Allez au contenu, Allez à la navigation

Faire revenir la République à l'École

1 juillet 2015 : Faire revenir la République à l'École ( rapport de commission d'enquête )

C. DES ENSEIGNANTS QUE L'INSTITUTION DOIT MIEUX SOUTENIR

Tout au long des travaux de la commission d'enquête est revenue de façon lancinante la question de la solitude des enseignants, face à la classe, aux parents et à la hiérarchie.

Les enseignants ont fait état de leurs difficultés face à la multiplication des prescriptions non assorties d'indications sur les moyens à mettre concrètement en oeuvre ni hiérarchisation des priorités.

Comme le diagnostique Mme Gabrielle Déramaux, professeure de lettres modernes, auteure de Collège inique (ta mère !)206(*) : « Il y a le feu à tous les étages. Nous n'avons pas tant besoin de moyens supplémentaires que d'une direction claire et non changeante, car nous travaillons dans la durée. L'école doit cesser d'être le laboratoire fou d'expériences pédagogiques qui bouleversent tous les trois ans tout ce que nous venons de mettre en place et nous coûtent beaucoup de temps en réunions ou paperasse. »

Les enseignants ont également regretté le manque d'accompagnement au quotidien, mais également pour enrichir leur pratique professionnelle. L'enquête internationale sur l'enseignement et l'apprentissage Talis 2013, publiée en juin 2014, a ainsi montré que les enseignants français se sentaient les moins préparés sur le plan pédagogique dans l'OCDE.

1. Rétablir plus de confiance entre enseignants et chef d'établissement pour un véritable « effet établissement »

Le sentiment des professeurs de ne pas être soutenus par leur hiérarchie est également revenu comme un leitmotiv.

La relation plus ou moins distante avec le chef d'établissement ne permet pas de garantir de façon systématique un appui ou des conseils au quotidien.

a) Du couvercle à l'étouffoir, des tensions réelles entre la hiérarchie et les personnels

Lors de son audition, M. Éric Debarbieux207(*), délégué ministériel chargé de la prévention et de la lutte contre les violences en milieu scolaire, a présenté les résultats des enquêtes de victimation menées en 2012 et 2013 auprès des enseignants des premier et second degrés208(*), et souligné les différences de perception entre les catégories de personnels.

Ainsi, s'agissant du premier degré, 1 directeur sur 30 avait une vision plutôt négative du climat scolaire, contre 1 enseignant sur 10 (et 1 sur 6 s'agissant des enseignants ayant moins de six ans d'ancienneté ou exerçant dans l'éducation prioritaire, et même 1 sur 4 en cas de cumul).

De même, dans le second degré, si seuls 6,4 % des personnels de direction déclaraient une vision négative du climat scolaire, c'était le cas de 30 % des enseignants (39,2 % des personnels de lycée professionnel contre 23,8 % des personnels de LEGT et 28,5 % des personnels de collège). En outre, 41,1 % des répondants avaient une mauvaise opinion du climat scolaire lorsqu'ils exerçaient en ZUS, contre 25,6 % hors ZUS.

M. Éric Debarbieux a estimé que cet écart de perception, plutôt que de témoigner d'un éloignement des personnels de direction, trop laxistes car non confrontés directement à la classe, tenait plutôt à leur identification à l'établissement, tandis que les enseignants s'attachaient plus à des questions liées à leur discipline qu'à la dimension collective de l'établissement.

S'agissant plus précisément des relations entre chef d'établissement et enseignants, 35,3% des enseignants avaient une perception négative de leurs relations avec la direction, contre 7,5 % seulement des personnels de direction. Cependant, seuls 15,4 % des 22 % de personnels déclarant ressentir une appréhension avant de prendre leur service la reliaient à leur relation à la direction.

La différence de perception s'agissant de la discipline est particulièrement éclairante. Seuls 51,8 % des enseignants du second degré estimaient qu'elle était bien appliquée, contre 86,5 % des personnels de direction.

Lors de son audition, M. Loys Bonod209(*), professeur de lettres certifié, déclarait ainsi : « Depuis des années, la discipline telle qu'elle s'établit dans les établissements a été, en quelque sorte, "dégradée". [...] Les problèmes de délinquance ou d'incivilités dans les établissements scolaires sont liés au fait qu'on a laissé faire, qu'on a exposé les élèves à des sanctions purement théoriques. Certains continuent à brandir, par exemple, l'exclusion définitive d'un établissement comme une sorte de peine de mort. Mais elle conduit simplement à l'affectation de l'élève dans un autre établissement, ni plus ni moins. »

M. Éric Debarbieux a confirmé, en tant que médiateur auprès des équipes, que la cause essentielle des conflits entre direction et équipe enseignante tournait autour de l'exclusion des élèves plus difficiles.

Le directeur de l'École supérieure de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (ESENESR), M. Jean-Marie Panazol, a également indiqué à la commission d'enquête210(*) que si les professeurs recherchaient des « solutions de confort » comme le redoublement ou l'exclusion temporaire, le chef d'établissement devait prendre en compte l'obligation scolaire et préconisait donc plus souvent le rappel à la loi, ce qui pouvait être source d'incompréhension.

La suspicion pesant sur les chefs d'établissement de vouloir « mettre le couvercle » sur les incidents a été plusieurs fois évoquée, pour des raisons d'image et de réputation de leur établissement face au public, voire d'opportunités de carrière.

M. François Portzer, secrétaire général du Syndicat national des lycées et collèges (SNALC-FGAF)211(*), a ainsi estimé que l'éducation nationale, chefs d'établissement en tête, avait été trop longtemps régie par une culture de l'excuse et une volonté de « ne pas faire de vagues ». Il a déploré le manque de soutien aux enseignants, citant « l'impossibilité pratique de faire redoubler un élève, la suspicion portée sur certains collègues victimes d'une agression. »

Cette critique a été confirmée par M. Loys Bonod, qui a pour sa part indiqué avoir « rencontré des chefs d'établissement qui faisaient preuve d'une grande servilité à l'égard de leur hiérarchie et qui étaient, par conséquent, dans le déni ». Il a cité en exemple la réaction de son chef d'établissement lorsqu'il lui a indiqué avoir reçu des coups lors d'une émeute : « La principale du collège m'a interpellé en me disant que je prétendais avoir reçu des coups, mais que je n'avais pas fait de rapport. Ainsi, tant que ce rapport n'était pas fait, c'est comme si les coups n'avaient pas existé ! On attend d'un chef d'établissement qu'il nous fasse confiance et non qu'il nous demande de faire un rapport pour nous croire ! On attend d'un chef d'établissement qu'il ne nous dise pas que la voix de l'élève est l'égale de celle du maître, comme j'ai pu l'entendre à de nombreuses reprises. »

Le directeur de l'ESENESR, la ministre ou les recteurs rencontrés ont tous estimé qu'une telle attitude appartenait désormais au passé. La gravité des phénomènes de radicalisation religieuse rencontrés dans certains établissements et le choc des attentats de janvier auraient conduit les chefs d'établissement à modifier leur attitude, soucieux de ne pas assumer seuls de tels problèmes.

Cet optimisme est cependant à nuancer, ainsi que l'a montré l'audition de M. Malik-François Brihoum, référent laïcité de l'académie de Toulouse212(*), s'agissant de la réaction du chef d'établissement face au salut nazi perpétré par un jeune accompagné de propos antisémites, visiblement plus embarrassé par le retentissement médiatique provoqué par l'acte que par l'acte lui-même. Les ressentis des enseignants paraissent encore très actuels, concernant la discipline tout du moins.

b) La nécessité de cohérer de véritables équipes pédagogiques
(1) Une idée consensuelle mais encore éloignée de la réalité

Le rapport public thématique de la Cour des comptes de mai 2013 « Gérer les enseignants autrement » rappelait que, selon les recherches en sciences de l'éducation, le niveau initial de l'élève, ses caractéristiques personnelles, la composition sociale ou la localisation géographique, c'est-à-dire les données qui s'imposent à l'école, expliquaient 80 % du niveau final de l'élève pour une année d'apprentissage donnée, les 20 % restants étant en revanche attribuables à l'organisation du système éducatif et à son impact sur l'environnement de l'élève : l'établissement, la classe et l'enseignant. C'est considérable.

Cette analyse est corroborée par l e conseil national de l'évaluation du système scolaire (CNESCO), qui souligne l'importance d'une réelle politique d'établissement, pas une simple juxtaposition de dispositifs de soutien, mais une véritable équipe, rassemblée autour d'un projet et d'objectifs, avec un rôle clair pour chacun, pour un « effet établissement ».

En effet, c'est l'établissement, et non la classe, qui constitue la brique fondamentale du système éducatif. L'esprit d'équipe, sa solidarité et le développement d'un véritable travail collectif sont présentés par l'ensemble de la recherche comme une condition essentielle de la réussite des élèves. Parmi les propositions de l'enquête de victimation précitée, pour lutter contre la violence à l'école arrivait en premier le travail en équipe, cité par 17,3 % des enseignants et 39,3 % des personnels de direction. Cette solidarité permet à l'équipe d'inventer des réponses simples et efficaces aux petits problèmes quotidiens, comme, par exemple, à l'école maternelle et primaire Berthelot de Villeurbanne213(*), où une professeure des écoles pourra demander à une collègue d'accepter que l'on déplace un élève sanctionné dans sa classe.

M. Éric Debarbieux a estimé que la mobilisation de l'équipe et le climat scolaire favorable comptaient plus que les programmes expérimentaux eux-mêmes : « Même un programme mal ficelé, pour peu que l'équipe soit mobilisée, peut avoir un effet placebo palpable ».

Il a rappelé que le lien entre climat scolaire et qualité des apprentissages était démontré et que la relation à l'enseignant en mathématiques constituait le premier facteur de la réussite. En outre, face à une violence de plus en plus collective, une réaction collective est indispensable : « C'est un principe de base de la criminologie. On n'arrive à rien quand on se trouve seul face à un groupe hostile, et on a toutes les chances d'être pris pour bouc émissaire. »

M. Jean-Michel Blanquer, ancien directeur général de l'enseignement scolaire, actuellement directeur général du groupe ESSEC214(*), a également souligné qu'« il ne faut pas faire de distinction (...) entre ce qui se passe dans la classe et ce qui se passe en dehors, notamment dans la cour de récréation. Quand, dans la cour de récréation, un enfant est persécuté par les autres, que se produisent des phénomènes d'exclusion de l'autre ou de non-respect d'autrui, c'est déjà le germe de quelque chose d'éventuellement grave, qui relève de l'éducation. Cela renvoie à la responsabilité de la communauté éducative. On ne peut pas considérer qu'être professeur aujourd'hui consiste simplement à venir dans la classe, faire cours et s'en aller. L'école, ce n'est pas non plus, aujourd'hui, un individu face à un groupe d'élèves. C'est une communauté d'individus, qui sont non seulement les professeurs, mais aussi l'ensemble de la communauté adulte travaillant dans l'établissement ainsi que tous ceux qui les aident en dehors de celui-ci, reliés à une communauté d'élèves. »

Il a insisté sur l'importance de l'exemplarité des adultes et de l'unité du monde adulte dans l'établissement scolaire, en indiquant que si les élèves « voient qu'un professeur qui se fait chahuter n'est pas un individu seul, qu'il y a une équipe à côté de lui, qu'il existe une solidarité, le phénomène cessera. » Il a estimé que dans le cas contraire était à craindre « un basculement à une société adolescente se sentant plus forte que la société des adultes ».

Face à la solitude des professeurs et aux difficultés qu'ils éprouvent face à la violence, « des mécanismes de solidarité doivent être mis en place, pour que jamais un professeur ne se trouve isolé. (...) Dès lors que l'on ne se sent pas seul face à ces phénomènes, une bonne partie du problème est déjà en voie d'être résolue. (...) Il y a des lieux en France où cela se passe bien, à conditions sociales, culturelles et géographiques comparables. Ce qui est réjouissant, c'est qu'il s'agit d'une question humaine : quand l'alchimie fonctionne au sein de l'équipe éducative - cette alchimie étant à la fois la cause et la conséquence de la pérennité de l'équipe -, cette dernière est à même d'apporter des réponses. »

Les résultats des enquêtes de victimation présentées par M. Éric Debarbieux concernant les relations entre enseignants sont pourtant particulièrement inquiétants. Dans le premier degré, 14,5 % des répondants s'estiment victimes d'ostracisme entre collègues et 5,2 % harcelés par des collègues. Dans le second degré, seuls 66 % des enseignants estiment que les personnels sont solidaires dans leur établissement. 18,2 % des répondants estiment avoir été ostracisés par des collègues, 11 % s'estiment harcelés depuis le début de l'année, et 22,9 % disent l'avoir été à un moment de leur carrière professionnelle. Ainsi que le soulignait M. Éric Debarbieux lors de son audition, ce sont des chiffres supérieurs à ceux que l'on trouve chez les élèves, ce qui l'a amené à déclarer : « Il y a un vrai problème de direction des ressources humaines à l'éducation nationale, de bienveillance à l'égard des personnels. »

Si l'article L. 912-1 du code de l'éducation prévoit que les enseignants travaillent au sein d'équipes pédagogiques constituées des enseignants ayant en charge les mêmes classes ou groupes d'élèves ou exerçant dans le même champ disciplinaire, trop souvent encore, l'engagement des enseignants dans la vie des établissements dépend de relations professionnelles affinitaires et de solidarités informelles. C'est fréquemment le même noyau dur d'enseignants qui s'implique dans le projet de l'établissement, dans le conseil pédagogique, qui représente les enseignants au conseil d'administration. Mais ces organes peinent à être véritablement exploités.

Des instances collectives encore trop formelles

- le conseil des maîtres dans les écoles est présidé par le directeur de l'école et composé de l'ensemble des maîtres et intervenants dans l'école. Il élabore le projet d'école, donne son avis sur l'organisation du service des enseignants et tous les problèmes concernant la vie de l'école ;

- le conseil pédagogique des établissements du second degré public, présidé par le chef d'établissement, réunit au moins un professeur principal de chaque niveau d'enseignement, au moins un professeur par champ disciplinaire, un conseiller principal d'éducation et, dans les lycées professionnels, le chef de travaux. Ces membres sont désignés par le chef d'établissement sur proposition des équipes pédagogiques parmi les personnels volontaires. Le conseil doit favoriser la concertation entre les professeurs, et prépare la partie pédagogique du projet d'établissement.

