage ou encore aux successions. Dans cette logique, l'institut Al-Ghazali consacre une part de ses enseignements à l'histoire de la France et de ses institutions, à la philosophie, ainsi qu'à des notions de psychologie appliquée. Partant du principe que les différents responsables religieux auront nécessairement à exercer ensemble, notamment s'agissant de l'aumônerie dans les prisons, l'armée ou les hôpitaux, l'institut fait par ailleurs intervenir des représentants d'autres cultes pour évoquer les questions liées aux autres religions et à leur histoire.

A par ailleurs été émis le souhait, partagé par votre commission d'enquête, que cette formation permette le développement d'un clergé musulman parfaitement francophone.

Ces deux éléments, et en particulier la connaissance de la langue française, doivent se trouver au fondement d'une formation appelée à devenir systématique et plus lisible203(*).

La question du financement de la formation et plus largement de l'exercice des clercs musulmans a été soulevée à plusieurs reprises au cours des travaux de votre commission d'enquête. En France, les imams seraient très souvent bénévoles ; selon les informations transmises, cette situation ne serait pas sans poser problème dans la mesure où les acteurs en charge de la gestion des lieux de culte ne disposent pas du levier financier pour influer sur le comportement de certains imams dont le discours serait jugé trop rigoriste. Certains ministres du culte musulmans percevraient cependant de la part de l'association en charge de la gestion du lieu de culte une indemnité, de l'ordre de 700 euros pour un poste à temps complet204(*) - les postes étant cependant le plus souvent à mi-temps, voire à quart-temps. Les imams étrangers exerçant en France, qui sont le plus souvent des imams détachés en provenance d'Algérie, du Maroc ou de la Tunisie - où ils exercent en tant que fonctionnaires - sont rémunérés par le gouvernement de leur pays d'origine. Selon un responsable religieux entendu par votre commission d'enquête, il semble probable que « les pays qui financent des imams entendent exercer une influence ».

Il a été recommandé, pour remédier notamment à cette situation, de favoriser la mise en place d'une fondation spécialisée assurant la gestion des flux financiers destinés au culte, sur le modèle de la Fondation pour les oeuvres de l'islam de France. Créée en 2005, cette fondation ne fonctionne cependant plus depuis 2007.

Certaines des annonces gouvernementales du 3 mars 2015 vont dans le sens de ces observations. Le Premier ministre a ainsi affirmé que la formation constitue « un passage qui doit devenir incontournable ». Le Gouvernement a par ailleurs affirmé son intention de doubler, à l'horizon de la fin de l'année 2015, le nombre d'établissements (instituts ou universités) délivrant des diplômes universitaires (DU) de laïcité205(*). Ces établissements sont actuellement au nombre de six et se trouvent à Paris, Strasbourg, Lyon, Aix-en-Provence, Montpellier et Bordeaux. Enfin, la Fondation pour les oeuvres de l'islam de France serait appelée à jouer un rôle plus important à l'avenir.

Le statut de la religion musulmane en Autriche

En Autriche, l'organisation de l'islam est encadrée par une loi de 1912, dont plusieurs dispositions ont été rénovées par un texte adopté le 25 février 2015 par le Nationalrat. Cette « loi sur l'islam » entend promouvoir un islam à caractère européen dans le but de prévenir les phénomènes de radicalisation.

Le texte prévoit en particulier que les cadres religieux ainsi que les organisations religieuses musulmanes, qui deviennent des entités de droit public agréées à condition de montrer « une approche positive envers la société et l'État », ne peuvent être financés par des fonds étrangers. La loi dispose par ailleurs que les ministres du culte musulman, soit les imams, devront être formés en Autriche et maîtriser la langue allemande.

Plusieurs droits sont reconnus à la communauté musulmane, comme celui de bénéficier d'aumôniers dans l'armée, les prisons, les hôpitaux et les maisons de retraite, de pouvoir demander un congé pour les fêtes religieuses, ou encore d'avoir accès à de la nourriture certifiée halal dans les établissements publics.

En l'absence de consensus de votre commission d'enquête sur ces sujets importants, certains de ses membres ont décidé de joindre une contribution spécifique au présent rapport.

b) Développer l'enseignement laïque du fait religieux dans le cadre scolaire

Le rôle de premier plan de l'école en matière de transmission des valeurs républicaines, et en particulier de promotion de la laïcité, a été largement rappelé au cours des premières semaines de l'année 2015 - sous l'influence notamment des incidents liés à la perturbation de la minute de silence organisée dans les établissements scolaires en mémoire des victimes des attentats du 7 janvier.

Votre commission d'enquête salue à ce titre les excellentes conditions dans lesquelles a été organisée la minute de silence après les attentats de janvier 2015 dans le lycée Mathis, situé dans une zone sensible de Strasbourg, qui regroupe près de 31 nationalités différentes. Or, d'après les responsables du lycée rencontrés par la délégation de votre commission d'enquête lors de son déplacement, l'appréhension des questions religieuses dans le cadre scolaire, en application du régime du Concordat dans les régions Alsace-Moselle, est de nature à permettre un débat dans des conditions apaisées sur des sujets pouvant pourtant susciter des discussions vives.

Il apparaît dès lors nécessaire de développer un enseignement formalisé du fait religieux dans le cadre scolaire. Certes, ces questions sont déjà largement abordées, au moins de manière indirecte, dans le cadre des cours de français et de lettres, d'histoire, de géographie ou encore de philosophie, qui conduisent l'élève à se confronter à des textes, des événements ou des documents mettant en jeu la religion dans des contextes toujours différents : ces enseignements constituent le socle fondamental de la formation citoyenne et de la prévention de toute radicalisation. En outre, le dialogue quotidien avec les élèves, notamment lors d'événements graves liés à l'expansion du terrorisme djihadiste, sont autant d'occasions pour les enseignants de remettre la notion en perspective. Pour autant, en l'absence de formation spécifique sur ce point, ceux-ci ne sont pas toujours à même d'intervenir de manière pleinement satisfaisante sur ces sujets particulièrement sensibles.

Un enseignement laïque du fait religieux à l'école, centré sur une approche historique et analytique de la religion ainsi que des textes sur lesquels elle repose, présenterait plusieurs axes d'intérêt majeurs du point de vue de la formation intellectuelle des futurs citoyens, ainsi que l'avait relevé Régis Debray dans son rapport de 2002206(*). À l'issue de travaux de votre commission d'enquête, ces analyses apparaissent toujours d'actualité. En premier lieu, et au même titre que toute approche historique, un tel enseignement permettrait de remettre en perspective les événements de l'actualité récente - et notamment les événements liés au terrorisme djihadiste - dans le temps long de l'évolution des religions. Il s'agirait ainsi de donner à l'élève des ressources supplémentaires pour « faire retour, mais en connaissance de cause, au monde d'aujourd'hui ». En second lieu et surtout, il permettrait de ne pas laisser aux autorités religieuses, voire aux acteurs prosélytes, le monopole du discours sur la religion : l'école républicaine porte la responsabilité d'apporter un éclairage et une connaissance objectifs et circonstanciés sur les textes et les faits religieux, indépendamment de toute catéchèse et de tout prosélytisme. Sans cela, la « relégation du fait religieux hors des enceintes de la transmission rationnelle et publiquement contrôlée des connaissances » ne peut qu'aboutir à laisser les jeunes, particulièrement vulnérables aux tentatives d'endoctrinement, sans ressources ni recul face aux lectures et approches fondamentalistes ou radicalistes.

Proposition n° 9 : Introduire un programme d'enseignement laïque du fait religieux dans le cadre scolaire.

Le plan de « grande mobilisation de l'École pour les valeurs de la République », annoncé le 22 janvier 2015 et présenté de manière détaillée devant votre commission d'enquête par Najat Vallaud-Belkacem, ministre de l'Éducation nationale, contient plusieurs mesures allant dans le sens de ces préconisations. Les efforts seront déployés dans quatre directions principales : le renforcement des savoirs fondamentaux, dont la maîtrise est indispensable à l'argumentation et au débat ; la transmission des valeurs républicaines, et notamment de la laïcité ; la promotion de la citoyenneté et d'une culture de l'engagement ; la poursuite de l'effort de réduction des inégalités et de valorisation de la mixité sociale, dans le but de renforcer le sentiment d'appartenance à la République.

S'agissant plus précisément du deuxième de ces objectifs, votre commission d'enquête a été informée du lancement d'un plan exceptionnel de formation continue sur l'enseignement moral et civique et la transmission de la laïcité ; 300 000 enseignants devraient ainsi avoir été formés avant la fin de l'année 2015. Les usages des technologies numériques et des réseaux sociaux, sur lesquels prospèrent particulièrement les discours prosélytes, feront également l'objet d'une formation spécifique des enseignants ; cette dimension d'apprentissage sera ensuite intégrée dans le « parcours citoyen » proposé à l'ensemble des élèves, et pourra également être abordée dans le cadre du plan numérique qui sera mis en oeuvre à compter de l'année 2016.

4. Éviter les départs et prendre en charge les retours
a) Favoriser le développement de programmes de réinsertion
(1) Plusieurs pays étrangers se sont dotés de programmes de déradicalisation207(*) et de désengagement aux résultats encourageants

Selon la définition de Farhad Khosrokhavar208(*), les procédures dites de déradicalisation consistent à ramener les individus qui se sont engagés dans l'islam radical vers une forme de normalité définie, sinon par une réintégration sociale, du moins par le renoncement à la violence comme mode privilégié d'action face aux maux de la société. D'autres analystes distinguent entre déradicalisation et désengagement209(*) : tandis que la première consisterait en un ensemble d'actions sociales, psychologiques ou comportementales destinées à aider les individus radicalisés à renoncer à aller plus loin dans le processus conduisant à la violence physique ou verbale et à revenir à un mode de vie légal et pacifique, le second renvoie à la sortie d'un ou de plusieurs individus de la violence politique active.

Contrairement à plusieurs de ses voisins européens, la France ne dispose pas d'un programme structuré de réinsertion ou de désengagement ; cette lacune s'expliquerait par la méfiance traditionnelle vis-à-vis de ce type d'interventions de pouvoirs publics attachés au principe de séparation du religieux et du politique. Votre commission d'enquête estime que le développement de programmes de cette nature, qui apparaît indispensable pour compléter la panoplie des réponses à la menace djihadistes, doit s'inspirer des exemples étrangers déjà mis en oeuvre depuis quelques années210(*).

Le Royaume-Uni apparaît en la matière comme le pays pionnier, qui a ouvert la voie et tracé la doctrine des futures initiatives, mais aussi expérimenté le premier les erreurs et les impasses de ces politiques. Fortement ébranlé par le traumatisme des attentats de 2005, d'autant plus qu'ils avaient été perpétrés par des home-growns211(*), le pays a mis en place un ensemble ambitieux d'actions de prévention de la radicalisation, révisé en 2011 sous le nom de programme Prevent. Ce programme s'inscrit dans un vaste ensemble de projets et d'actions coordonnés par le service de sécurité et d'antiterrorisme (OSCT) rattaché au Home office (ministère de l'Intérieur) ; cet ensemble comprend notamment le projet Channel, visant à identifier et à assurer le suivi des personnes présentant un risque de radicalisation, ainsi que la mise en place du système RICU (Research, information and communications unit), centré sur le développement du contre-discours.

La stratégie Prevent se décline, d'une part, en un volet de prévention générale, visant à contester l'influence des idées extrémistes et à promouvoir les principes démocratiques, et, d'autre part, en un volet d'action plus ciblé sur les individus. Dans ce cadre, tout signalement effectué (que ce soit par l'école, le voisinage, un service équivalent à la PJJ, ou encore des services sanitaires, etc.) auprès d'une instance de coordination locale donne lieu à une évaluation permettant de définir le mode d'intervention approprié. Il peut s'agir de la mise en place d'un simple suivi par un mentor, d'un rappel à la loi, voire de l'engagement de poursuites judiciaires dans les cas les plus graves.

La philosophie de cette organisation repose sur une large coopération entre les pouvoirs publics, principalement la police, et les acteurs de la société civile. Ainsi que cela a déjà été indiqué, la fondation Quilliam est fortement impliquée dans les programmes de prévention ; outre ses actions en matière de contre-discours, elle a également développé des stages de « déradicalisation » à destination des jeunes, qui reposent également en partie sur l'influence exercée par le témoignage d'anciens extrémistes repentis.

Si ce programme, qui fait l'objet d'évaluations périodiques, est régulièrement adapté et reconduit, son efficacité ne fait pas l'unanimité au Royaume-Uni. Les observateurs relèvent tout d'abord que la démarche, initiée en 2005, n'a pas permis d'éviter le départ de plusieurs centaines de citoyens britanniques pour le djihad. Exclusivement centré sur la communauté musulmane, le programme est par ailleurs suspecté d'alimenter les tensions communautaires.

Les Pays-Bas comme le Danemark ont également lancé des programmes de déradicalisation comparables, qui se distinguent toutefois du modèle britannique par leur fort ancrage au niveau local.

Aux Pays-Bas, la mobilisation nationale autour d'une stratégie nationale de contre-terrorisme, à partir de 2007, est née du choc créé par l'assassinat de Theo van Gogh en 2004 ; plusieurs initiatives avaient cependant été lancées dès 2005 par quelques grandes villes comme Rotterdam, Amsterdam ou La Haye. Le modèle d'action hollandais en matière de déradicalisation repose sur la détection puis la prévention précoces de la radicalisation, à travers un effort de réintégration des individus à risque et le développement d'un contre-discours adapté à chaque situation. La mise en oeuvre de ce modèle repose principalement sur les municipalités, le rôle de l'État se bornant à son financement.

Selon Pierre Conesa, les débuts de ces programmes ont été marqués par des réticences importantes, notamment de la part des travailleurs sociaux, peu enclins à mener des actions de détection précoces ; il a ainsi été nécessaire de conduire en parallèle des programmes de formation des acteurs impliqués. Il est intéressant de constater que la ville d'Amsterdam distingue entre les individus radicalisés, pour lesquels la ville applique une action visant à la sortie du processus, et ceux qui organisent la diffusion de l'idéologie radicale, qui relèvent de la compétence des services de police et de renseignement.

Il est à noter que le programme d'action publié le 29 août 2014 par le ministère de la sécurité et de la justice privilégie par ailleurs la collaboration avec la communauté musulmane, et notamment avec certains « personnages-clés », nationaux ou locaux, prenant publiquement position contre l'idéologie djihadiste ; ces acteurs se voient accorder un soutien de la part des pouvoirs publics, qui peut prendre la forme d'une action d'entraînement à la prise de parole dans les médias, ou, le cas échéant, d'une protection policière.

Au Danemark, la publication en 2009 du plan d'action visant à prévenir l'extrémisme et la radicalisation chez les jeunes (« a common and safe future ») faisait suite à la mise au jour de plusieurs tentatives d'attentat, dirigées notamment contre le Parlement et contre des dessinateurs. Ce plan insiste particulièrement sur la nécessité de développer la cohésion de la société danoise, le processus de radicalisation étant en partie considéré comme le symptôme d'un manque d'intégration sociale. Dans ce cadre ont notamment été développé les programmes de déradicalisation Back on Track et Deradicalisation - Targeted interventions, qui ciblent plus spécifiquement les individus.

Développé depuis mai 2014 par le ministère des affaires sociales et de l'intégration en lien avec les autorités pénitentiaires, le premier de ces programmes s'adresse aux détenus condamnés pour actes de terrorisme, crimes haineux ou tout autre délit en lien avec les extrémismes. Il concerne également les détenus qui apparaissent vulnérables à la radicalisation. Il vise, à partir de l'action d'un mentor et en lien avec l'entourage familial, à préparer très en amont la réintégration du détenu.

Développé en collaboration entre le ministère de l'immigration et de l'intégration, les services de police et de renseignement ainsi que les municipalités de Copenhague et d'Aarhus, le programme pilote Deradicalisation - Targeted interventions vise les individus jeunes engagés ou sur le point de s'engager dans une organisation extrémiste. Reposant sur le principe du volontariat, sa mise en oeuvre passe en particulier par des entretiens de prévention ainsi que par des actions de mentorat212(*).

Plusieurs États de religion musulmane, tels que l'Algérie, le Maroc, la Jordanie ou encore l'Indonésie ont également mis en oeuvre de tels programmes. L'Arabie saoudite, en particulier, met en avant des modes d'action qui afficheraient un taux de réussite de plus de 90 %. De l'avis de plusieurs des personnes entendues par votre commission d'enquête, il serait permis de douter du réel succès du programme saoudien, qui pourrait être largement dû aux avantages consentis aux individus déradicalisés. En outre, le contenu du programme, qui repose sur un encadrement idéologique visant à rallier les djihadiste à une vision modérée de l'islam, consisterait principalement à « remplacer une récitation par une autre ». Le taux de rechute serait d'ailleurs très important213(*).

Certaines initiatives ont par ailleurs été lancées au plan européen.

L'Union européenne s'est dotée en 2011 d'un Réseau de vigilance face à la radicalisation (Radicalisation awareness network - RAN), qui rassemble, au sein de commissions spécialisées, plus de 700 experts et praticiens en provenance de l'ensemble des États membres. Les différents responsables de l'Union européenne rencontrés lors du déplacement à Bruxelles d'une délégation de votre commission d'enquête ont tous insisté sur l'intérêt de ce réseau. Il s'agit d'un lieu d'échange et de réflexion permettant de dégager les bonnes pratiques constatées dans les différents États membres. Sur la base de ces travaux, la Commission européenne a publié en janvier 2014 une communication214(*) retraçant les différentes options pouvant être mises en oeuvre avec profit en ce domaine, avant le lancement en juin de la même année d'une stratégie européenne révisée en matière de lutte contre la radicalisation.

L'approche retenue insiste en particulier sur l'importance de développer des « voies de sortie » permettant d'aider un individu en voie de radicalisation à se désengager d'un groupe extrémiste ou terroriste, sur la nécessité d'associer les acteurs de la société civile ainsi que l'entourage familial aux programmes de « déradicalisation », sur l'intérêt du contre-discours, ou encore sur la nécessité de développer une action coordonnée à la fois à l'échelle européenne et au plan mondial. La communication de janvier 2015 souligne notamment l'intérêt de travailler en collaboration avec le centre international Hedayah d'Abu Dhabi215(*), créé le 22 septembre 2011 sous l'égide du Forum international de lutte contre le terrorisme et oeuvrant en matière de lutte contre l'extrémisme violent.

(2) Vers un programme français de réinsertion des individus engagés dans un processus de radicalisation djihadiste

Ainsi qu'il l'a été indiqué à votre commission d'enquête, plusieurs expériences de « déradicalisation » fructueuses auraient été conduites depuis le mois de septembre 2014 par le CPDSI. Quoique de dimensions extrêmement modestes, cette intervention présente d'ores et déjà des résultats encourageants, qui doivent inciter à la mise en place de véritables programmes de réinsertion coordonnés au niveau central et couvrant l'intégralité du territoire. Selon les informations fournies à votre commission d'enquête, des travaux visant à la mise en place d'une cellule spécialisée itinérante travaillant en collaboration avec les préfets seraient actuellement en cours. Votre commission d'enquête estime, à partir de l'étude des exemples étrangers, que la mise en place d'un tel programme devrait obéir à plusieurs principes.

Elle insiste tout d'abord sur le fait que, loin de la présentation caricaturale qui a pu en être faite à propos notamment de l'exemple danois, les programmes de réinsertion des individus radicalisés n'ont pas vocation à se substituer à la prise en charge judiciaire lorsqu'une réponse pénale est nécessaire - d'autant que le rappel à la loi et à l'autorité peut constituer, de l'avis de votre commission d'enquête, un élément à part entière de la lutte contre le radicalisme. Cette observation ne préjuge pas de la nécessité d'organiser des programmes d'accompagnement spécifiques au milieu carcéral216(*) afin de préparer la sortie des détenus terroristes très en amont de leur libération.

Elle souligne ensuite la nécessité de s'appuyer sur une continuité et une complémentarité d'acteurs appartenant au secteur public comme à la sphère privée. Au niveau central, la coordination du programme pourrait être assurée par le centre national d'assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR), dans le but d'assurer la cohérence de la lutte contre les réseaux djihadistes. Si, au niveau local, les préfectures apparaissent comme un acteur naturel et incontournable de la mise en oeuvre d'un tel projet, il a été souligné à plusieurs reprises devant votre commission d'enquête que l'image répressive du ministère de l'Intérieur qui leur est associée pouvait constituer un handicap dans le cadre d'un programme centré sur la prévention. Ce n'est pas l'avis du rapporteur de votre commission d'enquête, qui considère que les représentants de l'État ont les moyens d'organiser ou d'assumer des missions de prévention dans de bonnes conditions. Il sera dans tous les cas utile de travailler en collaboration étroite avec les communes, dont les initiatives pourraient être encouragées, avec les autorités musulmanes locales, ainsi qu'avec les acteurs associatifs - dont certains pourraient d'ailleurs développer des programmes propres labellisés par les pouvoirs publics.

Votre commission d'enquête juge particulièrement intéressante la démarche de mentorat mise en oeuvre par certains des programmes de déradicalisation étrangers. Elle souhaite que les programmes de réinsertion mis en oeuvre sur le territoire français intègrent un accompagnement personnalisé, effectué de manière régulière par un référent spécifiquement désigné pour chacune des personnes suivies dans le cadre de ces programmes, et en lien avec les cellules de veille préfectorales.

Votre commission d'enquête insiste, d'une manière plus générale, sur la nécessité d'impliquer très largement les acteurs associatifs dans la prévention de la radicalisation. Il existe d'ores et déjà de nombreuses associations très actives sur le terrain et intervenant sur des sujets complémentaires, tels que la promotion de l'intégration des musulmans (en particulier par l'association Fils de France de Camel Bechikh) ou celle de la laïcité ou du discours interreligieux (comme le font par exemple, entre autres sujets abordés, l'association Imad Ibn Ziaten pour la jeunesse et la paix, l'Union des associations musulmanes de Seine Saint-Denis, ainsi que le Rassemblement des musulmans de France)217(*).

D'autres structures, qui intervenaient de manière généraliste dans le champ de la prévention de la délinquance ou l'éducation et l'intégration, ont développé au cours des derniers mois des actions en matière de radicalisation : selon les informations transmises à votre rapporteur, c'est le cas de l'association départementale pour le développement des actions de prévention des Bouches-du-Rhône (Addap 13), de la maison des adolescents du Bas-Rhin, du centre d'ethnopsychiatrie clinique Georges Devereux à Paris, ou encore de l'association R-libre, spécialisée dans l'accompagnement de la réinsertion à la sortie de prison.

À côté des deux associations très médiatiques intervenant dans le champ de la radicalisation et sur une large partie du territoire que sont le CPDSI et Respect 93, un véritable réseau associatif susceptible d'assurer une partie de la prise en charge de la lutte contre la radicalisation serait donc en cours de constitution au plus près du terrain. Après examen de la situation des personnes signalées par les cellules de suivi préfectorales, celles-ci peuvent ainsi se voir proposer un accompagnement par des acteurs associatifs de ce type, ainsi qu'y encourage la circulaire du 29 avril 2014. Ces associations, conventionnées avec les préfectures, peuvent être en partie financées par le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), dont une circulaire du 23 mars 2015 a prévu l'abondement à hauteur de 8,6 millions d'euros pour la prévention de la radicalisation.

Comme sur le contre-discours, votre commission d'enquête souligne par ailleurs l'intérêt de faire intervenir des extrémistes repentis, dont la parole et l'expérience auraient un poids particulier auprès de profils en rupture avec toute représentation institutionnelle.

Proposition n° 10 : Mettre en oeuvre, sous le pilotage du CNAPR, des programmes individualisés de réinsertion des personnes engagées dans un processus de radicalisation djihadiste, en développant dans chaque département des initiatives locales et des partenariats avec des acteurs publics et privés, notamment associatifs.

Proposition n° 11 : Désigner un référent chargé de suivre en temps réel chacune des personnes repérées comme étant radicalisées ou en voie de radicalisation. Ce référent sera désigné par la cellule préfectorale et lui rendra compte régulièrement.

Votre commission d'enquête relève enfin qu'une plus forte participation de la France au réseau européen RAN, dans lequel elle ne serait pour l'heure que très peu engagée, selon les éléments recueillis lors du déplacement de la délégation de votre commission d'enquête à Bruxelles, apparaît éminemment souhaitable. La collaboration et l'échange de bonnes pratiques avec nos voisins européens permettraient notamment d'ajuster de manière régulière le contenu et l'organisation du programme français, ce qui contribuerait à renforcer son efficacité. La France, dont le dispositif en matière de renseignement et de répression judiciaire du terrorisme est considéré comme l'un des plus développés, doit également devenir un exemple à suivre en matière de prévention de la radicalisation.

Proposition n° 12 : La France doit s'engager pleinement pour être l'un des promoteurs et des principaux acteurs du réseau européen de vigilance face à la radicalisation (radicalisation awareness network - RAN).

b) Accompagner la sortie de la radicalité djihadiste

La période du retour du djihad, ou celle de la sortie du processus de radicalisation - les deux événements pouvant être concomitants -, est particulièrement sensible sur le plan de la prévention. Il s'agit en effet d'éviter une éventuelle rechute et de traiter d'éventuels troubles psychologiques218(*), fréquents dans de telles situations. Compte tenu de ces enjeux, votre commission d'enquête insiste sur la nécessité d'instaurer un accompagnement systématique du processus de sortie de la radicalité, qui viendra le cas échéant s'ajouter aux mesures d'ordre judiciaire prononcées à l'encontre des personnes concernées.

(1) Parachever le processus de réinsertion par un accompagnement social

Il s'agit en premier lieu d'associer systématiquement à la démarche de désendoctrinement et de désengagement une seconde étape de suivi et d'accompagnement social, qui doit faire partie intégrante du contenu des programmes de réinsertion, en lien avec les acteurs compétents sur le terrain (travailleurs sociaux, etc.). Une réinsertion véritable de la personne dans la société constitue en effet le moyen le plus sûr de pérenniser les résultats du processus de sortie de la radicalité.

Cette démarche peut notamment se traduire par l'incitation à entreprendre une formation, ou encore par une aide au retour à l'emploi (voire à l'entrée dans l'emploi, pour les profils jeunes). Dans l'esprit de cette approche d'intégration sur le long terme, il semble d'ailleurs souhaitable d'impliquer autant que possible l'entourage des individus concernés dans l'ensemble du processus.

(2) Améliorer la dimension psychologique de la prise en charge des personnes radicalisées

 Cet accompagnement peut ensuite être d'ordre psychologique, voire psychiatrique. Il apparaît en effet, au terme des travaux de votre commission d'enquête, que la prise en charge psychologique des individus radicalisés serait encore insuffisamment intégrée aux stratégies de lutte contre la radicalisation djihadiste.

Cette lacune est d'abord constatée en amont du passage à l'acte : de l'avis de plusieurs des personnes entendues, certains profils de djihadistes présenteraient des troubles psychopathologiques, parfois lourds, non détectés, qui nécessiteraient pourtant un suivi adapté. Dans certains cas, le défaut de diagnostic résulterait de l'absence de formation des personnels de la santé mentale en matière de radicalisation219(*).

Elle existe également en aval. Les djihadistes de retour ont été la plupart du temps confrontés à des expériences traumatisantes telles que la participation à des scènes d'une extrême violence (mises à mort par décapitation, crucifixion, flagellation ou encore lapidation) ou la mort d'un proche sur le terrain, qui peuvent d'ailleurs être à l'origine de la décision de regagner le territoire français. Ils se trouvent dès lors bien souvent dans une situation de fragilité psychologique qui peut se traduire par des pulsions suicidaires, mais aussi par la tentation du passage à l'acte terroriste. L'une des personnes entendues par votre commission d'enquête se demandait plus largement si la tolérance à la violence acquise au cours de la période de radicalité est compatible, en dehors de toute prise en charge psychiatrique, avec le retour à une existence intégrée à la société française.

 Dans ce contexte, un accompagnement psychologique peut recouvrir soit un simple soutien psychologique, soit une prise en charge psychiatrique, comprenant notamment des soins post-traumatiques, dans le cadre des règles fixées par la loi. Par principe, les soins psychiatriques ne peuvent en effet être dispensés qu'avec le consentement des personnes, en dehors du cas spécifique de la mise en oeuvre de soins sans consentement à la demande d'un tiers ou du représentant de l'État (art. L. 3212-1 et suivants du code de la santé publique). En particulier, le dépistage d'éventuels troubles psychopathologiques ne peut être réalisé dans une perspective de prévention de la radicalisation. Le dépistage par le biais d'une expertise psychiatrique ne peut effet être réalisé que dans le cadre de procédures judiciaires et ne saurait intervenir in abstracto. S'agissant des mineurs, si une évaluation psychiatrique peut être ordonnée par le juge au titre des mesures d'assistance éducative en application de l'article 375 du code civil, une telle mesure est prononcée dans une perspective thérapeutique et non de prévention de détection.

Ainsi que cela a été indiqué à votre commission d'enquête, une réunion tenue le 4 février 2015 entre le CIPD et les différentes directions concernées du ministère des affaires sociales a permis d'identifier plusieurs leviers d'action pour améliorer l'accompagnement psychologique des personnes radicalisées : une meilleure information des professionnels de santé sur les dispositifs existant face à la radicalisation pourrait être assurée par les agences régionales de santé (ARS) ou par les institutions représentatives des professionnels (conseils de l'ordre des médecins, etc.) ; les acteurs de soins susceptibles d'être concernés par une éventuelle prise en charge sanitaire pourraient être sensibilisés aux enjeux de la radicalisation, dans le sens de la proposition formulée par votre commission d'enquête. Par ailleurs, des travaux ont été engagés par le ministère des affaires sociales en lien avec le CIPD et la Miviludes pour étudier les différents modes de prise en charge sanitaire, le cas échéant psychiatrique, susceptibles d'être proposés à droit constant aux personnes radicalisées.

Votre commission d'enquête a par ailleurs eu connaissance d'une initiative locale intéressante en matière d'évaluation psychiatrique, mise en place dans le cadre d'une convention passée entre l'État, la ville et la communauté urbaine de Strasbourg ainsi que le centre d'information régional sur les drogues et dépendances (CIRDD). Des consultations psychiatriques peuvent ainsi être proposées en cas de radicalisation rapide, sous réserve du consentement de la personne intéressée et, le cas échéant, de son représentant légal. La convention prévoit également la mise en place d'un séminaire de formation des assistants sociaux.

Face à ces constats, votre commission d'enquête juge indispensable de prévoir des mesures d'accompagnement systématiques (y compris en prison), le cas échéant dans le champ psychologique ou psychiatrique, des individus en voie de désengagement de la radicalité djihadiste.

Proposition n° 13 : Instaurer, dans chaque département, un accompagnement systématique du processus de sortie de la radicalité, sous la forme d'un suivi social et, le cas échéant, d'un suivi psychologique ou psychiatrique.

B. RENFORCER LA COORDINATION ET LES PRÉROGATIVES DES SERVICES ANTITERRORISTES

La « fonction renseignement » a été revalorisée ces dernières années mais son organisation et les moyens juridiques associés sont encore perfectibles, en particulier dans le contexte du défi que représente la lutte contre les filières djihadistes.

