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Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire

15 avril 2015 : Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire ( rapport d'information )

TROISIÈME PARTIE : LES RELATIONS DES ESAT AVEC LE MILIEU ORDINAIRE DE TRAVAIL ET AVEC LEUR ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE DOIVENT ÊTRE ENCOURAGÉES

I. SANS REMETTRE EN CAUSE LA MISSION DES ESAT, LES PASSERELLES AVEC LE MILIEU ORDINAIRE DE TRAVAIL MÉRITERAIENT D'ÊTRE RENFORCÉES

A. L'INTÉGRATION EN MILIEU ORDINAIRE DE TRAVAIL EST PEU DÉVELOPPÉE

1. L'intégration en milieu ordinaire de travail est réalisée selon deux modalités principales

Les ESAT font l'objet de deux conceptions a priori contradictoires : celle selon laquelle ils représentent une institution permettant un accompagnement médico-social à l'exercice d'une activité professionnelle, et celle selon laquelle ils doivent constituer un sas pour les personnes handicapées vers l'emploi en milieu ordinaire.

Le législateur a souligné alternativement l'une ou l'autre de ces fonctions, avant d'insister à l'occasion de la loi de 2005 sur la priorité accordée à l'insertion dans la vie sociale et à l'accès aux dispositifs de droit commun, notamment en matière d'emploi. Cette loi insistait sur l'incitation des employeurs à travers notamment le renforcement du dispositif de sanction pour les entreprises ne remplissant pas leurs obligations d'emploi et son extension aux employeurs publics. Il revient aux entreprises de prendre des mesures pour permettre aux travailleurs handicapés d'accéder à un emploi ou de conserver un emploi correspondant à leur qualification, ou pour qu'une formation adaptée à leurs besoins leur soit dispensée. Ce texte entendait également favoriser les passerelles entre le milieu protégé et le milieu ordinaire, notamment par le développement des mises à disposition des travailleurs d'ESAT en entreprise.,

Cette orientation a été confirmée à l'occasion de la conférence nationale du handicap du 11 décembre 201421(*). L'ESAT est ainsi davantage perçu comme un tremplin vers un emploi en entreprise ordinaire, le passage des travailleurs handicapés pour l'établissement leur permettant d'acquérir ou de réapprendre les règles qui régissent le monde du travail. L'accueil en ESAT permet en effet aux personnes handicapées de conforter leurs capacités de travail et d'autonomie, ce qui renforce leur employabilité.

Par ailleurs, le projet annuel de performance (PAP) relatif au programme budgétaire 157 « Handicap et dépendance » contient un objectif n° 2 « Développer l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés d'ESAT », assorti d'un indicateur quantifié visant à mesurer la part des travailleurs handicapés en ESAT concernés par une formation ou par une mise en emploi en milieu ordinaire de travail22(*).

Pour l'année 2015, l'objectif fixé est d'atteindre une part des travailleurs concernés par une mise en emploi ordinaire de 9,5 %, avec une cible à 10,5 % en 2017. Cette part était de 8,4 % en 2013.

Évolution de l'indicateur « Part des travailleurs handicapés en ESAT
concernés par une mise en emploi en milieu ordinaire »

(en pourcentage)

Année

2012

2013

2014

2015

2017

Cible

13

13

13,5

9,5

10,5

Réalisation

8,4

8,4

-

-

-

Source : projet annuel de performance de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » annexé au projet de loi de finances pour 2015

Outre l'apport de la loi de 2005, une évolution des mentalités et des aspirations des jeunes handicapés pousse ces derniers, après une scolarité effectuée en partie ou totalement en école ordinaire, à espérer pouvoir travailler en milieu ordinaire. Cette évolution laisse à penser que la demande d'intégration en milieu ordinaire va aller croissante dans les années à venir.

La sortie des travailleurs handicapés accueillis en ESAT vers le milieu ordinaire s'opère selon deux modalités principales prévues par les textes :

· l'intégration directe en entreprise via la signature d'un contrat de travail, nécessitant un accompagnement adéquat dans la durée de la personne handicapée par l'ESAT d'origine ;

· la mise à disposition de l'entreprise d'un travailleur handicapé.

Ces deux dispositifs demeurent toutefois, comme nous l'avons rappelé, peu utilisés et se heurtent à des problèmes concrets qui rendent l'accès à l'emploi en milieu ordinaire difficile pour les travailleurs issus du milieu protégé.

a) L'accompagnement à l'insertion en milieu ordinaire

Une première modalité de sortie des ESAT vers le milieu ordinaire passe par l'intégration directe de la personne handicapée en entreprise à travers la signature d'un contrat de travail, qu'il s'agisse d'un contrat à durée déterminée (CDD), d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) ou d'un contrat initiative-emploi (CIE).

