N° 639
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juillet 2015 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom des délégués élus par le Sénat (1), sur les travaux de la délégation française à l' Assemblée parlementaire du Conseil de l' Europe au cours de la troisième partie de la session ordinaire 2015 de cette assemblée, adressé à M. le Président du Sénat, en application de l'article 108 du Règlement,
Par Mme Josette DURRIEU,
Sénatrice.
|
Cette délégation est composée de : Mme Maryvonne Blondin, M. Jean-Marie Bockel, Mmes Nicole Duranton, Josette Durrieu, MM. Bernard Fournier, François Grosdidier, délégués titulaires ; MM. Jacques Bigot, Jean-Claude Frécon, Guy-Dominique Kennel, Jacques Legendre, Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, délégués suppléants . |
PREMIER CHAPITRE : ACTIVITÉS DE LA DÉLÉGATION FRANÇAISE DEPUIS LA PRÉCÉDENTE PARTIE DE SESSION
Afin de mieux rendre compte des activités de la délégation française entre les parties de session de l'Assemblée parlementaire, le présent rapport expose, essentiellement sous forme de comptes rendus, les entretiens, déplacements et événements ayant concerné les membres de la délégation.
Depuis la 2 ème partie de la session de 2015, qui s'était tenue du 20 au 24 avril, la délégation a ainsi effectué un déplacement à Strasbourg, les 5 et 6 mai 2015, où elle s'est entretenue avec des responsables de différents organes du Conseil de l'Europe, et a apporté son soutien à l'organisation par l'APCE d'une conférence parlementaire sur la mise en oeuvre du droit à des élections libres dans les pays du Partenariat oriental.
I. RENCONTRES AVEC DIFFÉRENTS ORGANES DU CONSEIL DE L'EUROPE À STRASBOURG
Avec le souci de mieux appréhender le travail de différents organes du Conseil de l'Europe, des membres de la délégation se sont rendus à Strasbourg, les 5 et 6 mai derniers, pour rencontrer le président, M. Gianni Buquicchio, et le directeur, M. Thomas Markert, de la Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite « Commission de Venise », la directrice de la Direction européenne de la qualité du médicament, le Docteur Susanne Keitel, et plusieurs de ses collaborateurs, au cours d'une visite de ce qui est autrement appelé « la Pharmacopée ». Des rencontres ont également été organisées avec M. Roberto Olla, directeur exécutif d'Eurimages, M. Stéphane Leyenberger, secrétaire exécutif de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) et des représentants du Conseil de l'Europe en charge de la politique pénale, avec qui ont été notamment évoquées la Convention Médicrime et celle ayant pour objet de lutter contre le trafic d'organes.
Quelques constats peuvent relier ces visites :
- une relation de réelle complémentarité avec l'Union européenne ;
- un champ de compétences qui s'étend bien souvent au-delà du continent européen ;
- ces organes sont le fruit d'une coopération « sur mesure » entre États ;
- le coût de cette coopération est faible, et ce encore plus si on la mesure à l'aune de l'Union européenne ;
- les résultats sont assez impressionnants.
C'est à travers cette « grille de lecture » que seront présentées ici de manière synthétique les activités de ces organes.
I - La Commission de Venise
Les échanges avec les responsables de la Commission de Venise ont permis de retracer l'historique de la création de cet organe devenu aujourd'hui l'un des plus emblématiques du Conseil de l'Europe avec 60 États membres, dont la Corée, les États-Unis et Israël, un État associé, la Biélorussie, cinq observateurs et trois membres à statut spécial, dont l'Union européenne et l'Autorité palestinienne.
Les États membres du sud de la Méditerranée sont l'Algérie, le Maroc et la Tunisie. La Commission coopère également avec la Jordanie, même si elle n'est pas membre. La mission principale de la Commission est d'émettre des avis sur des projets de loi ou des lois en vigueur à la demande des États, du Conseil de l'Europe et de diverses organisations internationales. Elle rend également des avis sur des questions de droit constitutionnel et de droit international. Elle publie des études de référence et organise des conférences et séminaires
Les institutions de l'Union européenne, Commission et Parlement européen, font régulièrement référence à ses travaux. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe l'a fréquemment saisie.
Qui peut saisir la Commission de Venise ? 1 ( * )
|
États membres ï Parlements ï Gouvernements ï Chefs d'État |
Conseil de l'Europe ï Secrétaire général ï Comité des Ministres ï Assemblée parlementaire ï Congrès des pouvoirs locaux et régionaux |
Organisations internationales ï Union européenne ï OSCE/BIDDH ï autres organisations internationales participant aux travaux de la Commission |
|
Comment la Commission de Venise prépare un avis ? 1
Saisine
de la Commission d'un (projet de)
texte constitutionnel ou législatif
?