Malgré les améliorations indéniables qui ont été apportées à l'organisation des services de renseignement, des marges de progression subsistent (1). En outre, si les services ont pu longtemps s'accommoder d'un cadre légal relativement flou définissant leur action, cette ambigüité nuit aujourd'hui à l'efficacité de leur action (2).

De manière plus générale, afin de pouvoir mieux appréhender les crédits budgétaires consacrés à la lutte contre le terrorisme, actuellement prévus par plusieurs missions (Sécurité, Action extérieure de l'État, Justice...), votre commission d'enquête préconise la création d'un document de politique transversale présentant l'ensemble de ces crédits.

Proposition n° 14 : Créer un document de politique transversale (DPT) consacré à la politique de lutte contre le terrorisme.

1. Poursuivre l'amélioration de l'organisation des services de renseignement

Aujourd'hui, c'est moins le fonctionnement des services de renseignement qui peut susciter des interrogations que la coordination des services en charge de la lutte contre le terrorisme.

Les services de renseignement ont fait l'objet de nombreuses réformes au cours des dernières années. Toutefois, la réflexion a peu concerné la coordination de leur action en matière de lutte antiterroriste, qui nécessite pourtant d'être interrogée et améliorée (a). En outre, le renforcement du SCRT doit être poursuivi, au regard de son rôle fondamental (b). Enfin, d'une manière générale, l'augmentation des effectifs des services doit être poursuivie, en privilégiant les compétences techniques et linguistiques (c).

a) Ne pas élargir la communauté du renseignement mais mieux coordonner l'action des services
(1) Maintenir le périmètre actuel de la communauté du renseignement

La communauté du renseignement compte actuellement six services220(*). L'appartenance à cette communauté implique notamment une intégration plus forte des services membres dans le partage des informations.

Plusieurs personnes entendues par votre commission ont estimé souhaitable, sans aller jusqu'à une fusion, d'intégrer dans la communauté du renseignement des services qui n'y figurent pas actuellement, tels que le service central du renseignement territorial (SCRT), la sous-direction de l'anticipation opérationnelle (SDAO), le bureau du renseignement pénitentiaire ou encore la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DRPP).

Pour autant, votre rapporteur estime que les raisons qui ont conduit à la création de cette communauté restreinte restent fondées : ainsi, dans le cadre de la coopération internationale, une intégration trop large des services conduirait certains services étrangers à être moins enclins à partager leurs informations.

(2) Améliorer les relations directes des services entre eux

Si votre rapporteur prône le statu quo en matière de composition de la communauté du renseignement, il lui apparaît cependant indispensable de permettre aux services associés aux fonctions de renseignement de bénéficier d'une information améliorée. En effet, beaucoup de services fournissent des informations aux services de la communauté du renseignement sans savoir si celles-ci ont été mises à profit.

Il serait donc utile de créer un système simplifié de retour d'informations renseignant sur l'intérêt et l'utilité des éléments transmis par le service, sans évidemment intégrer des éléments protégés, afin de permettre aux services qui les ont recueillis de disposer d'éléments pour mieux orienter ou affiner leur production.

Proposition n° 15 : Systématiser le retour d'informations des services utilisateurs du renseignement aux services émetteurs afin que ces derniers soient informés de la suite donnée aux renseignements transmis et puissent assurer un meilleur suivi des dossiers dont ils ont la charge.

Le bureau du renseignement pénitentiaire, créé en janvier 2004, dispose d'un effectif très restreint de 13 agents221(*), à la formation inégale, pour des missions en hausse. En l'état actuel, ce bureau du renseignement n'est donc pas en mesure de remplir ses missions, pour des raisons principalement liées à ce sous-effectif.

Comme cela a été exposé précédemment, il est pourtant essentiel de disposer d'un outil adéquat de surveillance de la radicalisation en prison, disposant des moyens nécessaires pour le faire et pouvant effectivement communiquer aux autres services de renseignement les éléments collectés.

En conséquence, votre rapporteur estime que ce bureau doit être substantiellement et très rapidement renforcé.

Proposition n° 16 : Tripler dans un délai rapide les effectifs du bureau du renseignement pénitentiaire : la création d'au moins 100 postes est indispensable.

Par ailleurs, dans la continuité des initiatives déjà prises pour mieux associer le bureau du renseignement pénitentiaire à l'action des autres services de renseignement, en intégrant un représentant de ce bureau au sein de l'UCLAT par exemple, votre rapporteur estime qu'il faut encore accentuer cette coopération, en particulier avec le SCRT, non seulement pour recueillir des éléments sur les individus qui entrent en prison mais aussi pour permettre le suivi de ceux qui en sortent.

Votre rapporteur observe que l'article 4 de l'arrêté du 9 juillet 2008 fixant l'organisation en bureaux de la direction de l'administration pénitentiaire précise que le bureau du renseignement pénitentiaire « est chargé de recueillir et d'analyser l'ensemble des informations utiles à la sécurité des établissements et des services pénitentiaires. Il organise la collecte de ces renseignements auprès des services déconcentrés et procède à leur exploitation à des fins opérationnelles. Il assure la liaison avec les services centraux de la police et de la gendarmerie ». Cette prescription n'a pas été véritablement suivi d'effets, en raison notamment du très faible effectif du bureau du renseignement pénitentiaire.

Proposition n° 17 : Organiser une coopération structurelle entre le bureau du renseignement pénitentiaire et les services de renseignement concernés, en particulier avec le service central du renseignement territorial (SCRT).

La coopération entre la DGSI et la direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP) peut également susciter des interrogations. En effet, cette dernière direction présente la particularité de réunir en son sein deux services désormais séparés au plan national : un service chargé du renseignement territorial et un service plus directement en charge de la lutte contre le terrorisme. Par ailleurs, la DGSI dispose d'implantations dans les départements de la petite couronne se chevauchant avec celles de la DRPP. Si les spécificités de Paris peuvent justifier le maintien d'une organisation particulière, force est de constater que cette superposition de compétences de la DGSI et de la DRPP mérite réflexion. Cette question est d'une grande complexité, ne serait-ce que parce que la DRPP assume d'autres missions que les missions de renseignement. Il est clair qu'il faut simplifier cette organisation et réduire les risques de « perte en ligne », liés aux redondances, à l'enchevêtrement et à la complexité du dispositif.

(3) Rénover la coordination des services

Comme on l'a vu, la coexistence d'une structure globale de coordination, l'UCLAT, et d'un dispositif généralisé d'échanges d'officiers de liaisons entre les services nationaux ainsi que de bureaux de liaison pour les implantations locales peut laisser penser que la coordination entre services reste perfectible.

Votre rapporteur s'interroge d'abord sur le périmètre actuel des missions de l'UCLAT. Ce service léger - comme cela se justifie pour un organe de coordination - s'occupe aussi d'autres missions, au risque d'affaiblir son rôle de coordination aussi bien en termes de positionnement, du fait qu'il représente par exemple la DGPN dans certaines instances nationales comme auprès de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou du SGDSN, qu'en termes de moyens, puisque des effectifs sont mobilisés sur des missions ne relevant pas de la coordination.

C'est également pour cette raison que votre rapporteur a suggéré de détacher le CNAPR de l'UCLAT222(*).

Votre rapporteur constate plus généralement que l'UCLAT elle-même, qui assure en réalité la coordination interministérielle de la lutte contre le terrorisme, devrait être logiquement rattachée directement au Premier ministre plutôt qu'à une direction de la police nationale.

Au regard du positionnement du coordonnateur national du renseignement, rattaché au Président de la République, créer un service de coordination au niveau du Premier ministre risquerait cependant d'induire des logiques de concurrences, sources d'inefficacités.

En outre, il apparaît essentiel à votre rapporteur de maintenir la structure de coordination des services en charge de la lutte antiterroriste sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, celui-ci étant le principal responsable en ce domaine.

Une solution intermédiaire pourrait consister à donner à l'UCLAT le statut de service interministériel à compétence nationale, en le maintenant sous l'autorité d'emploi du ministre de l'intérieur, à l'instar du détachement central interministériel d'intervention technique223(*). Cette proposition permettrait, d'une part, de centrer cette nouvelle structure sur un rôle unique de coordination, et, d'autre part, de ne pas bouleverser fondamentalement le fonctionnement actuel de l'UCLAT.

Proposition n° 18 : Attribuer à l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) le statut de service interministériel à compétence nationale, sous l'autorité d'emploi du ministre de l'intérieur.

En parallèle, votre rapporteur estime qu'il pourrait être utile de réfléchir à la composition de l'UCLAT ou du service interministériel qui serait en charge de la coordination en matière de lutte antiterroriste. À l'instar de ce qui existe dans certains pays224(*), cette unité pourrait être majoritairement composée d'agents provenant justement des différents services à coordonner, détachés pour une période d'au moins trois ans au sein de l'unité. Cela permettrait de faciliter les contacts entre le service de coordination et les services en charge de la lutte contre le terrorisme et de réduire les phénomènes de concurrence entre services.

Proposition n° 19 : Composer l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) pour moitié au moins de personnes détachées des services faisant l'objet de la coordination.

b) Renforcer le service central du renseignement territorial (SCRT)

Le remplacement de la SDIG par le SCRT a été une étape essentielle de la rénovation du renseignement territorial, permettant notamment un accroissement progressif des effectifs y étant affectés. Toutefois, le service actuel n'a pas encore retrouvé son niveau opérationnel d'avant 2008.

Se pose tout d'abord la question de son rattachement organique, puisque le SCRT dépend de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP). Comme exposé ci-dessus225(*), cette direction se caractérise par le périmètre très large de ses missions, le renseignement n'en étant qu'un volet parmi d'autres. Ainsi, le SCRT et ses services départementaux sont sollicités sur beaucoup d'autres sujets que le renseignement, liés au maintien de l'ordre public. Avec des effectifs parfois très réduits et l'existence de priorités spécifiques pour chaque territoire, il existe un risque de dispersion de l'action du SCRT, alors même que la DGSI ne peut se concentrer avec efficacité sur la lutte contre le terrorisme djihadiste qu'en s'appuyant sur un renseignement territorial de qualité, capable de prendre en charge les phénomènes qui apparaissent en amont de la radicalisation.

Toutefois, le renseignement territorial faisant l'objet de réformes quasi ininterrompues depuis 2008, votre rapporteur insiste sur le fait que de nouvelles modifications du SCRT devraient être mesurées. À cet égard, la transformation du SCRT en direction centrale permettrait de répondre aux difficultés de positionnement du service sans entraîner de bouleversements majeurs de son fonctionnement.

En tout état de cause, les moyens aussi bien humains que matériels du SCRT sont encore trop limités pour permettre au service de mener efficacement ses missions. Dans la suite des augmentations récentes de personnels et de moyens, il est nécessaire d'accentuer ce renforcement, tout en s'interrogeant régulièrement sur l'implantation des services départementaux du renseignement territorial, les menaces évoluant rapidement.

Proposition n° 20 : Augmenter les moyens humains et matériels du service central du renseignement territorial (SCRT) et adapter en permanence l'implantation, les effectifs et les moyens des services départementaux du renseignement territorial à la réalité des menaces.

En outre, cette rationalisation des implantations nécessite d'être étroitement coordonnée avec les services de la gendarmerie nationale qui assurent déjà un maillage très fin du territoire, notamment en milieu rural, et qui devraient jouer un rôle plus intégré dans la collecte de renseignement territorial.

D'une manière générale, votre rapporteur déplore la trop faible coopération entre ces services. En la matière, il partage pleinement l'analyse de la DPR qui plaide pour une meilleure collaboration au quotidien des forces de la gendarmerie et du SCRT226(*).

Proposition n° 21 : Organiser une coopération effective et systématique entre les services départementaux du renseignement territorial (SDRT) et les implantations locales de la gendarmerie.

c) Augmenter de manière ciblée les effectifs et les moyens des services
(1) Accroître les moyens en effectifs et en personnels, en anticipant les besoins

La question des effectifs et des moyens est récurrente pour les services de renseignement.

S'inscrivant dans la suite du rapport de la commission d'enquête relative au suivi et à la surveillance des mouvements radicaux armés227(*) et du rapport de la DPR pour l'année 2014228(*), votre rapporteur estime que le renforcement des effectifs doit être poursuivi, en privilégiant le recrutement de personnels disposant de compétences particulières, notamment techniques et linguistiques. En effet, comme le préconisent les auteurs des rapports précités, il est essentiel en particulier de recruter des ingénieurs informatiques. Les difficultés de traduction de certaines langues rares ou de certains dialectes nécessitent également de doter les services de spécialistes disposant de compétences linguistiques rares, quitte d'ailleurs à les mutualiser entre plusieurs services.

Proposition n° 22 : Dans le cadre de l'augmentation annoncée des effectifs des services de renseignement, recruter en priorité des personnels dotés de compétences techniques et linguistiques particulières.

Votre commission d'enquête souhaite insister en particulier sur l'utilisation grandissante de moyens de cryptographie, qui devrait être l'un des grands défis des services de renseignement dans les prochaines années. Il semble ainsi essentiel que les services anticipent dès maintenant aussi bien en matière de ressources humaines qu'en matière de moyens les difficultés liées à l'utilisation de la cryptographie.

Cet effort devra s'inscrire dans le cadre d'un « plan relatif à la cryptographie » auquel serait associés aussi bien des industriels que des autorités publiques, le pilotage en étant assuré par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), qui dispose d'une compétence reconnue en la matière. Pour cela, il conviendrait d'adjoindre à l'ANSSI des moyens humains et matériels supplémentaires pour ne pas l'affaiblir dans l'exercice de ses missions opérationnelles.

Proposition n° 23 : Mettre en oeuvre un programme national de cryptographie (cryptage/décryptage) en mobilisant notamment les ressources de l'ANSSI. Accroître le nombre des personnels compétents en ces domaines dans tous les services concernés.

D'une manière plus générale, votre rapporteur estime que l'ANSSI est un instrument essentiel qui mériterait d'être renforcé, en développant notamment son rôle de formateur des cadres de l'État ou des collectivités territoriales chargés de la sécurité informatique : les attaques informatiques contre les sites d'autorités publiques menées par des groupes se revendiquant de mouvements djihadistes sont en effet de plus en plus sophistiquées.

(2) S'appuyer sur tous les acteurs de la sécurité

Les acteurs de la sécurité privée sont des capteurs de terrain : au nombre de 160 000 environ229(*), ils interviennent aussi bien dans des fonctions de gardiennage que dans des activités de convoyage de fonds. Ils interviennent ainsi parfois sur la voie publique. Actuellement, la communication avec les forces de l'ordre est organisée seulement de manière ponctuelle, à l'occasion d'évènements particuliers.

Votre rapporteur estime qu'il est souhaitable de formaliser l'échange d'informations entre acteurs de sécurité privée et services de police ou de gendarmerie, en fonction des besoins locaux.

Proposition n° 24 : Formaliser les échanges d'informations entre forces de l'ordre et acteurs de la sécurité privée en fonction des situations locales.

2. Donner aux services de renseignement davantage de moyens d'agir contre le terrorisme

La conduite, par les services spécialisés, de politiques efficaces de prévention et de détection des actes terroristes impose la création d'un véritable cadre légal permettant de leur donner des outils adaptés à la gravité de la menace actuelle et d'accorder à leurs agents une protection juridique dans l'exercice de leurs missions230(*). Ce renforcement de leurs moyens d'action devra avoir pour corolaire une amélioration des modalités de leur contrôle afin de garantir que les atteintes aux libertés individuelles auxquelles la conduite de leurs investigations les conduit soient proportionnées et justifiées eu égard aux objectifs qui leurs sont fixés.

a) Un véritable cadre légal pour le renseignement

Comme indiqué précédemment, la France fait figure d'exception en Europe en ce que les moyens d'action des services de renseignement ne font l'objet d'aucun cadre légal cohérent mais d'une accumulation de dispositions éparses sans cohérence, comme l'a précisé un responsable entendu par votre commission231(*). Ainsi que le rappellent MM. Urvoas et Verchère232(*), « les services de renseignement, faute de textes législatifs adaptés à certains aspects de leurs activités, sont parfois contraints d'agir en dehors de tout cadre juridique ». Or, toujours selon les mêmes auteurs, l'absence d'un cadre juridique prévoyant les conditions dans lesquelles les services de renseignement sont autorisés à porter atteinte aux droits et libertés pour l'accomplissement de leurs missions, expose la France à être condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme233(*). L'exigence d'un cadre juridique clair et précis s'impose d'autant plus que l'état actuel de la menace justifie l'octroi de nouvelles prérogatives aux services de renseignement pour lutter plus efficacement contre le terrorisme.

L'étude de droit comparé au 22ème rapport annuel de la CNCIS234(*) montre à cet égard que nombre de partenaires de la France disposent d'un tel cadre juridique permettant d'offrir aux services une réelle efficacité d'action, sans pour autant négliger les conditions dans lesquelles leurs opérations sont autorisées et contrôlées. Ainsi, au Royaume-Uni, pas moins de six textes de loi consacrés aux services de renseignement ont été adoptés entre 1989 et 2013235(*). Il en va de même aux États-Unis, pays dans lequel « le cadre juridique des actions des agences de renseignement est très développé »2. Telle est également la situation aux Pays ou en Italie, pays qui disposent chacun d'une loi-cadre sur l'activité des services de renseignement.

Votre commission d'enquête considère qu'il était indispensable que la France remédie à cette lacune de son droit interne et se félicite de la discussion prochaine devant le Parlement d'un projet de loi sur le renseignement.

b) Étendre les moyens d'investigation des services

Votre commission d'enquête l'a constaté à de nombreuses reprises lors de ses auditions et de ses déplacements : les agents des services considèrent que l'exercice de leurs missions s'effectue souvent, faute de moyens juridiques précis, en utilisant « la débrouille », « le système D ».

Surtout, force est de constater la séparation qui prévaut dans notre pays entre, d'une part, les activités de renseignement et, d'autre part, celles liées à des actes de police judiciaire, tant en ce qui concerne le cadre légal que les prérogatives qui en découlent. À cet égard, les États-Unis, qui se trouvaient dans la même situation avant les attentats du 11 septembre 2001, avaient réagi par l'adoption du Patriot Act.

Le Patriot Act a une connotation particulièrement négative car il est associé au centre de détention militaire de Guantanamo et aux violations des droits et libertés individuelles. Les auditions tenues par la délégation de votre commission d'enquête aux États-Unis ont permis de nuancer cette approche puisque l'utilisation de cette base militaire comme centre de détention ne résulte pas de l'adoption du Patriot Act.

Le cadre légal du Patriot Act

Comme l'ont fait apparaître les entretiens menés par la délégation de votre commission d'enquête s'étant rendue à Washington, en particulier avec des représentants du département de la justice et du FBI, l'objet principal du Patriot Act, au-delà de ses aspects les plus controversés236(*) comme l'unification du cadre juridique des perquisitions ou l'utilisation massive des « lettres de sécurité nationale »237(*) envoyées par le FBI238(*), était « d'abattre ce mur entre les missions de "law enforcement"239(*) et de renseignements », ces deux activités fonctionnant « en silos » avant les attentats du 11 septembre. De l'aveu de ces personnes, cette réforme, qui a « relié le fil blanc et le fil rouge » pour permettre un plus large partage d'informations entre ces deux maillons de la chaîne sécuritaire, a permis de rendre le fonctionnement de l'organisation des services plus efficace dans le domaine du contre-terrorisme. Les représentants du FBI ont précisé à votre délégation que l'état de la menace ne permettait plus à ce service de travailler « dans son coin » et que le renseignement se situait désormais « à la base de ses activités ». L'objectif du Patriot Act a donc été de donner à tous les acteurs les mêmes outils, du moins intrusif au plus intrusif240(*), dès lors que l'opération de surveillance fait l'objet d'une autorisation en bonne et due forme respectant le cadre légal applicable.

Votre commission d'enquête ne saurait préconiser l'importation dans notre système sécuritaire du Patriot Act pour des raisons tenant tant à la diversité des cultures juridiques et judicaires qu'aux dérives que ce texte a pu susciter aux États-Unis. Pour autant, elle considère que les améliorations apportées en matière de partage de l'information entre la communauté du renseignement et la « police judiciaire » constitue une piste de réflexion particulièrement judicieuse qu'il semble opportun d'approfondir dans la perspective de l'examen du texte sur le renseignement. Cette question recoupe au demeurant les analyses faites par votre rapporteur sur les difficultés ayant trait à la judiciarisation des informations obtenues dans des missions de renseignement. À cet égard, il lui apparaît nécessaire de donner un statut aux informations collectées dans le cadre du travail des services de renseignement pour en permettre la judiciarisation.

Proposition n° 25 : Donner un statut légal aux informations collectées dans le cadre du travail de renseignement.

La pratique américaine des dix dernières années dans le domaine de la lutte antiterroriste s'appuie également sur la multiplication des « task forces » qui permettent à tous les services de sécurité (agences de renseignement, FBI, polices d'État, polices locales) de favoriser le partage des informations et d'assurer une fluidité dans le suivi des objectifs. La délégation de votre commission d'enquête a pu constater que cette pratique des « task forces » englobait également, en ce qui concerne la lutte contre les réseaux djihadistes, l'armée américaine et son commandement des opérations spéciales.

Le recours à cette pratique émerge progressivement en France, comme a pu le constater votre commission d'enquête au cours de ses auditions, mais demeure limitée241(*). Compte tenu du nombre de cibles impliqués dans les réseaux djihadistes devant faire l'objet d'une attention des services, votre commission d'enquête estime que le partage de l'information doit être au centre de la stratégie antiterroriste française.

Proposition n° 26 : Créer, dans le domaine de la lutte contre les filières djihadistes, des « task forces » permettant aux services de sécurité de mettre leurs moyens en commun et de partager leurs informations.

Enfin, il importe, aux yeux de votre commission d'enquête, que la loi sur le renseignement donne aux services la faculté d'utiliser des techniques d'investigation spéciales, pour certaines présentant un caractère intrusif, comme la sonorisation ou la fixation d'images dans des lieux privés, mais également la faculté de poser des balises sur des véhicules. Cette évolution, qui a pour corollaire indispensable le renforcement des contrôles auxquels les services seront soumis, apparaît nécessaire pour assurer une surveillance efficace des individus les plus dangereux et s'adapter aux évolutions de la criminalité. L'analyse de votre commission d'enquête la conduit à estimer que l'octroi de ces moyens d'action devrait s'effectuer de manière pérenne dès lors que leur définition s'effectuera au sein de la loi cadre sur les services de renseignement. En effet, les exemples récents de dispositions législatives dans le domaine de la sécurité conçues, dans un premier temps, comme temporaires, ensuite pérennisées, ont démontré le caractère peu pertinent de ce type de choix.

c) Revoir les modalités d'accès aux fichiers et les conditions de leur utilisation

Comme indiqué dans la première partie du rapport, en dehors d'accès limités à certains fichiers, les services de renseignement ne disposent pas d'un régime juridique général d'accès aux traitements de données à caractère personnel puisque chaque traitement fait l'objet de dispositions spécifiques définissant la liste des services pouvant y accéder. Lors de ses auditions, l'attention de votre commission d'enquête a été attirée sur le fait que nombre de services avaient recours à la pratique de la « réquisition administrative » pour obtenir ponctuellement des informations, qui présentent un intérêt majeur dans le domaine de la lutte antiterroriste afin de détecter des « signaux faibles », auprès d'autres administrations publiques ou entités para-publiques. Cette pratique, utilisée sans fondement juridique expose les agents de ces autres administrations à des risques juridiques pour non-respect du secret professionnel auquel ils sont astreints. Votre commission d'enquête considère qu'il convient de remédier à cette lacune.

Proposition n° 27 : Donner un fondement légal à la pratique existante de la réquisition administrative autorisant un service de renseignement à solliciter des informations auprès d'autres administrations ou entités parapubliques, après consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Votre commission d'enquête a également souhaité que les services consulaires français soient autorisés, après avis de la CNIL, à interroger les organismes de sécurité sociale sur la situation de personnes ayant indiqué résider durablement hors de France et ayant fait appel à leurs services. À cet égard, il apparaît indispensable que les services consulaires puissent obtenir une réponse rapide à leurs interrogations.

Proposition n° 28 : Après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, autoriser les services consulaires à interroger les organismes de sécurité sociale sur des situations individuelles et prévoir des modalités de réponse rapide.

D'une manière plus générale, il apparaîtrait utile de revoir les conditions d'accès des services de renseignement à différents fichiers de police. Il serait pertinent que le SCRT, mais également d'autres services de renseignement comme la DGSE, puisse avoir accès, dans des conditions précises et encadrées, au fichier des antécédents judiciaires242(*) dans l'exercice de ses missions préventives, au-delà de la seule possibilité qui lui est offerte aujourd'hui pour la réalisation des enquêtes administratives effectuées préalablement à un recrutement ou à une habilitation. Dans cette logique, votre commission d'enquête considère qu'il pourrait être également opportun d'élargir la liste des services de renseignement, à l'instar de la DRPP ou de la DGSE, ayant accès au fichier des documents volés ou perdus d'Interpol243(*) ou au fichier des personnes recherchées. Cet élargissement des accès aux fichiers de police devrait être effectué dans les conditions définies par la Commission nationale informatique et libertés.

Proposition n° 29 : Ouvrir l'accès des fichiers de police (fichiers des documents volés ou perdus d'Interpol et fichier des personnes recherchées) et de justice (traitement des antécédents judiciaire) aux services de renseignement qui n'y ont pas actuellement accès, dans les conditions définies par la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Votre commission d'enquête souhaite enfin rappeler que les services de renseignement n'ont pas la possibilité de croiser les fichiers et d'extraire les données des fichiers auxquels ils ont accès pour les confronter à leurs propres sources informatisées de renseignement. Pour répondre à l'accroissement sans précédent des objectifs suivis par les services en matière de lutte contre le terrorisme, mais aussi être en capacité de détecter les « signaux faibles », il apparaît pourtant que le simple rapprochement de données ou l'enrichissement de fichier existant par saisie manuelle d'informations issues d'un autre fichier ne sont parfois plus suffisants. Or, cet objectif peut se heurter à diverses dispositions de la loi « informatique et libertés » dès lors que certaines données sont personnelles, qu'elles sont collectées pour des finalités initiales sans lien avec celles poursuivies par les services et qu'un tel traitement suppose nécessairement de croiser des données issues de plusieurs fichiers. À l'heure où les nouvelles technologies facilitent grandement les entreprises terroristes mais aussi d'autres formes de criminalité, l'exploitation plus efficace de ces données pourrait constituer un atout indéniable pour les services de renseignement.

Il apparait donc souhaitable d'envisager les conditions dans lesquelles une faculté de croisement des fichiers, sur des objectifs précis, pourrait être donnée aux services de renseignement, une telle évolution du cadre juridique ne pouvant s'envisager qu'en l'assortissant de garanties en matière de contrôle de l'accès et de l'utilisation de ces fichiers, dans le respect des droits et libertés et sous le contrôle de la CNIL.

Proposition n° 30 : Prévoir par la loi la possibilité pour les services de renseignement de mieux exploiter certains fichiers auxquels ils ont accès, dès lors qu'il s'agit de recherches dont l'objectif est précis et limité à leur mission (ce qui exclut les croisements généralistes) et que cette évolution s'exerce dans les conditions définies par la Commission nationale informatique et libertés et sous son contrôle.

Il apparaît en outre nécessaire de renforcer la protection des fichiers des services de renseignement, dits de souveraineté. Si ces fichiers de souveraineté bénéficient déjà d'un régime de publication dérogatoire au droit commun des fichiers et que le droit d'accès aux informations contenues dans ces fichiers s'exerce de manière indirecte, la jurisprudence a fragilisé cet édifice en estimant que ces fichiers étaient divisibles244(*).

Le droit d'accès indirect aux fichiers de souveraineté

Par dérogation au principe général posé par la loi du 6 janvier 1978 en vertu duquel toute personne dispose d'un droit d'accès aux informations le concernant dans les traitements de données à caractère personnel et que ce droit s'exerce directement auprès du responsable du traitement, l'article 41 dispose que lorsqu'un traitement intéresse la sûreté de l'État, la défense ou la sécurité publique, ce droit d'accès s'exerce de manière indirect. À cet effet, la demande est adressée à la CNIL qui désigne l'un de ses membres245(*) pour mener les investigations utiles et faire procéder aux modifications nécessaires. La CNIL notifie au requérant qu'il a été procédé aux vérifications. Lorsque la CNIL constate, en accord avec le responsable du traitement, que la communication des données qui y sont contenues ne met pas en cause ses finalités, la sûreté de l'État, la défense ou la sécurité publique, ces données peuvent être communiquées au requérant.

En effet, dans le cadre de certains contentieux, les juridictions demandent que soient versés au dossier de l'instruction écrite et contradictoire tous les éléments d'information appropriés sur la nature des pièces écartées et les raisons de leur exclusion, de façon à permettre au tribunal de se prononcer en connaissance de cause sans porter, directement ou indirectement, atteinte aux secrets imposés par des considérations tenant à la sûreté de l'État, à la défense et à la sécurité publique. En application de ce principe, les services de renseignement s'exposent donc à devoir expliciter les objectifs suivis comme leur méthode. En effet, la communication de ces informations est de nature à compromettre l'efficacité du système de surveillance que la personne concernée en fasse ou non l'objet. Cette problématique peut d'ailleurs dépasser le seul accès aux fichiers de souveraineté dès lors que de nombreuses décisions administratives (autorisation d'accès à des sites sensibles, naturalisation, expulsion, interdictions administratives ou de sortie du territoire, ...) sont prises après avis des services de renseignement. À ce titre, les avis émis peuvent donner lieu à contestation, ce qui contraint les services à fournir des notes blanches résultant de l'exploitation des informations détenues dans les fichiers. Il n'est d'ailleurs pas à exclure qu'un certain nombre de démarches administratives soient entreprises par des individus avec pour objectif final d'obtenir des informations sur ces éléments qui sont détenus sur eux par les services. Votre commission d'enquête considère qu'il est urgent d'envisager les modalités de remédier à ces risques juridiques qui peuvent amener les services à dévoiler leurs techniques d'investigation.

Il devrait cependant être apporté une réponse à ces difficultés avec le projet de loi sur le renseignement qui comporte une disposition donnant compétence au Conseil d'État pour statuer en premier et dernier ressort sur les contentieux résultant de la mise en oeuvre de l'article 41 de la loi « informatique et libertés » pour les traitements de données à caractère personnel intéressant la sûreté de l'État, ce dont votre rapporteur se félicite.

d) Protéger les agents des services de renseignement dans l'exercice de leurs missions

Votre commission d'enquête juge indispensable de prévoir des dispositions juridiques protégeant les agents des services de renseignement dès lors qu'ils agissent dans un cadre autorisé. Ce point a été souligné lors des auditions menées par votre commission d'enquête, une personne indiquant que l'un des objets du projet de loi sur le renseignement devait avoir pour but de « protéger les agents, qui donnent énormément à leur service et qui sont en droit d'attendre une protection à la mesure de leurs sacrifices - c'est ce qu'on leur promet à l'école ». Cette fragilité expose de surcroît les agents des services à de véritables risques juridiques.

À cet égard, votre commission d'enquête juge particulièrement préoccupante les conséquences de l'arrêt du TGI de Paris du 18 mars 2014246(*) pour la protection des identités des agents des services de renseignement. Il lui apparaît par conséquent indispensable, indépendamment du résultat de la procédure d'appel, que le projet de loi sur le renseignement clarifie le régime juridique des dispositions du code de la défense relatives à l'identité d'emprunt ou la fausse qualité.