En outre, des représentants des enseignants participent aux conseils d'école dans le premier degré et aux conseils d'administration dans le second degré. Ces instances traitent toutefois plus du fonctionnement administratif que de questions pédagogiques.

Le projet d'école ou d'établissement doit définir les modalités de mise en oeuvre des objectifs et des programmes nationaux afin d'assurer au mieux la réussite des élèves au vu des particularités locales. Chaque établissement doit donc analyser son public d'élèves et se fixer sur cette base un nombre restreint d'objectifs clairs et partagés. Or le projet d'établissement, selon le diagnostic des inspections générales, est encore trop souvent trop formel et volumineux, fixant des objectifs peu ou mal hiérarchisés et se présentant comme un catalogue d'actions sans réelle cohérence. Le volet pédagogique, pourtant essentiel, est marginalisé, alors qu'il devrait permettre de se démarquer et d'affirmer l'identité de l'établissement.

Enfin, comme l'a indiqué M. Éric Debarbieux, la constitution de vraies équipes touche à la conception que se font beaucoup d'enseignants de leur métier, plus centrés sur leur discipline, et qui voient dans cette attention portée au climat scolaire une charge de plus qui vient les détourner de leur véritable métier.

(2) S'appuyer sur les pairs

La première ressource des enseignants devrait être leurs collègues au sein de l'établissement ou de l'école.

L'enquête internationale sur l'enseignement et l'apprentissage Talis 2013 précitée indique que si 76 % des enseignants français travaillent dans des établissements où un système de tutorat existe, moins de 4 % déclarent avoir un tuteur, contre 13 % en moyenne dans les pays de l'enquête. Ce tutorat ne concerne en effet que les enseignants débutants durant la première année de leur carrière, les enseignants se retrouvant ensuite « livrés à eux-mêmes ».

De même, seuls 18 % des enseignants français déclarent recevoir des commentaires de la part des membres de l'équipe de direction de l'établissement, contre 83 % à Singapour, et près de 8 enseignants français sur 10 n'observent jamais les cours d'autres enseignants, et ne leur fournissent donc aucun commentaire, alors que c'est le cas de moins de 5 enseignants sur 10 en moyenne dans les pays de l'enquête.

L'aménagement de lieux et de temps où les enseignants pourront se rencontrer pour réfléchir entre eux sur leur métier paraît donc ouvrir une piste intéressante.

M. Abdennour Bidar, philosophe, a ainsi indiqué215(*) que « Les enseignants ne demandent pas tant des circulaires plus claires que le soutien d'une équipe, d'une concertation. Si, dans chaque établissement, l'équipe enseignante se réunissait régulièrement pour déterminer une attitude commune, les professeurs se sentiraient davantage engagés et soutenus. Nous invitons les équipes de direction à ouvrir des espaces de concertation. La réponse ne passe pas par une inflation réglementaire, mais par une réflexion sur la culture et les pratiques pédagogiques. »

En Ontario, au Canada, des « communautés d'apprentissage professionnel » permettent aux enseignants de se réunir pour travailler sur la pédagogie, dans le cadre du « temps de préparation » ou de « gestion » hebdomadaire (de 4 heures dans le premier degré). Des heures de remplacement permettent aux enseignants de se réunir à des horaires communs. En outre, des enseignants déchargés de cours sont affectés spécifiquement à l'aide des équipes au sein des établissements. Des enseignants accompagnateurs sont ainsi nommés dans des écoles et établissements ciblés en fonction de leurs résultats aux évaluations provinciales afin d'aider les enseignants à la préparation de leurs cours ou en co-intervenant avec eux en classe. Des conseillers pédagogiques sont affectés à plusieurs écoles ou établissements, afin d'assurer des formations pour les enseignants, et d'apporter des outils de conseils plus spécialisés pour les enseignants individuellement.

Si la récente création dans le second degré de professeurs formateurs académiques, l'équivalent des maîtres formateurs existant dans le premier degré, doit être saluée, leur nombre reste encore insuffisant. Il est essentiel qu'ils interviennent également en formation continue.

La réforme de l'éducation prioritaire, entrée partiellement en vigueur à la rentrée 2014216(*), et qui devrait être finalisée à la rentrée 2015, offre des perspectives intéressantes. Outre un référentiel des pratiques efficaces, la réforme institue trois jours de formation continue par an en REP+, ainsi qu'un tuteur pour accueillir les enseignants débutants. De plus, chaque heure d'enseignement assurée dans un établissement REP+ est affectée d'un coefficient de pondération de 1,1.

À condition que ce travail de formation continue soit plus effectif qu'à l'heure actuelle, cette réforme devrait permettre de dégager du temps consacré au travail en équipe, nécessaire à l'organisation de la prise en charge des besoins particuliers des élèves qui y sont scolarisés et aux relations avec les parents d'élèves. Cela représentera 1 heure 30 par semaine au collège et 9 jours par an en primaire, et permettra de faire appel aux enseignants qui ont des savoir-faire en interne. Il faudra veiller à ce que le temps dégagé soit commun et à ce que cela ne se transforme pas en décharge de service comme le souhaitent certains syndicats.

Une telle organisation serait également nécessaire dans les établissements qui sans être REP+, font partie de l'éducation prioritaire.

Les obligations réglementaires de service des enseignants du second degré ont été modifiées217(*), pour la rentrée 2014 s'agissant de l'éducation prioritaire, le reste des établissements étant concerné à la rentrée 2015. Outre les quinze heures de cours pour les professeurs agrégés et dix-huit heures pour les professeurs certifiés, les enseignants pourront être tenus d'effectuer dans l'intérêt du service une heure supplémentaire hebdomadaire.

Ce rythme de référence hebdomadaire ne semble pourtant pas le plus efficient, les tâches complémentaires des enseignants étant très variables selon les périodes de l'année, notamment en ce qui concerne l'orientation ou les relations avec les parents d'élèves.

Il serait donc judicieux de prévoir un volet annualisé de quelques heures par semaine dans tous les établissements du second degré pour les missions liées au service d'enseignement dont elles sont le prolongement, comme le conseil aux élèves dans le choix de leur projet d'orientation, les relations avec les parents d'élèves, le travail au sein d'équipes pédagogiques, la participation aux réunions d'équipes pédagogiques. C'est aujourd'hui déjà le cas pour le premier degré218(*).

Il s'agissait là d'une préconisation du rapport de la Cour des comptes de mai 2013 « Gérer les enseignants autrement ». Le médiateur de l'éducation nationale recommande également dans son rapport 2014 de donner aux directeurs d'école et aux chefs d'établissement la responsabilité de moduler la répartition des obligations de service des enseignants en fonction des postes occupés et des besoins des élèves, sous la supervision des directeurs départementaux et des recteurs.

Une solution budgétairement peu coûteuse mais intéressante consisterait, en reprenant la suggestion de Mme Natacha Polony219(*), éditorialiste, à prendre en compte le caractère artisanal du métier d'enseignant en y développant une forme de « compagnonnage » consistant à ouvrir les classes aux autres enseignants afin de leur permettre de se confronter à d'autres méthodes : « Comme tous les enseignants, au début de ma carrière, j'ai bénéficié d'un suivi assuré par une tutrice, laquelle d'ailleurs n'avait pas fait l'objet d'une inspection depuis au moins dix ans. Si j'ai pu prendre part, quelques fois, à sa classe, je ne me suis, en revanche, jamais rendue dans d'autres classes. Il m'a donc été impossible de me confronter à d'autres méthodes. Or, il me semble qu'il serait utile de développer l'ouverture des classes. [...] Le tâtonnement fait partie du métier d'enseignant. »

Lors de son déplacement à l'école primaire Berthelot à Villeurbanne220(*), la délégation de la commission d'enquête avait de son côté entendu une jeune enseignante regretter qu'en sept ans de métier, elle n'ait jamais pu se rendre dans la classe d'un de ses collègues pour voir quelles pédagogies y étaient employées, faute de pouvoir se faire remplacer dans sa propre classe.

Mme Natacha Polony a cependant ajouté : « Je suis consciente que, pour les enseignants, cette proposition est extrêmement violente. Tout professeur vit dans la crainte de voir son enseignement jugé par d'autres. Il faut donc travailler à la disparition de cette peur, car c'est en croisant les expériences que l'on parviendra à améliorer les méthodes pédagogiques. »

c) Promouvoir le véritable sentiment d'appartenance à l'établissement en dépit d'un système d'affectation contreproductif
(1) Un système d'affectation coercitif et démotivant

L'affectation massive des jeunes enseignants dans les établissements les plus difficiles pose une réelle difficulté, la majorité de ces personnels s'y trouvant affectés contre leur gré.

Le système d'affectation fonctionne selon le principe de l'indifférenciation des postes et des compétences : tous les postes se valent et tous les enseignants sont compétents pour les occuper. Les postes qui, selon le ministère, « exigent une adéquation étroite du lien poste - compétence de la personne », constituent l'exception.

Le système du barème

Les critères retenus pour affecter les enseignants sont établis à partir de leur situation administrative et individuelle. Trois critères constituent des priorités de mutation : le rapprochement de conjoint, le handicap et l'exercice dans des zones à difficulté. Est également prise en compte l'ancienneté de poste et de service.

Chaque enseignant candidat à la mutation formule des voeux de postes. Chacun de ces voeux reçoit un certain nombre de points, en fonction d'une grille de critères appelée barème. Un poste permettant de se rapprocher de son conjoint donne ainsi, sous certaines conditions, 150 points, tandis que chaque année d'ancienneté de poste donne droit à 10 points pour tous les voeux formulés par un candidat, auxquels s'ajoutent 7 points par échelon. Le candidat dont le voeu totalise le nombre maximum de points est retenu pour le poste. Le traitement informatique de l'ensemble des voeux aboutit à des affectations dont l'administration ne s'écarte pas dans les faits, sauf dans de rares exceptions.

À aucun échelon de l'administration ou de l'établissement ne peuvent être pris en compte le parcours du candidat, sa carrière ou ses compétences propres. La procédure ne prévoit pas d'entretien avec le candidat. Les procédures d'affectation et de mutation ne tiennent donc compte ni de l'insertion de l'enseignant dans son établissement, ni des caractéristiques des équipes pédagogiques, ni même du contenu des projets d'établissement. Le mouvement s'impose à l'enseignant comme à son établissement d'origine et à celui d'arrivée.

Ceci aboutit à pénaliser les jeunes enseignants et les établissements les plus confrontés à la difficulté scolaire.

(a) De jeunes enseignants lâchés dans l'arène

Comme l'a montré la Cour des comptes221(*), la conséquence de ce système est que les enseignants qui ont les barèmes les plus bas, généralement les enseignants débutants, se trouvent affectés dans les postes perçus comme moins attractifs, c'est-à-dire ceux de remplaçant et les postes dans les établissements confrontés aux plus grandes difficultés scolaires, dans les académies les moins attractives.

Chaque année, 65 % des enseignants débutants dans le second degré public sont affectés sur des postes en établissement difficile et de remplaçant. 45 % sont affectés dans les académies de Versailles et de Créteil (académies qui ne représentent que 15,9 % des effectifs enseignants du second degré), chiffre atteignant 55 % en incluant les académies d'Amiens et de Lille (pour 25,7 % des enseignants du second degré).

Ce système a été unanimement critiqué lors des auditions, pour ses conséquences préjudiciables sur les jeunes enseignants et, par contrecoup, sur leurs élèves.

Mme Natacha Polony, tout en reconnaissant que les jeunes enseignants pouvaient être plus motivés que leurs aînés ou faire preuve de davantage d'inventivité, a appelé à « arrêter de les envoyer au massacre ». M. Éric Debarbieux a estimé que « Quand, dans un établissement de la banlieue parisienne, 60 % des personnels sont de très jeunes enseignants que l'on catapulte dans un lieu qui ne suscite en eux aucun sentiment d'appartenance et où ils ne connaissent personne, on crée inévitablement des difficultés. (...) Envoyer comme on le fait des débutants peu ou pas formés dans les établissements les plus difficiles est criminogène. C'est une situation que tout le monde, droite et gauche confondues, dénonce depuis des dizaines d'années. »

Mme Maya Akkari, coordinatrice du pôle éducation de la fondation Terra Nova222(*), a rappelé les conséquences de ces affectations : « nous avons laissé filer des situations, par peur, par manque d'expérience et par manque de formation. J'ai moi-même été formatrice de jeunes enseignants, et j'ai passé des séances entières à les désangoisser. Les jeunes professeurs, qui sont statistiquement de plus en plus issus de milieux favorisés, vivent un choc social et culturel en arrivant dans les quartiers populaires. Ils ont peur et ne sont pas en mesure de tenir leurs classes. On paie aujourd'hui le prix de plusieurs années d'une politique d'affectation des jeunes titulaires dans les établissements en secteur difficile. »

Ces affectations sont souvent très mal vécues par les jeunes enseignants, comme en témoigne le rapport du médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur pour 2014223(*) qui indique une hausse des réclamations relatives aux questions d'affectation et de mutation de 31 % en 2014, principalement due à l'affectation de plus de 10 000 enseignants stagiaires du second degré à la rentrée 2014.

Or certaines situations très négatives peuvent perdurer des années. Mme Gabrielle Déramaux a ainsi indiqué à la commission que les enseignants avaient « l'impression d'être maltraités par notre hiérarchie, on nous considère comme des pions, susceptibles d'être déplacés ici ou là », en rappelant qu'après quinze ans d'enseignement, elle était encore partagée entre trois établissements sans espoir d'obtenir prochainement un poste fixe. Mme Christine Guimonnet, professeur certifié hors-classe d'histoire géographie, secrétaire générale adjointe de l'Association des professeurs d'histoire-géographie224(*) , a pour sa part déclaré : « À la direction des ressources humaines, la DRH, de l'éducation nationale, le H reste encore à inventer. »

Cette situation est encore aggravée par le sous-encadrement manifeste au sein de l'éducation nationale.