Composition d'un
groupe de travail
?
Projet d'avis
sur la conformité du
texte en question avec les normes internationales
? Visite dans le pays pour des entretiens avec les autorités, la société civile et d'autres acteurs intéressés Projet d'avis définitif ?
Envoi du projet d'avis définitif
à tous les membres de la Commission
? Débat sur le projet au sein d'une sous-commission ainsi qu'avec les autorités nationales (si nécessaire) ? Discussion et adoption (*) de l'avis en session plénière ? Envoi de l'avis à l'instance qui l'a demandé ? Mise du texte définitif de l'avis sur le site web de la Commission www.venice.coe.int
(*) La Commission « entérine » un projet d'avis
préparé par les rapporteurs lorsque deux conditions sont
remplies:
|
II - La Pharmacopée
La Direction européenne de la qualité du médicament et des soins de santé, appelée souvent « Pharmacopée européenne », a été créée en 1964 par huit États, et comporte aujourd'hui 38 membres, dont l'Union européenne, ainsi que 25 observateurs, dont l'OMS. Elle est chargée d'édicter des normes obligatoires sur la qualité des médicaments, c'est-à-dire de ce dont ils sont composés. Ces normes sont définies dans les « monographies » qui définissent des normes de qualité, qu'il s'agisse de la version initiale du médicament ou du générique, des formes de présentation (comprimés, gélules, etc...) et des méthodes d'analyse. Elle est également chargée de la surveillance des médicaments commercialisés et distribués en Europe, via le réseau européen des laboratoires officiels de contrôle des médicaments (OMCL).
De son côté, l'Union européenne est responsable du développement du médicament, de sa mise sur le marché et de la surveillance d'effets indésirables.
La Pharmacopée participe à la lutte contre la contrefaçon des médicaments.
La DEQM a également des responsabilités dans le domaine de la transfusion sanguine et de la transplantation d'organes, de tissus et de cellules.
S'agissant de la transfusion sanguine, elle entend garantir la qualité et la sécurité tout en promouvant le principe du don volontaire non rémunéré.
Le cas des dons d'organe :
Source : DEQM
III - Médicrime
La délégation a rencontré M. Oscar Alarcón Jiménez, responsable du secrétariat de la Convention « Médicrime » du Conseil de l'Europe et M. Carlo Chiaromonte, chef de la division du droit pénal et de la division du terrorisme.
Cette convention sur la contrefaçon des produits médicaux et les infractions similaires menaçant la santé publique, dite « Convention Médicrime », a été signée à Moscou le 14 octobre 2011. Ce texte se donne pour ambition de combattre le commerce de médicaments contrefaits ou falsifiés, qui représenterait 5 à 10 % du marché pharmaceutique mondial. Par ailleurs, 90 % des médicaments commercialisés par Internet seraient faux.
Les risques et les dommages à la santé publique et à la sécurité des citoyens européens générés par ce trafic très lucratif pour les organisations criminelles qui le pratiquent justifiaient un tel accord international contraignant. La Convention « Médicrime » constitue en effet le premier instrument international qui contraint les États parties à ériger en infraction pénale, dans leurs législations, les quatre actions suivantes : la fourniture, l'offre de fourniture et le trafic des produits médicaux contrefaits ; la falsification de documents ; enfin, la fabrication ou la fourniture non autorisée de produits médicaux et la mise sur le marché de dispositifs médicaux ne remplissant pas les exigences de conformité.
Cette Convention entrera en vigueur lorsque cinq États, dont trois membres du Conseil de l'Europe, l'auront ratifiée. Si un total de vingt-trois États, dont dix-neuf membres du Conseil de l'Europe l'ont déjà signée, seuls quatre l'ont ratifiée : Ukraine, Espagne, Hongrie et Moldavie.
Les interlocuteurs de la délégation ont donc fait valoir toute l'importance d'une prochaine ratification de la Convention par un cinquième État, la France, qui dès le départ en a appuyé le principe et en fut l'un des premiers signataires. La législation française en la matière, bien que déjà très élaborée au moment de la signature de la Convention en 2011, devrait cependant être complétée afin de répondre aux prescriptions de la Convention.
En 2012, 2013 et 2014, six textes législatifs ont permis de combler les lacunes existant jusqu'alors.
C'est pourquoi le Gouvernement a pu déposer sur le bureau du Sénat, le 5 janvier 2015, le projet de loi autorisant l'approbation de la Convention « Médicrime » qui, au mois de juillet 2015, n'a cependant pas encore été inscrit à l'ordre du jour de la Haute Assemblée.