Proposition n° 31 : Lister dans la loi les services de renseignement dont les agents peuvent utiliser une identité d'emprunt ou une fausse qualité.

3. Le renforcement du contrôle des services de renseignement

Votre commission d'enquête juge que les modalités de contrôle des services de renseignement doit faire l'objet d'une révision en contrepartie de l'accroissement de leurs facultés d'agir tout particulièrement dans le domaine de la lutte antiterroriste.

En premier lieu, il est apparu, au cours des auditions menées par votre commission d'enquête, une disparité des procédures de contrôle pour l'exercice des opérations de surveillance des communications électroniques.

Les trois procédures d'autorisation des opérations de surveillance
des communications électroniques

Les interceptions de sécurité sont sollicitées auprès du Premier ministre par les ministères dont dépendent les services de renseignement. Après avoir rendu sa décision, le Premier ministre en informe le président de la CNCIS dans un délai de quarante-huit heures au plus tard. Si ce dernier estime que la légalité de cette décision, au regard des finalités autorisant les interceptions, n'est pas certaine, il réunit la commission, qui statue dans les sept jours suivant la réception de la décision. Dans le cas où la CNCIS estime qu'une interception de sécurité a été autorisée en méconnaissance de la loi, elle adresse au Premier ministre une recommandation tendant à ce que cette interception soit interrompue. Ce schéma, qui devait théoriquement faire intervenir la commission de contrôle après la décision du Premier ministre, a cependant été renversé peu après l'adoption de la loi de 1991 puisque l'avis de la CNCIS est devenu préalable à la décision du Premier ministre.

Les accès aux données de connexion sont, depuis le 1er janvier 2015, sollicités par les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de renseignement. Ces demandes sont motivées et soumises à une personnalité qualifiée placée auprès du Premier ministre, désignée pour une durée de trois ans renouvelable par la CNCIS, sur proposition du Premier ministre qui lui présente une liste d'au moins trois noms247(*). Le contrôle effectué par la personnalité qualifiée vise à s'assurer que la demande répond aux exigences fixées par la loi et qu'elle est bien proportionnelle à son objet. Elle rend compte de ses décisions à la CNCIS qui a la possibilité de contrôler à tout instant les modalités de recueil des informations et données et de faire, comme en matière d'interception de sécurité, des recommandations au Premier ministre.

Enfin, les autorisations de procéder aux opérations de géolocalisation sont accordées, sur demande écrite et motivée des ministres de la sécurité intérieure, de la défense, de l'économie et du budget, par décision écrite du Premier ministre pour une durée maximale de trente jours. La CNCIS est saisie a posteriori des autorisations et peut faire des recommandations au Premier ministre pour y mettre un terme si elle estime que la légalité de la décision n'est pas certaine. Il a cependant été porté à la connaissance de votre commission d'enquête qu'à l'instar des interceptions de sécurité, le contrôle a posteriori de la CNCIS avait été transformé en contrôle a priori.

Cette diversité des procédures d'autorisation et de contrôle est de nature, selon une personne entendue, à des risques d'interprétations divergentes, et donc d'entrave aux opérations de surveillance mises en place par les services, alors mêmes qu'une même personne peut faire l'objet des trois techniques (accès aux données de connexion, interception de sécurité et géolocalisation) : « les services ont donc affaire à trois procédures différentes pour les données de connexion, les interceptions de sécurité et la géolocalisation en temps réel. Or, la même personne peut être concernée par les trois (...). Or, le service risque d'obtenir trois avis différents, ce qui serait scandaleux ». Votre commission d'enquête estime donc indispensable d'assujettir les trois techniques au même régime d'autorisation et de contrôle dans le cadre du projet de loi relatif au renseignement.

Au-delà de la question de cette unification des procédures, votre commission d'enquête considère que le texte sur le renseignement devra nécessairement prévoir, comme contrepartie à l'accroissement des prérogatives des services, un renforcement des contrôles auxquels ils sont soumis. Ce renforcement pourrait tout d'abord concerner le contrôle administratif des services de renseignement, notamment avec l'accroissement du rôle de l'Inspection des services de renseignement248(*).

Surtout, le projet de loi devra rebâtir une organisation plus cohérente permettant l'autorisation explicite de l'usage des techniques spéciales d'investigation et, le cas échéant, la possibilité pour les personnes ayant fait l'objet de ces techniques d'un recours.

C. CONTRER LE « DJIHAD » MÉDIATIQUE

Le cadre juridique applicable aux activités sur Internet prend son origine dans la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN), adoptée en 2004. L'expérience montre que ce cadre est perfectible ; il est en outre en partie obsolète, car de nombreux acteurs nouveaux sont apparus depuis 2004.

En la matière, l'action pourrait être menée selon trois orientations principales : il est d'abord essentiel d'augmenter les moyens du service policier en charge de la surveillance d'Internet, en raison des difficultés engendrées par l'effet démultiplicateur des réseaux sociaux (a). Il s'agit en outre d'inviter, sinon de contraindre, les acteurs d'Internet à une meilleure coopération avec les autorités publiques, car de la qualité de celle-ci dépend l'efficacité de l'action menée sur Internet (b). Enfin, votre rapporteur estime capital que la France initie des actions à l'échelle internationale afin de lutter contre les cyber-paradis (c).

1. Renforcer les moyens de l'OCLCTIC et de PHAROS pour prendre en compte la problématique des réseaux sociaux

Comme cela a été développé supra, Internet joue un rôle essentiel dans le processus de radicalisation.

L'article 6-1 de la LCEN, introduit par l'article 12 de la loi du 13 novembre 2013, permet désormais de bloquer administrativement les sites Internet incitant à la provocation à des actes terroristes ou l'apologie de tels actes. Le décret d'application de cette disposition, pris le 5 février 2015 et également applicable pour les sites à caractère pédopornographique, rend cette procédure de blocage effective. C'est l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC)249(*) qui est l'opérateur technique chargé de mettre en oeuvre ce dispositif.

La plateforme PHAROS est l'intermédiaire entre les internautes et l'OCLCTIC, renvoyant en quelque sorte à l'ensemble des internautes le travail de surveillance et de veille sur internet.

Une forte augmentation d'activité a été constatée à la suite des attentats de janvier, puisqu' « en 2015, l'activité dont nous aurons à connaître devrait se stabiliser autour de 240 000 à 250 000 signalements. Au cours des premières semaines, une part non négligeable de ces signalements porte sur l'incitation à la haine raciale ou l'apologie du terrorisme »250(*). Cela aura des effets indéniables sur les capacités actuelles de l'OCLCTIC : le chiffre de 240 000 équivaut au double des signalements reçus en 2013 (123 987). Comme cela a été relevé par votre rapporteur, les réseaux sociaux posent des difficultés particulières et sont abondamment utilisés par la propagande terroriste. Du fait de ce nombre considérable de signalements, plusieurs personnes entendues par votre commission d'enquête ont considéré que l'OCLCTIC était désormais débordé par la charge de travail.

Dès lors, il semble justifié d'augmenter encore les effectifs de l'OCLCTIC et en particulier ceux de la plate-forme PHAROS.

Proposition n° 32 : Augmenter de 80 agents les effectifs de l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC) dont au moins 30 seraient affectés à la plateforme PHAROS.

Comme cela a été exposé supra, lorsque les nécessités de la lutte contre la provocation à des actes terroristes et l'apologie de tels actes le justifient, l'autorité administrative peut demander le retrait puis le blocage de l'accès aux contenus incriminés des services de communication au public en ligne. Tout manquement à cette demande est puni d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Cette peine vise les éditeurs, les hébergeurs mais aussi les fournisseurs d'accès à Internet. Or, aucune infraction ne vise les personnes qui, intentionnellement et ayant connaissance de l'interdiction et du blocage du contenu illicite, copient et remettent en ligne les contenus prohibés sur un autre site internet au nom de domaine avoisinant. Pour pallier cette absence, votre rapporteur propose de réprimer la copie et la diffusion intentionnelle de contenus antérieurement bloqués pour provocation à des actes terroristes ou faisant l'apologie de ces actes. Néanmoins, ces comportements ne seront pas incriminés lorsqu'ils répondent à un objectif légitime, notamment afin de protéger les travaux des journalistes ou des chercheurs.

Proposition n° 33 : Compléter l'article 421-2-5 du code pénal afin que la copie et la diffusion intentionnelle de contenus figurant sur la liste mentionnée à l'alinéa 2 de l'article 6-1 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) soient punies des mêmes peines que la provocation à des actes de terrorisme en utilisant un service de communication au public en ligne, lorsque la copie et la diffusion de ces contenus ne répondent pas à un objectif légitime.

2. Contraindre les opérateurs d'Internet à une coopération plus active en matière de lutte contre le terrorisme
a) Réformer la LCEN
(1) Une nécessaire simplification du cadre juridique

Les marges de manoeuvre du législateur sont constitutionnellement limitées pour aggraver la responsabilité des hébergeurs et des fournisseurs d'accès Internet. Toutefois, le principe, introduit par la LCEN, du signalement par les internautes des contenus illicites a permis d'atténuer l'irresponsabilité de l'hébergeur, en instaurant une présomption de connaissance du contenu illicite, pouvant justifier une mise en cause pénale - et civile - en cas d'inaction.

Pourtant, le dispositif retenu avait suscité la « perplexité » du rapporteur de la commission des lois, notre collègue Alex Türk, qui s'était interrogé sur le réalisme de cette procédure, en ce qu'elle impose notamment au tiers de connaitre précisément l'incrimination (puisqu'il faut en fournir la référence) craignant ainsi que « cette exigence ne conduise alors bon nombre d'internautes à renoncer à signaler des contenus en cause à l'hébergeur »251(*). Dès lors, sans modifier l'économie de ce mécanisme, votre rapporteur estime que les conditions de notification pourraient cependant être allégées, d'autant que la jurisprudence a une interprétation stricte des obligations de formalisme imposées252(*).

Proposition n° 34 : Mettre en oeuvre une procédure normée pour la notification d'un contenu litigieux par un tiers à un hébergeur et mettre à disposition les documents mentionnant cette procédure dans toutes les mairies et sur Internet.

D'une manière générale, votre rapporteur observe que le dispositif de signalement prévu par la LCEN est souvent difficile à mettre en oeuvre par les internautes. Ainsi, de nombreuses personnes entendues ont recommandé de faciliter les procédures de signalement de messages par les internautes, d'un point de vue simplement technique (bouton aisément accessible ou identifiable par exemple). Cette amélioration ne pourra être apportée qu'après un dialogue constructif avec les acteurs d'internet.

Proposition n° 35 : Imposer aux acteurs d'Internet de permettre aux internautes de signaler des messages contraires à la loi en un seul clic.

En parallèle, l'infraction figurant au 4. du I de l'article 6 de la LCEN visant à sanctionner une dénonciation abusive d'un contenu constitue un frein symbolique aux signalements253(*), alors même que le délit de dénonciation calomnieuse de l'article 226-10 du code pénal permet déjà de faire face à des signalements abusifs. Il serait donc préférable de supprimer cette infraction qui ne constitue pas un bon signal pour les internautes.

Proposition n° 36 : Supprimer le dispositif pénal figurant au 4. du I de l'article 6 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) réprimant les signalements abusifs.

(2) Compléter la LCEN pour prendre en compte l'émergence de nouveaux acteurs

Depuis 2004, de nouveaux acteurs ont émergé sur Internet, prenant une importance parfois considérable, tels que les réseaux sociaux, les moteurs de recherche ou les annuaires en ligne. Or, par définition, la LCEN ne les évoque pas. La jurisprudence a apporté des réponses ponctuelles, en rattachant les nouveaux acteurs aux catégories existantes de la LCEN : ainsi, un site de réseau social a été assimilé à un hébergeur254(*). Toutefois, ces assimilations peuvent être inadaptées, d'autant que les nouveaux acteurs exercent souvent plusieurs activités différentes.

Votre rapporteur estime donc essentiel de rénover le cadre actuel de la LCEN en définissant précisément ces nouveaux acteurs afin d'éviter de s'en remettre exclusivement à la jurisprudence.

Proposition n° 37 : Intégrer l'ensemble des acteurs d'Internet dans la LCEN.

D'une manière générale, votre rapporteur estime que les sanctions prévues par la LCEN à l'encontre des opérateurs d'Internet sont insuffisamment dissuasives, ces derniers ayant une puissance financière sans commune mesure avec les entreprises des débuts d'Internet. À titre d'exemple, le fait qu'un hébergeur ou qu'un fournisseur d'accès ne conserve pas les données « de nature à permettre l'identification de quiconque a contribué à la création du contenu ou de l'un des contenus des services dont elles sont prestataires » est puni d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende ; la même peine est prévue si ces personnes ne défèrent pas à la demande d'une autorité judiciaire leur intimant de leur communiquer ces éléments.

Les peines d'amendes encourues devraient donc être significativement alourdies. Par exemple, l'amende encourue pour les deux infractions citées ci-dessus pourrait être portée à 375 000 euros, voire 500 000 euros.

Proposition n° 38 : Alourdir significativement les peines d'amendes encourues en cas de violation des obligations de la LCEN.

Enfin, sans modifier l'économie du dispositif général de la LCEN, il conviendrait de le rendre applicables aux entreprises étrangères ayant une activité, même secondaire, en France : en effet, les obligations édictées ne s'appliquent de fait actuellement qu'aux opérateurs dont le siège social est situé en France. De nombreux acteurs d'internet excipent ainsi de l'incompétence de la loi nationale.

Cette analyse a été confirmée par M. Marc Robert, procureur général de la Cour d'appel de Versailles, auteur d'un rapport relatif à la cybercriminalité255(*), lors de son audition : « En particulier, les prestataires de droit américain excipent sans cesse de leur extranéité et se cachent derrière la loi de 2004 [LCEN]. Les autorités judiciaires sont confrontées à des refus d'exécution de réquisitions, ce qui les oblige à en passer par la coopération internationale, qui ne fonctionne pas. Or, ces entreprises réalisent des bénéfices considérables sur notre territoire. La seule solution me semble être la suivante : il faut que la loi prévoie expressément que les obligations qu'elle pose s'appliquent également aux prestataires étrangers ayant une activité même secondaire en France ou fournissant des services gratuits à des personnes situées en France. Les règles européennes ne s'opposeraient pas à de telles dispositions »256(*).

Cette approche est confirmée par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), qui dans son avis du 12 février 2015 «  appelle l'État à ne pas abdiquer sa souveraineté et recommande en conséquence de définir le champ d'application territorial de l'article 6 de la LCEN, ses dispositions devant s'appliquer à toute entreprise exerçant une activité économique sur le territoire français »257(*).

Votre commission d'enquête souscrit totalement à cette proposition, présentée ci-dessous en même temps qu'une proposition similaire relative à l'application du code des postes et des communications électroniques (proposition n° 38).

b) Adapter le code des postes et des communications électroniques

Il est apparu à votre rapporteur que plusieurs dispositions du code des postes et des communications électroniques (CPCE) nécessitaient également des aménagements pour prendre en compte les évolutions récentes. En effet, ces dispositions, parallèlement à celles de la LCEN, définissent un certain nombre d'acteurs intervenant dans le domaine des télécommunications.

Or, les qualifications de ce code, notamment celle d'opérateur de communications électroniques (OCE)258(*), ne permettent pas de recouvrir les nouveaux acteurs intervenant par le biais d'Internet dans le domaine des communications. La qualification d'opérateur est en effet subordonnée à une déclaration librement faite par la personne auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

Or, certains opérateurs de fait ne se déclarent pas en tant que tels. La question se pose en particulier pour les fournisseurs de logiciels de communication électronique, comme Skype depuis qu'il permet d'appeler des numéros géographiques, qui ne sont ainsi ni OCE, ni hébergeurs ou fournisseurs d'accès internet au sens des textes alors qu'ils sont effectivement opérateurs de communications.

Cette absence de déclaration a des conséquences importantes dans la mesure où sont attachées à la définition d'OCE un certain nombre d'obligations, notamment de coopération avec les autorités publiques, comme la « réalisation des opérations matérielles nécessaires à la mise en place des interceptions de correspondances émises par voie des communications électroniques »259(*), dans le cadre de la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques ou la fourniture des données de connexion dans le cadre de l'article L. 246-1 du code de la sécurité intérieure, dispositions régulièrement mises à contribution dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

Il convient donc que la loi définisse les fournisseurs de logiciels de communication électronique comme OCE, ce qu'ils sont en pratique.

Une proposition alternative, consistant à donner à l'ARCEP la possibilité de constater unilatéralement la qualité d'opérateur de communications électroniques, après mise en demeure, a été retenue lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale du projet de loi pour la croissance et l'activité, ce que votre rapporteur salue260(*).

Par ailleurs, les révélations d'Edward Snowden ont conduit les différents opérateurs à étudier le recours à des techniques de chiffrement améliorées, l'objectif étant à terme de mettre en oeuvre des dispositifs sur lesquels ces sociétés elles-mêmes n'auraient pas la main, afin de ne pas pouvoir matériellement répondre aux exigences des autorités publiques leur demandant une mise à disposition des contenus.

Or, si la volonté de protéger ses communications des intrusions intempestives est tout à fait légitime, il paraît disproportionné de les soustraire à toute possibilité, pour les pouvoirs publics agissant dans un cadre parfaitement légal, et notamment pour la justice, d'en prendre connaissance dans le cadre d'une enquête ou d'une information judiciaire.

Au regard des enjeux, votre rapporteur estime que les différents dispositifs législatifs imposant des mesures de coopération des acteurs d'Internet avec les autorités publiques devraient donc intégrer l'obligation de fournir les données décryptées, et pas seulement les clefs de chiffrement.

Proposition n° 39 : Imposer aux acteurs d'Internet soumis à des obligations de transmission ou de coopération la fourniture de données décryptées.

En tout état de cause, comme pour les acteurs de la LCEN, se pose le problème des refus de coopération des sociétés implantées à l'étranger. Il conviendrait sur ce point d'adopter une disposition similaire à celle évoquée ci-dessus pour la LCEN, précisant que l'article 34-1 du CPCE est applicable à tout prestataire, même étranger, ayant une activité secondaire en France ou y fournissant des services gratuits.

Proposition n° 40 : Faire appliquer à tout prestataire, même étranger, ayant une activité secondaire en France ou y fournissant des services gratuits, les obligations prévues par la LCEN, d'une part, et le code des postes et des communications électroniques, d'autre part.

c) Officialiser la coopération avec les grands acteurs d'Internet

Le fonctionnement d'Internet limite par nature l'efficacité des mécanismes coercitifs et nécessite de développer des modes opératoires alternatifs fondés sur la contractualisation et la coopération.

À cet égard, votre rapporteur estime que le récent déplacement du Ministre de l'intérieur au sein de la Silicon Valley participe d'une démarche novatrice et adaptée.

Par ailleurs, pour proportionner la sanction aux comportements et aux technologies utilisées, votre rapporteur souscrit à l'idée de sanctions au sein même des plateformes. Pour un compte Twitter ou Facebook, ces sanctions pourraient prendre la forme d'une réponse graduée allant du message privé à l'utilisation du compte pour des actions de contre-discours, allant jusqu'à la fermeture définitive du compte.

En effet, la notoriété d'un compte, reposant sur son ancienneté, son nom et ses abonnés, est un capital qui peut être difficile à reconstituer.

Proposition n° 41 : Inciter les opérateurs à instaurer des sanctions graduées au sein de leurs plateformes, allant du message privé de mise en garde à la fermeture définitive du compte. Rendre possible des actions de contre-discours dans le cadre de ce processus.

D'une manière générale, votre rapporteur souscrit au principe visant à tisser des liens réguliers entre les autorités publiques et les hébergeurs, pour faciliter les échanges et pour disposer à terme d'une doctrine unifiée relative aux contenus manifestement illicites.

3. Initier des mesures de coopération internationale

Beaucoup des mesures déjà mises en oeuvre ou proposées ne seront pas efficaces sans une action concertée au plan européen comme au plan international. Cette approche concertée permettra tout d'abord de disposer d'un poids significatif face aux grands acteurs d'internet.

En outre, la France doit avoir une attitude volontariste pour qu'un certain nombre de dispositifs soient, sinon généralisés, du moins adoptés par un nombre significatif de pays. À cet égard, le blocage des sites Internet incitant à la provocation à des actes terroristes ou faisant l'apologie de tels actes est une mesure dont l'efficacité est clairement subordonnée à une telle généralisation.

Par ailleurs, votre rapporteur estime que les relations avec les fournisseurs d'accès ou les hébergeurs de contenus doivent être également envisagées de manière concertée. Votre rapporteur observe que la Belgique a intégré la lutte contre les sites internet radicaux dans son plan national pour la lutte contre le radicalisme261(*). De même, les Pays-Bas ont développé un programme d'action ayant notamment pour objet de lutter contre la diffusion de contenus radicalisants fondés sur la coopération avec les opérateurs d'internet, permettant par exemple de leur demander de bloquer ces contenus. Par ailleurs les autorités publiques tiennent à jour une liste des sites Internet djihadistes.

Votre rapporteur estime que toutes ces mesures nationales gagneraient en efficacité si elles étaient davantage concertées, au moins au plan européen. Au regard de l'importance des enjeux, le Gouvernement pourrait accentuer la participation et l'implication des autorités publiques dans le réseau de sensibilisation à la radicalisation (Radicalisation Awareness Network, RAN) animé par la Commission européenne.

À plus long terme, il est indispensable d'entamer dès à présent des actions de coopération internationale afin de lutter de manière concertée et généralisée contre les « cyberparadis », tout comme les États se sont concertés au plan international pour lutter contre les paradis fiscaux.

À cet égard, pourraient être établies des listes « grises » des États partiellement coopératifs, ou « noires » pour les États non coopératifs, comme le fait actuellement le groupe d'action financière (GAFI) pour les pays ne coopérant pas en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. Cette définition ne pourrait relever que d'un mécanisme intergouvernemental comme le GAFI. Au regard des liens des cyberparadis avec le blanchiment des capitaux ou avec le financement du terrorisme, le GAFI pourrait d'ailleurs utilement assurer cette mission. En effet, la liste des cyberparadis recouvre globalement celle des paradis fiscaux.

Proposition n° 42 : La France doit engager des coopérations internationales afin de lutter contre les « cyberparadis », en définissant une « liste grise » des pays partiellement coopératifs et une « liste noire » des pays non-coopératifs.

4. Le rôle des médias audiovisuels

Plusieurs des membres de votre commission d'enquête ont regretté que certains médias aient manqué de prudence dans leur couverture en direct des attentats de Paris de janvier dernier, diffusant des informations susceptibles de porter atteinte à la fois à la sécurité des personnes en contact avec les terroristes et au bon déroulement des opérations menées par les forces d'intervention spéciales de la police et de la gendarmerie. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, celles-ci ont également craint que certaines images diffusées par les chaînes d'information continue ne soient de nature à révéler leurs techniques d'intervention en cas de crise violente et, par conséquent, à affaiblir leur dispositif pour les crises à venir.

Au cours des événements de janvier, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a fait usage des moyens juridiques dont il disposait et a fait part publiquement de préoccupations que la commission partage.

Ainsi, au cours des événements eux-mêmes, le CSA a fait parvenir une note aux rédactions des médias concernés, les appelant à faire preuve de discernement afin de laisser les forces de l'ordre remplir leur mission. Le Conseil ne pouvait aller plus loin dans ce domaine, la loi ne lui confiant pas de pouvoirs a priori qui pourraient, s'ils existaient, être interprétés comme des pouvoirs de censure.

À l'issue des attentats, le CSA a réuni les rédactions afin, indépendamment d'éventuelles procédures en manquement, de partager un retour d'expérience sur cette crise.

Enfin, le CSA a engagé des procédures en manquement contre certains éditeurs en raison des séquences diffusées. Le total des 36 manquements ainsi énoncés, dont 21 mises en demeure et 15 mises en garde, portaient sur sept faits, les cas les plus graves relevant du non-respect de la dignité de la personne humaine ou de la mise en cause la vie des otages, ce qui correspond aux premières préoccupations des membres de votre commission d'enquête. Certaines mises en demeure concernaient quant à elles des séquences susceptibles de favoriser la martyrologie des terroristes.

Le CSA agit en amont par ses recommandations. Ainsi, étant donné l'effet sur la population de certains spectacles dramatiques, il avait, dans sa recommandation de 2013, demandé aux médias de s'abstenir de présenter de manière manifestement complaisante la violence ou la souffrance humaine, et surtout de traiter avec pondération et rigueur les conflits internationaux susceptibles d'alimenter tensions et antagonismes au sein de la population et d'entraîner envers certaines communautés des attitudes de rejet ou de xénophobie.

Le rôle du CSA ne se limite pas aux chaînes nationales. En effet, aux termes de l'article 43-4 de la loi de 1986, relèvent de la compétence de la France les services de télévision extra-européens utilisant pour leur diffusion une liaison montante vers un satellite à partir d'une station située en France ou d'une capacité satellitaire mise en oeuvre par la France. Notre pays est compétent à ce titre sur une centaine de services de ce type, dont des chaînes du Moyen-Orient, diffusées par des satellites d'Eutelsat et pouvant être reçues dans le sud de l'Europe. En pratique, le CSA contrôle l'absence d'incitation à la haine, à la violence ou le respect de la dignité humaine sur ces antennes. Il s'agit d'une tâche considérable, d'autant que les dispositifs de réception satellitaire se multiplient.

Lors des auditions, il a été indiqué à votre commission d'enquête que si le CSA dispose ainsi de moyens juridiques réels pour éviter certaines dérives lors de crises terroristes, son action pourrait néanmoins être renforcée.

Si l'article premier de la loi de 1986 dispose que l'exercice de la liberté de communication et d'expression est limité par les exigences de sauvegarde de l'ordre public, laquelle comprend la sécurité des personnes, les articles définissant les missions du CSA ne reprennent pas cette notion.

Du fait de cette omission, des médias font valoir que ces questions relèvent exclusivement de leur responsabilité déontologique ou de l'action du ministère de l'intérieur, celui-ci étant dans son rôle en définissant les zones où l'action des journalistes doit être circonscrite et en évitant qu'ils ne se mêlent aux événements dans des conditions trop dangereuses.

Il a été évoqué lors des auditions la possibilité de modifier l'article 3-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin d'introduire l'ordre public parmi les éléments dont le CSA doit contribuer à assurer le respect.

D. TARIR LE FINANCEMENT DU TERRORISME

La nécessité de créer de nouveaux outils de lutte contre le financement du terrorisme constitue l'une des thématiques mises au coeur des travaux du Conseil européen du 12 février 2015262(*). Votre commission d'enquête s'inscrit dans le droit fil de cette préoccupation et juge indispensable de renforcer les outils de régulation et d'action dont dispose notre pays, mais également l'Union européenne puisque la lutte contre ce fléau ne saurait se limiter au seul cadre national.

1. Faire émerger une politique européenne de lutte contre le financement du terrorisme plus performante

L'Union européenne a indéniablement commencé à bâtir une politique de lutte contre le financement du terrorisme. Les États membres se sont ainsi dotés, dès 1991, d'un cadre juridique commun sur la lutte contre le blanchiment avec la directive 91/308. Celle-ci a fait l'objet d'une profonde révision en 2005263(*), notamment pour élargir son objet à la lutte contre le financement du terrorisme. Cet instrument juridique fixe différents objectifs aux États membres, parmi lesquels l'instauration d'obligations de vigilance des acteurs du secteur financier à l'égard de la clientèle ou l'obligation de création d'une cellule nationale de renseignement financier, en particulier pour traiter les obligations déclaratives des établissements financiers. Cette directive a fait l'objet de modifications successives en 2007264(*), 2008265(*) et 2009266(*). Par ailleurs, ce socle juridique a été complété par un règlement de 2005 relatif au contrôle de l'argent liquide267(*), qui fixe à 10 000 euros le seuil à partir duquel une déclaration douanière est obligatoire pour la sortie et l'entrée d'argent liquide sur le territoire de l'Union européenne. Cette obligation n'empêche pas les États membres de prévoir des contrôles similaires pour les mouvements d'argent liquide au sein de l'Union européenne, pour autant qu'ils soient compatibles avec l'article 65 du TFUE268(*). Enfin, un règlement sur les virements de fonds269(*) a été adopté en 2006 afin de faire reposer sur les prestataires de services financiers des obligations de vérification de l'identité du donneur d'ordre d'un virement de fonds à partir d'un certain seuil270(*).

Par ailleurs, la Commission européenne a adopté le 5 février 2013 une proposition de directive relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, ainsi qu'une proposition de règlement sur les informations accompagnant les virements de fonds visant à garantir la traçabilité de ces virements, ces deux instruments ayant vocation à remplacer la directive 2005/60 et le règlement n° 1781/2006 afin de répondre, après un processus d'évaluation de ces instruments juridiques et conformément à de nouvelles recommandations du GAFI, à l'évolution de la situation internationale dans le domaine du blanchiment et du financement du terrorisme.

Votre commission d'enquête salue ces efforts et le développement de ces instruments juridiques à l'échelle de l'UE qui sont de nature à créer un socle de règles partagées entre les États. Elle regrette cependant que l'Union européenne, et plus particulièrement la Commission européenne, n'ait pas pris la décision de se doter d'un véritable programme de lutte contre le financement du terrorisme équivalent à celui développé par les États-Unis depuis 2001.

En effet, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, le département du Trésor des États-Unis a construit un programme spécifique de lutte contre le financement du terrorisme, le TFTP271(*), dans le but d'identifier, de suivre la trace et de poursuivre en justice les terroristes et leurs réseaux en s'appuyant sur leurs circuits financiers. La politique menée par le Trésor a très largement pour objet le recueil, à titre préventif et répressif, des données provenant des messages financiers de la société SWIFT. Ces informations sont ensuite partagées avec la communauté du renseignement américaine et les services chargés de réprimer les actes terroristes.

Présentation de la société SWIFT

SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication) est une société de droit belge, qui traite les flux financiers (ce qui inclut les transactions bancaires internes), environ 20 millions de transactions par jour, de plus de 10 800 établissements financiers et entreprises répartis dans plus de 200 pays. SWIFT met à disposition de ses clients une plateforme, des produits et des services de communication internes leur permettant de se mettre en relation et d'échanger, de manière fiable et sécurisée, des informations financières. Les services proposés par cette société, qui occupe une position quasi-monopolistique sur ce secteur (traitant entre 80 et 90 % des messages financiers dans le monde), permettent à ses clients d'automatiser et de standardiser les transactions financières.

Alors que l'accès aux « données SWIFT » s'était opérée dans un premier temps hors de tout cadre juridique formalisée entre l'Union européenne et les États-Unis272(*), la réorganisation du système informatique de SWIFT opérée entre 2007 et 2009273(*) a obligé les États-Unis à négocier avec l'Union européenne les conditions d'un accès régulé pour des motifs strictement liés à sa politique de prévention et de lutte contre le terrorisme.

Après le rejet d'une première version de l'accord par le Parlement européen le 11 février 2010, en raison de l'insuffisance des garanties apportées en matière de protection des données personnelles, une seconde version de l'accord, plus protectrice en la matière, a été négociée entre les deux parties au cours de l'année 2010. Signé par le Conseil de l'Union le 28 juin 2010 et ratifié par le Parlement le 8 juillet, l'accord274(*) est entré en vigueur le 1er août 2010 pour une durée de cinq ans, automatiquement renouvelable pour de nouvelles périodes d'un an sauf opposition de l'une des parties.

