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Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire

15 avril 2015 : Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire ( rapport d'information )

B. TOUT EN PRÉSERVANT LE RÔLE D'ACCOMPAGNEMENT MÉDICO-SOCIAL DES ESAT, L'INTÉGRATION DES TRAVAILLEURS EN MILIEU ORDINAIRE MÉRITERAIT D'ÊTRE FACILITÉE

1. La vocation des ESAT est avant tout de proposer un accompagnement médico-social

La vocation première des ESAT est d'assurer un accompagnement médico-social et éducatif pour des travailleurs qui ne sont pas suffisamment autonomes pour travailler en milieu ordinaire.

La sortie du système institutionnel et l'intégration en milieu ordinaire de travail n'est donc pas un objectif poursuivi en soi par les ESAT. Elle est le résultat de l'analyse de situations individuelles et de l'évolution des parcours de vie, et d'un ensemble de conditions devant être requises (degré d'autonomie au travail, volonté de la personne handicapée, conditions matérielles requises, dispositions de l'employeur). Les ESAT peuvent ainsi jouer leur rôle de sas s'agissant de public dont l'autonomie est suffisante, mais qui nécessitent malgré tout un accompagnement dans la prise de poste et une formation adaptée. Toutefois, une grande part des adultes handicapés accueillis ont une capacité de travail qui ne permet pas d'envisager de sortir vers le milieu ordinaire. Pour eux, l'ESAT constitue un lieu d'insertion pérenne.

L'hétérogénéité du public accueilli en ESAT ne permet donc pas les solutions générales. Les ESAT doivent donc davantage fonctionner comme un sas pour un nombre vraisemblablement limité de personnes, et demeurer le siège d'une activité professionnelle protégée à long terme pour les autres.

Il convient ainsi d'éviter tout objectif chiffré en termes de taux de sortie qui serait fixé aux établissements, ce qui pourrait avoir pour conséquence une dégradation de l'accompagnement apporté aux personnes handicapées. Par ailleurs, la facilitation des sorties d'ESAT ne doit pas être vue comme une alternative à la création de places nouvelles, en permettant de réduire le nombre de personnes en attente de placement.

L'évolution du modèle des ESAT vers davantage d'ouverture en direction du milieu de travail ordinaire parait souhaitable en ce qu'elle offre des possibilités d'évolution de carrière et d'intégration aux personnes handicapées qui le peuvent et le souhaitent. Mais elle ne doit pas aboutir à une remise en cause du travail protégé qui a fait preuve de son utilité à favoriser l'épanouissement des travailleurs concernés.

Votre rapporteur spécial recommande donc de supprimer l'indicateur présent dans le projet annuel de performance de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » visant à mesurer l'évolution de la part de travailleurs handicapés en ESAT concernés par une mise en emploi en milieu ordinaire, qui, en s'appliquant de manière indistincte à l'ensemble des structures sans tenir compte de leurs situations particulières, ne présente qu'un intérêt limité. Il pourrait être remplacé par un indicateur de performance permettant de suivre l'évolution du nombre de personnes handicapées en attente de placement en ESAT, une fois que les moyens de recueillir ces données au niveau national auront été mis en oeuvre (cf. supra).

Recommandation n° 8 : remplacer l'indicateur de performance relatif à l'évolution des mises en emploi en milieu ordinaire des travailleurs handicapés en ESAT par un indicateur relatif à l'évolution du nombre de personnes handicapées en attente de placement en ESAT.

2. Toutefois, les passerelles entre milieu protégé et milieu ordinaire pourraient être renforcées
a) Des dispositifs innovants d'accompagnement ont été développés et doivent être généralisés

Le développement de l'emploi encouragé, qui existe depuis déjà plusieurs années, n'est pas propre à la France mais relève d'une tendance générale en Europe. Certains pays européens ont d'ailleurs fait le choix explicite de développer les alternatives au travail en institution, et notamment l'emploi avec soutien, c'est-à-dire les placements en milieu ordinaire facilités par un accompagnement ainsi que des aides financières à l'employeur. Selon le chercheur Dominique Velche26(*), des pays comme l'Autriche (Arbeitsassistenz), les Pays-Bas, la Norvège ou le Royaume-Uni (supported employment) en ont fait une priorité. De même, l'Espagne s'oriente aujourd'hui davantage vers un développement de l'emploi assisté (empleo con apoyo) qui vient concurrencer le travail protégé dans les centres spéciaux d'emploi (Centros Espéciales de Empleo).