Les documents budgétaires font état d'un « ratio d'efficience de la gestion des ressources humaines » dans l'éducation nationale de 7 pour 1 000, soit un gestionnaire pour 143 agents, alors que dans le secteur privé, les services des ressources humaines représentent en moyenne 16 pour 1 000 de l'effectif géré. Le phénomène est encore plus marqué dans certaines académies, comme celle de Versailles, où, pour le second degré public, un agent traite en moyenne 490 enseignants225(*).

Des aspects essentiels, parce qu'individualisés, de la gestion des ressources humaines sont laissés de côté : les parcours de carrière, la mobilité fonctionnelle ou interprofessionnelle, la formation continue, le soutien professionnel ou psychologique...

De même, ainsi que le rappelait le rapport du médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur pour l'année 2014, la médecine du travail au sein de l'éducation nationale est moribonde. Moins d'un quart des postes offerts au concours ont pu être pourvus, du fait du manque d'attractivité de la grille de rémunération. Lors de son déplacement au lycée polyvalent Faÿs à Villeurbanne226(*), la délégation de la commission d'enquête a ainsi été interpellée sur l'absence de visite médicale des personnels depuis leur titularisation. Lors de ce même déplacement, les enseignants avaient d'ailleurs souhaité pouvoir avoir un retour de psychologues sur leur travail comme c'est le cas dans les classes relais. L'effort à consentir en faveur de la médecine scolaire devra donc s'accompagner d'un effort encore plus grand en faveur de la médecine du travail scolaire.

(b) Victimes collatérales du système : les élèves des établissements les plus difficiles

Les effets cumulatifs du système se répercutent finalement au détriment des élèves des établissements les plus confrontés aux difficultés scolaires, où la pyramide des âges des enseignants est déséquilibrée et le taux de rotation le plus élevé, avec des conséquences en termes de remplacement des enseignants.

Les écoles et établissements accueillant un public scolaire en difficulté ont une population enseignante où les différentes catégories d'âge ne sont pas représentées de façon équilibrée, alors que cette condition est citée par de nombreux enseignants et chefs d'établissement pour améliorer le fonctionnement de l'équipe pédagogique.

Le rapport de la Cour des comptes rappelait ainsi qu'en 2011, dans l'académie de Versailles, 65 % des enseignants avaient moins de 10 ans d'ancienneté dans les établissements Éclair. De même, au niveau national, les enseignants les plus expérimentés sont davantage concentrés au sud et à l'ouest de la France, dans des proportions beaucoup plus importantes dans le second degré que dans le premier degré.

De plus, ces établissements connaissent d'importantes difficultés de remplacement.

Une note de la Depp publiée le 10 juin 2015 indique ainsi que 22 % des postes aux concours externes sont restés vacants en 2014, contre 14 % en 2013. Les disciplines les plus déficitaires sont les mathématiques (41 % des postes offerts non pourvus), l'anglais (23 %) et les lettres modernes (19 %).

De plus, chaque année, l'éducation nationale doit faire face à la différence entre les départs de postes et les arrivées sur postes, moins élevées que prévu en raison de multiples facteurs : désistements de lauréats de concours, reports de stage demandés par les lauréats, affectations dans l'enseignement privé, détachements, etc. Ce « taux d'évaporation »227(*) était en 2011 de 21 % dans le second degré, et atteint des chiffres beaucoup plus considérables dans les académies les moins attractives : plus de 30 % à Lille et Versailles, 38 % à Amiens, 41 % à Créteil. Il est peu compensé par les réintégrations non prévues de titulaires. En 2011, dans le second degré, le taux de couverture des postes était de 62,3 %, et seulement de 51 % pour les postes implantés en zone d'éducation prioritaire (ZEP) et 46,5 % dans les établissements les plus sensibles.

Pour pourvoir les postes demeurés vacants, le ministère recourt à des affectations provisoires, soit de remplaçants, soit d'enseignants contractuels, ce qui a pour conséquence de décaler jusqu'à la rentrée, voire au-delà, la couverture des postes vacants.

Ces solutions sont peu satisfaisantes : l'appel à des remplaçants à l'année a un impact sur le potentiel de remplacement disponible pour les suppléances de plus courte durée.

La Cour des comptes concluait que « cette situation rend le remplacement coûteux, conduit le ministère à faire appel à des enseignants contractuels et limite in fine les possibilités de remplacement effectif. »

Les dispositifs de remplacement228(*)

Dans le premier degré public, le remplacement des absences de courte durée (moins de 15 jours), comme de longue durée (plus de 15 jours), est assuré par des enseignants affectés spécifiquement au remplacement229(*).

Dans le second degré public, seul le remplacement des absences de longue durée est assuré, discipline par discipline, par des enseignants titulaires, appelés « TZR » (titulaires sur zones de remplacement). En l'absence de titulaire disponible, le rectorat peut faire appel à un contractuel. Le remplacement des absences de courte durée est prioritairement assuré, selon le décret n° 2005-1035 du 26 août 2005, soit par un autre professeur de l'établissement, soit par le professeur absent lui-même qui peut rattraper son cours.

Il ne peut être fait appel à des enseignants en poste en établissement pour assurer les remplacements, sauf en recourant à des heures supplémentaires relevant du volontariat, que ces enseignants assurent ou non l'intégralité de leur service sur l'ensemble de l'année.

Elle expliquait en outre la différence entre la perception des familles et l'indication par le ministère d'un taux de remplacement de 94 % des absences par des indicateurs incomplets, ne prenant en compte que les congés de maladie et pour maternité, à l'exclusion de tout autre motif (autorisation d'absence pour un motif personnel ou syndical, etc.), excluant les absences de moins de quinze jours dans le second degré, alors qu'elles représentent les neuf dixièmes du nombre d'absences, et près d'un tiers des journées d'absence230(*), et non systématiquement renseignés.

Dans le cadre d'un protocole défini dans chaque établissement du second degré231(*), les enseignants peuvent être mobilisés pour un remplacement de courte durée (inférieure ou égale à deux semaines), conformément à leurs qualifications dans la limite de 5 heures supplémentaires par semaine et de 60 heures par année scolaire. Le chef d'établissement doit rechercher en priorité l'accord des enseignants. Ceci permet de pallier les absences prévisibles telles que celles liées à la participation à la formation continue ou à un jury.

À la rentrée 2015, les enseignants du second degré pourront être tenus d'effectuer dans l'intérêt du service une heure supplémentaire hebdomadaire. Cette modification de leurs obligations réglementaires de service232(*) pourrait être utilisée pour remplacer les heures de cours des professeurs absents.

Votre rapporteur regrette toutefois que cette heure supplémentaire ne soit pas annualisée, ce qui garantirait une plus grande souplesse, les besoins de remplacement connaissant de fortes variations saisonnières, avec un pic hivernal. La Cour des comptes évoquait ainsi le cas du Land de Berlin, où le chef d'établissement peut faire appel aux trois heures mensuelles prévues dans le service de l'enseignant pour assurer des remplacements. À la fin de l'année, le décompte des heures de chaque enseignant est effectué : les heures réalisées au-delà des heures programmées sont payées en plus ; inversement, les heures non faites ne sont pas payées.

En tout état de cause, la commission d'enquête insiste sur l'importance du remplacement des professeurs absents, qui contribue très largement à nourrir la défiance des familles vis-à-vis de l'éducation nationale, notamment dans les zones les plus défavorisées, et d'accréditer l'impression de « compter moins que les autres ».

PROPOSITION DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Obligation de remplacement des enseignants

(mesure couplée à l'interdiction d'affecter en zone difficile des enseignants débutants, sauf demande de l'intéressé - cf. infra)

La proportion élevée de personnels contractuels, et donc moins bien formés, dans certains établissements constitue également une source de crispation majeure.

Une note de la Depp publiée en mai 2015 indique qu'en 2013, les non titulaires233(*) représentaient 7,5 % des effectifs enseignants du second degré, soit une augmentation de 2,6 points en 10 ans. Les enseignants non titulaires représentent 7,6 % des enseignants de collèges et de Segpa, 4,9 % de LEGT, mais 11,7 % en lycées professionnels. En France métropolitaine, la part des enseignants non titulaires est la plus élevée dans les académies de Corse (11,9 %) et de Créteil (11,1 %). Ils sont également plus jeunes que la moyenne des enseignants (38,7 ans). Ce taux de 7,5 % ne constitue cependant qu'une moyenne, les établissements les plus difficiles étaient les plus touchés.

Le Sénat ne peut rester insensible à ces chiffres, car comme l'a souligné Mme Maya Akkari, coordinatrice du pôle éducation de la fondation Terra Nova234(*), cette situation reflète une profonde inégalité de traitement entre tous les territoires : « Il faut des mesures draconiennes pour rétablir l'égalité dans tous les territoires. Je prends l'exemple d'un établissement en réseau d'éducation prioritaire dans le XVIIIarrondissement de Paris, où je suis adjoint au maire d'arrondissement en charge de la politique de la ville, et dans lequel un tiers des enseignants est contractuel. Il en est de même à Bondy-Nord pour les enseignants de mathématiques. Cette situation n'existe pas dans les établissements de centre-ville. »

S'agissant du premier degré, la situation est un peu différente puisque les enseignants exercent en principe dans la région qu'ils ont choisie, les concours de recrutement étant académiques et non nationaux.

Cependant, le ratio « nombre de candidats sur nombre de postes offerts » est très différent selon le degré d'attractivité des académies. Entre 2003 et 2012, le nombre de candidats présents aux épreuves était ainsi de 2,5 par poste dans l'académie de Créteil, de 3,4 à Versailles, contre 7,5 à Toulouse235(*). On comptait 1 611 admissibles au premier concours externe 2014-2015 de l'académie de Créteil pour 1 540 postes offerts. Si un second concours exceptionnel de 500 postes a été ouvert, il est à craindre que la rentrée 2015 se traduise par un recours massif à des contractuels. En effet, pour tenir compte de ces difficultés structurelles, un arrêté du 2 février 2012 a autorisé les recteurs à recruter des agents non titulaires. Cette possibilité a été mise en oeuvre essentiellement dans l'académie de Créteil et concerne une centaine d'emplois équivalents temps plein.

Au cours de ses travaux, la question de l'encadrement et de la formation des contractuels a été évoquée à de nombreuses reprises devant la commission d'enquête, notamment lors de la visite de l'École supérieure de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (ESENESR)236(*), les stagiaires rencontrés ayant particulièrement insisté sur les difficultés suscitées par l'entrée dans le métier des contractuels (qui représentent parfois plus de 30 % dans certaines filières et académies), et souhaité qu'ils bénéficient de la formation nécessaire, antérieurement à la prise de fonction, et fassent l'objet d'un accompagnement par un tuteur.

Les académies les moins attractives connaissent en outre un taux de rotation très important, les enseignants en début de carrière souhaitant rejoindre des affectations répondant mieux à leurs attentes.

La Cour des comptes indiquait ainsi que 45 % des enseignants du second degré ayant reçu leur première affectation en 2001 avaient changé d'académie au bout de 10 ans de carrière. Les établissements qui connaissent la plus grande difficulté scolaire, et qui comptent le plus de jeunes enseignants, souffrent donc d'une instabilité de leurs équipes pédagogiques beaucoup plus forte au détriment des élèves.

M. Alain Anton237(*), proviseur, a évoqué ces « professeurs RER » « souvent frais émoulus de leur province, [arrivant] la boule au ventre à la rentrée, avec comme seul objectif d'être mutés ailleurs. D'autant que le barème des points autorisait la mutation au bout de trois ans de service, transformant les ZEP en purgatoire de l'école laïque ». Or, les jeunes professeurs « n'arrivent à s'intégrer que s'ils entrent dans des équipes où il y a des projets. Or les projets pédagogiques - et il y en a quantité de très beaux - ne tiennent la route que s'ils sont portés par une équipe stable ».

Afin de fidéliser les équipes, la réforme de l'éducation prioritaire applicable à la rentrée 2015 prévoit des rencontres avant la prise de poste, une visite du quartier dans lequel est implanté l'établissement, ainsi qu'un tutorat des jeunes enseignants par l'un de leurs pairs. Si ces mesures vont dans le bon sens, elles paraissent très insuffisantes à la commission d'enquête.

S'agissant du premier degré, les enseignants souhaitant au cours de leur carrière être mutés dans une région plus attractive éprouvent de grandes difficultés. Selon le rapport du médiateur précité, seule 1 demande sur 5 au titre de la rentrée scolaire 2015 devrait être satisfaite. Depuis 2005, le taux de satisfaction a diminué de 21 points. Si cette situation dure trop longtemps, elle ne peut que se traduire que par une baisse de motivation des enseignants très préjudiciable à leurs élèves.

(c) Sortir du cercle vicieux

Le système actuel d'affectation des jeunes enseignants se présente en définitive comme un cercle vicieux dont la seule issue réside dans l'appel à des contractuels qui, en lui-même, fait problème...

Si ce diagnostic est partagé, les marges de manoeuvre sont faibles, le ministère et les organisations d'enseignants se montrant très attachés au barème, qui permet au bout de quelques années de « purgatoire » de rejoindre un poste dont les intéressés ne veulent plus être délogés.

D'autre part, l'individualisation des décisions est souvent perçue par les représentants du personnel comme une source d'arbitraire et d'inégalité de traitement, ce qui conduit à renforcer le recours à des procédures à caractère automatique (affectation, notation, promotion).

La solution consistant à s'inspirer du mode de recrutement des fonctionnaires territoriaux, qui repose sur un concours national, dont la réussite ne garantit pas l'affectation dans un poste, mais ouvre une période de trois ans pendant laquelle le lauréat postule à des emplois ouverts dans une collectivité sur une liste nationale, la collectivité intéressée le recrutant ensuite au vu de son dossier et à l'issue d'un entretien, apparaît largement comme un repoussoir pour les enseignants, ainsi que l'a très clairement exprimé Mme Christine Guimonnet, membre de l'Association des professeurs d'histoire-géographie238(*).

