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Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire

15 avril 2015 : Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) représentent un volet majeur de l'action de l'État en faveur de l'intégration des personnes handicapées dans la société. Alors qu'une part importante de la politique du handicap est prise en charge par les départements, et que les crédits visant à financer les établissements et services pour personnes handicapées sont normalement pris en compte au sein de l'objectif général de dépenses (OGD) réparti par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), les ESAT, qui sont pilotés et financés par l'État, ont une place à part.

Le financement des ESAT, retracé au sein du programme n° 157 « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du budget de l'État, représente une part importante de la politique menée par celui-ci en faveur des personnes handicapées. Il s'élève, pour l'exercice 2015, à 2,75 milliards d'euros, pour une dépense totale de l'État en faveur du handicap de 11,6 milliards d'euros. Il s'agit d'une dépense dynamique, qui augmente en raison de l'accroissement des dépenses des personnels encadrant ces structures et de la part de la rémunération des travailleurs handicapés prise en charge par l'État.

L'originalité des ESAT se retrouve dans les missions qui leur incombent. Les ESAT visent à accueillir des personnes handicapées dont les capacités de travail ne leur permettent ni de travailler dans une entreprise ordinaire ou dans une entreprise adaptée, ni d'exercer une activité professionnelle indépendante. Ils ont ainsi une double vocation à la fois médico-sociale d'accompagnement des personnes accueillies dans l'exercice de leur activité professionnelle, et économique, de production de biens et services marchands.

La poursuite concomitante de ces deux objectifs est à l'origine d'une tension dans le fonctionnement des ESAT, qui doivent contribuer à l'épanouissement de leurs usagers tout en veillant à ce que leur équilibre économique soit assuré par des débouchés économiques suffisants. Si cette tension n'est pas nouvelle, puisqu'elle est consubstantielle à la mission de ces établissements, elle se renforce à mesure que ceux-ci sont soumis à une concurrence économique accrue et doivent faire face au vieillissement de la population qu'ils accueillent. En effet, les ESAT doivent pouvoir garantir une productivité du travail suffisante et développer de nouvelles activités tout en maintenant une bonne qualité de prise en charge.

Or cet effort d'adaptation, qui nécessite notamment des investissements en termes de modernisation des outils de production et de formation des travailleurs, s'effectue dans un contexte de contrainte budgétaire, qui s'est traduit par l'instauration de tarifs plafonds, par le gel des créations de place, ainsi que par une faible évolution des crédits alloués au budget médico-social qui permettent seulement d'accompagner l'évolution de la masse salariale.

Cette contrainte conduit à fragiliser certains ESAT qui doivent compenser un manque de financement en ponctionnant leur budget commercial ou diminuer leur taux d'encadrement. Elle conduit également l'administration à souhaiter orienter davantage les ESAT vers le milieu ordinaire de travail, afin que les travailleurs handicapés puissent plus facilement accéder à l'emploi au sein d'une entreprise ou d'une collectivité publique. Or si le renforcement des passerelles entre milieu protégé et milieu ordinaire et l'accès à l'emploi peut se justifier pour certains travailleurs, la sortie d'ESAT ne peut devenir un objectif en soi qui permettrait de pallier les restrictions budgétaire et le gel des créations de place.

L'accompagnement des personnes handicapées par le travail en milieu institutionnel demeure pertinent et doit être maintenu. Toutefois, votre rapporteur spécial émet treize recommandations afin de mieux l'adapter aux évolutions précitées. Ces recommandations s'articulent autour de deux volets principaux :

1) Mieux prendre en compte les besoins des personnes handicapées travaillant en ESAT ou ayant vocation à y travailler, par le développement du temps partiel, une meilleure prise en charge des personnes souffrant d'un handicap psychique, une réforme de la tarification des établissements en fonction des coûts réels de prise en charge, ou la mise en place d'un système d'information consolidé permettant une vision globale sur les demandes et l'attente de placement en ESAT.

2) Renforcer les liens entre les ESAT et leur environnement économique, par l'élargissement de l'aide financière à l'accès à l'emploi ordinaire, une meilleure évaluation de l'employabilité des travailleurs, ou l'accroissement de la visibilité des établissements par la constitution d'une base de données unique recensant leurs activités.