Par ailleurs, M. Carlo Chiaromonte a évoqué la Convention du Conseil de l'Europe contre le trafic d'organes humains, qui a été ouverte à la signature le 25 mars 2015. Quatorze États l'ont signée à ce jour, aucun ne l'ayant encore ratifiée. La France ne l'a pas encore signée. Ce texte est pourtant au coeur des droits de l'Homme les plus élémentaires et, selon certaines informations, ce trafic contribuerait au financement du terrorisme. Pour ces raisons, il serait opportun que la France soit l'un des premiers États à signer et ratifier cette Convention.
IV - Eurimages, un petit budget mais une grande réussite
Eurimages est né d'un constat dans les années 1980 : les films produits en Europe ne voyagent guère au-delà de leur pays d'origine. Ce qui était à l'époque la Communauté économique européenne n'avait que peu de compétences culturelles et il n'y avait pas de consensus au sein des États membres pour mener une politique dans ce domaine.
En revanche, un accord engageant les seuls États intéressés a pu se conclure au niveau du Conseil de l'Europe sous la forme d'un accord partiel, qui a débuté en 1988 avec 12 États pour arriver à 36 aujourd'hui. L'Arménie pourrait être le 37 ème État membre.
Le rôle d'Eurimages est de soutenir les coproductions, c'est-à-dire les films impliquant au moins deux États. Il ne soutient que les films diffusés dans les cinémas.
L'objectif d'Eurimages est de permettre à des films de qualité de boucler leur financement sans renier leur ambition. Le fonds intervient donc à la fin du processus. Au moins 50 % du financement doit être déjà assuré dans chacun des pays co-producteurs.
Au maximum, Eurimages peut apporter 500 000 euros, et, en tout état de cause, une contribution qui ne saurait excéder 17 % du budget total du film.
(1) Source : Eurimages
Ce soutien est cumulable avec celui que l'Union européenne peut apporter dans d'autres domaines, en particulier la distribution.
Les récompenses obtenues témoignent de la pertinence des choix opérés par Eurimages.
Eurimages permet le maintien de la diversité des opinions. Il ne peut soutenir l'industrie du cinéma dans sa globalité, mais plutôt des « films de niche ».
Les chiffres cités lors de cet entretien sont intéressants : l'Europe produit environ 1 500 longs métrages chaque année contre 700 à 800 aux États-Unis. Sur ces 1 500, il faut compter 300 à 400 co-productions, Eurimages en soutenant 60 à 70.
Eurimages offre chaque année un prix au développement de la coproduction. Son budget est alimenté par les contributions des États membres, selon deux clés de répartition, la richesse (PIB) et la population, d'une part, et le nombre de coproductions, d'autre part. Plus un pays a de coproductions et plus il contribue et inversement. Un pays ayant peu de coproductions n'aurait en effet guère de chance de bénéficier de beaucoup de financements d'Eurimages. En outre, Eurimages récupère en moyenne annuelle deux millions d'euros venant des recettes des films soutenus.
Ce fonds illustre l'intérêt de la technique des accords partiels, qui lui permettent de fonctionner un peu comme une agence autonome. Les frais de fonctionnement ne consomment que 10 % du budget d'Eurimages.
V - La Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ)
Dans le respect de l'indépendance de la justice, la CEPEJ se préoccupe de la qualité du fonctionnement de ce service public spécifique.
La CEPEJ s'efforce de mieux faire connaître l'action du Conseil de l'Europe dans le domaine judiciaire, et notamment celle de la Cour européenne des droits de l'Homme et les recommandations du Comité des Ministres. Elle s'efforce ensuite de placer le justiciable au coeur de la justice et, enfin, de signaler les dysfonctionnements de ce service public, à l'origine de nombreux litiges devant la Cour. À travers ses questionnaires, la CEPEJ a accumulé plus de trois millions de données. L'utilisation de ces données impose de respecter un certain nombre de précautions méthodologiques, ainsi, notamment, de comparer des États comparables. Le Comité des Ministres a soutenu le travail de la CEPEJ, le considérant comme une priorité, et la Commission européenne la finance à hauteur de 200 000 euros par an. Le système fonctionne en bonne intelligence avec les États membres, chacun d'entre eux désignant un correspondant. La France a mis à disposition de la CEPEJ un magistrat pour une durée de deux années.
Tous les deux ans, la CEPEJ présente un rapport très détaillé sur le fonctionnement des systèmes judiciaires sur notre continent, le dernier datant de 2014 sur la base des données de 2012.