En revanche, la commission d'enquête a été plus convaincue par les propos de M. Éric Debarbieux et M. Luc Ferry, ancien ministre de l'éducation nationale239(*), reprenant une préconisation de la Cour des comptes relative au caractère national du concours d'enseignant du second degré.

Elle consisterait à supprimer le caractère national des concours d'enseignants du second degré et à recruter les enseignants du second degré dans un cadre académique, sur la base d'épreuves nationales, comme c'est déjà le cas pour le premier degré.

Néanmoins, la commission d'enquête ayant conscience des difficultés auxquelles se heurterait une telle réforme, se limitera pour l'heure à préconiser d'interdire d'affecter en zone difficile les enseignants néo-titulaires, à moins qu'ils en fassent expressément la demande.

PROPOSITION DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Interdiction d'affecter en zone difficile des enseignants débutants sauf demande de l'intéressé

(mesure couplée à l'obligation de remplacement - cf. supra)

(2) Reconnaître et valoriser l'engagement des personnels

M. Loys Bonod a, lors de son audition par la commission d'enquête, appelé à appliquer aux enseignants l'injonction de bienveillance prévue pour les élèves : « Pour que les équipes soient stables, il faut les choyer, afin qu'elles se sentent bien dans les établissements difficiles. Il faudrait, par exemple, leur accorder une petite remise de service, de quelques heures, sans exiger quoi que ce soit en contrepartie, comme c'est le cas actuellement où on n'hésite pas à culpabiliser les équipes de ne pas bien faire leur travail. Il faut leur prévoir des emplois du temps aménagés pour qu'elles puissent respirer. Cette "respiration" est nécessaire pour donner envie aux enseignants de rester dans ces établissements. Ce ne sont pas nécessairement des primes, de l'argent ou des points pour partir qui permettront le maintien des équipes. Je le redis, elles doivent se sentir bien et être choyées. Si j'avais ressenti cela, si je m'étais senti soutenu, si on m'avait valorisé en tant que professeur au lieu de me culpabiliser, je serais sans doute resté dans ces établissements. »

Indépendamment des avantages indemnitaires et des facilités particulières d'exercice pouvant être accordés aux enseignants les plus exposés, il conviendrait de permettre à ceux qui le souhaitent d'accéder à des responsabilités spécifiques et de mieux progresser dans leur carrière.

Cela peut aussi être un facteur d'apaisement du climat scolaire et des tensions entre chefs d'établissement et enseignants, comme l'indiquait M. Jean-Michel Blanquer, ancien directeur général de l'enseignement scolaire, actuellement directeur général du groupe ESSEC240(*) : « nous avons un système infantilisant (...) D'où les situations paradoxales dans lesquelles nous nous trouvons : notre système est à la fois très protestataire et très hiérarchisé. C'est de l'inverse que nous avons besoin : un système qui responsabilise et qui soit moins protestataire. » (...) « les organigrammes sont beaucoup trop souvent en râteau avec, d'un côté, le chef d'établissement, de l'autre, la salle des professeurs. Une des clefs d'évolution est une gouvernance beaucoup plus collective, un système plus partagé, où les professeurs prennent des responsabilités, éventuellement à tour de rôle. L'équipe de direction ne doit pas être constituée d'une ou deux personnes, mais de dix personnes, par exemple, incluant tel professeur devenu doyen des lettres, tel autre devenu responsable des études pour la classe de sixième, tel autre de cinquième, de quatrième, de troisième, pour créer une vraie communauté responsabilisée, qui fasse le lien avec l'ensemble des professeurs. »

Si ces fonctions de coordination par niveaux d'études sont couramment mises en place dans l'enseignement catholique sous contrat, la fonction de coordinateur ou de doyen d'une discipline d'enseignement n'existe pas de façon générale dans l'enseignement public, pas plus que celle de coordinateur d'un niveau d'enseignement (par exemple, responsable des classes de 3ème dans les collèges) ou d'un cycle d'enseignement.

Certes, en lycée professionnel ou technologique, un professeur peut accéder aux fonctions de chef de travaux, avec pour missions principales de favoriser les relations avec les entreprises du bassin d'emploi et de gérer l'équipement nécessaire au déroulement des cours.

De même, la fonction de « préfet des études », renommée « coordinateur de niveau », a été introduite en 2010241(*) dans les établissements Éclair, afin de renforcer le suivi des élèves des établissements difficiles au collège et dans les classes de seconde des lycées généraux, technologiques et professionnels. Son rôle est d'impulser, sur un niveau donné, une dynamique d'équipe, de participer à des actions favorisant la liaison entre le primaire et le collège, le collège et le lycée, de mettre en place des suivis individualisés des élèves et de développer les relations avec les parents et les partenaires. Cependant, ils s'adressent avant tout aux élèves et à leurs parents, et non aux autres enseignants.

Ce système de responsabilités intermédiaires entre l'ensemble des enseignants et la direction de l'établissement existe en revanche dans de nombreux pays.

Lors de son déplacement en Suisse les 7 et 8 mai, la délégation de la commission d'enquête a pu observer cette organisation au sein du Gymnase Auguste Picard de Lausanne - l'équivalent d'un établissement secondaire français -, où plusieurs enseignants assurent, en parallèle de leurs fonctions, des fonctions administratives ou d'encadrement, bénéficiant à cette fin d'une décharge d'heures de cours : des doyens sont nommés par champ disciplinaire, pour piloter les équipes éducatives et gérer les difficultés des élèves, les absences, le contact avec les familles, etc. Ces fonctions peuvent ensuite les conduire à être recrutés comme directeur, puisque ces derniers sont recrutés sur profil parmi d'anciens enseignants ayant préalablement assumé d'autres charges à responsabilité.

Cette organisation par groupes disciplinaires avec un responsable élu parmi ses pairs servant de référent pour ses collègues et le directeur de l'établissement a également un objectif de régulation par les pairs des pratiques pédagogiques. Cette auto-évaluation, comme dans la recherche, s'explique par l'absence de corps d'inspection en Suisse. L'auto-évaluation oblige les intéressés à se donner eux-mêmes des indicateurs, à se fixer des objectifs liés aux types d'élèves mais respectant aussi les objectifs nationaux, sur la base du projet d'établissement. L'auto-évaluation a l'avantage d'être en prise directe, sur une longue durée, avec les pratiques concrètes des enseignants. Potentiellement mieux acceptées que les préconisations d'un organe de contrôle extérieur, ses conclusions partagées devraient être moins ignorées.

En France, l'académie de Strasbourg expérimente avec succès depuis la rentrée 2006 un dispositif de ce type, qui reste optionnel pour les établissements du second degré, dotés d'un guide d'auto-évaluation suffisamment souple pour laisser place à une certaine inventivité du terrain.

La commission d'enquête est favorable à la généralisation de cette pratique.

Les décrets du 20 août 2014 précités ont consacré la possibilité pour les enseignants qui exercent dans un établissement public d'enseignement du second degré, à l'exception de ceux assurant un service complet dans les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE), d'accomplir, avec leur accord et pour répondre à des besoins spécifiques, des missions particulières, soit au sein de leur établissement, soit à l'échelon académique sous l'autorité du recteur. Les missions prises en charge peuvent l'être pour la durée de l'année scolaire ou de manière ponctuelle.

Sont concernées la coordination de cycle d'enseignement, de niveau d'enseignement, la coordination de discipline, la coordination des activités physiques, sportives et artistiques, le tutorat des élèves en lycée, afin de les aider pour leur orientation. En outre sont prévus des référents culture, décrochage et numérique.

Peuvent également en relever d'autres missions d'intérêt pédagogique et éducatif qui s'inscrivent notamment dans le cadre du projet d'établissement (partenariats de l'établissement avec des établissements scolaires à l'étranger, des entreprises, etc., coordinations diverses par exemple de la vie lycéenne), ou plus ponctuellement, en fonction des besoins spécifiques de l'établissement.

À cet effet, une nouvelle indemnité dite « indemnité pour mission particulière » (IMP)242(*) se substitue aux régimes indemnitaires spécifiques existants243(*) à la rentrée 2015, ainsi qu'à la rétribution en heures supplémentaires effectives (HSE) des activités autres que de face-à-face pédagogique susceptibles d'être confiées aux enseignants.

Cette enveloppe est répartie par les recteurs entre les établissements en fonction des orientations ministérielles, des priorités académiques et des caractéristiques des établissements. Après avis du conseil pédagogique, les projets d'attribution sont présentés pour avis par le chef d'établissement au conseil d'administration, en fonction du projet d'établissement.

Le montant de l'indemnité annuelle s'échelonne de 312,50 € à 3 750 €, en fonction de la charge effective de travail et des conditions dans lesquelles elles sont exercées, la circulaire indiquant pour chaque type de mission une fourchette indemnitaire244(*).

Des possibilités de décharge sont en outre prévues pour les missions exercées au sein des rectorats.

La commission d'enquête soutient cette volonté d'accorder plus de responsabilités les enseignants, et souhaite que ces missions soient mieux prises en compte dans le parcours professionnel.

Néanmoins, au regard des difficultés rencontrées par l'éducation nationale, il importe en priorité que l'enseignant se trouve devant sa classe, ce qui exclut des possibilités de décharge pour les missions exercées au sein des établissements.

d) Renforcer l'autonomie des chefs d'établissement

Dans un rapport paru fin mars 2015 intitulé « Des écoles pour les apprenants du XXIème siècle », qui synthétise les dernières études publiées par l'instance internationale, Talis et Pisa, l'OCDE a identifié parmi les trois piliers de l'école : des chefs d'établissement énergiques, des enseignants confiants et des méthodes novatrices.

Or le rôle du chef d'établissement a connu une profonde mutation.

Outre ses fonctions administratives traditionnelles, la mise en oeuvre du socle commun de connaissances, de compétences et de culture, la réforme du lycée et maintenant du collège, le développement du travail collectif et de l'interdisciplinarité ont contribué à accroître son rôle d'animation pédagogique.

Cela nécessite de sa part de souder les équipes, de les accompagner et de les faire travailler ensemble. L'autonomie suppose en effet de bâtir des projets collectifs et de prendre le temps d'établir un diagnostic partagé avec toute l'équipe, pour que la confiance s'instaure et que l'autonomie des établissements n'apparaisse pas comme susceptible de porter atteinte à la liberté pédagogique des enseignants, reconnue à l'article L. 912-1-1 du code de l'éducation245(*). La clé est de convaincre les personnels.

L'ensemble des professeurs entendus par la commission a souligné l'importance du chef d'établissement : « quand le chef va, tout va ». Il a un rôle déterminant pour arriver à cet « effet établissement » tant recherché, ces 20 % qui permettent de lutter contre les déterminismes sociaux.

Là où les équipes sont en confiance, elles restent sur place, comme l'a confirmé M. Loys Bonod, professeur de lettres certifié, auteur du blog La vie moderne246(*) : « L'établissement dans lequel je suis resté le plus longtemps avait un chef d'établissement à poigne, qui se manifestait, qui venait dans la cour, qui rencontrait les élèves, qui, tout simplement, était connu de ces derniers. Dans un établissement difficile, la nomination d'un bon chef d'établissement permet déjà d'engager une remise en ordre, de relancer les choses. »

Au cours de ses déplacements à Toulouse et Montfermeil247(*), la délégation de la commission d'enquête a pu apprécier lors des visites des collèges Rosa Park et Vauquelin et du cours Alexandre Dumas combien le chef d'établissement pouvait être moteur, au sein de la communauté éducative, dans le lancement de projets autour de l'apprentissage de la citoyenneté et du vivre ensemble.

Or si l'émergence d'une véritable équipe pédagogique repose donc très largement sur le rôle d'impulsion et de pilotage de son chef, le statut du directeur d'école, dans le premier degré, ou du chef d'établissement, dans le second degré, ne leur confère pas la légitimité nécessaire pour assumer cette fonction.

(1) Régler le problème spécifique et statuaire des directeurs d'école

Dans le premier degré, les conditions d'une véritable autonomie collective des équipes éducatives dans les écoles ne sont pas encore réunies, étant donné l'absence de personnalité juridique des écoles (elles n'ont pas le statut d'établissement public local d'enseignement - EPLE), la position statutaire très faible du directeur d'école et la double compétence des communes et des inspecteurs d'académie.

En effet, le directeur d'école reste un enseignant chargé de la bonne marche de l'école en général, de l'animation de l'équipe pédagogique, de l'organisation des classes et du temps de service de ses collègues et des autres personnels intervenant dans l'école248(*). Il reste perçu comme un collègue par les autres enseignants, dont il n'est pas le supérieur hiérarchique, en d'autres termes il n'est qu'un « primus inter pares ».

C'est en définitive l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) de circonscription qui cumule la compétence d'inspection sur les enseignants de cette zone, le rôle de supérieur hiérarchique et de représentant unique de l'éducation nationale à l'échelle de la circonscription.

La commission d'enquête estime que cette situation ne peut plus durer.

Elle propose donc de reconnaître un statut de chef d'établissement aux directeurs d'école, ce qui implique, par conséquent, de conférer le statut d'établissement public local d'enseignement aux écoles.

Cela nécessitera une revalorisation de leur grille indiciaire, ce qui serait une mesure de justice au regard de la sous-rémunération patente des enseignants du premier degré par rapport aux autres pays de l'OCDE, dénoncée à plusieurs reprises lors des auditions de la commission d'enquête. M. Laurent Bigorgne, directeur de l'institut Montaigne249(*), a ainsi indiqué : « les plus gros retours sur investissement se font dans les premiers âges de la vie. Et pourtant, par rapport à la moyenne de l'OCDE, on continue en France à sous-financer la rémunération des maîtres exerçant dans les écoles maternelles, à hauteur de 20 % ; même chose pour l'école primaire ; la situation est meilleure au collège et nous surfinançons le lycée à hauteur de 30 %. Inversons la courbe, en supprimant les financements inutiles. »

PROPOSITION DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Instituer un véritable statut de directeur d'école dans l'enseignement primaire

(2) Donner aux chefs d'établissement des leviers de gestion des ressources humaines

Dans le second degré, les chefs d'établissement ont autorité sur les personnels et organisent leur service, notamment les emplois du temps. Par ailleurs, le choix des missions pouvant entrer dans le cadre des indemnités pour mission particulière leur donne une responsabilité certaine, mais leur montant reste fixé par le rectorat.