La personne concernée peut, avec son accord ou celui de son représentant, bénéficier d'une convention passée entre l'ESAT, son employeur et éventuellement un service d'accompagnement à la vie sociale (SAVS) précisant les modalités de l'accompagnement apporté au travailleur et à son employeur pendant la durée du contrat de travail, dans la limite d'une durée maximale d'un an renouvelable deux fois, soit au total trois ans. Ceci permet de sécuriser le parcours professionnel du travailleur handicapé issu du milieu protégé.

En cas de rupture de ce contrat de travail ou lorsqu'elle n'est pas définitivement recrutée par l'employeur au terme de celui-ci, la personne handicapée est réintégrée de plein droit dans l'ESAT d'origine ou, à défaut, dans un autre ESAT avec lequel un accord a été conclu à cet effet.

Afin de faciliter l'intégration dans les entreprises des personnes issues d'un ESAT, l'AGEFIPH peut verser aux employeurs concernés une aide au suivi post-insertion. En 2012, elle a procédé à un recentrage de ces aides, en supprimant les deux principaux dispositifs de soutien spécifiques qui bénéficiaient aux ESAT au titre de leur implication en faveur de l'insertion en milieu ordinaire de travail : une prime de 5 000 euros dont bénéficiaient les ESAT en cas d'embauche de l'un de leurs travailleurs ainsi qu'une aide de 9 000 euros accordée à l'entreprise en cas d'embauche d'un travailleur handicapé sortant d'ESAT.

Désormais, il ne subsiste plus qu'une aide permettant de financer l'intervention de l'ESAT d'origine de la personne embauchée, selon un projet décrivant le suivi envisagé. Toutefois, elle est limitée dans le temps puisqu'elle permet de financer un maximum de 70 heures d'intervention au coût de 50 euros maximum (soit un plafond d'aide de 3 500 euros), et elle n'est pas renouvelable. Par ailleurs, les employeurs embauchant une personne sortant d'un ESAT en CDI ou en CDD supérieur ou égal à douze mois peuvent bénéficier d'une aide de l'AGEFIPH de 2 000 euros (pour un emploi à temps partiel d'une durée minimum de six heures) ou de 4 000 euros (pour un emploi à temps plein).

Dans la fonction publique, des aides peuvent également être versées par la FIPHFP pour accompagner dans l'emploi les personnes handicapées sortant d'ESAT.

b) La mise à disposition en entreprises et les ESAT « hors les murs »

Une alternative à l'intégration pure et simple en entreprise est la mise à disposition par les établissements de travailleurs handicapés. Ce dispositif est prévu par l'article L. 344-2-4 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit que : « Les personnes handicapées admises dans un établissement ou un service d'aide par le travail peuvent [...] être mises à disposition d'une entreprise afin d'exercer une activité à l'extérieur de l'établissement ou du service auquel elles demeurent rattachées ». Cette mise à disposition peut se faire en entreprise, au sein d'un établissement public, d'une collectivité territoriale, ou de toute autre personne morale de droit public ou de droit privé.

Ce dispositif permet de développer la capacité d'emploi des travailleurs handicapés, sans remettre en cause l'accompagnement médico-social dont ils bénéficient et qui demeure assuré par l'ESAT auquel ils sont rattachés, généralement par la présence à leurs côtés de référents. Un contrat écrit doit obligatoirement être passé entre l'ESAT de référence et l'entreprise auprès de laquelle la mise à disposition est réalisée, dans les conditions prévues par l'article R. 344-17 du code de l'action sociale et des familles. Les travailleurs, qui ne sont pas des salariés au sens du code du travail, demeurent rattachés juridiquement à l'ESAT. La durée maximale du contrat de mise à disposition est de deux ans, et sa prolongation au-delà de cette durée est subordonnée à l'accord explicite de la CDAPH, sollicitée par le directeur de l'ESAT.

Cette mise à disposition en entreprises est parfois effectuée dans le cadre d'ESAT dits « hors les murs », c'est-à-dire qui ne disposent pas d'ateliers propres. Ces ESAT, qui n'ont pas d'existence juridique spécifique, sont entièrement consacrés aux activités de « prestations extérieures ». Ils proposent ainsi aux entreprises ou aux collectivités une mise à disposition de travailleurs handicapés avec un accompagnement dédié (adaptation des postes de travail, formation des tuteurs, sensibilisation des équipes à l'accueil des personnes handicapées, etc.). Ces dispositifs sont toutefois encore peu développés. Selon le rapport de notre collègue députée Annie Le Houerou sur l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire23(*), 28 établissements médico-sociaux répartis dans 13 régions sont des ESAT « hors les murs », et disposent de 1 113 places.