Le fonctionnement du transfert des données SWIFT

L'accord organise, dans le respect de la vie privée et de la protection des données à caractère personnel, le transfert des données de messagerie financière faisant référence à des transferts financiers et les données connexes qui sont stockées par SWIFT sur le territoire de l'Union européenne. En vertu de cet accord (article 4), le Trésor américain adresse à SWIFT une demande ciblée qui identifie les données nécessaires à la poursuite de sa politique en matière de lutte antiterroriste et explique en quoi leur mise à disposition est nécessaire. Une copie de cette demande est adressée à Europol qui a pour mission de veiller, en urgence, si cette dernière respecte les conditions prévues par l'accord. Après validation de la demande par Europol, celle-ci devient juridiquement contraignante et SWIFT a l'obligation de fournir les données, sur le fondement d'un système d'exportation, directement au Trésor américain.

Le Trésor a pour sa part obligation (article 9) de mettre, le plus rapidement possible, à la disposition des services chargés de la prévention et de la répression du terrorisme des États membres, ainsi que d'Europol et d'Eurojust le cas échéant, toute information obtenue dans le cadre du TFTP qui pourrait contribuer à la prévention et à la détection par l'Union européenne du terrorisme ou de son financement ainsi qu'à ses enquêtes ou poursuites en la matière.

Enfin, l'article 10 de l'accord permet aux services antiterroristes des États membres, ainsi qu'à Europol et Eurojust, de demander au Trésor américain d'effectuer une recherche dans les données SWIFT dans le cas où il y aurait lieu de penser qu'une personne ou une entité a un lien avec le terrorisme ou son financement.

L'analyse des éléments d'information sur le TFTP mis à disposition par le Trésor américain et par la Commission européenne, notamment à l'occasion des quatre évaluations de l'accord effectuées conjointement par les deux parties275(*), ne laisse planer aucun doute quant à l'utilisation intensive276(*) et à l'efficacité du TFTP dans le domaine de la lutte antiterroriste et de son financement. Il n'est à cet égard pas douteux que cet outil a été largement mobilisé, avec succès, par les États-Unis dans leur lutte contre les financeurs privés des différentes organisations liées à Al-Qaeda, ce qui a permis d'assécher leurs ressources financières. Le TFTP permet d'obtenir des renseignements essentiels pour prévenir des attentats, enquêter sur les actes terroristes et reconstituer les circuits de financement des réseaux terroristes. Sur une période allant du 1er octobre 2012 au 28 février 2014, en réponse à un total de 70 requêtes des États membres et d'Europol, le Trésor a fourni, grâce au TFTP, 3 929 pistes d'enquête. Les renseignements fournis spontanément par le Trésor sur le fondement de l'article 9 ont pour leur part atteint le chiffre de 1 492 pistes d'enquête sur la même période.

Le rapport d'évaluation conjoint du 11 août 2014277(*) met en avant le fait que de nombreux dossiers concernant des individus, dont certains de nationalité française, impliqués dans les filières syriennes ont été bâtis grâce à des informations obtenues par le TFTP. Pour sa part, le département du Trésor met en avant le fait que le TFTP a, depuis sa création, procuré des indices utilisés pour déjouer de nombreuses attaques terroristes, comme les menaces d'attentats lors des Jeux Olympiques de Londres en 2012 ou pour enquêter sur des faits de terrorisme, à l'instar de l'attentat de Boston en 2013278(*). Cette analyse a été confirmée par M. Adam J. Szubin, sous-secrétaire au Trésor par intérim pour le terrorisme et le renseignement financier, ce dernier indiquant à la délégation de votre commission d'enquête que le TFTP demeurait « plus utile que jamais » et qu'il avait permis de mettre à jour de nombreuses pistes d'enquête après les attentats de Paris de janvier 2015.

Tout en ayant pleinement à l'esprit la qualité de la coopération transatlantique dans le domaine de la lutte antiterroriste, qui se traduit par de nombreux échanges d'informations entre les services de renseignement américains et français, votre commission d'enquête s'interroge, à la lumière de l'expérience américaine, sur les raisons qui ont conduit la Commission européenne à rejeter la création d'un programme similaire en Europe279(*) qui permettrait aux États membres de disposer d'une autonomie dans ce domaine.

Suite aux révélations liées à « l'affaire Snowden »280(*), la Commission européenne avait procédé à une étude en vue de la création d'un système européen de surveillance du financement du terrorisme. Une telle perspective était d'ailleurs explicitement prévue par l'article 11 de l'accord par lequel les États-Unis s'engagent à coopérer et offrir conseils et assistance afin de contribuer à la mise en place effective d'un tel système. Dans son étude, la Commission estime que l'intérêt de créer un système de ce type au sein de l'UE n'est pas clairement démontré et souligne les difficultés techniques et financières d'un tel projet, tenant au stockage des données, à l'accès à ces dernières et à leur protection. Considérant qu'un tel système à l'échelle de l'UE aurait un caractère intrusif sur le plan des données et nécessiterait par conséquent la mise en place de garanties solides en matière de protection des données, elle conclut qu'un tel système serait coûteux et difficile à créer et à entretenir d'un point de vue technique et opérationnel.

Votre commission d'enquête relève la contradiction profonde entre les analyses extrêmement élogieuses de la Commission européenne sur l'utilité du TFTP et son refus de doter l'UE d'un dispositif similaire. Indépendamment des liens de confiance tissés entre les pays européens et les États-Unis, votre commission d'enquête considère que le caractère sensible et régalien du renseignement financier justifie que les États membres, pour l'exercice de leur souveraineté, soient autonomes et ne dépendent pas d'un État tiers pour assurer leur sécurité, ce qui n'interdit pas des coopérations étroites avec des partenaires étrangers. Comme n'a pas manqué de le relever une personne entendue par votre commission d'enquête, il est « ubuesque » que des données générées et stockées dans l'Union européenne soient envoyées aux services américains, charge à eux d'attirer l'attention des services des États membres sur certains dossiers281(*).

Par conséquent, dans le droit fil de la déclaration des membres du Conseil européen issue de la réunion du 12 février 2015, votre commission d'enquête se déclare favorable à la création d'un système européen de surveillance du financement du terrorisme fondé sur l'accès régulé aux données SWIFT et invite le Gouvernement français à oeuvrer dans cette direction.

Le fonctionnement de ce programme européen pourrait très largement s'inspirer du TFTP en donnant aux CRF des États membres la possibilité d'adresser des demandes à la société SWIFT dans le cadre des enquêtes qu'elles mènent sur la prévention du terrorisme ou la recherche d'auteurs d'actes terroristes qui deviendraient exécutoires après accord d'Europol.

Proposition n° 43 : Créer un programme européen de surveillance du financement du terrorisme fondé sur un accès régulé aux données SWIFT.

Votre commission d'enquête relève par ailleurs que le Conseil de l'Union européenne a adopté, en 2010, une décision282(*) relative aux modalités de coopération entre les cellules de renseignement financier (CRF) des États membres afin d'améliorer la qualité et la fluidité du partage d'informations sur les dossiers d'intérêt commun. À cet effet, un réseau informatique d'échange entre les CRF des États membres, dénommé FIU.NET, a été instauré par la Commission européenne en 2000 afin d'appuyer les efforts déployés par les membres de l'UE dans le domaine de la lutte contre le blanchiment et le terrorisme. Regroupant à l'origine les cellules de sept États, dont la France, ce réseau relie désormais les CRF de tous les États membres. Outre qu'il favorise les échanges cryptés et sécurisés entre CRF, ce réseau permet de procéder rapidement à un croisement de données contenues dans deux ou plusieurs bases afin de déterminer si un individu est connu dans d'autres pays. Cet instrument est, de l'avis de ses utilisateurs, très utile mais son effectivité dépend très largement des méthodes et pratiques employées par les différentes CRF de l'UE, dont il apparaît qu'elles sont encore très divergentes. Sur ce sujet, d'après les informations transmises par le Ministère de la justice, il apparaît que la coopération entre autorités douanières et financières européennes est largement perfectible, notamment avec l'Allemagne, pays dans lequel la CRF coopère difficilement avec TRACFIN, sans mandat d'un juge.

Votre commission d'enquête considère en conséquence souhaitable d'oeuvrer en faveur d'une plus grande harmonisation des statuts, en s'inspirant de l'exemple français, et des pratiques des CRF au niveau européen.

Proposition n° 44 : Uniformiser les statuts et les prérogatives des cellules de renseignement financier (CRF) européennes en s'inspirant de l'exemple français et permettre le partage d'informations entre ces dernières.

2. Accroître les moyens d'action de TRACFIN

Outre les problématiques liées à l'accès aux données SWIFT et au partage de renseignements entre CRF, votre commission d'enquête relève que l'expérience américaine fait ressortir le caractère stratégique du renseignement financier au sein de ses politiques de lutte antiterroriste. La structuration du sous-secrétariat du département du Trésor chargé du terrorisme et du renseignement financier, qui concentre toutes les aspects de cette politique (recueil, y compris de manière clandestine, de renseignements, analyse du renseignement, définition des normes, exécution des sanctions, etc.) et dispose par conséquent des moyens de définir une stratégie et de la mettre en oeuvre, s'avère particulièrement efficace et donne de véritables résultats. Cette dimension du renseignement irrigue l'ensemble des programmes et actions mis en oeuvre par les principales agences de la communauté du renseignement américaine, le département du Trésor ayant pour mission de partager les informations provenant des investigations menées par le TFTP. Votre commission d'enquête considère qu'il est essentiel de créer, en France et au sein de l'Union européenne, une véritable culture du renseignement financier irrigant les politiques de contre-terrorisme. TRACFIN devrait, pour ce qui concerne notre pays, en être la cheville ouvrière283(*).

D'une part, comme l'a indiqué le Ministère de la justice à votre commission d'enquête, il apparaît nécessaire de mieux faire fonctionner l'échange d'informations entre les services de renseignements et TRACFIN, le réflexe de l'enquête financière étant loin d'être systématique dans les services de renseignement. De ce point de vue, une communication plus systématique à TRACFIN des cibles suivis par les services spécialisés, conformément à l'article L. 561-27 du code monétaire et financier, permettrait à la cellule de mettre en place une surveillance et d'exploiter les renseignements dans le cadre d'une enquête financière.

Proposition n° 45 : Développer une culture du renseignement financier au sein de la communauté française du renseignement et systématiser le transfert à TRACFIN des cibles suivies par les services opérationnels de renseignement, conformément à l'article L. 561-27 du code monétaire et financier.

D'autre part, il semble indispensable de renforcer, dans des proportions sensibles, les capacités d'analyse de cette entité qui a vu son activité doubler entre 2008 et 2013 et croître de 40 % depuis 2013. De ce point de vue, votre commission d'enquête juge insuffisant le nombre d'agents affectés à la cellule de lutte contre le financement du terrorisme alors même que le nombre d'enquête sur ce sujet a très fortement augmenté, et considère que les annonces faites par le Gouvernement le 21 janvier en la matière sont loin d'être suffisantes284(*). Or, à nombre de personnel quasiment inchangé, TRACFIN ne saurait affecter des fonctionnaires supplémentaires à la réalisation de cet objectif qu'au détriment des autres priorités qui lui sont assignées (lutte contre le blanchiment et la fraude fiscale).

Proposition n° 46 : Doubler les effectifs de TRACFIN affectés à la lutte contre le financement du terrorisme.

D'une manière plus générale, votre commission d'enquête considère que l'exemple américain et les résultats qu'il a permis d'atteindre dans le domaine du financement du terrorisme rendent opportune la conduite d'une réflexion sur la réorganisation des structures administrative françaises en charge de cette lutte. Une telle évolution pourrait avoir comme objectif de regrouper les structures oeuvrant dans ce domaine sous une autorité unique, à l'instar du sous-secrétariat du département du Trésor chargé du terrorisme et du renseignement financier, ce qui présenterait l'avantage de permettre un pilotage stratégique de cette fonction et de mener une politique, actuellement quasi-inexistante, plus volontariste de sanctions et de gel des avoirs liés au terrorisme.

Proposition n° 47 : Instaurer une unité de direction pour les structures administratives chargées du renseignement financier (TRACFIN) et de la mise en oeuvre des sanctions (services compétents de la direction du Trésor).

Enfin, votre commission considère qu'il est indispensable de donner à TRACFIN, pour la bonne conduite de ses investigations financières, la faculté de demander, hors de toute réquisition judiciaire, la transmission d'informations financières aux opérateurs de voyage ou de séjour ainsi qu'aux entreprises du secteur des transports, comme les compagnies aériennes, ferroviaires ou maritimes.

Proposition n° 48 : Donner à TRACFIN un pouvoir de réquisition d'informations auprès des opérateurs de voyage ou de séjour ainsi que des entreprises du secteur des transports.

3. Mieux réglementer les instruments de paiement et l'utilisation de l'argent liquide

Votre rapporteur souhaite tout d'abord saluer les annonces faites par le ministre des finances et des comptes publics le 18 mars 2015 visant à limiter les transactions en espèces et à accroître les contrôles afin de mieux lutter contre le financement du terrorisme285(*).

Au-delà de ces mesures, votre rapporteur souhaite rappeler qu'en France, en application du règlement 1889/2005 relatif au contrôle de l'argent liquide, les sommes, titres ou valeurs d'un montant égal ou supérieur à 10 000 euros, ou son équivalent en devises, transportés par une personne physique, doivent être, en cas de franchissement des frontières de l'Union européenne, déclarés à l'administration des douanes. La France a par ailleurs, comme certains de ses partenaires européens, instauré la même obligation, s'appliquant à partir du même montant, pour les personnes physiques transférant des sommes, titres et valeurs vers un État membre de l'UE ou en provenance d'un État membre de l'UE286(*). L'article 465 du code des douanes réprime les cas de non-déclaration ou de fausse déclaration par une amende égale au quart de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction et la confiscation de la totalité des fonds par les douanes.

Dans son rapport d'évaluation concernant l'application du règlement 1889/2005287(*), la Commission européenne estime globalement satisfaisante la mise en oeuvre des contrôles des mouvements d'argent liquide opérés par les États membres. Elle note que les États ont organisé leurs autorités compétentes pour faire respecter les obligations déclaratives, que ces déclarations sont traitées, que des contrôles sont effectués sur les passagers, leurs bagages et leurs moyens de transport et que des sanctions ont bien été introduites dans les législations nationales. Les statistiques recueillies par les États membres entre le 15 juin 2007 et le 30 juin 2009 font apparaître plus de 178 000 déclarations d'argent liquide représentant près de 80 milliards d'euros, la France totalisant 13 % de ces déclarations. La Commission européenne considère qu'il n'y a pas lieu de modifier de manière approfondie le règlement mais considère que plusieurs améliorations pourraient y être apportées, parmi lesquelles l'introduction d'un formulaire de déclaration commun à tous les États membres et l'introduction d'une obligation pesant sur les États de réaliser des actions de sensibilisation des voyageurs à l'existence de cette obligation.

Au cours des auditions, plusieurs personnes ont jugé souhaitable de ramener à 3 000 euros le seuil à partir duquel l'obligation déclarative devrait s'appliquer, au regard notamment des petites sommes utilisées pour le financement du djihad. Votre commission d'enquête n'a cependant pas souhaité reprendre à son compte cette proposition qui s'avèrerait source de formalités administratives supplémentaires. En revanche, elle juge utile la création d'un formulaire de déclaration unique au niveau européen, ainsi que le propose la Commission européenne, et l'uniformisation des contrôles qui pourrait se matérialiser par l'obligation pour les voyageurs de remplir systématiquement un formulaire, comme c'est le cas par exemple pour l'entrée sur le territoire américain. Une telle politique supposerait une mobilisation accrue des douaniers pour effectuer de tels contrôles.

Proposition n° 49 : Créer un formulaire de déclaration des espèces commun à tous les pays de l'Union européenne.

Proposition n° 50 : Uniformiser les modalités des contrôles des espèces en rendant obligatoire la remise d'un formulaire aux autorités douanières.

Votre commission d'enquête souhaite également faire part de sa préoccupation concernant les nouveaux instruments de paiement. Ainsi, la carte prépayée rechargeable288(*) peut constituer un vecteur très opérationnel de financement du terrorisme. Les Français impliqués dans les filières djihadistes peuvent acquérir de tels moyens de paiement, notamment chez les buralistes qui n'effectuent pas les contrôles d'identité avec la même rigueur que les établissements bancaires. En outre, les informations sur les transactions financières liées à ces cartes n'étant pas centralisées, il est beaucoup plus difficile de retracer les opérations financières effectuées au moyen de ces dernières. Enfin, ces instruments peuvent être utilisés dans des pays étrangers et leur transport présente des garanties de discrétion, contrairement à l'argent liquide.

Votre commission d'enquête préconise par conséquent de renforcer les obligations d'identité liées à la souscription et à l'achat de ces cartes, conformément aux mesures proposées par le gouvernement en la matière, et au-delà de ces annonces, de diminuer significativement le montant des sommes pouvant y être stocké289(*).

Votre commission d'enquête rappelle qu'une telle proposition, pour être pleinement efficace, nécessite la modification des règles juridiques européennes applicables en ce domaine. À cet égard, la quatrième directive anti-blanchiment abaissera les seuils de prise d'identité lors de l'acquisition de cartes pré-payées, les autorités françaises ayant récemment annoncé leur volonté d'appliquer très rapidement ces nouveaux seuils pour limiter l'utilisation anonyme de ces cartes, ce dont votre rapporteur se félicite.

Proposition n° 51 : Renforcer les obligations de justification d'identité pour l'acquisition de cartes bancaires pré-payées et réduire significativement le plafond des sommes (500 euros) pouvant y être stockées.

Enfin, au cours de ses auditions, votre commission a vu son attention attirée sur les risques de financement d'activités terroristes liées à l'activité du financement participatif (« crowdfunding »).

Présentation du financement participatif (« crowdfunding »)

D'après les informations fournies par l'Agence pour la création d'entreprises (APCE), le « crowdfunding », appelé également financement participatif, est une technique de financement de projets de création d'entreprise utilisant Internet comme canal de mise en relation entre les porteurs de projet et les personnes souhaitant investir dans ces projets. Pratique ancienne, elle fait actuellement l'objet d'un large engouement en raison de sa simplicité de fonctionnement et des difficultés que rencontrent certains créateurs à trouver des financements. Des plateformes d'échanges dédiées au « crowdfunding » sur Internet permettent ainsi de rassembler les épargnants qui souhaitent investir dans de petits projets et les porteurs de ces projets à la recherche de financements et ne souhaitant pas faire appel au crédit bancaire.

Selon certaines déclarations recueillies par votre rapporteur, cette technique de financement pourrait, dans les années à venir, favoriser des dérives et constituer un canal de financement pour des activités illicites parmi lesquelles le terrorisme, du fait d'un manque de régulation des opérateurs. Votre commission d'enquête juge en conséquence souhaitable de revoir la réglementation récente en la matière290(*) afin de déterminer les conditions dans lesquelles une plus grande surveillance du financement participatif pourrait être opérée pour écarter tout risque de financement du terrorisme par ce biais.

Proposition n° 52 : Revoir le cadre juridique de la pratique du financement participatif (crowdfunding) et accroître la surveillance de ses opérateurs.

Votre commission d'enquête a également souhaité exprimer ces préoccupations quant à la traçabilité des achats de titres de transports internationaux, en particulier les transports aériens. La mise en oeuvre d'une telle orientation supposerait l'interdiction de règlement en espèces pour l'achat de tels titres de transport, option qui n'a pas été retenue par votre commission d'enquête. En revanche, votre commission d'enquête souhaite qu'en cas de règlement en espèces des titres de transports internationaux, le vendeur s'assure, par tous moyens, de l'identité du payeur et du voyageur. À cet effet, une concertation devra être engagée avec le Syndicat national des agences de voyage (SNAV).

Proposition n° 53 : En cas de règlement en espèces des titres de transports internationaux, imposer au vendeur de s'assurer, par tous moyens, de l'identité du payeur et du voyageur. À cet effet, engager une concertation avec le syndicat national des agences de voyage.

4. Favoriser la bonne application des obligations de vigilance par certains opérateurs financiers

Votre commission d'enquête se félicite de l'instauration par la loi du 26 juillet 2013 du dispositif de « communications systématiques d'information » (COSI) permettant notamment un meilleur suivi des prestations de transfert de liquidités. Il apparaît cependant souhaitable d'instaurer une régulation plus importante de ces opérateurs, en particulier des nouveaux acteurs de ce secteur291(*), qui devraient prendre systématiquement les identités de leurs clients de manière plus rigoureuse et au premier euro et temporiser les transferts en cas de doute, ainsi que cela a été souligné lors des auditions de votre commission d'enquête. Par ailleurs une meilleure régulation s'impose vis à vis des opérateurs de prestations de services de paiement, exerçant à partir de sièges situés dans d'autres pays de l'Union européenne, soit directement (notamment par Internet) en libre prestation de services, soit par l'intermédiaire d'agents situés sur le territoire français mais insuffisamment contrôlés.

Proposition n° 54 : Renforcer la régulation des opérateurs de « cash-transfert ».

E. MIEUX CONTRÔLER LES FRONTIÈRES DE L'UNION EUROPÉENNE

Votre commission d'enquête considère qu'une lutte efficace contre les filières djihadistes et les circuits de transit empruntés par les personnes souhaitant rejoindre les organisations terroristes implique nécessairement un renforcement des contrôles effectués aux frontières par les États membres de l'Union européenne, dans le respect des acquis de Schengen. Ce renforcement des contrôles doit concerner les personnes et certains objets (documents de voyage et armes notamment) et impose également que les services de lutte contre le terrorisme disposent de nouveaux outils, au premier rang desquels un fichier API/PNR. Lors de son déplacement aux États-Unis, la délégation de votre commission d'enquête a pu constater que cet enjeu était pris très au sérieux par notre partenaire transatlantique, comme en témoigne le débat qui peut exister aux États-Unis, y compris parmi les parlementaires américains, sur la participation de la France au programme d'exemption de visa. En effet, il existe une inquiétude aux États-Unis sur le fait que des contrôles insuffisants aux frontières Schengen facilitent le retour non détecté de combattants étrangers de nationalité française, permettant ensuite leur entrée sur le territoire américain sans visa.

Votre commission d'enquête souhaite d'abord rappeler que le cadre juridique du contrôle aux frontières des pays liés par les accords de Schengen s'appuie sur le code frontières Schengen292(*), en particulier l'article 7 qui définit les modalités des contrôles. Depuis la création de l'espace Schengen en 1990, les contrôles entre États de la zone sont supprimés et ne peuvent être rétablis que pour une période limitée en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure293(*). La réintroduction de contrôles aux frontières intérieures doit être notifiée à la Commission européenne et aux États de la zone294(*).

Principes de l'article 7 du code Schengen

L'article 7 distingue la situation des ressortissants des États tiers de celle des ressortissants de l'espace Schengen.

Les ressortissants des pays tiers font obligatoirement l'objet de vérifications approfondies systématiques concernant la validité et l'authenticité de leur passeport, ainsi que, le cas échéant, de leur visa, les conditions de leur séjour (justificatifs de ressources et d'hébergement) et la consultation des fichiers de police relatifs aux documents et aux personnes. Le ressortissant d'un État tiers signalé aux fins de non admission ou considéré comme une menace se voit opposer un refus d'entrée.

Les ressortissants des États membres de l'espace jouissent du droit à la libre circulation. Ils sont donc soumis, à l'entrée comme à la sortie, à des vérifications minimales, consistant en un examen simple et visuel de l'authenticité et de la validité du document d'identité. La consultation systématique des fichiers relatifs aux documents, notamment les bases des passeports perdus ou volés, est autorisée. En revanche, la consultation des fichiers de personnes, comme le FPR, ne peut être systématique. Les conséquences pour le voyageur faisant l'objet d'une consultation positive dépend la menace qu'il représente, qui doit être « réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société295(*) ».

Le système d'information Schengen (SIS), qui relie les 22 États de l'espace Schengen et quatre États associés296(*), offre un appui aux services chargés des contrôles aux frontières dans l'exercice de leurs missions aux fins de mise en oeuvre du code frontières. Depuis avril 2013, le SIS dit de deuxième génération (SIS II) a été déployé dans les différents États. Le SIS comporte une partie informatique centralisée, localisée à Strasbourg, et des systèmes nationaux décentralisés qui communiquent avec le système central. En France, le système informatique national, dénommé « N-SIS », est localisé à Paris et sa gestion opérationnelle est assurée par le bureau SIRENE297(*).

Les informations pouvant être introduites dans le système sont limitativement énumérées par le droit européen.

Informations répertoriées dans le SIS II

En application de deux règlements298(*) et d'une décision du Conseil299(*), seuls peuvent faire l'objet d'une inscription au SIS II les mesures suivantes :

- les ressortissants des États tiers signalés aux fins de non-admission ;

- les personnes recherchées pour arrestation en application d'un mandat d'arrêt européen dans le cadre d'une procédure d'extradition ;

- les personnes disparues et les personnes qui, dans l'intérêt de leur propre protection ou pour la prévention de menaces, doivent être placées provisoirement en sécurité ;

- les personnes recherchées par l'autorité judiciaire dans le cadre d'une procédure pénale ou pour la notification ou l'exécution d'une décision pénale ;

- les personnes et objets (véhicules) aux fins de surveillance discrète et de contrôle spécifique ;

- les objets recherchés aux fins de saisie ou de preuve dans le cadre d'une procédure pénale et les objets et documents volés, détournés, ou égarés.

1. Garantir l'efficacité des contrôles aux frontières

Garantir l'effectivité des contrôles aux frontières pour prévenir les départs vers les théâtres d'opération et détecter le retour des combattants étrangers constitue un enjeu majeur pour la sécurité des États européens, comme l'attestent les déclarations de nombreuses personnalités entendues par votre commission d'enquête300(*). Le maintien de l'acquis de Schengen et du droit à la libre circulation impose de garantir la sécurité des citoyens qui en jouissent.

a) Entraver les départs

Comme d'autres pays européens301(*), la France s'est dotée d'un nouvel outil avec l'interdiction de sortie du territoire prévue à l'article 1er de la loi du 13 novembre 2014. Votre commission note d'ailleurs que certains États visés par les réseaux terroristes internationaux, à l'instar de l'Australie, ont opté pour des dispositifs plus contraignants.

L'accès aux zones déclarées dans la législation australienne

L'Australie a adopté, le 30 octobre 2014, une loi302(*) modifiant divers textes législatifs relatifs au contre-terrorisme pour y inclure des dispositions spécifiques aux combattants étrangers. Ce texte met à jour la liste des crimes afin de répondre à la menace constituée par les combattants étrangers « contemporains ». À ce titre, une nouvelle incrimination est applicable en ce qui concerne l'accès à des « zones déclarées » (declared area)303(*). Elle vise le cas où une personne entre dans une « zone déclarée » dans laquelle des organisations terroristes sont actives, sauf dans un but légitime (legitimate purpose)304(*). Toute personne suspectée d'entrer dans une « zone déclarée » pour combattre devra apporter la preuve du caractère « légitime » de son voyage dans cette zone.

Votre commission d'enquête juge tout d'abord nécessaire d'assurer l'effectivité de l'article 1er de la loi du 13 novembre 2014. Si celle-ci ne semble pas présenter de difficultés sur le territoire français, pour autant que les contrôles aux frontières soient effectués rigoureusement, cette efficacité dépend également des procédures mises en place dans les autres États de la zone Schengen qui peuvent être aisément rejoints par des moyens de transport terrestres.

Conditions de mise en application
de l'interdiction de sortie du territoire (IST)

La décision d'IST est une mesure administrative individuelle inscrite au fichier des personnes recherchées. Son efficacité est conditionnée par l'information des partenaires européens via le SIS. Toute personne faisant l'objet d'une IST fait l'objet d'une mention dans le SIS invitant l'État membre où la personne serait détectée à contacter immédiatement le bureau national SIRENE qui devra lui donner connaissance des motifs de la mise en attention.

Dans un tel cas de figure, les autorités de l'État pourront mettre en oeuvre :

- une procédure de « réadmission Schengen », s'il s'agit d'un État avec lequel la France a conclu un accord de réadmission (23 États sur 28 ont conclu un tel accord avec notre pays305(*)) ;

- à défaut, une procédure d'éloignement pour motifs graves d'ordre public si la législation nationale du pays le permet, conformément à l'article 27  de la directive n° 2004/38306(*) pour autant que le comportement de la personne concernée représente « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ». Il est dès lors possible pour un État membre de l'Union européenne, si son droit interne le permet, de restreindre la liberté de circulation et de séjour d'un ressortissant français soumis à IST sur le fondement de ces dispositions.

Votre commission d'enquête juge donc indispensable de finaliser la signature des accords de « réadmission Schengen » et d'assurer que les pays membres de l'espace Schengen utilisent pleinement les facultés offertes par le SIS II afin que les contrôles à la sortie du territoire garantissent l'applicabilité des IST nationales.

Proposition n° 55 : Achever la signature des accords de réadmission Schengen et s'assurer de l'application par nos partenaires européens des interdictions de sortie du territoire.

Par ailleurs, lors de ses auditions, l'attention de votre commission d'enquête a été appelée sur le fait qu'une personne placée sous contrôle judiciaire dans un dossier concernant une filière syrienne avait pu, malgré la confiscation de son passeport par le magistrat instructeur, s'en procurer un nouveau en le déclarant perdu auprès des services instructeurs. Après analyse, il apparaît que ces services sont tenus de consulter le fichier des personnes recherchées pour vérifier « qu'aucune décision judiciaire, ni aucune circonstance particulière » ne s'oppose à la délivrance du passeport307(*). Toutefois, bien que de nombreuses catégories de mesures prises par un magistrat dans le cadre d'un contrôle judiciaire308(*) fassent l'objet d'une inscription au FPR, la remise du passeport au greffe ou à un service de police ou de gendarmerie ne fait pas partie des décisions judiciaires conduisant à une inscription à ce fichier en application du 2° de l'article 230-19 du code de procédure pénale. Votre commission d'enquête considère qu'il s'agit d'un oubli fâcheux auquel il convient de remédier dans les meilleurs délais car il est de nature à priver d'effet la confiscation du passeport ou de la carte d'identité décidée dans le cadre d'un contrôle judiciaire.

Proposition n° 56 : Inscrire dans le fichier des personnes recherchées les décisions de remise des documents justificatifs de l'identité prises dans le cadre d'un contrôle judiciaire.

Tout en notant la prise en compte par le Gouvernement du phénomène de départ de personnes mineures vers les zones de djihad avec la création d'une nouvelle procédure d'OST, votre commission d'enquête considère que l'existence de ce dispositif est malheureusement mal connue du grand public, ce qui nuit à son efficacité. Par conséquent, elle préconise la mise en oeuvre d'une campagne de communication ainsi que l'information systématique des parents lors de la délivrance d'un passeport ou d'une carte nationale d'identité pour leur enfant.

Elle considère nécessaire de procéder à une évaluation de ce nouveau dispositif d'OST dans l'année qui vient. Dans le cas où son efficacité n'apparaîtrait pas suffisante, elle estime souhaitable de rétablir l'autorisation parentale de sortie du territoire pour les personnes mineures non accompagnées d'un parent ou d'un titulaire de l'autorité parentale.