À titre d'exemple, un extrait du rapport sur un aspect peu connu en France :
« Une participation accrue de l'usager au coût du service public de la justice 2 ( * )
Les frais de justice perçus par les tribunaux sont désormais une caractéristique forte des systèmes judiciaires d'Europe : le contribuable n'est pas seul à financer le système, il est demandé à l'usager de contribuer également. Seuls la France et le Luxembourg prévoient la gratuité de l'action en justice. Les recettes générées par les frais de justice représentent entre moins de 1 % et plus de 50 % du budget de fonctionnement des tribunaux, et même, pour certains États, plus de la moitié du budget du système judiciaire. Dans la majorité d'entre eux, ces recettes représentent une ressource notable, qui couvre une importante partie des frais de fonctionnement de la justice - en Autriche , elles génèrent même un revenu supérieur au coût de fonctionnement de l'ensemble du système judiciaire. Ces ressources proviennent notamment des ressources liées à la tenue des registres du commerce et foncier. Un tel système s'inscrit dans la tendance actuelle en matière de gestion publique visant à rééquilibrer en partie la charge des frais de fonctionnement des services publics entre usagers et contribuables. Dans ce domaine, il est toutefois important de distinguer les frais exigés pour obtenir des informations, apporter des modifications de nature foncière ou en matière de registres du commerce ou d'autres registres et les frais relatifs aux procédures judiciaires elles-mêmes : il est important, pour garantir l'effectivité de l'accès à la justice, que les frais de justice ne soient pas un obstacle à l'effectivité du droit d'intenter une action pour le citoyen. »
II. III. CONFÉRENCE PARLEMENTAIRE SUR LA MISE EN oeUVRE DU DROIT À DES ÉLECTIONS LIBRES DANS LES PAYS DU PARTENARIAT ORIENTAL
« Les élections sont l'expression de la démocratie, sa pierre angulaire, et elles restent une condition nécessaire mais pas suffisante pour faire vivre la démocratie », ont conclu quelque 80 participants à la conférence parlementaire sur la mise en oeuvre du droit à des élections libres dans les pays du Partenariat oriental, organisée par l'APCE, les 4 et 5 juin, à Paris, en coopération avec l'Assemblée nationale française et la Commission de Venise.
Ils ont rappelé que le droit à des élections libres doit être parfaitement mis en oeuvre sur le continent européen et que le Conseil de l'Europe, avec ses différents organes statutaires, jouait un rôle central dans la codification du droit électoral, dans l'observation électorale et dans l'assistance aux États membres pour améliorer leurs processus électoraux.
Rappelant les normes et standards du Conseil de l'Europe en matière d'élections démocratiques ainsi que les mécanismes de monitoring , les intervenants ont également identifié les principaux défis à l'application de ces obligations afin d'améliorer l'organisation des élections dans les pays du Partenariat oriental à travers la mise en oeuvre de bonnes pratiques électorales, la finalité étant l'amélioration des processus électoraux pour une meilleure gouvernance démocratique.
« Mais nos démocraties traversent une phase de doute, une perte de passion démocratique. La participation électorale décroit et les institutions démocratiques traversent une crise de confiance. Il est primordial de faire progresser la démocratie, l'État de droit et le respect des libertés fondamentales sur le continent, sans quoi il n'y a ni sécurité ni stabilité possible. Cette dimension est d'autant plus importante pour les six pays du Partenariat oriental dont les traditions démocratiques ne sont pas encore enracinées. Pour ce faire, la coopération et la concertation entre l'APCE et différentes organes du Conseil de l'Europe, l'Union européenne et l'OSCE sont incontournables pour renforcer les institutions démocratiques de ces pays » ont-ils conclu.
Cette conférence était la première d'une série de conférences parlementaires, financées par l'Assemblée parlementaire et par le Cadre programmatique de coopération UE-CoE avec les pays du Partenariat oriental, et dont les pays bénéficiaires sont l'Azerbaïdjan, l'Arménie, la Géorgie, l'Ukraine, la République de Moldavie et la Biélorussie.
Ont participé à la conférence des membres de parlements, y compris des représentants de l'opposition, des présidents et des représentants des administrations électorales, des ONGs, impliquées d'une manière active dans l'observation des élections. Elle a été ouverte par Harlem Désir, Secrétaire d'État aux Affaires européennes de la France, René Rouquet (Val-de-Marne - Socialiste, républicain et citoyen), vice-président de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et président de la délégation française auprès de l'APCE, Jean-Claude Frécon (Loire - Socialiste et républicain), président du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe et Gianni Buquicchio, Président de la Commission de Venise.
Parmi les autres orateurs figuraient notamment Jean-Charles Gardetto, ancien membre de l'APCE et rapporteur sur le thème « Garantir des élections plus démocratiques », Giancarlo Defazio, Direction Générale justice et consommateurs de la Commission européenne, Tamar Zhvania, Présidente de la Commission électorale centrale de la Géorgie, et Nicolas Kaczorowski, Directeur pays à la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES, Tunisie), rapporteur de la conférence.
* 1 Source : site du Conseil de l'Europe
http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/default.aspx?p=01_activities
* 2 Page 500 du rapport 2014 de la CEPEJ :
http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_fr.pdf