2. Les sorties d'ESAT vers le milieu ordinaire demeurent marginales

Malgré les possibilités prévues, les orientations de personnes travaillant en ESAT vers l'emploi en milieu ordinaire restent quantitativement peu nombreuses. Ainsi, la fluidité des parcours entre milieu protégé et milieu ordinaire est faible et la vision des ESAT comme institutions de transition ne résiste pas à l'analyse de la réalité. Les départs vers le milieu ordinaire représentent annuellement environ 1 à 2 % de l'effectif des ESAT.

D'après une enquête de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) de 201024(*), 44,4 % des travailleurs handicapés qui sont sortis des ESAT au cours de l'année 2010 l'ont fait après une durée de séjour comprise entre 0 et 5 ans, et 26 % après une durée de séjour supérieure à 20 ans. Leur durée moyenne de présence en ESAT était d'environ 12,3 ans.

Durée de séjour de la population sortie des ESAT
au cours de l'année 2010

(en années)

Durée de séjour

Hommes

Femmes

Total

Moins d'1 an

12,5

7,6

10,7

1 à 5 ans

35,8

30,1

33,7

6 à 10 ans

13

14,9

13,7

11 à 15 ans

8,8

8,1

8,5

16 à 20 ans

6,7

8,6

7,4

Plus de 20 ans

23,3

30,7

26

Durée moyenne

11,4

14

12,3

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Toutefois, dans cet ensemble, le nombre de travailleurs qui sortent des ESAT pour prendre un emploi en milieu ordinaire est très faible. Seules 27 % des personnes sorties des ESAT au cours de l'année 2010 exercent une activité professionnelle, dont les deux tiers dans un ESAT ou une entreprise adaptée. Les personnes handicapées sorties des ESAT qui travaillent en milieu ordinaire représentent 4,8 % du total.

Activités ou accueil de jour de la population sortie des ESAT
au cours de l'année 2010

(en pourcentage)

Activité/accueil en journée

Hommes

Femmes

Total

Activité professionnelle

Activité en ESAT

14,7

14,6

14,7

Emploi en EA

1,1

0,8

1

En attente de placement dans un ESAT

3,4

2,9

3,2

En attente de placement dans un EA

0,2

0,3

0,2

Emploi en milieu ordinaire

5,6

3,5

4,8

Demandeur d'emploi en milieu ordinaire

3,2

1,8

2,7

En formation ou en stage

0,5

0,4

0,4

Autre activité ou accueil

Hospitalisation en psychiatrie

3

1,9

2,6

Autre hospitalisation

0,7

0,8

0,8

Accueil en foyer de vie, foyer occupationnel ou accueil de jour

13,6

17,6

15

Accueil en maison d'accueil spécialisée pour personnes handicapées (MAS)

0,6

0,8

0,6

Accueil en foyer d'accueil médicalisé pour personnes handicapées (FAM)

1,6

2

1,8

À domicile sans activité et sans prise en charge médico-sociale

16

20,8

17,8

Autre activité

27,8

25,6

27,3

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

En revanche, comme nous l'avons rappelé ci-dessus, si l'on prend en compte l'ensemble des mises en emploi en milieu ordinaire de travail de travailleurs d'ESAT, c'est-à-dire les intégrations directes en milieu ordinaire ainsi que les mises à disposition en entreprises, la part des travailleurs concernés était de 8,4 % en 2013 et devrait avoir atteint 9 % en 2014 (cf. supra).

3. Les difficultés rencontrées en matière d'insertion en milieu ordinaire de travail

De multiples facteurs peuvent expliquer l'échec de l'insertion en milieu ordinaire du travail en sortie d'ESAT. D'une part, les obstacles que rencontrent les personnes sortant d'ESAT à l'intégration en milieu ordinaire sont ceux que connaît toute personne handicapée cherchant une activité professionnelle, liés notamment aux réticences que peuvent avoir les employeurs à faire appel à des travailleurs handicapés. Ainsi, des facteurs comme l'importance du handicap, la fatigabilité, le faible niveau de formation ou l'âge jouent un rôle important. D'autre part, ces obstacles sont spécifiquement liés à la difficulté qu'il y a à assurer la transition entre milieu protégé et milieu ordinaire. L'absence de sécurisation du parcours professionnel à la fin de la période de trois ans, l'absence d'accompagnement et de suivi en entreprise du milieu ordinaire, le rythme de travail plus soutenu ou l'absence des temps de répits sont ici prépondérants.