Proposition n° 57 : Faire connaître par une campagne de communication la procédure d'OST permettant aux parents de s'opposer à la sortie du territoire de leur enfant mineur. Les informer systématiquement de l'existence de cette procédure lors de la délivrance d'un passeport ou d'une carte nationale d'identité pour leur enfant. Procéder à une évaluation du dispositif d'OST dans l'année qui vient. Si l'efficacité de celui-ci n'apparaît pas suffisante, rétablir l'autorisation parentale de sortie du territoire.

Votre commission d'enquête considère que ces propositions ne sauraient trouver leur pleine efficacité sans que les autorités chargées d'effectuer les contrôles aux frontières disposent des moyens juridiques, techniques et humains pour remplir avec efficacité leurs missions.

b) Des contrôles de personnes plus systématiques dans l'espace Schengen

Votre commission estime indispensable de faire procéder à des contrôles approfondis plus systématiques des ressortissants Schengen, évolution qui est possible à droit constant. Sans remettre en cause le droit à la libre circulation, principe fondamental du droit européen, une telle réorientation de la politique de contrôle aux frontières apparaît conforme à l'article 7 du « code frontières » qui autorise le contrôle systématique des documents de voyage309(*) et n'interdit pas le contrôle quasi-systématique des personnes de retour dans l'espace Schengen. Une telle interprétation a au demeurant été mise en avant lors de la réunion informelle du Conseil européen du 12 février dernier, avec l'accord de la Commission.

Extrait de la déclaration des membres du Conseil européen
à l'issue de la réunion du 12 février 2015

« Nous demandons que le cadre Schengen existant soit pleinement exploité afin de renforcer et de moderniser le contrôle aux frontières extérieures : nous sommes d'accord pour procéder sans délai à des contrôles systématiques et coordonnés de personnes jouissant du droit à la libre circulation au moyen de bases de données pertinentes dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en nous fondant sur des indicateurs de risque communs ; la Commission devrait présenter rapidement des orientations opérationnelles à cet effet ; nous examinerons également une modification ciblée du code frontières Schengen là où cela est nécessaire pour permettre des contrôles permanents, sur la base d'une proposition de la Commission. »

Cette réorientation apparaît d'autant plus importante que la pratique actuelle, qui ne se fonde que sur des contrôles aléatoires pour les personnes jouissant de la libre circulation dans l'espace Schengen, est susceptible de créer des difficultés pour le suivi des personnes engagées dans les filières djihadistes, puisque des voyageurs présentant un intérêt au regard de la lutte antiterroriste, et signalés comme tel dans les fichiers, peuvent franchir les contrôles sans attirer l'attention des services de police310(*).

D'après les informations transmises à votre commission d'enquête par le Ministère de l'intérieur, les travaux préparatoires à cette évolution de la politique des contrôles aux frontières sont en cours de réalisation par la Commission européenne et des représentants des 28 États membres afin de définir des critères techniques, objectifs et non stigmatisants sur la base desquels des contrôles approfondis pourront être conduits, de façon homogène, au sein des États membres sur les frontières extérieures dont ils sont responsables. L'objectif de ces travaux, dont votre commission d'enquête souhaite qu'ils aboutissent rapidement, vise à cibler les tentatives de départ vers les théâtres d'opération en zone syro-irakienne et les retours des personnes soupçonnées d'avoir rejoint une organisation terroriste. La définition de critères « objectifs »311(*) permettra de limiter les contrôles inutiles. Ces critères devront cependant être appliqués de manière uniforme dans tous les pays de l'espace Schengen. À défaut, les personnes impliquées dans les filières terroristes adapteraient immédiatement leurs itinéraires en fonction des points de passage les plus poreux.

Proposition n° 58 : Instaurer des contrôles systématiques aux frontières de l'espace Schengen sur la base de critères appliqués uniformément dans tous les États membres.

Votre commission d'enquête souhaite également que soit étudié le déploiement de contrôles aux frontières s'appuyant sur des dispositifs biométriques.

Au plan national, l'organisation de contrôles plus rigoureux suppose que les services chargés du contrôle des frontières, au premier rang desquels la police de l'air et des frontières (PAF), dispose des moyens adaptés pour remplir ses missions.

Les autorités chargées du contrôle des frontières en France

La France compte 132 points de passage frontaliers (PPF)312(*), 85 étant situés dans des aéroports, 37 dans des ports et 10 dans des gares. 43 PPF principaux sont contrôlés par la PAF tandis que 89 PPF « secondaires » sont gérés par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). La gendarmerie de l'air et la gendarmerie maritime contrôlent les PPF situés en zone militaire. Les ministres de l'économie et des finances ont récemment fait part de leur souhait de désengager la DGDDI du contrôle des personnes pour lui permettre de se recentrer sur le contrôle des marchandises. Une telle évolution, qui nécessiterait l'attribution à la PAF d'effectifs supplémentaires importants, a fait l'objet d'un audit commandé par les ministres de l'intérieur, de l'économie et des finances et des transports dont le Gouvernement n'a, à ce stade, pas encore tiré de conclusions.

Il importe en premier lieu que la PAF dispose des personnels suffisants pour exercer ses missions, dans un contexte de renforcements des contrôles et de croissance forte du nombre de voyageurs sur certains « hubs »313(*). En outre, la perspective de la mise en place d'un système API-PNR en France314(*), qui constituera un outil particulièrement utile pour la PAF pour anticiper les vols à risques, impliquera nécessairement la possibilité pour ce service de mobiliser dans des délais très rapides des fonctionnaires pour effectuer des contrôles ponctuels approfondis315(*). Cet enjeu est crucial pour garantir la bonne fluidité du franchissement des points de contrôle. Cette fluidité peut au demeurant être atteinte par d'autres types d'actions, d'ores et déjà mises en place, comme cela a été précisé à votre commission d'enquête. Ainsi, une meilleure concertation est à l'oeuvre entre la PAF, ADP et Air France pour anticiper les arrivées de gros porteurs316(*) afin que des fonctionnaires en nombre suffisant soient positionnés dans les aubettes de contrôle. De même, les agents peuvent s'appuyer sur des « comportementalistes »317(*) dont la mission est de repérer, en toute discrétion, des voyageurs dans les files d'attente dont le comportement paraitrait suspect afin qu'ils fassent l'objet d'un contrôle attentif.

Proposition n° 59 : Augmenter les effectifs de la police de l'air et des frontières (PAF) pour concilier l'objectif de contrôles approfondis plus systématiques et la fluidité des passages aux frontières.

La mise en service des sas PARAFE318(*) dans certains aéroports depuis novembre 2009 a également constitué un élément de nature à fluidifier les flux de voyageurs. Ce dispositif permet aux personnes majeures, citoyens de l'UE ou ressortissants d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse, ainsi que leurs conjoints ressortissants d'un pays tiers, titulaires d'un passeport en cours de validité pour une durée restante supérieure à six mois, d'emprunter des sas automatiques. Alors que le bénéfice de ce dispositif qui permet de franchir les PPF en moins d'une minute en apposant ses empreintes digitales et en scannant son passeport est subordonné à une inscription préalable, les détenteurs d'un passeport français biométrique sont dispensés de cette obligation. Les aéroports de Roissy, Orly et Marseille sont équipés de ces sas319(*).

Tout en considérant que ce dispositif permet à l'évidence de favoriser la fluidité, votre commission d'enquête considère néanmoins que cette facilité, qui ne nécessite aucune inscription préalable pour les titulaires d'un passeport français biométrique, ne saurait exonérer ses usagers d'un contrôle dans les fichiers. Elle demande donc au Gouvernement que ce dispositif s'appuie, pour des motifs de sécurité, sur un contrôle approfondi systématique des voyageurs qui l'utilisent.

Proposition n° 60 : Programmer le système de Passage Automatisé RApide aux Frontières Extérieures (PARAFE) afin qu'il fonctionne sur la base d'un contrôle des personnes approfondi et systématique.

Pour garantir un contrôle efficace et effectif aux frontières, la PAF doit disposer des outils techniques adaptés. Dans ce but, les agents qui assurent les vérifications des documents et passagers s'appuient sur le système COVADIS320(*), déployé à partir de 2006 à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle et désormais étendu à tous les PPF gérés par ce service. Ce système permet la lecture optique de la bande MRZ321(*) du document d'identité sécurisé et confronte, en cas de contrôle approfondi, les données contenues dans cette bande avec le FPR, le SIS II via le FPR, et la base de données d'Interpol regroupant les titres d'identité déclarés perdus ou volés (SLTD322(*)). Les agents de la PAF ont également la possibilité de consulter, spécifiquement et de manière non automatisé en utilisant le portail du Ministère de l'intérieur donnant accès aux fichiers de police323(*), le fichier des objets et des véhicules signalés (FOVeS)324(*) dont le but est de faciliter les recherches des officiers de police et de gendarmerie, notamment en matière de surveillance des véhicules et objets signalés dans le cadre de missions répressives ou préventives.

La base de données des documents perdus ou volés d'Interpol

Créée en 2002 après les attentats du 11 septembre pour aider les pays à sécuriser leurs frontières et contribuer à la lutte contre le crime organisé et le terrorisme, la base de données SLTD d'Interpol répertoriait, au 1er mars 2015, plus de 46,5 millions de documents (cartes d'identité, passeports et visas) déclarés volés ou perdus. 169 États contribuent à son enrichissement. Cette base est consultable 24 heures/24, 7 jours/7. Cette base n'est pas interconnectée avec les fichiers des documents volés ou perdus des États partenaires et doit donc être complétée de manière volontaire par les autorités compétentes des pays à l'origine du document. En France, c'est l'Agence nationale des titres sécurisées qui alimente quotidiennement la base avec les références des passeports perdus, volés ou invalidés, par l'intermédiaire du Bureau central national (BCN) Interpol de la Direction centrale de la police judiciaire. Cette base de données complète utilement les bases documentaires française et européenne. D'après Interpol, le SLTD a fait l'objet de plus de 1,136 milliards de consultations en 2014 qui ont donné 71 828 réponses positives. Symbole de l'importance de ce dispositif, dans sa résolution 2161/2014 du 17 juin 2014, le Conseil de sécurité de l'ONU demande à tous les États membres de communiquer les informations qu'ils possèdent sur les documents perdus ou volés aux autres États membres en passant par cette base de données.

L'attention de votre commission d'enquête a été attirée sur le fait que la France n'envoyait au SLTD que les informations relatives aux passeports perdus, volés ou invalidés et pas celles liées aux cartes nationales d'identité325(*) en raison d'une interprétation juridique restrictive, au niveau national, de la position commune du Conseil JAI du 24 janvier 2005326(*).

En outre, il apparaît que le fichier des cartes d'identité françaises ne présenterait pas suffisamment de fiabilité technique pour dupliquer la procédure applicable aux passeports. Alors que certains de nos partenaires européens, en particulier l'Allemagne, ne partagent pas une vision si restrictive de la position commune et transmettent au SLTD les informations relatives aux CNI volées et perdues, votre commission d'enquête comprend mal la position française et souhaite que cette interprétation soit modifiée pour permettre la transmission de toutes les informations utiles pour la réalisation des contrôles aux frontières. En effet, le déploiement de COVADIS a permis une très forte augmentation du nombre d'interrogations du SLTD au niveau national, qui s'établit à 11 millions par an.

Proposition n° 61 : Transmettre systématiquement au fichier des documents de voyage perdus ou volés d'Interpol (SLTD) les informations liées aux cartes nationales d'identité volées ou perdues.

Votre commission d'enquête considère par ailleurs que le système COVADIS pourrait faire l'objet de deux aménagements qui seraient de nature à améliorer l'efficacité des contrôles et à fluidifier, dans un contexte de contrôles renforcés, le passage des voyageurs aux aubettes.

D'une part, la conception du système le conduit à interroger, en cas de lecture de la bande MRZ d'un document, de manière simultanée les bases de données liées aux documents et aux personnes. Comme indiqué précédemment, si les contrôles approfondis systématiques des documents sont autorisés par le code Schengen, tel n'est pas le cas des contrôles de personnes.

Votre rapporteur souligne que les informations contenues dans le système de gestion des cartes d'identité sécurisée (fichier FNG) et dans celui des passeports (fichier TES) relatives aux documents volés, perdus ou invalidés sont communiqués aux bases de données consultées par la PAF lors de ses contrôles aux frontières327(*). Pour autant, il lui apparaît indissociable de permettre aux agents de la PAF d'utiliser le système COVADIS en dissociant les contrôles de documents des contrôles de personnes.

Proposition n° 62 : Dissocier, au sein du système de contrôle et vérification automatiques des documents sécurisés (COVADIS) de la police de l'air et des frontières (PAF), les contrôles de documents des contrôles de personnes.

D'autre part, dans les principaux « hubs », au premier rang desquels l'aéroport Charles de Gaulle, les passagers sont mélangés dans les files d'attente des contrôles aux frontières, la seule distinction étant opérée entre les ressortissants Schengen et les ressortissants des États tiers. Dès lors, quand un voyageur se présente à l'aubette, l'agent de la PAF ne connaît pas la destination ou la provenance du voyageur, sauf à contrôler également sa carte d'embarquement. Cette situation empêche donc les agents de la PAF, dans les faits, de mettre en place des politiques ciblées de contrôles approfondies avec efficacité. Votre commission d'enquête préconise par conséquent de doter les agents de la PAF de moyens de contrôle mobiles, qui leur permettraient de se projeter au plus près des passerelles de débarquement des avions, afin de réaliser des contrôles « plus précis, plus fins et plus pertinents » selon les propos d'une personne entendue.

Proposition n° 63 : Doter la police de l'air et des frontières (PAF) des moyens techniques pour effectuer des contrôles « en mobilité » au plus près des passerelles de débarquement des avions.

La mise en oeuvre de ces deux dernières préconisations apparaît essentielle aux yeux de votre commission d'enquête dans la mesure où la PAF est un partenaire majeur des services de renseignement dans le domaine de la lutte contre les filières d'acheminement des combattants étrangers, comme en témoigne le nombre de fiches S signalées à la DGSI (plus de 2 800 au cours de l'année écoulée).

Sur un tout autre sujet, votre commission d'enquête a souhaité que l'Union européenne oeuvre en faveur d'une harmonisation des modalités de délivrance des visas de courts séjours (moins de trois mois) pour accéder à l'espace Schengen afin que les mêmes procédures soient appliquées par les pays membres de cet espace.

Proposition n° 64 : OEuvrer en faveur de l'harmonisation des modalités de délivrance des visas de court séjour pour accéder à l'espace Schengen.

c) Mieux utiliser le système d'information Schengen

Le SIS constitue l'un des outils majeurs de partage de l'information entre États de la zone Schengen et doit en conséquence être pleinement mobilisé dans le cadre de la lutte contre les filières djihadistes. À ce titre, votre commission d'enquête demande la création, dans le SIS II, d'un signalement spécifique pour les personnes qui rejoignent une organisation terroriste établie à l'étranger, afin que l'ensemble des pays de l'espace Schengen partagent simultanément l'information, et puissent la croiser avec leur propre fichier de personnes recherchées.

Proposition n° 65 : Créer un signalement « combattant étranger » dans le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II).

En outre, votre commission d'enquête estime que la faculté de signaler dans le SIS II des personnes afin de procéder à une surveillance discrète ou à un contrôle spécifique devrait être utilisée de manière plus systématique par les États de la zone Schengen.

L'article 36 de la décision 2007/533 précitée permet aux États qui utilisent le SIS II de demander à leurs partenaires de procéder à une surveillance discrète ou à un contrôle spécifique sur des personnes (ou des objets) à des points de contrôle spécifiques ou sur la voie publique. Grâce à cette faculté, les États membres peuvent bénéficier d'une capacité de visibilité accrue sur les déplacements des individus présentant un intérêt pour les services opérationnels en charge de la lutte contre le terrorisme. En l'absence d'un PNR opérationnel, cette faculté constitue le seul outil à disposition des États membres qui permette de cartographier les déplacements des individus radicalisés et des terroristes. Toutefois, d'après les informations fournies par le Ministère de l'intérieur, il apparaît que la France est quasiment le seul pays utilisant cette possibilité, qui consiste, en pratique, à ce que la DGSI partage avec nos partenaires une partie des fiches S qu'elle émet. Il est urgent que l'ensemble des États rattachés au SIS II utilisent cette faculté de signalement.

Proposition n° 66 : Prendre des initiatives au plan européen afin que l'ensemble des pays de l'Union européenne utilisent plus systématiquement le signalement aux fins de surveillance discrète ou de contrôle spécifique dans le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II).

d) Favoriser l'adaptation du code Schengen pour des contrôles permanents

Conformément à la déclaration du Conseil européen informel du 12 février 2015, votre commission d'enquête se prononce en faveur de la révision du code Schengen afin d'instaurer, sur le fondement d'une analyse objective de risques, des contrôles aux frontières systématiques qui présentent un caractère pérenne. Votre commission d'enquête relève au demeurant que la Commission européenne a d'ores et déjà travaillé à la révision328(*), à droit constant, du code Schengen et que ce vecteur juridique pourrait être utilisé pour déboucher rapidement sur une proposition corrigée de la Commission.

Proposition n° 67 : Modifier le code Schengen pour permettre la réalisation de contrôles approfondis aux frontières de l'espace européen de manière permanente.

e) Créer un corps de garde-frontières européens

Afin d'assurer l'uniformité des contrôles à tous les points d'entrée sur le territoire de l'espace Schengen, votre commission d'enquête se déclare favorable à la création d'un corps de garde-frontières européens329(*), dont les personnels pourraient être placés sous l'autorité de l'agence FRONTEX330(*), qui aurait pour mission de venir en appui des services des États membres en charge de la surveillance des frontières.

Proposition n° 68 : Créer un corps de garde-frontières européens chargé de venir en soutien aux services homologues des États membres.

Votre commission d'enquête a également souhaité que l'agence FRONTEX soit autorisée à effectuer des vérifications et inspections inopinées des services nationaux chargés des contrôles aux frontières pour la pleine efficacité de ses missions.

Proposition n° 69 : Autoriser FRONTEX à effectuer des vérifications et inspections inopinées auprès des services nationaux chargés des contrôles aux frontières.

f) Renforcer les moyens de lutte contre le trafic des armes à feu

La meilleure surveillance des frontières de l'Union européenne passe également par un contrôle plus étroit des mouvements et trafics d'armes à feu, qui constitue un enjeu crucial dans les politiques de lutte antiterroriste, ainsi que l'ont montré les récents attentats de Paris. Cette problématique a, elle aussi, été au coeur des réflexions du Conseil européen informel du 12 février 2015331(*).

En effet, les réseaux terroristes agissant en Europe s'appuient sur les mêmes filières d'approvisionnement en armes à feu, notamment des armes de guerre, que celles de la criminalité de droit commun, qu'il s'agisse de la criminalité organisée ou des trafiquants de produits stupéfiants.

Les filières de trafic d'armes

Le trafic d'armes en provenance ou en lien avec la zone des Balkans demeure la menace criminelle la plus aiguë. Comme l'a indiqué le Ministère de l'intérieur à votre commission d'enquête, l'implantation ancienne, en France, d'une importante communauté de ressortissants venant des pays de l'ex-Yougoslavie, favorise ces trafics par des liens avec les trafiquants fournisseurs et une proximité d'habitation avec les groupes criminels « utilisateurs », notamment dans les cités sensibles.

Plusieurs moyens d'approvisionnement et d'acheminement coexistent, parmi lesquels :

- Les transports terrestres dans des véhicules avec des caches aménagées permettent d'importer des lots d'armes de poing, de fusils d'assaut ou d'explosifs, dans des proportions en lien avec les commandes effectuées et dans une logique commerciale de flux tendus. Ces trafics ne nécessitent pas de lieux de stockage d'envergure et les armes sont rapidement revendues ;

- Les transports par voie de « mules » dans les bus internationaux (lignes Eurolines, par exemple) sont un moyen d'importer de grandes quantités d'armes de poing avec un risque faible. Les gares routières internationales, comme celle de Bagnolet en Seine-Saint-Denis, sont des plaques tournantes de ce genre de trafic.

Votre commission d'enquête invite le Ministère de l'intérieur à ne pas relâcher ses efforts en la matière. À cet égard, le renforcement des moyens accordés aux services spécialisés dans la lutte antiterroriste ne doit pas s'effectuer au détriment des autres services de police, en particulier ceux qui sont chargés de lutter contre les trafics d'armes, dont l'action présente une réelle efficacité332(*).

L'autre filière d'approvisionnement reconnue en France, et plus largement au sein de l'Union européenne, passe par l'acquisition d'armes théoriquement inactives qui sont ensuite remises en état de fonctionnement létal333(*). Or, leur circulation est largement facilitée par la liberté de circulation qui s'applique aux armes neutralisées et aux armes à blanc qui n'entrent pas dans le champ d'application de la directive 91/477334(*) relative au contrôle des armes. Leur surveillance est rendue d'autant plus malaisée que ces acquisitions sont souvent réalisées par Internet.

Votre commission d'enquête juge donc que le cadre juridique européen doit évoluer pour permettre un meilleur contrôle de ces armes à feu réactivées.

Proposition n° 70 : Assujettir les mouvements d'armes à feu inactives remises en état de fonctionnement létal aux obligations inscrites dans la directive 91/477.

L'attention de votre commission d'enquête a par ailleurs été appelée sur l'intérêt que présentent les bases de données d'Interpol335(*) en matière de surveillance, d'enquêtes et de recherches sur les armes à feu, notamment les armes perdues, volées ou illicites. À cet effet, Interpol a développé une base de données, opérationnelle depuis le 1er janvier 2013, dénommée iArms, facilitant l'échange d'informations et la coopération entre les États.

Votre commission d'enquête juge qu'un tel outil est particulièrement utile dans le cadre des enquêtes liées aux filières terroristes et invite par conséquent le Ministère de l'intérieur à faire largement connaître cet outil et à promouvoir son usage par les services compétents.

Proposition n° 71 : Faire connaître le programme d'Interpol sur les armes à feu et promouvoir l'utilisation des bases de données qui y sont rattachées.

2. Anticiper et détecter : la nécessité de se doter de fichiers PNR au sein de l'Union européenne

C'est à la suite des attaques terroristes du 11 septembre 2001 que les États-Unis ont décidé336(*) d'imposer à toutes les compagnies aériennes desservant leur territoire l'obligation de transférer au département de la sécurité intérieure337(*) les données personnelles des voyageurs contenues dans les dossiers de réservations (Passenger Name Records), les compagnies se voyant fixer la date limite du 5 mars 2003 pour s'y soumettre sous peine de voir leur autorisation de desservir le territoire américain supprimée. Les États-Unis ont en conséquence négocié avec différents États, et notamment avec l'Union européenne, des accords visant à encadrer les conditions juridiques du transfert de ces données. Un premier accord, conclu en 2004 entre les États-Unis et l'UE, a fait l'objet d'une annulation par la CJCE en 2006338(*). Un second accord a été conclu fin juillet 2007, renégocié à partir de la fin de l'année 2010. Validé par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne en avril 2012, le nouvel accord339(*) est entré en vigueur le 1er juillet 2012 pour une durée de sept ans. Une évaluation devrait être conjointement effectuée par les deux parties au cours du premier semestre 2015. D'autres États comme le Royaume-Uni340(*), le Canada ou l'Australie disposent d'un tel système opérationnel à des fins de prévention et de répression du terrorisme. Plusieurs autres États envisagent actuellement de s'en doter (Mexique, Russie, Brésil, etc.).

Le département de la sécurité intérieure des États-Unis fait valoir le caractère stratégique d'un tel outil en matière de lutte antiterroriste, les données recueillies et traitées étant partagées avec la communauté du renseignement américaine. Le DHS indique que le système PNR permet d'identifier environ 1 750 cas suspects chaque année et a été d'un intérêt déterminant dans de nombreuses investigations liées au terrorisme depuis le 11 septembre 2001.

a) Utiliser pleinement les facultés offertes par le PNR français

Indépendamment des démarches entreprises par l'Union européenne pour favoriser l'émergence de systèmes de PNR nationaux harmonisés, la France a décidé de se doter d'un tel outil avec le vote de la loi de programmation militaire 2014-2019341(*). Créé à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2017342(*), ce traitement automatisé de données est instauré pour « les besoins de la prévention et de la constatation des actes de terrorisme, des infractions mentionnées à l'article 695-23 du code de procédure pénale et des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, du rassemblement des preuves de ces infractions et de ces atteintes ainsi que de la recherche de leurs auteurs ». Deux décrets343(*) en ont précisé les conditions d'application. L'article R. 232-14 du code de la sécurité intérieure fixe la liste des informations contenues dans les dossiers de réservation des passagers pouvant être inclues dans le traitement automatisé.

Informations contenues dans le système API-PNR France

1° Code repère du dossier passager

2° Date de réservation/ d'émission du billet

3° Date (s) prévue (s) du voyage

4° Nom (s), prénom (s), date de naissance

5° Adresse et coordonnées (numéro de téléphone, adresse électronique)

6° Moyens de paiement, y compris l'adresse de facturation

7° Itinéraire complet pour le dossier passager concerné

8° Informations " grands voyageurs " tels que les programmes de fidélité

9° Agence de voyages/ agent de voyages

10° Statut du voyageur tel que confirmations, enregistrement, non-présentation, passager de dernière minute

11° Indications concernant la scission/ division du dossier passager

12° Toute autre information, à l'exclusion des données à caractère personnel visées au second alinéa du I de l'article L. 232-7 du code de la sécurité intérieure

13° Établissement des billets (numéro du billet, date d'émission, allers simples, décomposition tarifaire)

14° Numéro du siège

15° Informations sur le partage de code

16° Toutes les informations relatives aux bagages

17° Nombre et autres noms de voyageurs figurant dans le dossier passager

18° Tout renseignement préalable sur les passagers (API) qui a été collecté

19° Historique complet des modifications des données PNR énumérées aux points 1 à 18

Ces données sont recueillies une première fois 48 heures avant le vol puis à la clôture du vol à l'issue duquel elles font l'objet d'un croisement avec les données API. Le format des donnés respecte des standards définis par l'association internationale du transport aérien et l'organisation mondiale des douanes. Avant d'être stockées, les données seront purgées des informations sensibles ne pouvant être collectées dans le traitement automatisé (informations pouvant faire apparaître les opinions politiques, religieuses, ou philosophiques, l'orientation sexuelle, l'état de santé, les préférences alimentaires, etc.).

À terme, l'objectif de ce système est de recueillir toutes les données API344(*)-PNR des 230 compagnies françaises et étrangères desservant le territoire français, à l'exclusion des vols intérieurs, ce qui peut représenter, en « vitesse de croisière » près de 200 millions de dossiers par an. Conformément aux engagements pris par la France pour bénéficier des fonds mobilisés par la Commission européenne en vue de soutenir la constitution de PNR nationaux345(*), le système ne collectera, jusqu'à la fin de l'année 2015, que les données concernant les vols extra-communautaires, l'extension aux vols intra-communautaires devant être réalisée après cette date.

Le système PNR est, aux yeux de votre commission d'enquête, un outil essentiel dans le domaine de la prévention du terrorisme. Les données étant accessibles en amont dès le stade de la réservation des billets, il permet de détecter, en raison des fonctionnalités qu'il offre (croisement automatique avec des fichiers comme le FPR, le SIS II, et le SLTD, requête sur une ou plusieurs personnes, ciblage à partir de profils, etc.) avant leur réalisation les mouvements de personnes considérées à risques. Le système devra pouvoir, après interrogation par un service, donner les résultats d'une requête en quelques secondes. Le système sera paramétré afin d'être en mesure de détecter les achats de dernière minute pour éviter les stratégies de contournement.

Votre commission d'enquête ne sous-estime pas les difficultés techniques liées à la mise en oeuvre d'un tel projet, dont le pilotage a été confié au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qu'il s'agisse du contact à établir avec l'ensemble des entreprises du transport aérien concernées ou encore des questions de formatage et de transmission des données. D'après les informations fournies à votre commission d'enquête, sur les 230 compagnies concernées, 40 ont été contactées à ce stade. Le dispositif technique, en cours d'élaboration346(*), ne devrait pas être opérationnel avant le dernier trimestre de l'année 2015, date d'ouverture de l'Unité Informations Passagers (UIP).

La gestion du système API-PNR France

L'UIP est un service à compétence nationale, rattaché au ministre chargé des douanes, dont la mission est de gérer le système API-PNR France et de répondre aux requêtes des services de sécurité s'étant vu reconnaître, dans les conditions prévues par le décret n° 2014-1095, un accès à la plateforme. Le directeur appartiendra au Ministère de l'intérieur et le directeur-adjoint au ministère chargé des douanes. Logée dans des locaux situés sur la plateforme de Roissy, l'UIP comptera à terme 75 agents. Ses installations techniques seront situées au fort de Rosny-sous-Bois. Elle devrait ouvrir au mois de septembre 2015 avec une vingtaine d'agents afin de procéder aux premiers tests de fonctionnement qui ne trouveront à s'appliquer, dans cette phase, qu'avec les données PNR provenant de quatre compagnies, dont Air France.

Pleinement consciente de l'enjeu technique et de la difficulté opérationnelle de ce projet ambitieux, votre commission d'enquête appelle le Gouvernement à persévérer dans ses efforts pour que ce dispositif, essentiel dans le domaine de la lutte antiterroriste, soit opérationnel dans les meilleurs délais. Elle note au surplus que la mise en fonctionnement de la plateforme API-PNR sera de nature à régler une partie des difficultés liées à la mise en oeuvre du fichier SETRADER puisque l'UIP aura également pour mission de collecter les données API pour le compte de ce traitement automatisé.

Par ailleurs, pour assurer pleinement l'efficacité du PNR national, il apparaît indispensable, aux yeux de votre commission d'enquête, de revenir sur la dispense qui a été accordée aux compagnies aériennes opérant en France de procéder à des rapprochements documentaires au moment de l'embarquement. Actuellement, la seule obligation de sûreté réalisée par les compagnies aériennes consiste en une vérification de la concordance entre passagers et bagages de soute. Elle vise à s'assurer que le nom figurant sur le titre de transport est le même que celui figurant sur le document d'identité présenté au moment de l'enregistrement des bagages de soute. Cette obligation résulte du règlement communautaire n° 185/2010 du 4 mars 2010 fixant des mesures détaillées pour la mise en oeuvre des normes de base communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile. Ce même texte n'impose en revanche pas une telle obligation de rapprochement documentaire pour les passagers au moment de l'embarquement. En 2011, la fédération nationale de l'aviation marchande avait, au motif que la réglementation européenne ne l'imposait pas et que certains États comme l'Allemagne ou la Suède y avaient déjà renoncé, demandé la suppression de cette pratique en France, ce qui avait à l'époque été accepté par les autorités françaises.

Toutefois, par arrêté du 5 février 2013, le Gouvernement français avait rétabli une telle obligation dans le cadre du plan Vigipirate pour une période de trois mois (obligation pour tous les passagers à destination de pays hors Schengen, 20 % des vols intra-Schengen).

Or, cette pratique du rapprochement documentaire au moment de l'embarquement constitue la seule technique permettant de s'assurer que toutes les personnes qui montent à bord d'un avion sont bien celles qui s'y sont enregistrées. Pour qu'une telle obligation présente une réelle efficacité, il conviendrait qu'elle soit instituée par la réglementation européenne pour toutes les compagnies desservant le territoire Schengen.