En France, face au constat de l'insuffisance des échanges entre milieu protégé et milieu ordinaire, des initiatives ont vu le jour afin d'accompagner au mieux les personnes handicapées dans l'emploi ordinaire. Un soutien financier a notamment été apporté à des dispositifs expérimentaux soutenus par des associations, au premier rang desquels le dispositif PASSMO, qui a été mis en place à partir de 2009 mais n'a finalement pas été renouvelé.

Le dispositif PASSMO

Afin de faciliter l'insertion en milieu ordinaire des personnes handicapées employées en ESAT qui le peuvent et le souhaitent, une convention signée le 5 mai 2009 par l'État, l'AGEFIPH et l'APAJH, a mis en place un dispositif de passerelle vers le milieu ordinaire (PASSMO) expérimenté dans quatre régions (Bretagne, Ile-de-France, Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes) de mai 2009 à fin 2011.

Ce dispositif reposait sur la signature d'une convention d'appui entre l'ESAT et le nouvel employeur. La personne handicapée pouvait être embauchée soit sous contrat à durée indéterminée (CDI), soit sous contrat à durée déterminée (CDD) d'une durée minimale de douze mois.

Ces embauches étaient soutenues grâce à un double dispositif d'aides financières :

- une aide forfaitaire versée par l'AGEFIPH à l'employeur pendant trois ans, plafonnée à 9 000 euros par an, visant à aider l'entreprise à rémunérer le travailleur handicapé ;

- une aide de l'État de 2 100 euros par an pendant trois ans, pouvant servir soit à accompagner l'entreprise dans son processus d'embauche et d'intégration du travailleur handicapé, soit à l'ESAT s'il réalise lui-même le suivi de cette personne.

L'objectif initial était la signature de 650 contrats de travail au entre 2009 et 2011. Or, seuls 188 contrats ont été signés dont 28 sont arrivés à leur terme et 14 ont été interrompus.

Chargée de l'évaluer, l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a estimé que le dispositif n'a pas permis une progression plus dynamique des embauches dans les régions concernées que dans les régions hors PASSMO. Il aurait également constitué un effet d'aubaine pour certains ESAT ou certains employeurs. Compte tenu de son bilan mitigé, ce dispositif n'a pas été renouvelé.

Le rapport d'Annie Le Houerou précité montre que diverses initiatives locales ont été lancées afin d'encourager l' « emploi accompagné », et permettant l'exercice d'une activité professionnelle en milieu ordinaire par la personne handicapée assortie d'un accompagnement dans la durée par des dispositifs « job coaching ». Après une évaluation préalable des besoins et capacités de la personne et la recherche d'un emploi correspondant, l'accompagnement se poursuit au-delà de l'insertion dans l'emploi, à travers un suivi régulier tout au long de la vie professionnelle si besoin.

Certains ESAT assurent eux-mêmes le suivi post-insertion professionnelle de leurs travailleurs, seuls ou avec d'autres ESAT dans le cadre de services d'insertion mutualisés. Ainsi, des ESAT ont mis en place des services d'insertion professionnelle spécialisés pour apporter spécifiquement des réponses aux besoins des personnes qui veulent travailler en milieu ordinaire tout en ayant besoin d'un suivi médico-social afin de se maintenir durablement en emploi.

Cet accompagnement est parfois réalisé par les services d'accompagnement à la vie sociale (SAVS) ou les services d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH)27(*), qui proposent des prestations visant à favoriser le maintien de la personne en milieu ouvert et à développer son autonomie au quotidien par une aide tenant compte de son environnement familial, social, scolaire, universitaire ou professionnel. Ces services sont encore peu sollicités pour aider les personnes dans leur vie professionnelle en milieu ouvert. Ils peuvent pourtant intervenir sur le lieu de formation ou de travail de la personne, après signature d'une convention avec l'établissement ou l'entreprise d'accueil précisant notamment les conditions d'intervention et la qualité des intervenants. Les liens entre les ESAT et ces services d'accompagnement doivent donc être renforcés.