Les dispositifs d'insertion sont peu utilisés du fait du risque auxquels ils exposent les personnes handicapées comme les entreprises. Du côté des travailleurs en ESAT qui sont concernés par une sortie, la signature d'un contrat de travail dans une entreprise ordinaire est souvent associée à une prise de risque pouvant être jugée trop importante par rapport à la sécurité que confère le milieu protégé. Du côté des employeurs potentiels, la crainte de ne pas être suffisamment appuyés lors de l'intégration d'un travailleur handicapé puis tout au long de l'exercice de son activité professionnelle les pousse à délaisser l'emploi direct au profit d'autres réponses. S'agissant de la mise à disposition en particulier, les employeurs évoquent souvent la complexité du dispositif et les difficultés posées par l'accueil d'une personne handicapée comme des freins au recours à ce dispositif. Ils préfèrent ainsi conclure des contrats de sous-traitance avec des ESAT, qui leur permettent de remplir leurs obligations légales et apparaissent moins contraignants.

Ainsi, de part et d'autre, c'est bien le manque d'accompagnement des personnes tout au long de leur vie professionnelle qui freine leur passage du milieu protégé au milieu ordinaire et qui est un obstacle à leur maintien dans l'emploi. Le problème principal des dispositifs d'aide précités est qu'ils ne prennent pas en compte les besoins d'accompagnement des personnes dans la durée et que les financements sont peu conséquents. Or l'intégration en milieu ordinaire marque une rupture pour les personnes handicapées, habituées à un cadre plus protecteur, et peut être difficilement vécue lorsque le personnel encadrant de l'entreprise concernée n'est pas sensibilisée à la thématique du travail handicapé et que l'accompagnement est insuffisant. Les difficultés sont parfois telles qu'elles aboutissent à une réintégration du travailleur en milieu institutionnel. Un accompagnement durable est donc souvent nécessaire pour garantir la réussite de l'intégration en milieu ordinaire.

Les personnes souffrant d'un handicap psychique ont plus de difficultés que les autres personnes handicapées à s'insérer dans l'emploi et à s'y maintenir. Pourtant, ainsi que le notait un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur la prise en charge du handicap psychique25(*), plusieurs éléments devraient jouer en faveur de l'employabilité de ces personnes : un niveau de formation qui semble plus élevé ; un progrès des traitements médicamenteux et des techniques de réhabilitation psychosociales permettant des périodes de stabilisation plus longues ; l'absence générale de déficit intellectuel et cognitif. Cependant, la variabilité des troubles et ses conséquences sur la vie sociale et professionnelle (plus grande fatigabilité, déficits d'attention, démotivation, manque de confiance en soi, dispersion mentale, etc.) peuvent poser problème dans l'entreprise, surtout si les modalités d'accompagnement par la hiérarchie et les collègues de travail n'ont pas été organisées.

Enfin, votre rapporteur spécial a eu connaissance de certaines pratiques pouvant également expliquer le faible taux de sortie d'ESAT : afin de maintenir leur viabilité économique, certains établissements font le choix de garder les travailleurs les plus susceptibles de faire l'objet d'une intégration en milieu ordinaire car ils sont également les plus productifs. Ces pratiques, difficiles à quantifier, ne semblent pas constituer une cause déterminante, d'autant que la réussite d'un parcours d'insertion en milieu ordinaire constitue un motif de fierté pour les gestionnaires d'ESAT.


* 21 Le relevé des conclusions de la conférence indique ainsi que « l'accompagnement des travailleurs handicapés vers l'emploi et dans leur évolution professionnelle doit offrir plus de continuité, faciliter les passerelles entre emploi protégé et emploi en milieu ordinaire, et apporter aux situations de handicap psychique les réponses spécifiques qu'il requiert ».

* 22 Il s'agit de mises en emploi en milieu ordinaire de travail avec ou sans convention de mise à disposition, convention d'appui ou hors convention.

* 23 Rapport au Premier ministre de Mme Annie Le Houerou, « Dynamiser l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire - Aménager les postes et accompagner les personnes », septembre 2014.

* 24 Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), « Les établissements et services pour adultes handicapés - Résultats de l'enquête ES 2010 », mai 2013.

* 25 Rapport de l'Inspection générale des affaires sociales, « La prise en charge du handicap psychique », août 2011.