Deux compétences essentielles en matière de ressources humaines leur échappent largement : la notation et le recrutement.

(a) Confier aux chefs d'établissement la notation individuelle de leurs enseignants

Le chef d'établissement ne dispose pas du pouvoir d'inspection et sa légitimité est en ce domaine partagée avec celle de l'inspecteur qui, pour de nombreux enseignants, reste la seule véritable autorité en raison de ses compétences disciplinaires.

L'enquête Talis 2013 a d'ailleurs montré que seuls 8 % des principaux français déclaraient assister fréquemment aux cours dispensés dans leur établissement.

La notation pédagogique dépendant des inspecteurs (sur 60 points) est pourtant complétée par une notation administrative sur la manière de servir (sur 40 points) relevant du chef d'établissement. Cette note chiffrée est encadrée, selon l'ancienneté, d'une appréciation sur trois critères (ponctualité/assiduité, activité/efficacité, autorité/rayonnement), et d'une appréciation littérale limitée en nombre de caractères.

Pour chaque corps, une grille nationale de référence établie par circulaire annuelle limite les écarts possibles en liant qualité et ancienneté, ce qui contribue à lui ôter toute signification. Par ailleurs, dans le seul cadre du processus de changement de grade, une demande d'avis hiérarchique est soumise au chef d'établissement, ce qui permet de bloquer la promotion d'enseignants dont la valeur professionnelle est jugée très insuffisante.

Le rapport de la Cour des comptes de mai 2013 précité soulignait la perte de sens de la note administrative, en indiquant que pour l'académie de Lille en 2011, sur 72 avis défavorables, 38 concernaient des personnels dont la note administrative était supérieure ou égale à 38 sur 40, alors que les avis et les notes avaient tous deux été établis par la même personne.

De nombreux systèmes étrangers ont fait le choix inverse (Pays-Bas, Land de Berlin, Ontario, Corée ou Finlande), et considèrent que le chef d'établissement, ancien enseignant, est le mieux à même d'évaluer le travail en classe des enseignants, quelle que soit leur discipline d'enseignement.

La commission d'enquête estime donc indispensable de donner au chef d'établissement le pouvoir de notation individuelle des enseignants au terme d'un entretien annuel.

(b) Favoriser le recrutement direct des personnels en élargissant les postes à profil

Pour les chefs d'établissement, la plus utile des libertés serait de leur laisser une large marge de choix de leurs enseignants, comme cela se pratique en Grande-Bretagne ou en Suisse, même si ces deux systèmes sont évidemment très éloignés du modèle français.

· En Suisse, comme a pu le constater la commission d'enquête250(*), les enseignants sont recrutés, tant dans le primaire que dans le secondaire, par le directeur, chargé en amont de définir le profil du poste. Le directeur est le responsable hiérarchique de tout le personnel et le responsable pédagogique de son établissement. Les enseignants sont salariés et non fonctionnaires, et ne sont donc soumis à aucune procédure d'affectation verticale.

Un tel système existe déjà en France, et a prouvé son efficacité, puisque les chefs des établissements privés sous contrat avec l'État peuvent recruter leurs adjoints, les intendants et les enseignants.

Le principal avantage est de s'assurer que les professeurs exercent dans l'établissement de leur plein gré et en toute connaissance de cause et que les équipes partagent des valeurs communes, puisque le projet d'établissement est connu à l'avance. Ce sentiment d'appartenance est primordial : c'est l'élément clé qui incite à s'impliquer et qui contribue à stabiliser les équipes.

· Dans le secteur public, les chefs d'établissement n'ont compétence pour recruter des enseignants que sur quelques postes spécifiques dits « à profil ». Le profilage des postes permet aux personnes intéressées par le projet d'établissement de candidater sur des postes vacants dans et hors de leur académie d'affectation.

Cependant, ces postes à profil ne représentaient que 6,1 % de l'ensemble des postes enseignants à la rentrée 2012251(*) et restaient essentiellement cantonnés aux structures d'enseignement spécifiques : classes spécialisées (CLIS et ULIS), réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), classe relais dans le premier degré, classe préparatoire aux grandes écoles, section de technicien supérieur préparant au BTS et sections internationales, européennes ou artistiques dans le second degré.

Lors de son déplacement à l'école Hélène Boucher à Mons-en-Baroeul252(*), qui constitue un établissement public expérimental, la commission d'enquête a ainsi pu constater que le dynamisme de l'équipe éducative tenait en large part au fait que les enseignants étaient recrutés sur profil et en fonction d'un véritable projet.

Il en est de même de l'internat d'excellence de Sourdun253(*), qui accueille en priorité les élèves scolarisés en zone urbaine sensible originaires de l'académie de Créteil. 30 des 50 professeurs constituent le noyau stable de cet établissement, qui ne connait un taux de rotation que de sept enseignants par an en moyenne.

Le ministère a ouvert, par une circulaire du 7 juillet 2010 et une note de service du 30 janvier 2012, les recrutements sur profil pour tous les postes situés dans les établissements difficiles du dispositif « Éclair ». Le rapport IGEN/IGAENR de juillet 2012 sur l'élargissement des CLAIR (collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite) aux Éclair (écoles, collèges, lycée pour l'ambition, l'innovation et la réussite) a tiré un bilan mitigé de cette réforme. Il a observé que sur les 1 080 postes à profils ouverts en 2012, seuls 584 avaient été pourvus, avec une attractivité différente selon les académies : 70% de postes pourvus à Aix-Marseille, mais seulement 35 % à Amiens, ce qui l'a conduit à s'interroger sur les motivations des candidatures : un réel intérêt pour l'éducation prioritaire ou une aubaine pour rejoindre une région très demandée ? Ainsi, 15 % des postes n'ont donné lieu à aucune candidature, et un grand nombre de candidatures ont été jugées inadaptées. Il est vrai, cependant, qu'aucune mesure incitative spécifique n'était prévue.

Comme l'a souligné M. Éric Debarbieux254(*), « La réforme dite Éclair, qui permettait aux proviseurs de certains établissements de recruter certains enseignants sur profil, allait dans le bon sens. C'est un tournant que beaucoup de pays ont pris, et qu'il est vain de dénoncer comme un complot néolibéral contre l'école. » M. Luc Chatel, ancien ministre de l'éducation nationale, puis de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative255(*), a également indiqué que « Lorsque vous entrez dans un collège, vous voyez tout de suite s'il est bien tenu, si chacun adhère à un projet, si le chef d'établissement est respecté de ses enseignants. C'est possible avec plus d'autonomie. De cette idée venait le programme Éclair, qui autorisait les principaux de 300 collèges à recruter leur équipe pédagogique. Certains enseignants veulent aller dans les établissements difficiles, non pour la prime, mais parce que cela les passionne. »

Il est toutefois regrettable que le profilage des postes ne corresponde plus qu'aux postes de direction en REP+. La pratique de certaines académies comme celle de Lille, qui a mis en place pour le second degré une commission de recrutement pour les professeurs REP+ qui candidatent au mouvement, devrait être encouragée. Cette commission regroupe deux chefs d'établissement et un IA-IPR. Lorsqu'elle donne un avis favorable, l'enseignant se voit attribuer une bonification forfaitaire de points pour travailler en REP+. Il n'y a pas de recrutement sur profil, mais la procédure d'affectation est orientée par cette phase préalable.

Un élargissement du nombre de postes à profil ne peut toutefois s'envisager que si la reconnaissance de l'engagement des enseignants choisissant les postes les plus difficiles est réellement assurée. La Cour des comptes recommandait ainsi de prévoir une forte revalorisation des postes les plus confrontés à la difficulté scolaire, qu'il s'agisse des indemnités, des décharges horaires ou des conditions de travail.

La réforme de l'éducation prioritaire en 2015 a prévu une revalorisation de l'indemnité annuelle de 1 156 euros actuellement versée aux enseignants de l'éducation prioritaire, de 50 % pour tous, et de 100 % pour les enseignants exerçant en REP+. Cette indemnité pourra être cumulée avec une indemnité supplémentaire pour les enseignants assumant des fonctions d'intérêt collectif (IMP). En outre, sont prévus un accès prioritaire à la hors-classe et un accès privilégié à la classe exceptionnelle.

Ces incitations financières sont-elles réellement attractives, si on les rapporte aux contraintes et aux difficultés qu'elles sont censées compenser ? Votre rapporteur en doute fort. Ce point est pourtant essentiel, afin que l'interdiction d'affecter les jeunes enseignants dans les établissements REP+ contre leur gré préconisée par la commission d'enquête ne se traduise pas in fine par un recours encore plus massif aux personnels contractuels dans ces établissements.

Le rapport de la Cour des comptes indiquait que « Les difficultés éventuelles d'extension de ce système de postes à profil à une échelle plus importante ne sauraient être ignorées : risque de multiplication et de concentration des candidatures, moyens supplémentaires pour l'examen individualisé des candidats. Elles ne doivent pas pour autant être surestimées, comme le montre le système d'affectation dans l'enseignement catholique sous contrat. »

En effet, dans l'enseignement catholique sous contrat, l'affectation se déroule entièrement sur avis du chef d'établissement, alors même qu'environ 15 % des effectifs enseignants nationaux sont concernés. En 2011, 18 000 affectations ont été ainsi effectuées, premier et second degrés confondus, hors affectation des stagiaires, ce qui équivaut à la moitié des affectations réalisées dans toute la France lors du mouvement intra-académique du second degré public. Le nombre d'entretiens cité par les enseignants en vue d'obtenir un poste est d'un à deux en moyenne.

PROPOSITION DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Renforcement de l'autonomie des chefs d'établissement, en leur donnant un droit de regard sur le recrutement des nouvelles équipes, dans le respect des règles de la Fonction publique

(3) Muscler la formation des directeurs d'établissement

Les chefs d'établissement doivent être tout à la fois capables de motiver leur personnel, être des spécialistes des pratiques d'enseignement, d'apprentissage et d'évaluation, mais aussi des dirigeants capables de réunir parents, acteurs locaux, élèves, enseignants et personnels de soutien au sein d'une communauté dévouée au bien-être des élèves. Or l'animation d'une équipe et l'accompagnement pédagogique des équipes nécessitent des compétences. La formation continue des personnels de direction est donc cruciale.

L'enquête internationale Talis 2013, à laquelle ont répondu 200 principaux en France, recommandait d'élargir la palette de formation continue proposée aux chefs d'établissement. Si 64 % estimaient avoir reçu une formation solide aux fonctions de direction, un quart la qualifiait de faible et 11 % de très faible. Interrogés sur les formations qui leur avaient fait défaut, les chefs d'établissement français citaient pour 30 % d'entre eux la formation à l'encadrement pédagogique, pour 16 % la formation aux métiers de l'enseignement ou en pédagogie, et pour 2 % la formation à la direction et à la gestion d'établissement.

En matière de formation continue, 54 % des principaux français avaient participé à des cours, conférences ou visites d'étude, contre 99 % à Singapour. Le nombre moyen de jours consacrés à chaque activité en France - quatre - était le plus faible des pays de l'étude. L'étude de l'OCDE recommandait donc de mettre en oeuvre des formations continues à l'encadrement pédagogique et d'encourager les chefs d'établissement à partager les responsabilités.

(a) Un redéploiement de l'ESENESR à confirmer

L'École supérieure de l'éducation nationale, de l'éducation supérieure et de la recherche (ESENESR) est-elle en mesure de répondre à ces nouveaux défis ?

Lors de la visite de l'ESENESR à Poitiers le 18 mai 2015, la délégation de la commission d'enquête a pu mesurer les changements intervenus en matière de formation des corps intermédiaires de l'éducation nationale.

Rappelons que L'ESENESR assure :

- la formation initiale de cinq semaines des chefs d'établissement, des inspecteurs et des médecins scolaires (formation statutaire définie par les textes) ;

- la formation continue de ces mêmes personnels à la demande principalement d'une direction générale ou d'une académie. En l'absence d'autonomie budgétaire, elle n'est donc pas autonome pour la mise en place du plan de formation.

En deux ans, 10 000 stagiaires ont été formés. En nombre de journées stagiaires, on constate une hausse de 18 % en 2014.

Le directeur de l'ESENESR, M. Jean-Marie Panazol, a dit assumer sa vocation à faire des chefs d'établissement des managers - « ce n'est pas un gros mot » -, c'est-à-dire à leur apprendre à gérer une organisation en acquérant et valorisant des compétences. Il a souligné que cela était d'autant plus nécessaire que les professeurs étaient recrutés à bac + 5, que les parents se montraient plus intrusifs qu'avant, et que le phénomène de l'autonomie des établissements se heurtait à certaines résistances syndicales.

Toujours d'après lui, les chefs d'établissement ne peuvent plus s'appuyer sur le même type d'autorité et de légitimité. L'autorité ne se décrète pas, elle se conquiert par des actes, grâce à une cohérence personnelle, à la déontologie, au sens de l'éthique, qui se travaillent en formation initiale et continue. Les chefs d'établissement doivent également apprendre à prendre des décisions en cas de silence de la loi ou du règlement dans une « institution suradministrée et sous-encadrée » où le texte fait référence.

Pour ce faire, les modules de formation proposés ont été largement repensés, dans le sens d'une personnalisation de la formation, d'une plus grande liaison avec les résultats de la recherche, ce qui n'exclut pas la recherche de solutions très concrètes, et enfin d'une meilleure préparation au travail coopératif entre chefs d'établissement et inspections.

Prenant acte des critiques unanimes des stagiaires et des inspections générales de l'insuffisante prise en compte de l'expérience et d'un manque d'individualisation de la formation, il a été mis en place un contrat individuel de professionnalisation, sorte de bilan de compétences, qui se fait en académie. Des ateliers optionnels sont ensuite proposés en fonction des besoins de chacun (sur la communication institutionnelle, interpersonnelle...).