Votre commission d'enquête n'en considère pas moins nécessaire de rétablir, au niveau national, le rapprochement documentaire au moment de l'embarquement.

Proposition n° 72 : Rétablir la vérification de concordance documentaire au moment de l'embarquement des vols aériens.

b) Favoriser l'adoption de la directive sur le PNR

Un projet de directive PNR proposé par la Commission le 2 février 2011 a fait l'objet d'un accord politique entre les ministres de l'Intérieur des 28 en avril 2012 ; il a cependant été rejeté en avril 2013 par la commission LIBE du Parlement européen.

En l'état actuel, l'accord politique prévoit que chaque État membre développe une « unité d'information passagers » (UIP) qui collecte et exploite les données transmises par les compagnies aériennes pour les vols partant ou arrivant de pays-tiers à l'Union européenne. Les services opérationnels s'adressent à l'UIP nationale pour demander certaines données PNR et pouvoir les exploiter. Les différentes unités d'information passagers peuvent s'échanger des informations selon des modalités très précises et encadrées. Il est possible à un État membre de demander également les données pour tout ou partie des vols venant des autres États membres. Les données sont exploitées en matière de terrorisme et de criminalité grave, soit pour prévenir des faits, soit pour les enquêtes visant à les réprimer.

Si la directive n'a pas été adoptée, 14 États membres dont la France ont déjà reçu un financement de la Commission européenne pour les aider à mettre en place leur plateforme PNR au niveau national.

La délégation de votre commission d'enquête qui s'est rendue à Bruxelles le 5 février a pu s'entretenir avec des députés européens de la commission LIBE qui lui ont fait part de leurs inquiétudes sur certains aspects du PNR. Toutefois, ils ne se sont pas opposés à la création d'un tel fichier dans chaque pays membre dès lors que le futur texte prévoirait des garanties suffisantes telles qu'un effacement des données conservées dans un délai raisonnable et la limitation de son utilisation aux infractions les plus graves comme le terrorisme.

Lors de la réunion du G10, le 11 janvier à Paris, à la suite des attentats de Paris, la France, certains de ses partenaires européens, le Canada et les États-Unis ont réaffirmé l'intérêt de disposer rapidement d'un PNR européen et sont convenus d'effectuer des démarches auprès des parlementaires européens en ce sens. Le ministre de l'intérieur a reçu les eurodéputés français à Paris le 3 février 2015 et s'est rendu le 4 février devant la commission LIBE à Bruxelles pour exposer les garanties supplémentaires que la France propose pour renforcer, dans la future directive, la protection des données et la confidentialité du système.

Au début de février 2015, les principaux groupes politiques du Parlement européen se sont engagés à faire aboutir le PNR européen d'ici à fin 2015, à condition toutefois que se tiennent, en parallèle, les négociations sur la réforme des règles de protection des données, qui attendent sur la table du Conseil depuis janvier 2012.

Le mardi 24 février, Timothy Kirkhope (CRE, britannique) a remis à la commission LIBE un nouveau projet de rapport sur le projet « PNR européen ». Dans ce texte, le rapporteur propose de réduire le champ d'application du PNR aux infractions les plus graves (terrorisme, traite des êtres humains, pédopornographie, trafic d'armes). Ce champ d'application serait ainsi plus étroit que celui du PNR français qui, en faisant référence aux infractions concernées par le mandat d'arrêt européen, couvre beaucoup plus d'incriminations. Ce texte reprend par ailleurs des modifications suggérées par la Commission, comme le fait que les données sensibles soient supprimées après 30 jours ou que l'accès aux données PNR continue à être autorisé pendant 5 ans en cas de terrorisme, mais que cette durée est réduite à 4 ans pour les autres crimes graves. En revanche, il prévoit que le PNR européen puisse couvrir tous les vols intra-européens, en plus de couvrir les vols en provenance et à destination des pays tiers, ce qui est contraire à la position de la Commission.

Votre commission d'enquête a pris acte du fait qu'en tout état de cause, la France a déjà commencé à mettre en oeuvre son propre fichier PNR. Toutefois, elle considère que l'efficacité de ce fichier serait décuplée s'il était mis en réseau avec des PNR créés par chaque État-membre, tant la lutte contre les filières djihadistes est un problème européen et non national. Dès lors, elle recommande que la directive qui sera adoptée reprenne des garanties semblables à celles qui figurent dans le PNR français, dont le décret de création a été approuvé par la CNIL.

Proposition n° 73 : Adopter le plus rapidement possible la directive européenne sur le PNR.

3. Développer des coopérations avec les pays de la région syro-irakienne

Enfin, votre commission d'enquête invite l'Union européenne à étoffer sa coopération avec certains pays proche de la zone syro-irakienne tels la Turquie et l'Égypte, en développant le partage d'informations et en augmentant les fonds accordés notamment, en ce qui concerne la Turquie, pour contribuer à la prise en charge des réfugiés de la guerre civile syrienne. La coopération avec la Turquie, déjà assez développée (cf. ci-dessus) constitue également une des clefs du contrôle des entrées dans l'espace Schengen et doit donc être encore améliorée dans cette optique.

Proposition n° 74 : Renforcer la coopération de l'Union européenne avec certains pays de la région syro-irakienne, en particulier la Turquie.

F. ADAPTER LA RÉPONSE PÉNALE ET CARCÉRALE

Si le code pénal semble déjà bien adapté à la répression des faits de terrorisme, des améliorations peuvent encore y être apportées. En revanche, un immense travail reste à accomplir dans les établissements pénitentiaires et pour le suivi des anciens détenus.

1. Judiciariser à bon escient

Le principe de l'opportunité des poursuites donne une large liberté au ministère public pour apprécier la pertinence de la mise en mouvement de l'action publique, ainsi que les moyens d'exercice de celle-ci, en fonction de la gravité de l'infraction, de la personnalité de l'auteur et du trouble causé à l'ordre public.

Pour permettre un traitement judiciaire adapté des comportements djihadistes, dans le respect des principes de l'opportunité des poursuites et de l'individualisation des peines, votre commission d'enquête estime indispensable d'améliorer la formation des magistrats ayant à connaître de ces affaires complexes.

a) L'opportunité des poursuites : graduer la réponse

Au 9 mars 2015, sur les 1 432 individus de nationalité française ou résidents en France connus pour leur engagement djihadiste dans la zone irako-syrienne, 591 font l'objet d'une procédure judiciaire. En effet, contrairement aux départs vers l'Afghanistan ou l'Irak dans les années 2000, les filières irako-syriennes ne concernent pas nécessairement des personnes impliquées dans des actions violentes : en conséquence, l'ensemble des comportements djihadistes ne relèvent pas d'une incrimination pénale ou ne permettent pas de rapporter une preuve recevable dans le cadre d'une procédure judiciaire.

Par-delà les possibilités offertes par la procédure pénale, il convient de s'interroger sur l'opportunité de judiciariser certains comportements afin d'apporter une réponse pénale graduée et adaptée à l'ensemble du spectre des faits commis.

(1) Ne pas exclure systématiquement les femmes des procédures judiciaires

Au 1er janvier 2015, 104 procédures judiciaires en lien avec la Syrie ont été ouvertes au pôle antiterroriste de Paris. Parmi les 126 individus mis en examen dans le cadre de 51 informations judiciaires, seulement 11 femmes ont été mises en examen alors que 278 femmes ont été suivies par les services de renseignement dans le cadre des filières syriennes et qu'elles sont 110 à être localisées sur le théâtre syrien, parfois au plus près des combats. Ces départs sont certes souvent motivés par la volonté de rejoindre un conjoint combattant. Toutefois, si elles participent rarement aux conflits armés, la plus grande partie des femmes ont fait allégeance à un groupe terroriste identifié, ce qui permet leur incrimination pour association de malfaiteurs en lieu avec une entreprise terroriste347(*). Il serait préférable de ne pas faire perdurer ce signal d'impunité à l'égard des adolescentes et des jeunes femmes, qui alimente les filières djihadistes.

(2) Adapter la réponse judiciaire aux mineurs

La majorité des mineurs impliqués dans les filières djihadistes en Syrie ont subi le choix de leurs parents. Seuls 66 d'entre eux, dont 38 jeunes filles, ont délibérément rejoint la zone irako-syrienne. Au 1er janvier 2015, 9 mineurs étaient mis en examen dans le cadre d'une information judiciaire liée aux filières djihadistes syriennes.

Il a été rapporté à votre commission l'incompréhension de parents quant à la mise en examen de leur enfant, qu'il soit mineur ou jeune majeur, qu'ils considèrent avant tout comme victime d'un « enrôlement ». À cet égard, votre rapporteur rappelle que l'opportunité de la réponse judiciaire, appréciée par les magistrats, facilite, plus qu'elle n'empêche, la mise en place de mesures éducatives. La spécificité de la justice des mineurs tient à ce qu'elle ne sépare pas l'enfance délinquante de l'enfance en danger et à ce qu'elle privilégie une prise en charge globale de l'enfant. Cette primauté à l'éducation est inscrite dans l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante dont l'exposé des motifs rappelle que « la France n'est pas assez riche d'enfants pour qu'elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains ».

Le pôle antiterroriste de Paris a pour politique de ne pas judiciariser les affaires impliquant des départs ou des velléités de départs d'adolescents immatures, en rupture scolaire ou familiale, victimes d'endoctrinement sur Internet et dont les comportements s'inscrivent dans un processus de quête identitaire. La réponse judiciaire semble devoir être réservée aux personnes ayant joué un rôle actif et violent dans la zone syro-irakienne, au sein de filières de recrutement ou en cas de menace d'une action violente sur le territoire national. C'est par exemple cette hypothèse qui a prévalu pour la mise en examen de huit mineurs pour association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, placés sous contrôle judiciaire, et la mise en examen d'un mineur pour meurtres en relation avec une entreprise terroriste et placé en détention provisoire.

L'instruction préparatoire des affaires de terrorisme impliquant des mineurs est menée par les juges spécialisés du pôle antiterroriste de Paris. Après ordonnance de renvoi devant le tribunal pour enfants de Paris, l'affaire est examinée au fond par les juges pour enfants traitant de manière habituelle des affaires de droit commun. L'accusation est en revanche portée par un représentant de la section antiterroriste du parquet de Paris. Ainsi, il appartient au tribunal pour enfants de Paris d'exercer toute sa compétence nationale348(*) afin de permettre une prise en charge adaptée des mineurs impliqués dans des affaires de départ vers la Syrie ou l'Irak.

b) Améliorer la formation des juges en matière d'antiterrorisme

Des parcours de radicalisation djihadistes peuvent être constatés par l'ensemble des juges, en premier lieu par les juges du quotidien. Au cours de l'année 2014, les juges aux affaires familiales ont relevé des phénomènes de radicalisation et des intentions djihadistes dans une quinzaine de procédures relatives à des divorces, des séparations, à l'exercice de l'autorité parentale ou à des demandes de substitution de prénoms musulmans à des prénoms français. De même, le tribunal pour enfants a eu à connaître, dans le cadre de mesures d'assistance éducative, de plusieurs exemples de radicalisation avec des velléités de départ sur zone syrienne.

En conséquence, votre rapporteur juge nécessaire que l'ensemble des juges soient formés à la détection des phénomènes de radicalisation pour permettre une réponse judiciaire adaptée. Aucun module de la formation initiale des magistrats à l'École nationale de la magistrature ne prend en effet en compte cette dimension particulière. Cette formation, qui pourrait être élargie à l'ensemble des phénomènes de radicalisation ainsi qu'aux dérives sectaires, pourrait utilement s'insérer dans le pôle de formation « Environnement judiciaire » qui vise à former à l'inscription d'une décision dans son contexte.

Proposition n° 75 : Former les élèves magistrats aux phénomènes de radicalisation.

Par ailleurs, depuis la circulaire du 5 décembre 2014349(*), un magistrat référent a été nommé dans les 167 parquets des TGI pour suivre les affaires de terrorisme. Ces magistrats du parquet référents sont invités à suivre les modules spécifiques à cette question au sein du dispositif de la formation continue de l'ENM. Néanmoins, on peut s'interroger sur la disponibilité de ces magistrats pour suivre ces formations souvent centralisées à Paris. Il convient donc de leur permettre de s'approprier ces fonctions en décentralisant dans chaque parquet ces modules de formation continue. Par ailleurs, afin de permettre une sensibilisation plus large à cette problématique, il convient de ne pas former seulement les magistrats du parquet mais aussi ceux du siège.

Proposition n° 76 : Décentraliser dans tous les tribunaux de grande instance (TGI) une formation continue sur les questions de radicalisation, ouverte à l'ensemble des magistrats.

En outre, si la centralisation à Paris des magistrats chargés de la lutte contre le terrorisme est l'une des forces de notre organisation judiciaire350(*), cette centralisation ne s'accompagne pas nécessaire d'une spécialisation de l'ensemble des acteurs de ces juridictions.

Comme on l'a vu, le tribunal pour enfants du tribunal de grande instance de Paris dispose d'une compétence nationale pour le jugement des actes de terrorisme impliquant des mineurs. Or, la spécificité de la justice des mineurs réside notamment dans l'organisation d'une juridiction spécialisée, présidée par un magistrat professionnel mais assisté de deux assesseurs non professionnels, particuliers connus pour leurs compétences et l'intérêt qu'ils portent aux questions de l'enfance nommés pour quatre ans par arrêté du garde des Sceaux. Il a été soulevé devant votre commission d'enquête la question de leur formation. En conséquence, votre rapporteur recommande de conditionner la nomination des assesseurs du tribunal pour enfants du TGI de Paris au suivi obligatoire d'une formation spécifique sur la radicalisation à l'ENM, en sus d'une formation juridique renforcée.

Proposition n° 77 : Subordonner la nomination des assesseurs du tribunal pour enfants du TGI de Paris à des compétences spécifiques dans le domaine de la prévention de la radicalisation et de la lutte contre celle-ci.

Cette problématique se retrouve dans les juridictions de l'application des peines de Paris, où il existe une compétence exclusive et nationale pour l'ensemble des condamnés terroristes. S'il existe un magistrat antiterroriste spécialisé, ce n'est pas le cas des deux autres assesseurs qui composent le tribunal d'application des peines ou de l'ensemble des magistrats de la chambre de l'application des peines. En raison de la forte croissance des demandes d'aménagement de peine des condamnés pour terrorisme djihadistes (+ 75 % entre 2013 et 2014) et de l'augmentation des jugements en formation de tribunal de l'application des peines, il apparaît opportun d'affecter à moyen terme un second juge spécialisé en matière de terrorisme auprès des juridictions de l'application des peines de Paris. Dans cet intervalle, il est nécessaire de former spécifiquement les magistrats parisiens de l'application des peines, amenés à siéger sur des affaires de terrorisme.

Proposition n° 78 : Former spécifiquement les assesseurs des juridictions d'application des peines de Paris à la problématique de l'application des peines pour terrorisme, dans l'attente d'une nouvelle affectation de juges d'application des peines spécialisés dans l'antiterrorisme.

2. Renforcer l'efficacité du dispositif judiciaire antiterroriste

Une réponse judiciaire cohérente aux phénomènes terroristes repose tant sur des incriminations efficaces et précises, qui répondent aux exigences du principe de légalité, que sur un dispositif procédural adapté à la complexité des comportements à sanctionner. Si votre commission d'enquête estime que les incriminations du code pénal sont efficaces et adaptées à la répression du terrorisme djihadiste, elle juge néanmoins que l'amélioration de dispositions procédurales, notamment pour permettre l'effectivité des dispositifs d'investigations nécessaires aux enquêtes antiterroristes, est indispensable.

a) Garantir la cohérence des incriminations pénales

Votre commission d'enquête s'est interrogée sur la nécessité de créer des nouvelles infractions en matière de répression du terrorisme. Au regard de l'efficacité et de l'adaptabilité de l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, il lui est apparu inopportun de créer de nouvelles infractions pour appréhender des comportements terroristes particuliers.

Le nouvel article 421-2-6 du code pénal, introduit par l'article 6 de la loi du 13 novembre 2014, a déjà permis l'incrimination des actions individuelles du « terrorisme en accès libre351(*) ». Votre rapporteur constate néanmoins que depuis son entrée en vigueur, aucune procédure n'a été utilisée sur ce fondement352(*). Selon certaines interprétations de l'article 421-2-6 présentées à votre commission d'enquête lors de ses auditions, « l'infraction de projet individuel à caractère terroriste ne concerne pas ce type de comportement353(*), car elle vise exclusivement des projets d'actions violentes sur le territoire national ».

Pourtant, il convient de rappeler que l'article 421-2-6 du code pénal s'applique à tous les comportements terroristes individuels s'inscrivant dans un projet d'action violente déjà suffisamment établi, y compris à l'étranger, en vertu de l'article 113-13 du code pénal - ce qui est d'ailleurs cohérent avec la nouvelle interdiction de sortie du territoire prononçable à l'encontre des personnes souhaitant quitter la France pour se joindre à des groupes terroristes.

Par ailleurs, le délit de recrutement terroriste354(*) (art. 421-2-4), créé par la loi du 21 décembre 2012, présente un caractère surabondant par rapport à l'association de malfaiteurs. Aucune enquête préliminaire, et a fortiori aucune information judiciaire, n'a été ouverte par le pôle antiterroriste de Paris au visa de cet article, dont le champ d'application est très restreint et recoupe assez largement celui de l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Il est vrai que ce délit présentait un certain intérêt pour incriminer le recrutement non suivi d'effet. Néanmoins, l'article 421-2-5 incrimine désormais la provocation directe, suivie ou non d'effets, punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende, ce qui semble restreindre davantage encore le champ d'application de l'article 421-2-4, qui prévoit jusqu'à 10 ans d'emprisonnement pour la tentative de recrutement.

Pour une meilleure lisibilité de la loi, votre rapporteur propose donc une mise en cohérence de la législation pénale, ce qui implique à terme, soit la suppression de l'article 421-2-4 du code pénal, soit une réécriture des articles 421-2-4 et 421-2-5 par coordination, pour harmoniser la répression et prévoir éventuellement son aggravation lorsqu'elle concernerait des mineurs.

Proposition n° 79 : Mettre en cohérence l'infraction de recrutement terroriste avec les autres dispositifs de l'arsenal pénal antiterroriste, soit par la suppression de l'article 421-2-4 du code pénal, soit par une réécriture des articles 421-2-4 et 421-2-5.

En outre, la loi du 13 novembre 2014 est venue répondre à la recommandation n° 15 du procureur général Marc Robert, procureur général près la Cour d'appel de Versailles, entendu par votre commission, dans son rapport précité, qui proposait d'accroître le quantum des peines applicables aux atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données (STAD) mis en oeuvre par l'État, commises en bande organisée. Ce rapport encourageait également à mettre en cohérence les circonstances aggravantes prévues pour les atteintes aux STAD mis en oeuvre par l'État avec celles prévues pour les opérateurs d'importance vitale.

Lors de son intervention sur la table ronde relative à l'utilisation d'Internet à des fins d'organisation par les groupes terroristes, Marc Robert a rappelé les attaques djihadistes régulières, émises depuis l'étranger contre les standards des commissariats, des mairies mais aussi parfois contre des entreprises. Le nombre et la gravité de ces cyber-attaques conduisent votre rapporteur à préconiser une répression équivalente lorsqu'elles sont commises contre les STAD mis en oeuvre par l'État, les collectivités territoriales, les hôpitaux et les opérateurs d'importance vitale355(*). Votre rapporteur propose donc de modifier le 2e alinéa de l'article 323-3 et l'article 323-4-1 du code pénal pour étendre la circonstance aggravante prévue pour les STAD mis en oeuvre par l'État à l'ensemble des STAD mis en oeuvre par les opérateurs d'importance vitale.

Votre rapporter préconise également de renforcer la centralisation de notre organisation judiciaire antiterroriste en instaurant une véritable compétence concurrente parisienne pour les attaques contre les STAD de l'État et ceux des opérateurs d'importance vitale. Les cyber-attaques pouvant relever du cyber-espionnage comme du cyber-terrorisme, il semble en effet opportun de « concentrer le traitement à Paris pour bénéficier des synergies [en place] entre les services spécialisés ». Pour toutes les attaques qui ne relèveraient pas du cyber-terrorisme, la compétence concurrente permettrait aux juridictions de droit commun de traiter ces affaires. Cette centralisation est en réalité d'ores et déjà possible puisque l'article 706-16 du code de procédure pénale prévoit l'application des règles de procédures particulières en matière de terrorisme à toutes les infractions définies à l'article 421-1, qui mentionne « les infractions en matière informatique définis par le livre III du présent code ». En revanche, il convient d'organiser d'un point de vue opérationnel cette compétence concurrente.

Proposition n° 80 : Étendre la circonstance aggravante prévue pour les attaques contre les systèmes de traitement automatisé de données (STAD) mis en oeuvre par l'État à l'ensemble des STAD mis en oeuvre par les opérateurs d'importance vitale au moyen d'une modification des articles 323-3 et 323-4-1 du code pénal.

Proposition n° 81 : Organiser la compétence concurrente de la juridiction de Paris pour les attaques contre les STAD de l'État et contre ceux des opérateurs d'importance vitale.

b) Renforcer l'efficacité de la procédure pénale : permettre l'effectivité des dispositifs fréquemment utilisés en matière d'enquête antiterroriste
(1) Créer un régime juridique de saisies de données informatiques

L'article 57-1 du code de procédure pénale, dans sa rédaction modifiée de la loi du 13 novembre 2014, prévoit les garanties de la perquisition pour l'accès et la copie à distance de données stockées dans un système informatique.

Ces garanties impliquent de recueillir les identifiants et les codes d'accès du compte visé, de mettre en oeuvre une procédure, au demeurant lente et inefficace, de perquisition transfrontalière lorsque le fournisseur du service est étranger et enfin de procéder à la perquisition en présence de la personne, d'un représentant ou de deux témoins.

Ainsi l'emploi de l'article 57-1 ne s'appliquerait qu'à la suite d'une interpellation et d'un placement en garde à vue du suspect dans le cadre d'enquêtes de flagrance ou d'enquêtes préliminaires. De surcroît, en raison d'un renvoi de l'article 97-1, qui prévoit les pouvoirs d'investigations du juge d'instruction, aux dispositions de l'article 57-1, le juge d'instruction est aussi tenu par ces règles dans le cadre de l'information judiciaire.

Par ailleurs, dans le cas d'une enquête où le propriétaire de la messagerie est décédé, les magistrats du parquet sont obligés de recourir à une interprétation large de l'article 57-1, ce qui fragilise la procédure.

En conséquence, votre rapporteur recommande d'écarter toute ambiguïté quant à la lecture de l'article 57-1 du code de procédure pénale et de redonner toute son effectivité à ce dispositif. Il se rallie à la position du rapport « Protéger les internautes » de Marc Robert qui recommandait de « mieux distinguer la notion de saisie d'objets numériques de celle de perquisition » et « d'autoriser explicitement la saisie des terminaux et des supports indépendamment (...) de toute perquisition ». Votre rapporteur propose donc de créer un régime juridique de la saisie356(*) de données informatiques, qui ne relève ni de la perquisition ni de la réquisition et qui serait autorisé par le juge d'instruction ou, à la requête du procureur de la République, par le juge des libertés et de la détention.

Aussi, votre rapporteur propose-t-il de réécrire l'article 57-1 et l'article 97-1 du code de procédure pénale pour permettre l'accès, l'enregistrement et la saisie, en tous lieux et sans le consentement des intéressés, des données informatiques intéressant l'enquête en cours, stockées sur un système informatique, dès lors que ces données sont accessibles à partir d'un système initial dont l'intéressé a l'usage ou la possession.

Par ailleurs, les articles 100 à 100-7 du code de procédure pénale permettent, dans certaines conditions, aux juges d'instruction d'ordonner des interceptions judiciaires de télécommunications357(*). Ces dispositions, qui correspondent à une définition obsolète des télécommunications, permettent actuellement l'interception, l'enregistrement et la transcription de l'ensemble des seules correspondances émises depuis un compte de messagerie, et non reçues, ce qui conduit à des difficultés de procédure. Dès lors, votre rapporteur propose également de modifier l'article 100 du code de procédure pénale pour y inclure les correspondances reçues.

Proposition n° 82 : Instaurer un régime juridique de « saisie de données informatiques » apportant des garanties similaires à celui du régime des interceptions judiciaires de télécommunications.

(2) Permettre l'application du dispositif de captation des données informatiques

Proche du dispositif d'interception judiciaire de télécommunications, la captation de données informatiques, définie à l'article 706-102-1 du code de procédure pénale qui permet d'accéder aux données « telles qu'elles s'affichent sur un écran (...) telles qu'il les y introduit par saisie de caractères ou telles qu'elles sont reçues et émises par des périphériques audiovisuels », exige le recours à un « dispositif technique », à l'instar de « l'installation d'un dispositif d'interception » prévu à l'article 100-3, issu de la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie de télécommunication.

Cet article, qui ne concerne que les systèmes de traitement automatisé de données, vise à permettre l'accès et l'enregistrement d'éléments immatériels tels que des informations codées ou des données, non stockées, mais ponctuellement et provisoirement connectées au système de traitement automatisé de données concerné.

Créé par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, cet article n'a jamais été mis en oeuvre par les magistrats antiterroristes, en raison du régime d'autorisation ministérielle qui régit lesdits dispositifs358(*).

En effet, l'article 226-3 du code pénal incrimine « la fabrication, l'importation, la détention, l'exposition, l'offre, la location ou la vente en l'absence d'autorisation ministérielle (...) de dispositifs techniques (...) ayant pour objet la captation de données informatiques prévue par l'article 706-102-1 du code de procédure pénale ». Dès lors, chaque dispositif technique dont les juges d'instruction souhaiteraient faire usage doit faire l'objet d'une autorisation ministérielle359(*). Selon l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) entendue par votre commission d'enquête, cette autorisation ministérielle préalable à la vente et à la fabrication de ces appareils se justifie par les atteintes qu'ils portent à la vie privée.

Or, si cette certification semble nécessaire pour les « logiciels espion » vendus au grand public, on peut s'interroger sur l'opportunité de viser spécifiquement les dispositifs permettant la réalisation d'une procédure judiciaire d'investigation, en assimilant ainsi les atteintes aux secrets des correspondances commises par les particuliers à celles commises légitimement par les personnes dépositaires de l'autorité publique. En outre, du point de vue de la séparation des pouvoirs, il semble délicat de maintenir une autorisation ministérielle pour un dispositif utilisé par l'autorité judiciaire. De plus, le temps de l'instruction pénale n'est pas nécessairement celui d'une autorisation ministérielle préalable.

Afin de permettre aux magistrats d'utiliser la procédure de l'article 706-102-1, votre rapporteur préconise par conséquent de modifier l'article 226-3 du code pénal afin de n'imposer une autorisation ministérielle qu'aux dispositifs techniques de nature à pouvoir constituer les infractions d'atteinte à la vie privée de l'article 226-1 du code pénal et d'interception illicite de correspondances par la voie électronique de l'article 226-15 du code pénal, sans mention explicite de la procédure d'investigation de l'article 706-102-1. Cette modification serait complétée pour organiser une exception à destination des prestataires ou des experts désignés par les juges d'instruction, en application de l'article 156 du code de procédure pénale, pour développer et mettre en oeuvre un tel dispositif technique.

Toutefois, eu égard aux enjeux de sécurité soulevés par l'ANSSI, il semble opportun que les experts désignés figurent obligatoirement sur les listes mentionnées à l'article 157 du code de procédure pénale360(*). Cet expert, qui peut être une personne physique ou morale, ferait ainsi l'objet d'une enquête approfondie, notamment par les services de l'ANSSI avant son inscription sur les listes. Cela permettrait à l'ANSSI de procéder postérieurement à un examen approfondi des dispositifs techniques permettant la captation de données informatiques réalisés par ledit expert et de le sanctionner le cas échéant. Dans l'hypothèse où, par décision motivée, le juge d'instruction choisirait un expert non inscrit sur ces listes, l'ANSSI exercerait son contrôle a priori.

Alors que le recrutement des filières djihadistes s'effectue de plus en plus à travers des échanges sur des forums spécialisés cryptés et très protégés ou sur des réseaux sociaux, pour lesquels il est difficile d'obtenir des informations sans perquisition transfrontalière361(*), il est nécessaire de permettre aux juges d'instruction spécialisés dans la lutte contre le terrorisme d'utiliser effectivement les dispositions existantes du code de procédure pénale.

Proposition n° 83 : Rendre effectif le dispositif de captation des données à distance de l'article 706-102-1 du code de procédure pénale.

(3) Dématérialiser les échanges entre le juge des libertés et de la détention et le parquet de Paris

En matière de terrorisme, a fortiori dans des affaires impliquant des départs potentiels de mineurs sur un théâtre d'opérations terroristes comme la Syrie ou l'Irak, il est nécessaire de diligenter les enquêtes rapidement. Ainsi, à toute heure du jour comme de la nuit, une autorisation du juge des libertés et de la détention peut être demandée par le procureur de la République pour de nombreux actes d'investigations, tels les perquisitions de nuit ou les interceptions judiciaires. Il ressort des éléments communiqués à votre rapporteur que ces procédures sont « massivement sollicitées », d'où une forte multiplication des échanges avec le juge des libertés et de la détention. Pour améliorer la célérité des enquêtes, il importe de fluidifier autant que possible ces échanges.

Or l'article 706-92 exige une ordonnance écrite pour ces autorisations alors que ces procédures pourraient utilement être signées électroniquement. En effet, l'article 801-1 du code consacre la possibilité de signer électroniquement « tous les actes mentionnés au présent code, qu'il s'agisse d'actes d'enquête ou d'instruction ou de décisions juridictionnelles », dans les conditions prévues par le décret n° 2010-671 du 18 juin 2010 relatif à la signature électronique et numérique en matière pénale et l'arrêté du 6 mai 2014 relatif à l'utilisation du parapheur électronique pour le recours à la signature électronique au cours des procédures pénales.

La signature électronique des actes de procédure d'enquête en matière de terrorisme semble se heurter à deux problèmes. En premier lieu, il n'est pas évident que l'article 801-1, qui vise pourtant l'exhaustivité des actes de procédure, s'applique aux autorisations prévues par les articles 706-89 à 706-96 en raison de la nécessité expresse d'une « ordonnance écrite ». Votre rapporteur invite la Garde des sceaux à lever cette incertitude juridique qui paralyse les magistrats. En second lieu, l'ensemble des magistrats362(*) ne disposent pas des moyens techniques (en l'espèce, une « carte agent » comprenant deux certificats, l'un pour authentifier et l'autre pour signer électroniquement) pour signer les actes. À cet égard, votre rapporteur recommande d'équiper en priorité le parquet antiterroriste et les juges des libertés et de la détention du TGI de Paris.