Il est à noter que ces aides ne relèvent pas des crédits du programme budgétaire 157, qui finance les dotations accordées aux ESAT ainsi que la GRTH. Ainsi, le financement de cet accompagnement post insertion, repose sur les aides de l'AGEFIPH précitées, sur les ESAT, qui prennent sur leurs dotations et doivent parfois geler une ou plusieurs places afin d'avoir les fonds nécessaires, ou sur les conseils départementaux à travers les SAVS et les SAMSAH.

Afin d'avoir une vision d'ensemble des dispositifs d'accompagnement existants ayant fait preuve de leur efficacité, un plan d'aide à l'adaptation du secteur protégé a été initié par le Gouvernement suite au Comité interministériel du handicap du 25 septembre 2013, qui prévoit notamment qu'un groupe de travail réalise un revue des dispositifs innovants d'accompagnement pérenne des travailleurs handicapés d'ESAT accédant au milieu ordinaire de travail. Ces pratiques ainsi cartographiées pourraient ensuite être étendues à d'autres territoires.

b) Favoriser l'accompagnement des personnes handicapées rejoignant le milieu de travail ordinaire tout au long de leur vie professionnelle

Afin de lever les obstacles à l'insertion en milieu ordinaire des travailleurs issus du milieu protégé, l'accent doit être porté sur l'accompagnement des personnes tout au long de leur vie professionnelle. Les aides qui peuvent être versées par l'AGEFIPH ou la FIPHFP sont ponctuelles et liées à la prise de fonctions et à l'aménagement du poste de travail, de même que l'accompagnement médico-social effectué par les établissements d'origine est souvent temporaire ou peu régulier. Les dispositifs sont donc principalement orientés vers l'accès à l'emploi et l'adaptation du poste de travail. Or cela constitue un frein important à l'embauche de ces personnes, les employeurs craignant parfois d'être démunis en cas de difficulté. Malgré l'échec du dispositif PASSMO, il parait opportun que les aides versées à l'accompagnement s'inscrivent dans une temporalité plus longue.

Limiter le temps de l'accompagnement a priori est particulièrement inadapté au handicap psychique. La durée de l'accompagnement ne peut pas être préalablement déterminée, elle peut être longue voire demeurer nécessaire tout au long du parcours professionnel. Il est donc nécessaire de disposer d'outils permettant un suivi régulier des travailleurs à la sortie de l'institution, et permettant d'intervenir à tout moment si besoin. Développer des services adaptés mobilisables à tout moment permet de sécuriser le salarié comme l'employeur face aux éventuelles difficultés pouvant survenir.

Afin d'encourager l'embauche en entreprises de travailleurs issus d'ESAT, l'immersion préalable dans une activité professionnelle constitue un levier significatif. Il convient à ce titre d'encourager la mise en emploi en milieu ordinaire par des stages et des mises à disposition. Cela passe notamment par un renforcement des liens entre les ESAT et leur environnement économique (cf. infra).

Par ailleurs, il convient d'améliorer le repérage des personnes handicapées en ESAT pouvant potentiellement rejoindre le milieu de travail ordinaire. L'évaluation de l'employabilité des personnes est assurée par la MDPH lors de l'orientation en ESAT, mais par la suite elle relève de la seule initiative des établissements. Une évaluation plus systématisée et régulière pourrait être encouragée.

Recommandation n° 9 : instaurer une évaluation périodique (par exemple tous les trois ans) du potentiel d'employabilité hors milieu institutionnel des personnes handicapées par les ESAT, afin de proposer ou non une réorientation.

Recommandation n° 10 : favoriser les passerelles entre le milieu institutionnel et le milieu ordinaire, en intégrant davantage dans le projet individuel des personnes accueillies en ESAT des expériences en milieu ordinaire (stages, mises à disposition sur des missions précises, etc.)

Recommandation n° 11 : accroître la durée de l'aide de l'AGEFIPH permettant de financer un accompagnement en milieu ordinaire de travail des personnes issues d'un ESAT en la portant à 150 heures sur une période de trois ans.

3. Renforcer la formation professionnelle des travailleurs handicapés en ESAT

Les travailleurs handicapés sont davantage touchés par un faible niveau de qualification, qui aggrave leur éloignement de l'emploi.

Le développement de la formation professionnelle des travailleurs d'ESAT parait devoir être encouragé pour deux raisons principales. D'une part, parce qu'elle permet d'accompagner le développement de nouvelles activités, notamment des activités à plus forte valeur ajoutée, au sein des établissements. D'autre part car l'accès au milieu ordinaire du travail des travailleurs en ESAT passe par la formation et le développement de leur compétences afin d'accroitre leur employabilité.