Le rôle des « accompagnateurs experts » et des pairs a également été revu. Alors que précédemment il pouvait leur être reproché de « raconter leur vie » sur des sujets quotidiens traités, ce qui rendait le caractère transférable de la formation aléatoire, sont désormais privilégiées les études de cas, avec une analyse des invariants et des éléments contextuels. Le lien avec les acquis de la recherche est également assuré puisqu'il est par exemple indispensable pour pouvoir parler des rythmes scolaires de façon crédible de connaitre les biorythmes. Il est également fait état des expériences menées à l'étranger.

Afin de répondre aux demandes en matière de dégradation du climat scolaire, l'ESENESR, en collaboration avec M. Éric Debarbieux, spécialiste de la violence à l'école, a mis en place en partenariat avec la gendarmerie nationale une formation à la prévention et la gestion de crise des chefs d'établissement, visant notamment à leur apprendre à reconnaître les signaux faibles préfigurateurs de tensions. Trois sessions d'une semaine (pour 40 personnes chacune) ont déjà eu lieu au centre national d'entrainement des forces de gendarmerie situé à Saint-Astier. Le taux de satisfaction dépasse 90 %. 400 chefs d'encadrement devraient être formés par an. Une opération de prévention des dérives sectaires et de la radicalisation est également en place avec le ministère de l'intérieur.

Enfin, l'ESENESR travaille à rapprocher inspecteurs et chefs d'établissement, qui devront ensuite apprendre à travailler ensemble dans une optique d'« intercatégorialité ». Depuis 2015, deux modules les regroupent ainsi sur les questions d'orientation, de décrochage, de relations avec les parents et les élus. En revanche, les formations principales, pilotage s'agissant des chefs d'établissement, et évaluation s'agissant des inspecteurs, demeurent séparées. Les stagiaires rencontrés par la délégation de la commission d'enquête ont particulièrement insisté sur ce point, en souhaitant que la formation favorise les projets d'établissement, l'interdisciplinarité et l'intercatégorialité, en incluant, outre les chefs d'établissement et les inspecteurs, les partenaires sociaux.

(b) L'articulation avec les formations in situ rassemblant l'ensemble des personnels d'un établissement

L'ESENESR partage la responsabilité de la formation avec les académies qui ont leur propre plan de formation et développent de plus en plus cette compétence. Un réseau des délégués à la formation académique assure des rencontres trois fois par an pour se coordonner.

De même, les établissements peuvent définir un plan de formation interne, même si les moyens budgétaires dont ils disposent sont souvent très limités.

Il convient de redéployer la formation continue des personnels, de direction et enseignants, au sein même des établissements, ces formations in situ paraissant beaucoup plus efficientes pour prendre en compte concrètement les difficultés auxquelles sont confrontées les équipes. Ainsi les formateurs pourront rencontrer, convaincre les équipes et adapter les formations aux besoins locaux et au projet de l'établissement, comme c'est déjà le cas à l'hôpital. Trois à quatre jours par an pourraient ainsi être dédiés à la formation dans les établissements sur un projet thématique collectif, plutôt que des formations suivies isolément par des enseignants.

Comme l'a indiqué Mme Florence Robine256(*), directrice générale de l'enseignement scolaire au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, « Le renforcement de la formation de proximité, sur l'ensemble du territoire, est un point absolument crucial, qui n'est d'ailleurs pas antinomique avec le maintien de l'ESEN en tant qu'organisme public de recherche et de formation de haut niveau, capable d'accompagner l'institution dans la définition de ses stratégies. »

2. Des corps d'inspection en butte à toutes les critiques

Beaucoup des personnes auditionnées par la commission d'enquête ont jugé le système d'inspection archaïque et infantilisant. L'inspection demeure encore individuelle dans sa très grande majorité, contrairement à ce qui se passe dans la majorité des pays, où elle a été supprimée.

a) Passer d'une logique d'inspection individuelle infantilisante à une inspection collective de l'établissement

L'évaluation des enseignants relève de corps voués à cette mission, les inspecteurs, compétents pour les enseignants de l'enseignement public comme de l'enseignement privé sous contrat. Dans le premier degré, l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) est responsable de l'évaluation des enseignants. Les inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR) sont compétents dans le second degré257(*).

L'inspection est constituée d'une visite en classe de trente minutes à une heure pendant laquelle que l'enseignant fait cours, suivie d'un échange entre l'inspecteur et l'enseignant. Sur le plan pédagogique, le cadre juridique des inspections en classe est succinct, laissant les corps d'inspection très libres dans l'interprétation des critères d'évaluation. Certains inspecteurs envoient une lettre annuelle. L'arrêté du 1er juillet 2013 relatif au référentiel des compétences professionnelles des métiers du professorat et de l'éducation devrait permettre de donner plus de cohérence aux pratiques.

Par ailleurs, l'acte de notation est encadré par des grilles de notation qui, bien qu'indicatives, introduisent un cadre précis de fourchettes de notation par échelon et relativisent donc la prise en compte de la qualité pédagogique de l'enseignant.

Dans le premier degré, la notation pédagogique se fait sur 20 points. Les grilles sont arrêtées au niveau départemental et indiquent, pour chaque échelon, l'intervalle de notes possible. Ainsi, dans la Creuse, un professeur des écoles au 6ème échelon jugé insuffisant sera noté 11,5 ou 12 sur 20, mais 16,5 ou 17 sur 20 s'il est au 11ème échelon. Dans le second degré, la notation pédagogique258(*) se fait sur 60 points, en fonction d'une grille répartissant les enseignants d'une discipline inspectés dans l'année en trois groupes : ceux qui appartiennent aux 30 % les meilleurs, aux 50 % dans la moyenne et aux 20 % les moins bons. Par exemple, au 6ème échelon, l'écart maximal sera de 15 points.

Si, dans le premier degré, la fréquence des inspections est relativement régulière (tous les trois à quatre ans), cette fréquence est en revanche très insuffisante dans certaines disciplines et dans certaines académies s'agissant du second degré. Un enseignant d'éducation physique et sportive était ainsi susceptible d'être inspecté tous les 14,9 ans dans l'académie de Versailles, mais tous les 4,6 ans dans celle de Limoges259(*).

Afin de ne pas pénaliser dans leur avancement les enseignants, plusieurs académies de taille importante ont choisi de modifier sans inspection les notes pédagogiques des enseignants en retard d'inspection. C'était le cas en 2010-2011 de près de la moitié des notes pédagogiques attribuées aux professeurs certifiés par les inspecteurs académiques-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR) de l'académie de Versailles.

L'enquête de victimation des personnels du premier degré260(*) a mis en évidence la virulence des critiques à l'encontre des IEN (arrivant en deuxième position à 25,1 %), les évaluations étant perçues comme inutiles et source de paperasse, ainsi que présentant une contradiction entre l'injonction officielle à l'autonomie et un hyperpilotage alourdissant les tâches au lieu de les libérer. Par ailleurs, il était reproché aux inspecteurs leur absence (les rencontres n'intervenant souvent que tous les 3 ans voire 5 ou 7), et de soutenir systématiquement les parents. Le mode actuel d'inspection était dénoncé comme inadapté et hypocrite.

L'évaluation individuelle est donc encore perçue comme liée à l'évolution de la carrière et non à l'amélioration des pratiques.

Tout en reconnaissant que les inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux avaient fait évoluer leurs pratiques et s'entouraient désormais de groupes de formateurs, M. Jean-Michel Blanquer, ancien directeur général de l'enseignement scolaire, actuellement directeur général du groupe ESSEC261(*), a estimé que ces évolutions n'étaient pas systématiques et que les pratiques restaient très hétérogènes. Il a outre souligné l'importance des perceptions, en indiquant que les enseignants n'en avaient pas toujours conscience.

Il a ainsi jugé indispensable de « faire évoluer la fonction d'inspection dans un sens complètement différent. Il faut à la fois évaluer l'établissement en tant que tel, c'est-à-dire évaluer la communauté, l'évolution collective encore plus que l'évolution individuelle, et envisager l'évolution individuelle dans un sens constructif, en se basant sur les réussites de l'élève, non sur une sorte de conformisme attendu de la part de l'enseignant, souvent très artificiel et superficiel, et cela dans le cadre d'une gestion des ressources humaines sans grande marge de manoeuvre. »

La commission d'enquête préconisant de transférer aux directeurs d'établissement la notation individuelle des enseignants, il convient de réorienter les inspections vers l'évaluation collective des établissements.

Contrairement à la très grande majorité des pays européens, la France ne procède pas à une évaluation des établissements scolaires de manière systématique.

Pourtant, le corollaire nécessaire de l'autonomie et de la responsabilisation des équipes est l'évaluation des établissements. De même, reconnaître que l'on ne peut plus expliquer la réussite scolaire et éducative par le seul face à face de l'enseignant avec ses élèves et que le travail en équipe est l'un des leviers de l'évolution de l'école doit conduire à apporter une dimension collective à l'appréciation de la valeur professionnelle des personnels de l'éducation nationale.

En France, certaines académies ont développé des actions ponctuelles :

- l'évaluation d'école ou de cycle dans le primaire : l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) inspecte individuellement l'ensemble des enseignants d'une école ou d'un cycle, puis effectue un bilan collectif de ses observations, afin d'évaluer la coordination entre les enseignants et la continuité dans la progression des apprentissages des élèves ;

- l'évaluation d'équipe disciplinaire dans le second degré.

Le rectorat de Bordeaux a également développé des audits thématiques, réalisés par une équipe d'inspecteurs et de cadres du rectorat, visant à évaluer les politiques pédagogiques de l'établissement pendant une semaine au sein de l'établissement. Cette approche est particulièrement intéressante.

La notation de l'enseignant ne doit donc plus être fondée sur la dichotomie administration/pédagogie, mais sur une complémentarité travail individuel/travail collectif.

L'enquête PISA établit que l'autonomie des écoles en matière d'allocation des ressources a un impact positif sur les performances des élèves, si les écoles sont responsabilisées via la publication des résultats des évaluations. Les rapports d'évaluation sur les établissements pourraient donc être rendus publics, comme c'est le cas au Portugal. Cette transparence permettrait notamment de contrer les classements publiés dans la presse qui n'offrent qu'une image partielle du travail accompli par les équipes éducatives.

b) Faire évoluer le rôle des inspecteurs vers l'animation et la formation

Lors de son audition par la commission d'enquête, Mme Florence Robine262(*), directrice générale de l'enseignement scolaire au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, a concédé que la surabondance des missions confiées aux inspecteurs depuis plusieurs années les avait éloignés des classes, principalement dans le premier degré.

Ainsi que le soulignait Mme Maya Akkari, coordinatrice du pôle éducation de la fondation Terra Nova263(*), les inspecteurs d'éducation sont débordés. « Nous avons 850 000 enseignants et 14 000 personnels des corps dits intermédiaires, c'est-à-dire un encadrant pour 150 enseignants. Un tel sous-encadrement serait inimaginable dans le privé ».

Le rôle des corps d'inspection en matière de gestion des ressources humaines n'a en effet cessé de croître. Outre la compétence d'évaluation, les inspecteurs exercent un rôle de formation, une fonction de conseil et d'appui des équipes pédagogiques, notamment des enseignants stagiaires et jeunes titulaires, de suivi des enseignants en difficulté, et de participation au recrutement des enseignants contractuels. La formation continue fait également partie de leurs attributions.

Par ailleurs, ils jouent un rôle croissant dans la mise en oeuvre des réformes de programme, la carte des formations, les négociations avec les collectivités territoriales. À ces tâches s'ajoutent des missions particulières que le recteur peut leur confier.

Cette diversification et cet alourdissement croissants de leurs tâches ont eu pour effet de réduire le temps qu'ils peuvent consacrer à leur rôle de gestion des ressources humaines de proximité. Le peu de fréquence des inspections (plus de 10 ans dans certaines académies dans le second degré) ne leur permet pas de remplir leur fonction d'accompagnement correctement.

Les propositions de la commission d'enquête de confier la notation individuelle aux chefs d'établissement et de favoriser les collectifs de pairs et l'auto-évaluation devraient permettre aux inspecteurs de mieux se concentrer sur la diffusion des nouvelles pratiques émergeant dans les différents établissements, afin qu'elles fassent « tache d'huile », ainsi que sur l'accompagnement des équipes, chefs d'établissement et enseignants, pour encourager leurs projets et les faire adhérer à la culture de l'autonomie.

M. Alain Anton, s'appuyant sur son expérience de proviseur, a lors de son audition estimé qu'« il n'y a pas les bons et les mauvais chefs d'établissement ; il y a ceux qui peuvent compter sur une petite phalange de volontaires pour agir. Encore faut-il avoir les mains libres. En Seine-Saint-Denis, nous avons pu faire beaucoup de choses car nous avions la confiance de l'inspecteur d'académie. Quand l'inspecteur d'académie suit, les choses bougent. »

Ainsi, s'agissant de la réforme du collège, les corps d'inspection vont avoir un rôle majeur, comme cela a été le cas pour la mise en place du socle commun de connaissances, de compétences et de culture, afin de mettre en place les formations des cadres de l'éducation nationale, qui seront ensuite amenés à se rendre dans chaque collège pour former sur site les équipes pédagogiques à travailler en équipe, à faire de l'interdisciplinarité, à organiser leur projet d'accompagnement personnalisé ou à travailler en petits groupes.

Comme le rappelait Mme Marie-Aleth Grard dans son rapport du Conseil économique, social et environnemental du 12 mai 2015 « Une école de la réussite pour tous », les inspecteurs de l'éducation nationale et les inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux, en tant qu'animateurs des équipes pédagogiques, doivent encourager et soutenir les initiatives des enseignants et favoriser les liens entre écoles, ou entre écoles et collèges, ou entre collèges, pour créer un partage et une réflexion sur les pratiques. Ils peuvent enfin permettre des interventions temporaires d'enseignants dans des écoles ou collèges qui ne sont pas les leurs, afin de faire découvrir des pratiques nouvelles ou de les faire essaimer.