Proposition n° 84 : Permettre au juge des libertés de la détention de signer électroniquement les autorisations prévues par les articles 706-89 à 706-96 du code de procédure pénale.

c) Pour une meilleure articulation avec la procédure du droit de la presse

Depuis la loi du 13 novembre 2014, l'article 421-2-5 du code pénal réprime la provocation directe à des actes de terrorisme et l'apologie publique de ces actes, jusqu'ici imparfaitement réprimés par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse363(*). Au 12 février 2015, sur le seul fondement de cette infraction, ont été ouvertes 185 procédures mettant en cause 201 auteurs. A la même date, alors qu'un certain nombre de procédures étaient toujours en cours, 40 condamnations ont été prononcées dont 23 à de l'emprisonnement ferme, 3 à de l'emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve et 7 à de l'emprisonnement avec sursis. 38 de ces procédures concernaient des faits commis sur Internet. Il est incontestable que la circulaire de la Garde des sceaux du 12 janvier 2015 invitant les parquets à « être particulièrement réactifs et fermes lorsque les propos sont de nature raciste, antisémite ou tendant à provoquer des comportements haineux, violents, discriminatoires ou terroristes » a été suivie.

L'efficacité de cette réponse pénale pose aujourd'hui la question du transfert d'autres délits « de presse » -mais qui relèvent davantage d'abus de communication que d'un abus d'information- dans le code pénal. En effet, s'il est souvent impossible de différencier la provocation à des actes de terrorisme de l'apologie de ces actes (ce qui justifie un même traitement procédural), il devient de plus en plus difficile de distinguer la provocation à la haine raciale (réprimés par l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) de la provocation à des actes de terrorisme.

Comme le déclarait le procureur général Marc Robert devant votre commission d'enquête lors de la table ronde consacrée à Internet, on constate depuis les attentats des 7, 8 et 9 janvier 2015 une « floraison d'assertions constitutives d'apologie, de provocation au terrorisme, de provocations générales à la commission d'un crime, de provocation à la haine raciale, des menaces antisémites, des menaces à l'égard des forces de l'ordre ou de certains musulmans (...). Il n'y a pas de frontière entre cette propagande terroriste et l'antisémitisme ».

Or l'existence de propos pouvant être appréhendés aux frontières de deux procédures, celle issue de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de presse et celle issue du code de procédure pénale, exposent les parquets à des écueils procéduraux importants susceptibles de conduire à l'irrégularité des procédures engagés et donc à l'extinction de l'action publique. Ainsi la difficulté de l'action publique à poursuivre des comportements qui heurtent pourtant les intérêts fondamentaux de la société alimente l'argumentation en faveur d'une pénalisation des infractions de presse.

Il convient néanmoins de rappeler la raison qui a conduit à l'instauration de règles procédurales dérogatoires pour ce type de délits. Les règles procédurales de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de presse ont pour objectif premier de protéger la liberté d'expression. En conséquence, elles encadrent autant que possible toutes les actions qui auraient pour effet de restreindre cette liberté constitutionnelle. Ainsi, l'action publique se prescrit par trois mois (à l'exception des provocations à la discrimination, à la haine ou à la violence à caractère raciste ou religieuse, des contestations de crime contre l'humanité et les diffamations et injures à caractère racial dont la prescription est d'un an) et sa mise en mouvement dépend d'une plainte préalable de la victime dans de nombreuses hypothèses. Parallèlement, le désistement du plaignant met fin à la poursuite. D'importantes exigences de précision pèsent sur le ministère public : la poursuite est définitivement fixée par la citation introductive d'instance quant aux faits (ce qui implique une énumération exhaustive de tous les propos) et à la qualification choisie : ni le ministère public ni le magistrat instructeur ne peut requalifier la qualification choisie. La loi du 29 juillet 1881 encadre également très strictement les actes pouvant être considérés comme interruptifs de prescription. Enfin, des droits particuliers sont reconnus à la défense à l'instar des moyens de la bonne foi, de l'exception de vérité364(*) ou encore l'exception de provocation365(*).

On doit toutefois constater que ces procédures spécifiques posent des problèmes particuliers pour les messages diffusés uniquement sur Internet, notamment pour établir le point de départ de la prescription d'un délit instantané. En raison de la censure par le Conseil constitutionnel de dispositions spécifiques au sein de la LCEN, les règles traditionnelles de prescription s'appliquent aux informations diffusées sur Internet, sous réserve d'évolution jurisprudentielle de la Cour de cassation. Ainsi, des pans du traitement des infractions de presse commises sur Internet sont encore incertains : par exemple, la Cour de cassation n'a pas encore tranché sur la spécificité des tweets et surtout des « retweets » pour déterminer le point de départ de la prescription.

Il ne saurait pour autant se déduire de ces difficultés avérées qui fragilisent l'action publique la nécessité de transférer l'ensemble des propos de haine hors du champ d'une loi qui veille depuis plus d'un siècle à une répression aussi limitée que possible des délits d'opinion.

S'il apparaît possible à court terme de procéder marginalement à des aménagements procéduraux liés notamment aux règles de prescription, en ce qui concerne l'utilisation de la voie numérique, une telle réponse resterait incomplète et ne permettrait pas d'éviter des modifications ultérieures.

Il convient ainsi aujourd'hui de ne pas faire l'économie de ce débat et de s'interroger sur la fonction de la loi du 29 juillet 1881. Si son régime procédural est fondé sur la nécessité de protéger la liberté de la presse et le droit d'informer, ce régime s'applique aujourd'hui également pour définir les limites du droit à la liberté d'expression de chacun.

Votre rapporteur considère ainsi qu'il est justifié de réactualiser le débat sur sa codification, entreprise d'amélioration de l'intelligibilité, d'accessibilité et de lisibilité du droit. En 2011, la commission supérieure de codification rappelait la création inaboutie du code de la communication, création qui s'était heurtée à la « sacralisation de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse dont la codification aurait impliqué l'abrogation366(*) ». En effet, nombre d'éditeurs et de journalistes craignaient une dilution des principes fondamentaux qui caractérisent actuellement le droit de l'information, réunis dans sa loi du 29 juillet 1881.

Pourtant, comme le soulignait le Conseil d'État dans son étude de 2006 sur codification du droit de la communication367(*), un code du droit de la communication permettrait d'harmoniser les régimes de communication au public. Notamment, si la LCEN présente de nombreuses convergences avec le régime de responsabilité défini dans la loi de 1881, elle présente les mêmes lacunes lorsqu'il s'agit d'appréhender les comportements délictuels qui ont une large diffusion et une certaine clandestinité permises par la technologie.

Un débat sur la codification d'un code de la communication permettrait aussi une réflexion sur la régulation inachevée des services de communication au public en ligne. Selon une personne entendue par votre commission d'enquête, des récents débats ont suscité des difficultés de conciliation entre la régulation de la communication audiovisuelle, régie par la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, à la liberté de la presse, défendue par la loi du 29 juillet 1881. Or on constate bien une continuité de valeurs protégées par ces lois ainsi qu'une même volonté du législateur d'encadrer tous les abus, y compris commis par des journalistes. À cet égard, une mise en cohérence des règles procédurales serait légitime.

Par ailleurs, votre commission d'enquête a souhaité porter une attention particulière à l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme. Or, la situation financière du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI) reste incertaine, selon le rapport public annuel de la Cour des comptes de février 2012. Le FGTI est principalement alimenté par un prélèvement fixe de 3,30 euros par contrat d'assurance de biens souscrit auprès d'un assureur opérant en France, quel que soit le montant du contrat. Ce montant, en principe fixé chaque année par arrêté, n'a pas été revalorisé depuis 2004. Selon l'article L. 422-1 du code des assurances modifié par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2013, la contribution peut être comprise entre 0 et 6,5 euros. Votre commission d'enquête invite le Gouvernement à augmenter ce prélèvement.

3. OEuvrer à une meilleure coopération pénale

Votre commission d'enquête estime que la coopération internationale pénale est un enjeu crucial pour garantir une répression efficace du phénomène djihadiste, par nature transnational. Aussi souhaite-t-elle son développement au niveau européen, mais surtout avec les pays non membres de l'Union européenne par le renforcement des relations conventionnelles bilatérales.

a) Développer l'entraide judiciaire européenne

Comme observé par votre commission d'enquête lors de son déplacement à Bruxelles, le développement d'Eurojust, l'agence européenne qui organise la coopération judiciaire multilatérale notamment en matière de terrorisme, se heurte à plusieurs obstacles.

En premier lieu, Eurojust repose sur une approche intergouvernementale, ce qui laisse les décisions de transferts d'informations judiciaires à la discrétion des États. Or, certains États ont une lecture minimale de la décision 2005/671/JAI du Conseil du 20 septembre 2005 qui organise l'échange d'informations et la coopération concernant les infractions terroristes.

En second lieu, en dépit de la communication au Conseil et au Parlement européen du 23 octobre 2007 sur le rôle d'Eurojust et du Réseau Judiciaire européen dans le cadre de la lutte contre le crime organisé et le terrorisme dans l'Union européenne, l'accès d'Eurojust aux fichiers d'analyse d'Europol reste très parcellaire et inégal de même que la coopération entre Eurojust et les bureaux de liaison nationaux d'Europol. Or deux fichiers d'analyse criminelle d'Europol seraient particulièrement utiles aux magistrats antiterroristes français : il s'agit du fichier HYDRA, qui regroupe les informations sur le terrorisme islamiste et du fichier DOLPHIN qui concernent les autres formes de terrorisme. Les informations classifiées H1 de ces fichiers ne relèvent plus du renseignement et peuvent être admises comme élément de preuve judiciaire. L'impossibilité pour Eurojust d'accéder à ces fichiers d'Europol est d'autant moins légitime qu'Eurojust est associé à l'ensemble des fichiers Europol liés à la criminalité organisée.

En conséquence, votre rapporteur encourage le gouvernement français à oeuvrer au renouvellement du contrat d'association entre Europol et Eurojust pour formaliser le droit d'accès368(*) d'Eurojust aux informations classifiées H1 émanant des focal points Travellers, Hydra, Dolphin, Check The Web et TFTP.

Proposition n° 85 : Faciliter l'accès des magistrats aux éléments judiciaires issus des fichiers d'analyse criminelle d'Europol.

b) Lever les obstacles aux coopérations judiciaires bilatérales

En l'absence de compétence d'Eurojust ou de convention européenne d'entraide judiciaire pénale avec un État non membre de l'Union européenne, les demandes d'entraide judiciaire, telles les procédures d'extradition ou les commissions rogatoires internationales, relèvent de la coopération bilatérale entre États369(*). Lorsqu'il n'existe aucune convention bilatérale en matière pénale, à l'instar des relations France-Irak, toutes les demandes d'entraide échangées entre ces pays sont fondées sur le principe de réciprocité et sont, en conséquence, très peu nombreuses : seulement 10 depuis le 1er janvier 2000 pour l'Irak.

Votre rapporteur encourage donc la signature de conventions d'entraide judiciaire en matière pénale qui facilitent les échanges d'informations. À cet égard, il se félicite de l'approbation parlementaire, le 5 mars 2015, de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume hachémite de Jordanie. Il se félicite également de l'accord trouvé le 31 janvier 2015 entre les autorités judiciaires de la France et du Maroc sur un texte amendant la convention d'entraide judiciaire franco-marocaine, qui a permis le rétablissement de cette coopération suspendue fin février 2014 et le retour des magistrats de liaison respectifs.

Enfin, votre rapporteur, qui a rencontré les autorités turques à l'occasion d'un déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à Ankara, regrette les obstacles au renforcement de la coopération avec l'autorité judiciaire turque. Cette coopération est en effet marquée par un fort déséquilibre quantitatif au profit des demandes aux fins d'enquête émanant des autorités judiciaires turques : depuis le 1er janvier 2010, la France a adressé 14 demandes d'entraide à des fins d'enquête et reçu 67 demandes turques. La France ne donne pas non plus suite aux demandes d'entraide aux fins de remise de personnes, d'arrestation provisoire ou d'extradition, émanant de la Turquie en matière de terrorisme. Cette politique résulte d'une position définie en 1998 tenant compte du niveau insuffisant du respect des droits fondamentaux par la Turquie.

Votre rapporteur tient cependant à saluer la prise de fonction récente du magistrat de liaison en poste en Turquie alors que le poste était vacant depuis le mois d'octobre 2013.

c) Généraliser la délivrance de mandats de recherche

Le renforcement des coopérations judiciaires permet d'améliorer l'effectivité des mandats d'arrêts et des mandats de recherche. En application de l'article 122 du code de procédure pénale, seuls les combattants les plus dangereux, pour lesquels les éléments sont suffisants pour une mise en examen sans le préalable d'une garde à vue, font l'objet d'un mandat d'arrêt, ou éventuellement d'un mandat de comparution ou d'amener.

Pour les autres combattants, la section antiterroriste du Parquet du TGI de Paris délivre systématiquement des mandats de recherche, qui peuvent être décernés à l'égard de toute personne « à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction ». Votre rapporteur constate que l'ensemble des mineurs et la majorité des majeurs qui font l'objet d'une procédure au niveau local de « recherche des causes de la disparition » (74-1 du code de procédure pénale) ne sont pas systématiquement l'objet d'un mandat de recherche. Au regard de la particularité du traitement du phénomène djihadiste370(*), votre rapporteur estime que les parquets territorialement compétents pourraient se rapprocher des juges d'instruction antiterroriste de Paris pour exploiter pleinement la procédure du mandat de recherche.

Proposition n° 86 : Décerner systématiquement des mandats de recherche pour les personnes ayant des velléités de départ ou étant parties pour un théâtre d'opérations terroristes.

4. Neutraliser les phénomènes carcéraux de radicalisation

Comme votre rapporteur l'a indiqué précédemment, la prison est un lieu propice aux phénomènes de radicalisation371(*). Cette situation s'est aggravée avec les premières incarcérations des combattants djihadistes revenant de la zone irako-syrienne. À la date du 29 janvier 2015, 87 personnes liées à une filière djihadiste étaient incarcérées.

Ce constat appelle à définir un programme de prise en charge de la radicalisation adapté à l'ampleur du phénomène, en s'appuyant sur la longue expérience de l'administration pénitentiaire dans la gestion des détenus terroristes.

a) Permettre une pratique apaisée des cultes pour ne pas renforcer les phénomènes de radicalisation

Depuis les travaux de Michel Foucault, nombre d'études sociologiques ont mis en évidence la perméabilité de la prison aux phénomènes de société. Récemment, Didier Fassin écrivait que le monde carcéral est « à la fois le reflet de la société et le miroir dans lequel elle se réfléchit... La prison n'est pas séparée du monde social : elle en est l'inquiétante ombre portée372(*)». Le sociologue Farhad Khosrokhavar a particulièrement insisté sur le rôle des frustrations économiques ou sociales dans la radicalisation pénitentiaire, exacerbées par la surpopulation endémique des prisons373(*). À cet égard, votre rapporteur fait siennes les propositions de notre collègue Jean-René Lecerf et renvoie à ses rapports374(*).

La religion musulmane est considérée par nombre de détenus comme la « religion des opprimés375(*) ». Les restrictions liées à l'exercice du culte musulman peuvent dès lors renforcer les sentiments de stigmatisation et de frustration, qui alimentent les phénomènes de radicalisation : « nombre de détenus pensent sincèrement, à tort ou à raison, que l'islam est l'objet de discrimination par rapport au christianisme et au judaïsme376(*)». Il convient donc d'être particulièrement attentif à ces questions.

(1) Ne pas négliger les difficultés liées à la détention des objets cultuels et à l'alimentation confessionnelle

Des incidents parfois violents peuvent naître d'une incompréhension entre surveillants et détenus quant à la détention d'objets cultuels. Ainsi, les tapis de prière intégrant une boussole métallique pour indiquer la direction de la Mecque ne sont pas admis en détention pour des raisons de sécurité. De même, comme le relate Didier Fassin, des incidents peuvent naître de l'application subjective des règles relatives au transport des objets cultuels : un surveillant peut autoriser un détenu à emporter le Coran en promenade mais le lui refuser le lendemain. Il en va de même pour les tapis de prière ou le port en dehors de la cellule de signes « ostentatoires de religiosité » telle la djellaba ou les qamis. Ces incidents pourtant « dérisoires » engendrent parfois des sanctions disciplinaires, perçues comme d'autant plus injustes que l'application de la règle est parfois inconstante.

Une note de la directrice de l'administration pénitentiaire du 16 juillet 2014 relative à la pratique du culte en détention est venue rappeler que les objets ou vêtements cultuels ne sont autorisés qu'en cellule et en salle polycultuelle et qu'en conséquence, le transfert de ces objets entre ces lieux doit s'effectuer dans un sac. En raison d'incidents nés de fouilles de sécurité de cellule effectués pendant les temps de prière, la note du 16 juillet 2014 rappelle que les objets cultuels sont « chargés d'une valeur symbolique forte » et invite le personnel pénitentiaire à « manipuler ces objets avec soin ». Le personnel de surveillance est incité à attendre la fin des temps de prière avant d'intervenir en cellule ou dans la salle polycultuelle, sauf si une urgence manifeste ne le permet pas ou lorsque la personne détenue cherche à faire obstruction à une mesure de contrôle377(*).

Il ressort des auditions menées par votre commission d'enquête, notamment lors de son déplacement à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, que les détenus de confession musulmane se plaignent de ne pas se voir proposer des menus composés de viande halal378(*) ainsi que de ne pouvoir acquérir via la « cantine379(*) » qu'un choix limité de produits, dont ils doutent par ailleurs de la certification halal. Les détenus voient également une manifestation de « mépris de l'administration pénitentiaire » dans l'insuffisance des rations alimentaires distribuées pendant le Ramadan380(*) ou dans l'existence d'un colis de noël, qui illustrerait « la suprématie du christianisme dans une république pourtant laïque ».

Votre rapporteur constate, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la véracité de ces discriminations ressenties, que les incidents sont nombreux. Outre une meilleure formation liée aux pratiques propres à chaque culte, ces incidents pourraient être évités grâce à un meilleur dialogue entre l'administration et les autorités cultuelles et à une attention marquée à certains détails ou le choix des marques halal respectées par les musulmans. Au sein du Home Office britannique ou du Federal Bureau of Prisons des États-Unis, des consultants « cultuels » hautement qualifiés ont été engagés pour permettre une meilleure connaissance de la religion musulmane. Sur la base de ces exemples, votre rapporteur recommande de créer un canal formel d'échanges entre l'administration pénitentiaire et les autorités du culte.

Par ailleurs, votre rapporteur se félicite de la signature le 12 mars 2015 d'une convention de partenariat entre la Direction de l'administration pénitentiaire et l'Institut du monde arabe, ayant pour but de « favoriser l'accès des personnes (...) détenues à la culture et à la civilisation du monde arabe » mais aussi de mettre en place des « actions de formation » à l'attention des personnels de l'administration pénitentiaire pour « les aider à faire face aux problématiques sociales et religieuses qu'ils rencontrent dans leur quotidien381(*) ». Votre commission d'enquête invite également à développer des échanges interreligieux en milieu carcéral, s'appuyant sur l'expérience alsacienne menée en milieu scolaire.

Proposition n° 87 : Formaliser les échanges entre l'administration pénitentiaire et les autorités du culte pour éviter les incidents liés à l'exercice du culte en milieu pénitentiaire.

(2) Faciliter l'accès des détenus aux aumôniers

L'organisation et le rôle des aumôneries nationales de prison

« La plupart des cultes présents en détention382(*) sont structurés en aumôneries nationales, dont le cadre a été rappelé par la circulaire du 20 septembre 2012 relative à l'agrément des aumôniers rémunérés ou bénévoles.

« Pour se constituer en aumônerie de prison, une organisation cultuelle propose à l'administration pénitentiaire l'agrément d'un aumônier national. Cet agrément est délivré par le directeur interrégional compétent, après enquête préfectorale et avis du directeur de l'administration pénitentiaire et du ministère de l'Intérieur (bureau central des cultes). L'aumônier national constitue l'autorité religieuse compétente pour émettre un avis sur les candidatures présentées ainsi que pour désigner, parmi les aumôniers, ceux qui disposent d'une compétence régionale.

« Parmi les intervenants d'aumônerie, on distingue les aumôniers qu'ils soient indemnisés ou bénévoles, des auxiliaires bénévoles d'aumônerie. Selon les articles D. 439 et suivants du code de procédure pénale, ces deux catégories sont agréées par le directeur interrégional, après avis du préfet du département et sur proposition et approbation de l'aumônier national du culte concerné, néanmoins l'agrément pour les auxiliaires est délivré pour une période déterminée de deux ans renouvelable.

« Les aumôniers se consacrent aux fonctions définies à l'article R. 57-9-4 du code de procédure pénale, à savoir l'assistance spirituelle des personnes détenues, la célébration d'offices religieux et l'organisation de réunions cultuelles et l'organisation des fêtes religieuses, en accord avec le chef d'établissement. L'article R. 57-9-6 permet ainsi aux personnes détenues de «s'entretenir, à leur demande, aussi souvent que nécessaire, avec les aumôniers de leur confession ». Aussi, chaque établissement pénitentiaire dispose d'une salle polycultuelle affectée à la pratique du culte dont les heures de célébration des offices ; des activités d'aumônerie sont fixées par les aumôniers en accord avec le chef d'établissement.

Source : Rapport budgétaire n° 114 - tome VIII (2014-2015) de M. Jean-René Lecerf, sur les crédits alloués à l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances pour 2015.

Les sentiments de frustration et de discrimination naissent enfin des difficultés d'organisation de la prêche du vendredi et des longs délais pour communiquer avec un aumônier ; le fait que le nombre d'aumôniers musulmans soit inférieur au nombre d'aumôniers catholiques est également perçu comme une humiliation, eu égard à la proportion respective des pratiquants de chaque religion parmi les personnes détenues.

Les aumôniers étant des remparts essentiels contre la radicalisation, il convient de s'assurer qu'ils sont en nombre suffisant et qu'ils reçoivent une formation adéquate.

Les intervenants cultuels dans les établissements pénitentiaires

On distingue les « intervenants d'aumôneries » ou aumôniers titulaires, qu'ils soient indemnisés ou bénévoles, des auxiliaires bénévoles d'aumôneries.

Selon l'article R. 57-9-4 du code de procédure pénale, les aumôniers ont pour fonction d'assurer « les offices religieux, les réunions cultuelles et l'assistance spirituelle aux personnes détenues ».

Les auxiliaires bénévoles peuvent assister les aumôniers dans leur missions, animer des groupes de personnes détenues en vue de la réflexion, de la prière et de l'étude. En revanche, ils ne peuvent pas avoir d'entretiens individuels avec les personnes détenues.

Exceptionnellement, à la demande de l'aumônier, l'article D. 439-4 du CPP autorise le chef d'établissement à permettre à des « accompagnants occasionnels » de célébrer les cultes.

(a) Déterminer les besoins des aumôneries nationales

En application de l'article R. 57-9-3 du code de procédure pénale qui définit le droit des personnes détenues à une assistance spirituelle, l'administration pénitentiaire doit permettre l'accès des détenus à des ministres des cultes qui, sous réserve de leur agrément, peuvent organiser des offices religieux ou des réunions cultuelles. Or, l'absence de recensement précis des besoins de pratiques cultuelles des détenus oblige l'administration pénitentiaire à définir de manière seulement approximative le nombre d'heures d'assistance spirituelle nécessaires (pour les offices et pour les visites dans les cellules) et donc le budget consacré à financer ces heures.

En conséquence, notre collègue Jean-René Lecerf constatait « qu'il est utile et nécessaire de déterminer les besoins de la population incarcérée pour une organisation optimale du droit des personnes détenues à l'exercice de leur religion ».

La détermination des besoins spirituels des détenus
ne nécessite pas d'établir des statistiques religieuses

Comme le rappelait notre collègue Jean-René Lecerf383(*), il n'y a aucun intérêt à produire des statistiques religieuses, en détention comme en tout autre lieu. En outre, ces statistiques poseraient d'importantes questions méthodologiques.

Par ailleurs, il rappelait une analyse partagée tant par les aumôniers musulmans que par le renseignement pénitentiaire : « des détenus condamnés pour des faits graves de viols ou d'agressions sexuelles, notamment sur des enfants, susceptibles d'être la cible de violences de la part de leurs codétenus, adoptent parfois les rituels du culte musulman pour se mettre sous la protection de la communauté. Cette pratique, parfois rigoriste, voire fondamentaliste, peut être superficielle et abandonnée à la sortie de détention (...) ».

Enfin, plusieurs personnes entendues par votre commission d'enquête ont rappelé que la détention est, sur le plan psychologique, un choc important qui peut amener les personnes détenues à demander une assistance spirituelle même venant d'un culte qu'elles ne pratiquaient pas avant la détention et pourraient ne pas suivre à la sortie.

À son arrivée dans un établissement pénitentiaire, toute personne est systématiquement placée dans un quartier spécifique dit « quartier arrivant ». Le détenu suit un processus d'accueil, qui comprend plusieurs entretiens obligatoires, notamment avec les services de santé ou les services pénitentiaires de probations et d'insertion.

À cette occasion, le détenu est informé de la possibilité de correspondre avec un aumônier nommé auprès de l'établissement, de le rencontrer dans les salles polycultuelles ou encore de recevoir la visite de ce dernier dans sa cellule. S'il souhaite s'inscrire, le détenu écrit à l'aumônier, nommé auprès de l'établissement. Ainsi, il n'est jamais demandé à la personne détenue quel culte elle souhaite pratiquer.

Bien que cruciale pour déterminer l'enveloppe budgétaire appropriée, la détermination du besoin du nombre d'heures d'aumôneries à prévoir pour chaque culte repose uniquement sur le dialogue informel entre les représentants de l'administration et les ministres des cultes, au regard du nombre de demandes d'inscription que ces derniers ont reçu384(*).

Or il n'existe aucun référentiel, à portée même strictement indicative, permettant de déterminer approximativement, à partir d'un nombre donné de détenus réclamant une assistance spirituelle, le nombre d'heures d'aumôneries nécessaires. De plus, la non-publicité, légitime, des données relatives aux inscriptions dans chaque culte ne permet pas l'exercice d'un contrôle, notamment parlementaire, pour veiller à ce que cette enveloppe ne soit pas sous-budgétisée dans les lois de finances.

Au regard des éléments recueillis par votre commission d'enquête, il semble que la sous-budgétisation pour certaines aumôneries soit avérée. De plus, en raison de la sensibilité de ces dossiers, il n'existe aucun réexamen annuel des enveloppes allouées dont les montants sont considérés comme des « droits acquis » par les aumôneries les plus anciennes.

Pour y remédier, votre rapporteur invite l'ensemble des aumôneries nationales de prison à élaborer un tel référentiel indicatif. Pour permettre l'effectivité de l'exercice du culte en détention, votre rapporteur recommande que chaque établissement et chaque direction interrégionale des services pénitentiaires déterminent annuellement le nombre d'heures d'aumôneries nécessaires par culte et que ces besoins soient communiqués au Contrôleur général des lieux de privation de libertés (CGLPL). En complément et pour un meilleur contrôle, votre rapporteur invite les aumôneries nationales de chaque culte à communiquer leurs propres estimations au CGLPL.

Proposition n° 88 : Déterminer, sous le contrôle du contrôleur général des lieux de privation de liberté, les besoins en heures d'aumônerie.

Nombre des aumôniers agréés des prisons (au 1er janvier 2015)

Religion

Total

Religion

Total

Adventiste

7

Orthodoxe

50

Bouddhiste

7

Pentecôtiste

9

Catholique

681

Protestant

345

Église du Septième jour

4

Sanito

13

Israélite

71

Témoins de Jéhovah

105

Musulman

182

   

Statut des aumôniers des prisons (en 2013)

Religion

Catégorie

Total

Religion

Catégorie

Total

Adventiste

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire


7

Musulman

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire

86
79
4

Bouddhiste

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire


3

Orthodoxe

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire

2
30
1

Catholique

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire

195
319
159

Pentecôtiste

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire

9

Église du Septième jour

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire


3

Protestant

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire

89
218
19

Israélite

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire

35
31
4

Sanito

Rémunéré
Bénévole
Auxiliaire

13

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Le budget de l'État consacré aux aumôniers nationaux

En 2014, 2,4 millions d'euros émargeant au budget de l'État ont été dépensés pour l'ensemble des 10 aumôneries. Ces crédits ont été répartis entre les différentes aumôneries selon le dialogue établi entre les représentants de l'administration pénitentiaire et les représentants des cultes. En 2014, l'aumônerie musulmane a été indemnisée à hauteur de 629 000 euros. En 2015, son budget sera de 1,2 millions d'euros, soit le même que le budget de l'aumônerie catholique. Cette augmentation du budget permettra le recrutement de 30 aumôniers supplémentaires en 2015 et de 30 autres en 2016.

Les aumôniers nationaux de chaque culte procèdent ensuite, dans la limite du montant de l'enveloppe allouée, à une répartition entre les aumôniers régionaux et locaux. Ils déterminent quels aumôniers seront indemnisés ainsi que le nombre de leurs vacations horaires, sachant que le nombre maximal annuel de vacations horaires est fixé à 1 000, soit 20 heures hebdomadaires.

En application de l'arrêté du 1er décembre 2008, le montant de l'indemnité forfaitaire horaire est de 9,67 euros pour un aumônier local, de 11,60 euros pour un aumônier régional et de 12,57 euros pour un aumônier national. Les indemnités versées sont assujetties à la CSG et à la CRDS. Aucun contrôle comptable n'est exercé sur les dépenses d'aumôneries, ni sur les heures de présences effectives.

(b) Mettre en place les conditions nécessaires à un recrutement d'aumôniers aptes à répondre aux phénomènes de radicalisation

Au regard des auditions et des déplacements réalisés par votre commission d'enquête, il est apparu nécessaire de renforcer le nombre d'intervenants cultuels en prison, mais également de mieux les former pour leur permettre une réaction appropriée face à la radicalisation.

(i) Formaliser et systématiser les contrôles pour une meilleure confiance réciproque

Pour intervenir en prison, les aumôniers et les auxiliaires d'aumôneries385(*) doivent être agréés.

La procédure d'agrément est encadrée par l'article D. 439 et suivants du code de procédure pénale386(*). Les agréments d'aumôniers sont délivrés sur proposition de l'aumônier national du culte concerné lorsqu'une aumônerie nationale préexiste : ainsi, chaque dossier d'agrément de tout candidat à l'aumônerie requiert l'avis favorable de l'autorité religieuse qui permet une première évaluation des candidatures spontanées.

Après réception du dossier comprenant un bulletin n° 2 vierge du casier judiciaire, le directeur interrégional saisit le préfet territorialement compétent d'une demande d'avis, qui peut demander au SDRT local de diligenter une enquête administrative permettant de vérifier le respect par le candidat des principes laïcs et républicains. À partir de ces éléments, le préfet transmet formellement son avis au directeur interrégional des services pénitentiaires. Ce dernier a toute compétence pour octroyer ou non l'agrément. Tout refus d'agrément doit être motivé, notamment par des considérations d'ordre public.

En pratique, les auditions menées par votre commission d'enquête ont révélé des pratiques d'enquêtes administratives diversifiées : l'examen peut être réduit à une simple « recherche dans le fichier des infractions constatées387(*) » tandis que le préfet peut émettre des avis non motivés.

Votre rapporteur constate que les pratiques d'enquête peuvent légitimement différer en fonction de la connaissance préalable du candidat, de la sensibilité et de l'implantation locale du culte musulman ou de la nature de l'établissement ciblé. Il recommande néanmoins un examen impliquant notamment la consultation systématique des fichiers généraux de police, avant une saisie de la DGSI. Un renforcement des contrôles préalables à l'agrément permettrait d'éliminer tout doute pouvant nuire à la confiance de l'administration pénitentiaire à l'égard des intervenants cultuels.