La loi de 2005 a fixé un objectif de renforcement des compétences professionnelles des personnes handicapées travaillant en ESAT. L'article L. 344-2-1 du code de l'action sociale et des familles dispose ainsi que « les établissements et services d'aide par le travail mettent en oeuvre ou favorisent l'accès à des actions d'entretien des connaissances, de maintien des acquis scolaires et de formation professionnelle, ainsi que des actions éducatives d'accès à l'autonomie et d'implication dans la vie sociale, au bénéfice des personnes handicapées qu'ils accueillent, dans des conditions fixées par décret ».

Les ESAT peuvent verser une contribution à des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), afin que ceux-ci prennent en charge leurs actions de formation professionnelle. Cette contribution est en partie compensée par l'État aux établissements afin de « solvabiliser » la demande de formation.

Lorsque le travailleur handicapé accueilli en établissement ou service d'aide par le travail accède à une action de formation professionnelle, il bénéficie d'un congé de formation qui le dispense en tout ou partie de l'exercice de son activité à caractère professionnel. La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle prévoit en outre l'ouverture d'un compte personnel de formation pour chaque travailleur d'ESAT, lui permettant de faire valoir ses droits en matière de formation.

L'accès des personnes handicapées en ESAT aux formations est l'objet d'un indicateur de performance inscrit dans le projet annuel de performances de la mission budgétaire « Solidarité, insertion et égalité des changes ». Ainsi, la part des travailleurs d'ESAT concernés par une formation est d'environ 21 %. Cette part est relativement stable depuis plusieurs années et mériterait d'être renforcée. L'administration avait d'ailleurs fixé un objectif ambitieux pour l'année 2012, visant à ce que 60 % des travailleurs d'ESAT soient concernés par une formation. Cette cible a été revue à la baisse pour tenir compte des résultats effectivement obtenus.

Évolution de l'indicateur « Part des travailleurs handicapés en ESAT concernés par une formation dans le cadre des OPCA conventionnés »

(en pourcentage)

Année

2012

2013

2014

2015

2017

Cible

60

23

23,5

21,5

22,5

Réalisation

21

20,31

-

-

-

Source : projet annuel de performance de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » annexé au projet de loi de finances pour 2015

Les besoins de formation sont identifiés notamment au regard de la mise en oeuvre des projets individuels élaborés et révisés régulièrement, en fonction des besoins des personnes.

Par ailleurs, les travailleurs handicapés en ESAT ont accès à la validation des acquis de l'expérience (VAE), qui vise à leur permettre d'obtenir tout ou partie d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle ou d'un certificat de qualification professionnelle, enregistrés dans le répertoire national des certifications professionnelles, dès lors qu'ils peuvent se prévaloir d'une expérience à caractère professionnel d'au moins trois ans en lien avec la certification visée. Un décret de 200928(*) prévoit ainsi que les ESAT peuvent mettre en oeuvre une démarche de reconnaissance des savoir-faire et des compétences des travailleurs handicapés qu'ils accueillent et qu'il doit être fait état de la progression du travailleur handicapé en la matière dans des avenants au contrat de soutien et d'aide par le travail conclus entre le travailleur et l'établissement d'accueil. Lors de ses visites, votre rapporteur spécial a pu mesurer l'importance pour les travailleurs handicapés que revêt la possibilité de voir reconnaitre les acquis issus de l'expérience et d'accéder à tout ou partie d'un diplôme.


* 26 Dominique Velche, « L'emploi des personnes handicapées en Europe : où les politiques adoptées traduisent les différences culturelles », Bulletin scientifique de la MSSH Sciences Sociales et handicap n° 4, février 2012, pp. 10-15.

* 27 Les SAVS sont autorisés et financés par les conseils départementaux au titre de l'accompagnement à la vie sociale. Les SAMSAH, qui proposent en outre des soins réguliers et un accompagnement médical et paramédical, font l'objet d'une autorisation du département et de l'Agence régionale de santé et sont cofinancés par les conseils départementaux et par l'assurance maladie pour la partie soins.

* 28 Décret n° 2009-565 du 20 mai 2009 relatif à la formation, à la démarche de reconnaissance des savoir-faire et des compétences et à la validation des acquis de l'expérience des travailleurs handicapés accueillis en établissements ou services d'aide par le travail.