3. Restaurer la confiance des parents et les responsabiliser

M. Bernard Beignier, recteur de l'académie d'Aix-Marseille264(*), soulignait que « L'éducation familiale est le roc sur lequel se construit l'éducation nationale. Sans elle tout s'enfonce dans les sables mouvants. » En effet, les recherches montrent que l'implication des parents permet d'augmenter les résultats scolaires de 30 %, et la relation entre les professeurs et les parents d'élèves, selon les études internationales, constitue un des trois facteurs principaux de la réussite du système scolaire.

Il est donc important que les parents d'élèves accompagnent le travail personnel de l'élève et qu'ils prennent en compte les objectifs et les contraintes liés à la scolarité de leurs enfants.

a) Des relations trop souvent empreintes de méfiance et d'incompréhension mutuelles

Les rapports entre personnels de l'éducation nationale et parents d'élèves sont encore trop empreints d'incompréhension et de méfiance mutuelles plutôt que de coopération et de confiance.

Les enquêtes de victimation265(*) ont montré que 20,1 % des personnels du premier degré, et 34 % des directeurs, déclaraient avoir été insultés par des parents. 6,2 % des personnels s'estimaient même harcelés par des parents et la première proposition d'amélioration concernant la violence à l'école visait les parents (30,6 %).

Inversement, M. Abdennour Bidar, philosophe266(*), a souligné que dans certains milieux parentaux, la relation de confiance n'était pas établie, ainsi que l'avait montré la « journée de retrait de l'école » en réaction aux ABCD de l'égalité destinés à promouvoir l'égalité des sexes. Il a estimé que c'était à l'école de faire comprendre aux parents le bénéfice que les valeurs républicaines représentaient pour leurs enfants.

Si les tensions sont parfois fortes entre enseignants et parents, c'est aussi parce que le premier contact concret est souvent une convocation en cas de trouble provoqué par l'enfant ou pour de mauvais résultats scolaires. Pour que les parents veillent à l'assiduité scolaire de leurs enfants, il faut d'abord leur expliquer ce qu'est l'école, ce qu'elle apportera à leurs enfants et ce qui est attendu d'eux. Il importe donc, dès la rentrée, de construire une relation saine.

b) La nécessité de motiver les parents
(1) Rapprocher l'école et les parents

Les parents d'élèves sont représentés au sein des organes des écoles et établissements du second degré. Cependant, le taux de participation aux élections des représentants des parents d'élèves aux conseils des écoles et aux conseils d'administration des établissements publics locaux d'enseignement pour l'année 2014-2015 n'était de 45,86 % pour les parents d'écoliers, et de 24,17 % pour les parents de collégiens et lycéens. Cette participation est bien moindre dans les établissements les plus en difficulté. M. Bernard Beignier a ainsi indiqué que dans un lycée de Marseille de 2 100 élèves, il n'y avait eu que 33 votes dont 11 blancs. Ainsi que l'observait Mme Maya Akkari, coordinatrice du pôle éducation de la fondation Terra Nova267(*), les représentants des parents d'élèves sont de plus souvent les parents des élèves les moins en difficultés ou les plus avertis.

Individuellement, les parents d'élèves sont associés à la scolarité de leurs enfants en étant informés des résultats, mais également du comportement scolaire de leurs enfants. Sont notamment prévues268(*) des réunions chaque début d'année, pour les parents d'élèves nouvellement inscrits avec le directeur d'école et le chef d'établissement, des rencontres parents-enseignants au moins deux fois par an et une information régulière à destination des parents sur les résultats et le comportement scolaires de leurs enfants, notamment par l'intermédiaire du livret scolaire (école primaire) et du bulletin scolaire (collège, lycée).

Un dialogue avec les parents est en outre requis lors de la mise en place d'un programme personnalisé de réussite éducative269(*), lorsqu'il apparaît qu'un élève risque de ne pas maîtriser les connaissances et les compétences indispensables à la fin d'un cycle, et, au terme de chaque année scolaire, lorsque le conseil des maîtres dans le premier degré ou le conseil de classe présidé par le chef d'établissement dans le second degré se prononce sur le passage dans la classe supérieure de l'élève270(*).

Par ailleurs, une expérimentation a été menée dans 21 académies en 2013-2014 afin de permettre aux parents de collégiens et de lycéens de suivre la scolarité de leur enfant sur Internet en ayant accès au suivi des notes, au bilan des absences et au livret de compétences.

Les enseignants et conseillers principaux d'éducation auditionnés ont de leur côté souligné la difficulté à rencontrer les familles les plus éloignées de l'école, souvent les plus pauvres, ou allophones, et qui ne possèdent pas les codes langagiers et sociaux. Ils ont évoqué une distance à la fois physique et symbolique de l'école, la barrière de la langue et des codes de l'école, un sentiment d'illégitimité des parents à l'école, ainsi qu'une difficulté à comprendre le fonctionnement des établissements scolaires. Certains parents mal à l'aise dans leurs relations avec l'école sont souvent ceux qui ont eux-mêmes connu des difficultés scolaires graves lorsqu'ils étaient élèves.

Certaines des personnes auditionnées, notamment les conseillères principales d'éducation271(*), ont mis en avant le fait que plus que de familles démissionnaires, il fallait parler de familles trop éloignées de l'école. En effet, certains parents ne perçoivent plus l'utilité ni le sens de l'école, qu'ils considèrent comme une institution lointaine, impénétrable, voire hostile, car ils projettent souvent leurs souvenirs d'élèves en échec scolaire et, se sentant mal à l'aise, font preuve d'agressivité. De plus, les parents ont l'impression que l'on porte un jugement sur l'éducation qu'ils donnent à leur enfant.

M. Claude Berruer, secrétaire général adjoint de l'Enseignement catholique272(*), a pour sa part déclaré avoir rencontré, plus que des familles démissionnaires, des familles découragées et déconcertées, qu'il convenait d'aider à réinvestir leur responsabilité : « On exprime souvent le sentiment que certains parents sont démissionnaires ; mais sont-ils réellement en mesure d'accompagner leur enfant et de suivre leur travail ? Pour pallier ces manques, certains établissements convient les parents pour les initier à ce suivi ; des kits, élaborés par une association de parents, abordent des thématiques telles que comment exercer l'autorité, la relation aux écrans, ou encore la formation à l'effort. Parents et enseignants sont co-responsables, chacun dans son domaine. Les parents ne sont pas des enseignants pour leurs enfants, pas plus que les enseignants ne sont des parents pour leurs élèves. »

L'importance du nombre de familles monoparentales a également été identifiée comme un facteur ne facilitant pas la relation école-famille.

Lors des déplacements ou au cours des auditions ont été présentés plusieurs dispositifs mis en place par des établissements scolaires afin d'ouvrir l'école aux parents, au premier lieu desquels figure la généralisation des espaces parents et des « cafés des parents ». Il faut d'ailleurs rappeler qu'à l'initiative du Sénat, la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République a prévu la création d'un espace à l'usage des parents d'élèves dans chaque établissement d'enseignement. Cette ouverture est encore plus efficace si elle s'accompagne de dispositifs d'aide aux parents.

À titre d'exemple, le collège Vauquelin273(*) a créé une « maison des parents » à la rentrée 2011. Outre la mise à disposition des parents d'élèves d'une salle identifiée au sein de l'établissement, une assistante sociale anime des rencontres régulières afin de sensibiliser les familles au fonctionnement du collège (café des parents deux fois par mois le matin et conférences régulières le soir, sur des thématiques et préoccupations communes aux parents et aux enseignants, comme les réseaux sociaux, les addictions ou le harcèlement).

La « maison des parents » propose également des actions individualisées, de l'accompagnement social aux familles en difficulté à l'aide aux devoirs en présence des parents. Dans le cadre du dispositif « Ouvrir l'école aux parents », elle offre aux parents immigrés des cours de français. Les faire entrer dans l'enceinte scolaire en dehors des rendez-vous habituels est de nature à fluidifier les échanges entre parents et personnels. La bibliothèque est également ouverte aux habitants du quartier.

De même, M. Bernard Beignier a cité en exemple le dispositif mis en place par le collège César Franck d'Amiens, qui organise les « mardis des parents » pour expliquer ce qui se fait en classe, tout en proposant des formations administratives. Une initiative similaire a été mise en place dans un établissement de Marseille, proposant à des mères des cours pour apprendre à tenir un budget, déclarer les impôts ou demander une bourse.

M. Laurent Bigorgne, directeur de l'Institut Montaigne274(*) a estimé que l'école devait s'ouvrir aux parents et s'inspirer des dispositifs mis en place dans les écoles Montessori, dans lesquelles les parents qui n'en sont pas issus sont invités à passer deux ou trois heures dans les classes, ce qui favorise une meilleure compréhension de ce système.

Parmi les autres dispositifs pouvant favoriser de meilleures relations entre parents d'élèves et éducation nationale figurent également :

- le renforcement des liens avec les fédérations et les associations, et le passage par des intermédiaires pour accéder aux familles les plus éloignées de l'école. M. Guillaume Dupont, vice-président de la Fédération des conseils de parents d'élèves (FCPE)275(*), a ainsi indiqué qu'en réaction à l'absence des 110 parents d'élèves invités par le principal d'un collège situé dans un quartier difficile à une rencontre autour d'un café, la fédération de parents d'élèves et la communauté éducative étaient entrées en contact avec la maison de quartier, qui avait assuré un rôle d'intermédiaire auprès des parents pour l'organisation d'une nouvelle rencontre, ce qui avait cette fois permis d'y faire assister plusieurs familles ;

- la remise aux parents d'un livret d'accueil présentant l'établissement et ses activités ;

- la remise des bulletins scolaires en main propre. Le collège Diderot de Besançon276(*) organise ainsi la remise en mains propres aux familles des bulletins trimestriels, qui font ensuite l'objet d'un entretien avec le professeur principal de la classe. On peut cependant déplorer que les livrets remis aux parents se présentent souvent sous forme d'un document administratif rébarbatif et souvent peu lisible du fait d'une multiplication des croix (compétences acquises, en cours d'acquisition, pas acquises) ;

- l'association des parents à l'organisation de manifestations dans les établissements en s'appuyant sur leurs compétences : forum des métiers, projets culturels ou sportifs, et la création d'une « réserve » de parents médiateurs en lien avec les associations de parents d'élèves.

Un des exemples particulièrement positifs cités par plusieurs des personnes auditionnées est la « mallette des parents », issue d'un dispositif lancé en 2009 dans l'académie de Créteil afin mieux aborder la césure CM2-6ème et d'éviter que le lien entre les parents et les enseignants se distende, du fait de l'éloignement du collège et de la multiplication des interlocuteurs. Des réunions entre les parents et les professeurs des classes de 6ème de cinquante collèges ont été organisées, notamment au premier trimestre, afin de familiariser les parents aux enjeux du collège, aux devoirs à faire et au fonctionnement général de l'établissement. Au vu de ses effets très notables sur l'absentéisme des élèves, sur la violence et même, quoique dans une moindre mesure, sur les résultats des élèves, ce dispositif a été élargi à 1 300 établissements par M. Jean-Michel Blanquer, alors directeur général de l'enseignement scolaire. Il a indiqué277(*) avoir ensuite réalisé deux autres expérimentations : une en 3ème concernant l'orientation, dans l'académie de Versailles, et une autre en cours préparatoire, toujours avec le souci d'associer les parents.

Il serait souhaitable que ce dispositif soit généralisé à tous les collèges, plusieurs des enseignants rencontrés lors des déplacements ayant regretté son absence dans leur établissement.

Un point particulièrement sensible concerne l'association des parents aux décisions d'orientation, souvent sources de frustrations et à l'origine par la suite d'absentéisme scolaire et de décrochage, comme le montre la prévalence beaucoup plus importe de ce phénomène dans les lycées professionnels.

La loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'École de la République, à l'initiative de la commission de la culture du Sénat, a autorisé une expérimentation sur trois ans en matière d'orientation à la fin de la classe de 3ème. Par dérogation à la procédure prévue à l'article L. 331-8 du code de l'éducation, la décision d'orientation est transférée du chef d'établissement aux parents, dans le but de lutter contre l'orientation subie par défaut, d'où son appellation de « dernier mot aux parents ». La décision d'orientation demeure préparée en amont et fait l'objet d'une proposition du conseil de classe.

Ce dispositif est expérimenté dans 12 académies par 117 collèges et a fait l'objet d'un rapport d'étape de septembre 2014 de l'IGEN et de l'IGAENR, qui présentait les résultats d'une enquête de la Dgesco auprès des collèges concernés.

On ne note qu'une très légère évolution en faveur de l'orientation vers la seconde générale et technologique (avec une variation de 70 élèves supplémentaires sur un effectif de 9 200 élèves), le taux de désaccord restant quasi stable (avec une hausse de 0,2 %).

Tout en regrettant que les établissements expérimentateurs choisis ne soient pas les plus concernés par des difficultés particulières d'orientation, le rapport a toutefois estimé que cette procédure avait permis de renforcer les échanges entre les parents et les équipes éducatives, avec une prise de conscience par les parents de leur responsabilité nouvelle, même si d'aucuns ont semblé éprouver une certaine angoisse à l'idée d'être seuls à assumer la décision finale. Les familles les plus éloignées des codes scolaires ont pour leur part éprouvé de grandes difficultés à venir à la rencontre des équipes éducatives et à dire leur point de vue quant aux choix d'orientation.

En outre, la distinction entre orientation et affectation est restée confuse pour les familles, malgré les explications apportées. Or, le consensus relatif entre les équipes éducatives du collège et les parents porte uniquement sur la décision d'orientation proprement dite, et, s'il vient à être incidemment remis en cause par l'affectation finale de l'élève, cela pourrait provoquer des frustrations vis-à-vis de l'institution.