Votre rapporteur recommande également, sur le modèle de l'agrément des auxiliaires d'aumônerie, de délivrer des agréments provisoires d'une durée de deux ans, renouvelables. Cet encadrement des durées permettrait une réévaluation périodique des situations personnelles.

Proposition n° 89 : Renforcer la procédure d'agrément des aumôniers de prisons en formalisant et en systématisant les pratiques d'enquête préalable, ainsi qu'en effectuant un réexamen à échéance régulière des agréments des intervenants d'aumônerie.

(ii) À terme, privilégier une formation labellisée des aumôniers

Lorsque le directeur interrégional décide d'agréer des aumôniers, ceux-ci bénéficient d'une formation organisée par les unités interrégionales de formation et qualification de l'administration pénitentiaire afin de leur permettre de « se doter d'outils de compréhension du milieu pénitentiaire dans lequel ils évolueront et des problématiques auxquelles ils seront confrontés ».

Outre cette formation pratique liée à l'encadrement de leurs interventions et à leurs droits et devoirs, aucune condition de formation théologique n'est exigée des aumôniers. Ainsi, par souci d'éviter toute ingérence de l'administration dans les affaires cultuelles, il dépend de la seule autorité de l'aumônier national d'apprécier souverainement la formation et les capacités de ces personnes à assurer convenablement les missions d'aumôneries.

Au regard de la lourde tâche qui incombe aux aumôniers pour contrer la propagation du discours radical en prison et de la prise en charge de leurs indemnités par le budget de l'État, votre rapporteur considère qu'il est légitime que l'administration s'assure que les aumôniers qui interviennent dans ses établissements aient reçu une formation adéquate pour les préparer à ces phénomènes, outre celle dispensée par l'administration pénitentiaire388(*).

Actuellement, de multiples formations théologiques à destination des aumôniers existent sans qu'un label ministériel vienne nécessairement reconnaître leur valeur.

On recense des établissements universitaires privés qui dispensent, au sein de facultés de théologie, des formations validées par un diplôme, dont les grades (licence, master) sont conventionnellement reconnus par le Ministère de l'enseignement supérieur. Ces établissements peuvent être spécialisés dans l'enseignement de la théologie musulmane, tels l'Institut Avicenne des sciences humaines de Lille ou l'Institut européen des sciences humaines389(*), qui permet la préparation d'un diplôme d'études supérieures en sciences islamiques reconnu au grade de licence. Ces formations peuvent également être dispensées dans des établissements d'enseignement supérieur catholique390(*). Ainsi, la formation du diplôme d'université (DU) « Religion, laïcité, interculturalité » de l'ICP peut être dispensée aux aumôniers musulmans qui la doublent, en parallèle, d'une formation théologique dans des instituts confessionnels tels que l'université d'Al-Azhar au Caire ou l'institut Al-Ghazali de la Grande mosquée de Paris, dont le directeur a été entendu par votre commission d'enquête.

Les instituts confessionnels sont parfois directement associés à des universités. Ainsi, l'Institut français de civilisation musulmane, créé en partenariat avec la Grande mosquée de Lyon, organise une formation diplômante et reconnue à destination des aumôniers, avec l'université Lyon III et l'université catholique de Lyon.

Enfin, des organisations musulmanes comme l'Union des organisations islamiques de France (UOIF), qui fédère plus de 250 associations musulmanes, organisent des séminaires nationaux de formation pour ces aumôniers.

Votre rapporteur constate ainsi qu'au même titre que les deux autres religions monothéistes pratiquées en France, il existe un certain nombre de structures permettant une formation théologique musulmane, dont le diplôme peut être reconnu par le Ministère de l'enseignement supérieur. Cette formation théorique est nécessaire pour donner les moyens aux aumôniers d'opposer un contre-discours crédible et construit aux détenus radicalisés.

Cette formation théologique est généralement complétée par une formation spécifique à la pratique d'aumônier. Cette formation peut être dispensée directement par l'établissement confessionnel -comme c'est le cas à l'Institut Al-Ghazali-, ou en interne pour les aumôneries pénitentiaires plus modestes, telle que l'Union bouddhiste de France. Ces formations « d'intervenant d'aumônerie », à la différence des formations théologiques, devraient être évaluées et certifiées par les unités interrégionales de formation et qualification des directions interrégionales des services pénitentiaires, après avis des aumôniers nationaux. Ces modules particuliers viendraient spécialement préparer les personnes concernées à la problématique de l'écoute et de l'accompagnement en milieu carcéral.

Votre rapporteur constate donc que l'ensemble des cultes, même ceux dont les effectifs sont les plus modestes, peuvent accéder à une formation théologique diplômante grâce à des établissements privés spécifiques reconnus ou à certains instituts universitaires privés à visée oecuménique, et que l'ensemble des aumôneries nationales de prison ont élaboré des modules spécifiques à l'aumônerie pénitentiaire, sans que ces formations soient évaluées ou spécifiquement reconnues.

Enfin comme votre rapporteur a pu le constater lors de sa rencontre avec le Federal Bureau of Prisons, l'ensemble des aumôniers intervenant en prison aux États-Unis, a fortiori dans les prisons de haute sécurité, sont soumises à des exigences de diplômes (une maîtrise de théologie d'une université reconnue par le Ministère de l'Éducation) et d'expériences : tout aumônier doit avoir exercer en tant que « conseil théologique » dans des prisons de comté et doit disposer d'une attestation reconnaissant cinq ans d'ancienneté en tant qu'imam.

Sur ce modèle, votre rapporteur propose qu'à terme, l'ensemble des aumôniers agréés en prison ait suivi une formation théologique sanctionnée par un diplôme, ainsi qu'une formation pratique et spécifique à l'activité « d'intervenant d'aumônerie en milieu carcéral ».

Cette obligation, qui serait une condition de l'agrément, suppose une entrée en vigueur différée afin de permettre aux aumôneries nationales d'organiser leur formation et de fiabiliser leurs propres modules.

Proposition n° 90 : Évaluer et certifier les modules de formation pratique spécifiques à l'activité d'intervenant d'aumônerie dans les établissements pénitentiaires.

Proposition n° 91 : Conditionner, dans des délais à déterminer, la délivrance de l'agrément d'aumônier pénitentiaire au suivi d'une formation théologique diplômante et d'une formation pratique spécifique à l'activité d'aumônerie en milieu carcéral.

(iii) Renforcer l'attractivité de cette activité

Afin de permettre la diffusion d'un contre-discours crédible, il peut apparaître préférable que les aumôniers qui interviennent dans les établissements pénitentiaires soient en capacité de communiquer efficacement avec les détenus grâce à une certaine proximité en âge, en origine socio-économique ainsi qu'une compréhension commune des « codes » propres à chaque génération. Or, pour toutes les aumôneries, il est difficile d'attirer vers l'aumônerie pénitentiaire des personnes issues de la population active : hormis la religion catholique dont les effectifs du clergé permettent un grand nombre d'intervenants bénévoles, la plupart des intervenants sont des retraités.

C'est précisément pour permettre à toutes les générations d'intervenir, même ponctuellement, en milieu carcéral que l'organisation et le financement des intervenants d'aumôneries répond à un système de vacations horaires et non de salariat. Cette gestion souple s'assimile au régime informel des collaborateurs occasionnels du service public de la justice, dont dépendent les experts, les traducteurs, des experts, des médiateurs civils, etc. Ces activités relèvent d'un paiement qui est fonction d'une prestation (en l'espèce, une vacation d'aumônerie). Ainsi, ces indemnités de prestation ou d'activité sont assujetties à la CSG et la CDRS mais ne sont pas obligatoirement soumises aux cotisations vieillesse et maladie. En effet, cette activité n'a pas vocation à être exercée à plein temps391(*). La grande majorité des aumôniers en prison est rattachée au régime général de la sécurité sociale au titre de leur activité professionnelle principale, au régime social des indépendants (RSI) ou, pour les ministres des cultes à la Caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC).

Or, en réalité, un certain nombre d'aumôniers ont pour seule activité et rémunération leurs vacations d'aumônerie, versées par les directions interrégionales des services pénitentiaires. Si les associations cultuelles dont ils dépendent ne les rattachent pas à la CAVIMAC ou au RSI, ces personnes se retrouvent sans couverture sociale. À l'instar des pratiques de certains cultes, votre rapporteur encourage donc l'ensemble des organisations cultuelles à rattacher autant que possible leurs aumôniers au régime de la CAVIMAC392(*).

Votre rapporteur, qui a déjà alerté le Ministère de la Justice sur ces situations de précarité vécues par les collaborateurs occasionnels du service public de la justice, encourage également les services du Ministère de la Justice à évaluer au cas par cas les situations personnelles pour permettre un rattachement effectif à un régime de sécurité sociale.

Proposition n° 92 : Rattacher les intervenants cultuels au régime de sécurité sociale de la caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC). Identifier les aumôniers ne bénéficiant d'aucun rattachement à un régime de sécurité sociale pour permettre une couverture individuelle adaptée.

b) Anticiper les comportements radicalisés

La lutte contre la radicalisation en milieu carcéral est d'autant plus efficace que les réponses apportées, sans préjuger de leur contenu, interviennent le plus en amont possible. Une surveillance efficace des comportements de radicalisation repose autant sur des outils spécifiques de détection que sur une mobilisation générale des personnels pénitentiaires.

(1) Donner les moyens de leurs actions aux personnels de surveillance
(a) Renforcer les effectifs et la formation des personnels

La surveillance des phénomènes de radicalisation doit être la plus extensive possible : l'ensemble des personnels pénitentiaires doit être mobilisés à la détection des signaux « faibles » de la radicalisation.

À ce titre, il convient en premier lieu d'améliorer et de refondre l'outil d'analyse de la radicalisation pour une utilisation par tous les surveillants393(*). C'est l'objet d'une recherche-action, dont le marché public, publié le 7 octobre 2014, a été attribué le 5 janvier 2014 à l'Association française des victimes du terrorisme. Cet outil, prochainement mis en place, devra comporter une grille d'indicateurs de la radicalisation (cf. proposition n°  5) et faire régulièrement l'objet d'une mise à jour, notamment par une structure dédiée à l'observation des comportements djihadistes (cf. proposition n°  7).

Pour une appropriation optimale par les surveillants de cet outil, votre rapporteur recommande, outre un renforcement de leur formation (cf. proposition n°  1) la mise en place d'une cellule nationale de retour d'expériences, au sein du bureau du renseignement pénitentiaire, afin de garantir sa pertinence opérationnelle tout au long de son existence.

Les informations pertinentes, au regard de la grille des signes de la radicalisation, devront être renseignés dans un registre spécifique pour faciliter le repérage et permettre de suivre l'évolution des comportements. Au vu des éléments communiqués à votre rapporteur, il apparait que différents établissements parisiens utilisent des modules de suivi et de liaison différents, certains intégrés au cahier électronique de liaison (CEL)394(*), d'autres spécifiques. Votre rapporteur préconise l'utilisation d'un registre unique standardisé au niveau national.

Au regard de la progression des phénomènes de radicalisation, cette tâche de surveillance des signaux faibles n'est pas sans conséquence sur la charge de travail des personnels de surveillance. Or, leur désarroi actuel, qui résulte d'une forte pression sur leurs effectifs, ne doit pas être sous-estimé : une amélioration générale de leurs conditions de travail serait un atout supplémentaire pour la réussite de la lutte contre la radicalisation à laquelle l'ensemble des personnels est particulièrement attaché. En conséquence, votre rapporteur appelle à une révision des schémas d'emplois, aujourd'hui calculés sur la base de la capacité d'accueil théorique des établissements qui connaissent pourtant depuis des années une surpopulation chronique. En outre, même en dépit d'un effectif prévisionnel largement sous-estimé, les établissements pénitentiaires les plus difficiles connaissent des taux importants de vacances de postes395(*). Lors de son déplacement dans la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, la délégation de votre commission d'enquête a pu constater un déficit de 149 surveillants. Ce sous-effectif, aggravé d'une surpopulation constatée de 169 % dans la maison d'arrêt pour hommes, engendre aujourd'hui la fermeture d'une « tripale396(*) ». En conséquence, votre rapporteur demande une augmentation significative des postes ouverts au prochain concours de surveillant pénitentiaire.

(b) Davantage sécuriser les établissements pénitentiaires pour faciliter le travail des surveillants

Afin de limiter l'introduction d'objets interdits en détention, il convient d'exploiter tous les instruments juridiques et techniques397(*) actuellement à disposition de l'administration pénitentiaire.

Les portiques à ondes millimétriques (dits scanners corporels) permettent de visualiser la présence d'objets métalliques, plastiques, liquides ou semi-liquides dissimulés entre les vêtements et la peau de la personne contrôlée. Seules certaines maisons centrales ou quartiers maison centrale disposent aujourd'hui de cette technologie, en raison de son coût (environ 160 000 €) et de sa faible capacité à détecter au-delà de la peau. Néanmoins, au regard des achats conséquents réalisés ces dernières années, notamment par des aéroports, il semble être possible d'envisager un marché public conséquent afin d'équiper toutes les maisons d'arrêt à terme. Dans un premier temps, votre rapporteur propose que toutes les maisons d'arrêt franciliennes en soient équipées. Il rapporteur invite également l'administration pénitentiaire à former les surveillants à son utilisation.

Proposition n° 93 : Déployer des portiques de détection dans toutes les maisons d'arrêt franciliennes et former les personnels de surveillance à l'utilisation de ces matériels.

Enfin, il convient de neutraliser l'utilisation des téléphones portables introduits dans les enceintes pénitentiaires, par des dispositifs innovants. Votre rapporteur encourage l'administration pénitentiaire à poursuivre les expérimentations de nouveaux dispositifs techniques mais l'invite à les élargir aux maisons d'arrêts franciliennes.

Proposition n° 94 : Élargir les expérimentations en cours en matière de brouilleurs de téléphones portables à l'ensemble des maisons d'arrêt.

(2) Engager une réflexion sur les méthodes de travail du renseignement pénitentiaire

Outre le manque d'effectifs, qui appelle une réponse immédiate, (cf. proposition n°  16), votre rapporteur considère qu'une réflexion devrait être engagée sur les moyens et les méthodes de travail du renseignement pénitentiaire.

Ce bureau a acquis une certaine crédibilité au regard du nombre important de requêtes adressées par ses partenaires institutionnels : en 2013, il a ainsi répondu à environ 4 900 requêtes émanant des services avec lesquels il collabore (contre 6 212 en 2012 et 3 355 en 2011) et participé à 69 rencontres partenariales. Aujourd'hui, les personnels pénitentiaires de surveillance expriment la volonté d'utiliser eux-mêmes des moyens intrusifs de surveillance comme la sonorisation des cellules. L'éventuelle montée en puissance des moyens de surveillance des personnels pénitentiaires suppose de lancer un diagnostic précis des besoins de l'administration pénitentiaire et des moyens nécessaires pour améliorer la connaissance des détenus par l'administration pénitentiaire.

Sans préjuger des résultats de ce diagnostic, votre rapporteur recommande de s'appuyer à court terme, au regard du sous-effectif de ces personnels, sur les services de la DGSI. Actuellement, le bureau du renseignement pénitentiaire reçoit hebdomadairement un tableau, issus des signalements CNAPR, mentionnant les cas de radicalisation probables en prison. Pour une meilleure intégration (cf. proposition n°  17) votre rapporteur recommande de formaliser la possibilité pour le bureau du renseignement pénitentiaire de solliciter l'appui technique des services de renseignement et de nommer d'un officier de liaison de la DGSI dans les effectifs du bureau de renseignement pénitentiaire.

Proposition n° 95 : Formaliser la possibilité pour le bureau du renseignement pénitentiaire de solliciter un appui technique ou documentaire de la part des services de renseignement coordonnés par l'UCLAT, notamment la DGSI et le SCRT.

c) Organiser des régimes spécifiques de gestion de la détention adaptés aux différents profils de la radicalisation carcérale

La professionnalisation du renseignement pénitentiaire est nécessaire pour permettre une évaluation fine de la diversité des comportements radicaux, auxquels sont confrontés les établissements pénitentiaires. C'est sur ce fondement qu'il convient de construire une réponse adaptée à chaque détenu.

(1) Un préalable essentiel : l'évaluation de la dangerosité des détenus radicaux
(a) Aménager les critères actuels

En premier lieu, l'évaluation de la radicalisation doit être intégrée aux éléments de détermination de la dangerosité d'une personne. À cet égard, l'administration a une longue expérience : des consignes particulières dites CCR (Consignes, Comportements, Régimes) sont d'ores et déjà appliquées aux « détenus particulièrement signalés » et aux détenus suivis par le bureau du renseignement pénitentiaire. Les motifs de cette inscription « CCR » peut relever de leur comportement difficile en détention, de leur appartenance à une mouvance ou du motif de leur condamnation. Ainsi, une condamnation terroriste peut d'ores et déjà justifier l'application d'un régime particulier. 167 détenus sont actuellement incarcérés pour des infractions terroristes en lien avec une pratique radicale de la religion musulmane398(*). Néanmoins, le motif d'incarcération doit être regardé en lien avec les autres motifs de suivi par le bureau du renseignement pénitentiaire. Ainsi, sur ces 167 détenus, une soixantaine de détenus sont identifiés comme particulièrement radicalisés.

Votre rapporteur préconise de s'inspirer de l'évaluation réalisée par le Federal Bureau of prisons dont la délégation de votre commission d'enquête a rencontré les responsables lors de son déplacement aux États-Unis. La méthode de détection des comportements radicalisés de cette administration est unifiée et permet le classement des détenus radicaux en fonction de leur type de dangerosité, selon qu'ils sont impliqués dans des opérations terroristes au niveau opérationnel, en soutien logistique ou financier ou qu'ils relèvent de la criminalité ordinaire.

En second lieu, les phénomènes de radicalisation doivent être pris en compte sous l'angle de la vulnérabilité. Les détenus dont la vulnérabilité a été repérée par la commission pluridisciplinaire unique peuvent en effet se voir appliquer un régime particulier de détention, qui comprend une surveillance particulière, afin de leur éviter d'évoluer vers la radicalisation ou vers davantage de radicalisation.

(b) S'appuyer sur le Centre national d'évaluation

Votre rapporteur recommande de s'appuyer sur l'expérience du Centre national d'évaluation399(*) qui a une double mission d'évaluation de la personnalité (mission préalable à l'affectation dans un établissement) et d'évaluation de la dangerosité des condamnés (mission qui concerne les condamnés à la fin de leur peines sollicitant une mesure de libération conditionnelle).

Organisée par une équipe pluridisciplinaire (surveillance, SPIP, psychologues), chaque session d'évaluation, d'une durée de 6 semaines, permet de dresser un bilan pluridisciplinaire de la personnalité du condamné et d'identifier les facteurs de risque dans le cadre d'une observation quotidienne, d'entretiens individuels et de tests afin de proposer au bureau de gestion de la détention (EMS 1) une affectation adaptée au profil pénal et pénitentiaire.

Ainsi, l'expertise du CNE n'est utilisée que pour les personnes condamnées définitivement en préalable à une affectation dans un établissement pour peines. Votre rapporteur préconise de permettre au CNE d'évaluer également les prévenus et les condamnés n'ayant pas vocation à intégrer un établissement pour peines, dans le cadre d'une procédure ad hoc permettant une évaluation fine des différents profils des détenus engagés dans un processus de radicalisation.

Proposition n° 96 : Permettre une évaluation par le Centre national d'évaluation de l'ensemble des détenus susceptibles d'être radicalisés.

Sur le fondement de cette évaluation, il sera possible de classer les détenus suivant leur dangerosité et leur projet de réinsertion, ce qui déterminera leur affectation dans un secteur d'hébergement adapté mais également leur prise en charge dans un programme adapté. Cette sélection devra évidemment être facilement réversible pour prendre en compte les évolutions de comportements.

(2) Contrôler la propagation du discours en définissant une politique d'affectation et de contrôle dans les établissements 

La gestion de la détention des individus radicaux est susceptible de concerner tous les établissements pénitentiaires. Néanmoins, les maisons d'arrêt surexposées à ce phénomène, en raison d'un turn over important de détenus et d'une surpopulation endémique qui interdit tout aménagement souple des lieux, demande une gestion particulière, notamment dans les modalités d'affectation dans un secteur d'hébergement donné.

(a) L'affectation dans les maisons centrales des condamnés définitifs

Au 31 décembre 2014, 39 personnes ont été définitivement condamnés pour des faits de terrorisme djihadiste : 29 sont détenues dont une est placée sous surveillance électronique et une en semi-liberté, 10 étant suivies en milieu ouvert. Votre rapporteur recommande une affectation séparée des détenus condamnés définitivement pour actes de terrorisme dans les établissements pour peine. Une telle pratique est possible en raison de l'existence de nombreux établissements pour peine (type Maisons centrales400(*)) qui présentent des gages de sécurisation suffisante et dont la configuration des lieux permet les séparations nécessaires. Intégrés au régime CCR des détenus particulièrement signalés, ils peuvent faire l'objet de transfert d'établissements. Au sein de ces établissements qui accueillent déjà des programmes globaux de prise en charge, tels les programmes de réinsertion, une prise en charge pluridisciplinaire des détenus serait possible.

Proposition n° 97 : Affecter les condamnés définitifs pour des actes de terrorisme dans des quartiers séparés des maisons centrales adaptées à la détention de détenus particulièrement signalés, permettant une prise en charge pluridisciplinaire.

(b) Une politique spécifique d'affectation des détenus au sein des maisons d'arrêts

En revanche, la situation est différente pour les prévenus, les maisons d'arrêt ne présentant pas les mêmes garanties en terme d'isolement et de sécurité. Au 12 janvier 2015, 283 personnes détenues sont écrouées pour association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme, dont 152 sont des islamistes radicaux. 113 des 152 personnes incarcérées pour des faits liés au terrorisme islamiste le sont en région parisienne, en raison de la centralisation judiciaire parisienne.

Comme les représentants du Federal Bureau of Prisons l'ont exposé à votre rapporteur lors de son déplacement aux États-Unis, un regroupement des détenus radicalisés dans une aile spécifique avec un nombre adéquat de surveillants, permet de mieux gérer leur détention, facilitée par une surveillance accrue de ces détenus.

Le regroupement de personnes détenues engagées dans un processus de radicalisation dans des lieux isolés du reste de la population peut être considéré comme une mesure d'ordre intérieur et relèverait de la compétence du chef d'établissement en vertu des articles D. 265 du code de procédure pénale et R. 57-6-24 du code de procédure pénale. Dans ce contexte, votre rapporteur encourage les réflexions actuellement en cours à la direction de l'administration pénitentiaire pour mettre en place des quartiers dédiés à la prise en charge des personnes radicalisés dans les maisons d'arrêt d'Osny et de Fleury-Mérogis et d'étudier l'implantation de nouveaux quartiers au centre pénitentiaire de Fresnes.

Ces quartiers devront offrir des garanties d'étanchéité vis-à-vis du reste de la population pénale et permettre une évaluation dans la durée des comportements des détenus. Bien qu'isolés, ces quartiers seront ouverts aux intervenants extérieurs, notamment aux aumôniers. Ils permettront de faciliter des interventions ciblées qui pourraient être inspirés du programme anglais « Ibaana » où un aumônier expérimenté discute les croyances des détenus au cours de sessions individuelles de plusieurs heures401(*).

Toutefois, afin d'éviter une concentration excessive qui pourrait comporter des risques pour les surveillants, comme ceux-ci l'ont explicitement indiqué lors de la visite d'une délégation de votre commission d'enquête à Fleury-Mérogis, votre rapporteur recommande de définir un effectif maximal dans ces quartiers, qui serait compris entre 10 et 15 personnes. S'il convient d'y affecter l'ensemble des détenus engagés dans un processus de radicalisation, et à ce titre construire et aménager les quartiers nécessaires, les détenus présentant une radicalisation violente et perturbant le quotidien de l'établissement continueront de faire l'objet de mesures d'isolement administratif ou judiciaire.

Enfin, votre rapporteur invite à concevoir les quartiers de regroupement comme un sas, un lieu propice à une évaluation permanente des comportements des détenus avant leur prise en charge dans des programmes adaptés aux différents profils d'engagements dans un processus de radicalisation.

À terme, il conviendra de prévoir des quartiers affectés spécifiquement à la réalisation des programmes de prise en charge adaptés à tel ou tel type de radicalisation. Ainsi, les détenus « fragiles » en début de radicalisation ne seraient pas placés avec ceux déjà ancrés dans cette dérive. Il appartiendra à la commission pluridisciplinaire unique402(*), sur un rythme bimensuel, de proposer ces affectations et la sélection, le maintien ou le retrait d'un détenu pour un programme spécifique de désengagement.

Proposition n° 98 : Dans les maisons d'arrêt, isoler les individus radicalisés dans un quartier à l'écart de la population carcérale, dans la limite de 10 à 15 personnes, pour permettre une prise en charge individualisée et adéquate.

(3) Des programmes spécifiques adaptés aux situations individuelles qui associent des professionnels du milieu ouvert

Les modalités d'affectation et de contrôle doivent se doubler d'une prise en charge globale qui s'inspire des programmes pluridisciplinaire mis en place pour la réinsertion403(*).

Depuis février dernier, un projet de programme de désengagement404(*) est en cours d'élaboration à la maison d'arrêt de Fresnes, en sus de la recherche-action sur la prise en charge des personnes radicalisés confiée à l'Association française des victimes du terrorisme. Cette concertation associe à la fois le groupe de travail national sur la question du désengagement ou de la déradicalisation405(*) et l'ensemble des professions intervenant au centre pénitentiaire de Fresnes (la direction, les SPIP, l'aumônerie musulmane, le médecin responsable du SPMR et les responsables locaux de l'enseignement).

À long terme, votre rapporteur préconise ainsi la mise en place de plusieurs programmes de prise en charge en milieu carcéral, inspirés des programmes de désengagement du milieu ouvert (cf. proposition n°  10) adaptés aux différentes temporalités de l'engagement dans un processus de radicalisation.

Proposition n° 99 : Poursuivre les initiatives nationales et locales de déradicalisation en milieu carcéral.

Proposition n° 100 : Développer un programme spécifique de prise en charge pour les détenus récemment engagés dans un processus de radicalisation.

Proposition n° 101 : Développer un programme spécifique de prise en charge pour les détenus revenant d'un théâtre d'opérations, comprenant une prise en charge psychologique ou psychiatrique spécifique.

Outre le programme danois « Back on track », votre rapporteur propose de s'inspirer de l'organisation du programme allemand « Violence Prevention Network » qui prend en charge tous les condamnés terroristes six mois avant leur sortie de prison et jusqu'à un an après leur sortie. L'organisation de ce programme pourrait utilement s'inscrire dans une procédure de libération sous contrainte406(*).

Proposition n° 102 : Mettre en place un programme de suivi des condamnés pour terrorisme débutant six mois avant la sortie de prison et s'étendant durant au moins deux ans après la fin de l'incarcération.

Au regard du nombre d'ores et déjà préoccupant de détenus souffrant de troubles mentaux407(*) et des séquelles psychologiques que peuvent engendrer un séjour sur un théâtre de guerre et d'opérations terroristes, votre rapporteur recommande de renforcer le nombre d'unités hospitalières spécialement aménagées408(*) (UHSA) et de lancer une recherche-action ayant pour objectif la définition d'un programme aux moyens sanitaires renforcés pour les détenus djihadistes présentant des troubles du comportement. Dans cette perspective, pourraient servir d'inspiration les protocoles mis en place à la maison centrale de Château-Thierry pour une prise en charge de certaines pathologies mentales.

Proposition n° 103 : Augmenter le nombre d'unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour permettre une prise en charge adaptée des détenus présentant des troubles mentaux engagés dans un processus de radicalisation.

5. Renforcer le suivi judiciaire des condamnés pour terrorisme pendant et après leur peine

S'il est nécessaire d'accorder une importance particulière à la prise en charge des condamnés engagés dans un processus de radicalisation pendant leur temps de détention, il est tout aussi essentiel d'assurer un suivi post-sentenciel efficace, c'est-à-dire éviter les sorties « sèches de détention » pour limiter les risques de récidive.

a) Renforcer l'action des services pénitentiaires d'insertion et de probation
(1) Donner aux SPIP les moyens humains nécessaires

Un suivi efficace des personnes condamnées pour des faits de terrorisme ou ayant présenté des signes de radicalisation en détention, passe par l'amélioration des conditions de travail des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), qui suivent les détenus pendant, mais aussi après leur incarcération.

Personnels

ETP/ ou personnes

Directeurs pénitentiaires d'insertion et de probation (DPIP)

349,2 ETP

Chefs de service d'insertion et de probation (CSIP)

31,6 ETP

Conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP)

2904,5 ETP

Conseillers techniques de service social (CTSS)

3 ETP

Assistants de service social (ASS)

55,3 ETP

Attachés d'administration (Attachés)

18,8 ETP

Secrétaires administratifs (SA)

115,4 ETP

Adjoints administratifs (AA)

434,8 ETP

Personnels de surveillance affectés en SPIP (PS)

222,7 ETP

Contractuels affectés en SPIP

106 ETP

Coordinateurs culturels

54 personnes

Psychologues

20 personnes

Source : direction de l'administration pénitentiaire

La surcharge de travail des SPIP, constatée par votre commission d'enquête lors de son déplacement à Fleury-Mérogis, rend impossible un suivi individualisé de chaque détenu. En conséquence, si votre rapporteur salue les efforts du gouvernement qui s'est engagé à créer, d'ici 2017, 1 000 emplois parmi l'ensemble des corps de personnels des SPIP, il propose d'augmenter à nouveau le nombre de postes offerts au concours de CPIP pour 2016.

Afin de surveiller la charge de travail des CPIP qui peuvent parfois suivre jusqu'à 150 dossiers, et non 60 comme recommandé par l'étude d'impact de la loi pénitentiaire de 2009409(*), votre rapporteur recommande la création d'un indicateur de taux d'activité dans le projet annuel de performances, sur le modèle du taux d'activité des éducateurs de la protection judiciaire de l'enfance en milieu ouvert410(*).

Le suivi et la prise en charge de personnes inscrites dans un processus exige que ce suivi soit réservé à des CPIP déjà expérimentés. Or, comme le notait notre collègue Jean-René Lecerf411(*), la formation des CPIP est de plus en écourtée : « Ainsi, les stagiaires CPIP au cours de leur deuxième année sont affectés en stage dans des SPIP sous tension, où ils viennent compléter l'effectif titulaire. Leur formation est sacrifiée en raison du manque de disponibilités de leurs responsables censés les encadrer. Au SPIP de Maubeuge, on dénombre ainsi sept postes effectivement occupés (sur douze théoriques) dont trois par des stagiaires ». Votre rapporteur propose de sanctuariser le temps de formation des nouveaux CPIP et d'interdire l'affectation des conseillers-stagiaires dans des établissements en sous-effectif. En complément, afin de permettre une transmission des savoirs et des pratiques a fortiori dans les maisons d'arrêt franciliennes qui accueillent la majorité des détenus radicalisés, il recommande de limiter les nominations des CPIP en premier poste dans ces établissements.

Proposition n° 104 : Poursuivre l'accroissement du nombre de postes ouverts aux prochains concours de conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) dans les années qui suivront le plan prévoyant la création de 900 postes en trois ans.

Proposition n° 105 : Sanctuariser le temps de formation des nouveaux CPIP et proscrire l'affectation