(2) Responsabiliser les familles, au besoin en jouant sur les allocations familiales
(a) Enrayer le fléau de l'absentéisme scolaire, en coordination avec tous les acteurs de la collectivité

Selon les chiffres du ministère, en 2013-2014, l'absentéisme scolaire concernait 4 % des élèves du second degré en moyenne (cf. tableau ci-après). Le taux d'absentéisme - qui correspond au rapport, un mois donné, du nombre d'élèves absents de façon non justifiée quatre demi-journées par mois ou plus sur l'effectif total - diffère cependant de manière significative selon le type d'établissement. S'il s'élevait en moyenne à 3 % au collège, il atteignait 12 % dans les lycées professionnels, contre 5 % dans les lycées généraux et technologiques. Le ministère relevait ainsi que, du fait de leurs absences, les élèves perdent en moyenne 5,1 % de temps d'enseignement.

Proportion d'élèves absentéistes par type d'établissement en 2013-2014

(en %)

 

Collège

Lycée d'enseignement général et technologique

Lycée professionnel

Ensemble

Septembre

1,4

1,9

7,8

2,1

Octobre

2,1

2,9

10,0

3,0

Novembre

2,8

4,6

12,0

4,1

Décembre

3,5

4,8

11,9

4,6

Janvier

3,3

5,4

12,9

4,7

Février

2,8

5,2

11,0

4,2

Mars

3,3

5,5

11,6

4,6

Avril

3,1

6,4

15,0

5,1

Champ : établissements publics du second degré, France métropolitaine + DOM.

Source : MENESR-DEPP, enquête auprès des établissements sur l'absentéisme des élèves

Au cours du déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à Besançon, le cas d'une élève ayant manqué près de 235 heures de cours en huit mois a ainsi été rapporté.

Si ce cas peut sembler extrême, il n'en demeure pas moins que l'absentéisme constitue un fléau contre lequel il convient de lutter activement.

En effet, comme le rappelait la mission permanente d'évaluation de la politique de prévention de la délinquance dans un rapport d'octobre 2011278(*), « par sa nature et ses causes, l'absentéisme scolaire, dès lors qu'il prend une dimension importante et répétitive, ne se distingue pas fondamentalement du décrochage scolaire : si des mesures correctives ne sont pas rapidement accordées, l'absentéisme risque de conduire au décrochage. Le temps où on pouvait considérer que sécher les cours était une sorte de rite de transgression certes blâmable mais inoffensif, propre à l'enfance ou à l'adolescence, est sans doute révolu dans la mesure où la massification de l'allongement de la scolarité et la montée du chômage ont rendu plus évidents les effets négatifs de l'absentéisme ».

(b) Trouver une réponse crédible quand tout le reste a échoué

Face à la problématique de l'absentéisme scolaire, la circulaire n° 2014-159 du 24 décembre 2014 relative à la prévention de l'absentéisme scolaire apparaît doublement inadaptée : d'une part, le mécanisme mis en oeuvre visant à « piloter efficacement la prévention et le traitement de l'absentéisme » à « informer les personnes responsables des impératifs de l'assiduité » et à « accompagner les personnes responsables et les élèves concernés » est très largement insuffisant pour lutter réellement contre ce phénomène ; d'autre part, la sanction pénale pouvant être prononcée en cas d'absence répétée semble excessive et devrait rester, en tout état de cause, d'une mise en oeuvre exceptionnelle.

Il pourrait être envisagé de prolonger le dispositif d'alerte prévu par la circulaire précitée en prévoyant l'envoi systématique d'un SMS aux personnes responsables afin, d'une part, de leur signaler l'absence de l'enfant et, d'autre part, de leur demander de la justifier. Les expériences menées dans ce sens par certains établissements affichant des résultats très positifs, votre rapporteur estime que cette mesure pourrait être utilement généralisée.

PROPOSITION DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Information systématique des parents par SMS de toute absence injustifiée de leurs enfants

Votre rapporteur estime en outre que, pour les cas où ces mesures s'avèreraient insuffisantes, il conviendrait de réintroduire un dispositif inspiré de la loi du 18 septembre 2010, dite « loi Ciotti » (cf. encadré ci-après), abrogée par la loi du 31 janvier 2013279(*).

La loi du 18 septembre 2010, dite « loi Ciotti »

La loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire s'inspirait du régime mis en place en 1966 de suspension des allocations pour les familles dès lors qu'un enfant manquait à son obligation d'assiduité scolaire.

Ce dispositif avait été suspendu en 2004, même si les sanctions pénales prévues aux articles R. 624-7 et 227-17 du code pénal avaient été maintenues.

La loi Ciotti prévoyait le déclenchement d'un mécanisme gradué de sanctions pour les familles d'enfants absentéistes. Aux termes de l'article L. 131-8 du code de l'éducation, après quatre demi-journées d'absence non justifiée sur un mois, le chef d'établissement devait saisir l'inspecteur d'académie, lequel devait « adresser un avertissement aux personnes responsables de l'enfant, leur rappelant les sanctions administratives et pénales applicables et les informant sur les dispositifs d'accompagnement parental auxquels elles peuvent avoir recours ».

Si, en dépit de l'avertissement adressé par l'inspecteur d'académie, une nouvelle absence de l'enfant d'au moins quatre demi-journées sur un mois était constatée, et dès lors que cette absence n'était pas justifiée, l'inspecteur d'académie était tenu de saisir le directeur de la caisse d'allocation familiale (CAF) en vue de la suspension « de la part des allocations familiales dues au titre de l'enfant en cause ».

Le versement des allocations familiales était rétabli, avec effet rétroactif, si aucun défaut d'assiduité sans motif légitime ni excuses valables n'avait été constaté pour l'enfant en cause pendant une période d'un mois de scolarisation.

En revanche, si une nouvelle absence de quatre demi-journées était constatée, les allocations familiales étaient définitivement supprimées pour le ou les mois au cours desquels ces nouvelles absences étaient intervenues.

Si, comme le notait notre collègue David Assouline dans son rapport sur la proposition de loi visant à abroger la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire280(*), « l'essentiel des retours à l'assiduité intervient au moment de l'avertissement adressé aux parents par le DASEN », on peut penser que ce phénomène est, dans une large mesure, imputable à l'effet dissuasif de la sanction pécuniaire.

Votre rapporteur estime en outre que le mécanisme prévu par la loi Ciotti peut constituer une « arme de dissuasion » à la disposition des parents pour inciter leur enfant à respecter ses obligations d'assiduité.

En effet, lors du déplacement au collège Diderot à Besançon le 11 mai 2015, les conseillers principaux d'éducation ont indiqué à la commission d'enquête regretter l'abrogation de ce dispositif, qui permettait aux parents d'exercer une « pression » vis-à-vis de leurs enfants.

PROPOSITION DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Modulation des allocations familiales pour lutter contre l'absentéisme scolaire


* 206 Audition du 19 mars 2015.

* 207 Audition du 28 mai 2015.

* 208 « Enquête de victimation et climat scolaire auprès des personnels du second degré » (Éric Debarbieux, Benjamin Moignard et Kamel Hamchaoui, 2013), et « L'école entre bonheur et ras le bol ; enquête de victimation et climat scolaire auprès des personnes de l'école maternelle et élémentaire » (Éric Debarbieux et Georges Fotinos, 2012).

* 209 Audition du 26 mars 2015.

* 210 Déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à Poitiers le 18 mai 2015.

* 211 Audition du 16 mars 2015.

* 212 Audition du rapporteur le 13 mai 2015.

* 213 Déplacement à Villeurbanne le 11 mai 2015.

* 214 Audition du 26 mars 2015.

* 215 Audition du 21 mai 2015.

* 216 En 2014, on comptait 102 établissements REP+ préfigurateurs (les établissements les plus difficiles). À la rentrée 2015, il y aura 350 établissements REP+ ainsi que 781 REP.

* 217 par deux décrets n° 2014-940 et 2014-941 du 20 août 2014.

* 218 Outre les 24 heures de cours hebdomadaires, 108 heures annuelles sont consacrées aux tâches complémentaires au travail en classe : 60 heures pour l'aide personnalisée ou des interventions en groupes restreints auprès d'élèves rencontrant des difficultés dans leurs apprentissages ; 24 heures consacrées aux travaux en équipes pédagogiques, aux relations avec les parents, à l'élaboration et au suivi des projets personnalisés de scolarisation pour les élèves handicapés ; 18 heures d'animation et de formation pédagogiques ; 6 heures de participation aux conseils d'école.

* 219 Audition du 28 mai 2015.

* 220 Déplacement le 11 mai 2015.

* 221 Rapport public thématique de mai 2013 « Gérer les enseignants autrement ».

* 222 Audition du 16 avril 2015.

* 223 Rapport rendu public le 18 mai 2015.

* 224 Audition du 28 mai 2015.

* 225 Rapport de la Cour des comptes de mai 2013 précité.

* 226 Déplacement d'une délégation de la commission d'enquête dans l'académie de Lyon le 11 mai 2015.

* 227 Cf Rapport de la Cour des comptes de mai 2013 précité.

* 228 Rapport de la Cour des comptes de mai 2013, « Gérer les enseignants autrement ».

* 229 Qui représentent en 2014 8 % des emplois d'enseignants.

* 230 Le ministère estimait que le remplacement de ces absences était de 18,3 % du 1er septembre 2010 au 31 mai 2011.

* 231 Décret n° 2005-1035 du 26 août 2005 relatif au remplacement de courte durée des personnels enseignants dans les établissements d'enseignement du second degré.

* 232 Cf. Décrets n° 2014-940 et 2014-941 du 20 août 2014.

* 233 Qui sont à 90 % des contractuels, contre 5 % pour de vacataires (pour un service annuel inférieur à 200 heures) et 5 % de maîtres auxiliaires.

* 234 Audition du 16 avril 2015.

* 235 Rapport de la Cour des comptes de mai 2013.

* 236 Déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à Poitiers le 18 mai 2015.

* 237 Audition du 21 mai 2015.

* 238 Audition du 28 mai 2015.

* 239 Audition du 12 mars 2015.

* 240 Audition du 26 mars 2015.

* 241 Circulaire du 7 juillet 2010.

* 242 Prévue par le décret n° 2015-475 du 27 avril 2015 et la circulaire n° 2015-058 du 29 avril 2015.

* 243 régis par le décret n° 2010-1065 du 8 septembre 2010 instituant une indemnité pour fonctions d'intérêt collectif (Ific) et par le décret n° 2011-1101 du 12 septembre 2011 instituant une indemnité spécifique en faveur des personnels exerçant dans les Éclair (part modulable de l'indemnité Éclair).

* 244 De 625 à 2 500 euros pour la coordination de discipline, de 625 à 2 500 euros pour la coordination de cycle d'enseignement, de 1 250 euros à 3 750 euros pour la coordination de niveau d'enseignement, de 1 250 euros à 3 750 euros pour le référent ressources et usages pédagogiques numériques, de 312,50 euros à 625 euros pour le tutorat des élèves en lycée et de 625 à 2 500 euros pour le référent décrochage.

* 245 La liberté pédagogique de l'enseignant s'exerce dans le respect des programmes et des instructions du ministre chargé de l'éducation nationale et dans le cadre du projet d'école ou d'établissement avec le conseil et sous le contrôle des membres des corps d'inspection. Le conseil pédagogique prévu à l'article L. 421-5 ne peut porter atteinte à cette liberté.

* 246 Audition du 26 mars 2015.

* 247 Déplacements des 9 et 10 mars et du 1er juin 2015.

* 248 Décret n° 89-122 du 24 février 1989 relatif aux directeurs d'école.

* 249 Audition du 2 avril 2015.

* 250 Déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à Lausanne les 7 et 8 mai 2015.

* 251 Rapport de la cour des comptes de mai 2013, « Gérer les enseignants autrement ».

* 252 Déplacement du 13 avril 2015.

* 253 Déplacement du 1er juin 2015.

* 254 Audition du 28 mai 2015.

* 255 Audition du 12 mars 2015.

* 256 Audition du 19 février 2015.

* 257 Les inspecteurs diffèrent selon les corps : inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR) pour les certifiés et les professeurs d'éducation physique et sportive, inspecteurs de l'éducation nationale enseignement technique et/ou enseignement général (IEN ET/EG) pour les professeurs des lycées professionnels, inspecteurs généraux de l'éducation nationale (IGEN) pour les professeurs agrégés et professeurs de chaire supérieure (IA-IPR par délégation).

* 258 Rappelons qu'à côté de cette note pédagogique attribuée par l'inspecteur est attribuée une note administrative par le chef d'établissement, qui compte pour 40 % de la note globale.

* 259 Rapport de la Cour des comptes de mai 2013 « Gérer les enseignants autrement ».

* 260 « L'école entre bonheur et ras le bol ; enquête de victimation et climat scolaire auprès des personnes de l'école maternelle et élémentaire » (Éric Debarbieux et Georges Fotinos, 2012).

* 261 Audition du 26 mars 2015.

* 262 Audition du 19 février 2015.

* 263 Audition du 16 avril 2015.

* 264 Audition du 16 février 2015.

* 265 « L'école entre bonheur et ras le bol enquête de victimation et climat scolaire auprès des personnes de l'école maternelle et élémentaire » (Éric Debarbieux et Georges Fotinos 2012).

* 266 Audition du 21 mai 2015.

* 267 Audition du 16 avril 2015.

* 268 Décret n° 2006-935 du 28 juillet 2006, relatif aux parents d'élèves, aux associations de parents d'élèves et aux représentants des parents d'élèves.

* 269 Article L. 311-3-1 du code de l'éducation.

* 270 Article L. 311-7 du code de l'éducation.

* 271 Entendues en audition de rapporteur le 13 mai 2015.

* 272 Audition du 28 mai 2015.

* 273 Déplacement à Toulouse les 9 et 10 mars 2015.

* 274 Audition du 2 avril 2015.

* 275 Audition du 9 mars 2015.

* 276 Déplacement à Besançon le 11 mai 2015.

* 277 Audition du 26 mars 2015.

* 278 Mission permanente d'évaluation de la politique de prévention de la délinquance, La lutte contre l'absentéisme et le décrochage scolaires, octobre 2011.

* 279 Loi n° 2013-108 du 31 janvier 2013 tendant à abroger la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire.

* 280 Rapport n° 56 (2012-2013) de M. David Assouline, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 17 octobre 2012.