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Concurrence dans le transport aérien : l'indispensable transparence

19 novembre 2015 : Concurrence dans le transport aérien : l'indispensable transparence ( rapport d'information )

B. L'IMPÉRIEUSE APPROCHE STRATÉGIQUE

1. Emploi et développement économique

Traditionnellement, la politique de la concurrence n'a qu'un seul but au sein de l'Union européenne : faire en sorte que les consommateurs obtiennent les meilleurs tarifs possibles. La seule amodiation tendant à sanctionner les pratiques déloyales via des prix artificiellement bas fait l'objet d'un contentieux autrement moins fourni que l'abus de position dominante.

En matière d'aviation, la Commission européenne est-elle disposée à prendre en compte les spécificités du secteur ? Il ne faut pas l'exclure, puisque Mme Violetta Bulc a déclaré le 2 juillet 2015 : « Nous reconnaissons l'importance de l'aviation en tant que moteur de la croissance et de l'emploi ». Tel est précisément l'objet d'une gestion stratégique de la concurrence.

Or, le contexte économique difficile d'aujourd'hui exige que l'Union européenne cesse de focaliser sa politique de transports aériens sur le seul prix des billets d'avion. Pour les membres du groupe de travail, cette réorientation est fondamentale pour que le monde des transports aériens ne soit pas réduit dans quelques années à la juxtaposition de transporteurs low cost usant jusqu'à la corde tous les moyens que leur imagination peut trouver pour diminuer les prix de revient et capter des subventions publiques tout en vivant dans un paradis fiscal à côté de quelques compagnies appliquant des stratégies strictement nationales mises au point par des États tiers sachant très bien ce qu'ils veulent.

Cette dernière considération conduit à examiner sans plus tarder l'indispensable assainissement des règles régissant les prises de participation.

2. Assainir les règles de prise de participation
a) Le dispositif actuel est dissymétrique

Le Comité économique et social européen a écrit dans son avis du 17 avril 2013 sur « La politique extérieure de l'UE dans le domaine de l'aviation » : « 5.7 [...] les fusions et acquisitions transfrontalières ne sont autorisées que dans l'UE, alors que les régimes de propriété et de contrôle restent fondamentalement figés dans l'état où ils ont été négociés en 1944 dans la Convention de Chicago. »

Rien n'ayant changé dans l'intervalle, le CESE est revenu à la charge dans son avis « Une politique européenne intégrée de l'aviation » : « Dans une économie mondialisée, les dispositions en matière de propriété et de contrôle doivent assurément être soigneusement réexaminées et révisées. La stratégie de l'UE en matière d'aviation, pleinement tournée vers l'avenir, devrait envisager de codifier les principes de concurrence loyale de l'Union européenne, en exerçant un effet de levier sur l'acceptation de ces normes par les transporteurs issus d'États non membres de l'UE, en tant que moyen d'assurer une concurrence loyale sur les marchés libéralisés. Afin de permettre une meilleure compréhension, le CESE préconise que la Commission envisage différentes options de modification éventuelle des exigences actuelles en matière de propriété et de contrôle ».

Lorsque l'absence de véritable politique de concurrence loyale se combine avec l'autorisation de fusions ou acquisitions transfrontalières portant sur les seules compagnies d'États membres, comment s'étonner que des transporteurs européens en difficulté parce que déficitaires finissent dans l'escarcelle de transporteurs extérieurs au continent, disposant de larges fonds à placer bien qu'ils soient eux-mêmes chroniquement déficitaires ?

b) Se développer malgré un déficit chronique reste possible, pour les transporteurs d'États tiers.

Au vu des accusations de « financement opaque », « subventions cachées » et « affirmations mensongères » contenues dans le document publié en février 2015 par trois grands transporteurs aériens des États-Unis7(*), les bénéfices dont font état les rapports d'activité des compagnies du Golfe masqueraient en fait une exploitation déficitaire.

D'après le rapport des trois compagnies américaines, Etihad Airways aurait perçu 18 milliards de dollars en subventions cachées, qui l'auraient grandement aidée à atteindre la 13ème place au classement mondial des compagnies aériennes selon leur capacité, alors que cet opérateur n'existait pas en 1998. De son côté, Qatar Airways aurait été à peine moins bien lotie, avec des subventions occultes atteignant 17,5 milliards, une aide qui l'aurait aidée à passer entre 1998 et 2014 de la 90ème place mondiale à la 10ème. Enfin, Emirates aurait clandestinement perçu 6,8 milliards de dollars pour passer pendant le même laps de temps de la 30ème place mondiale à la 1ère.

Actuellement, la compagnie Etihad a racheté Alitalia (à concurrence de 49 % du capital) et pris une participation dans Air Berlin (29,21 % du capital). Virgin-Australia est également devenue sa filiale à 22,9 %.

Le groupe de travail propose que le droit de l'Union introduise une obligation de réciprocité dans l'ouverture transfrontalière des fusions, tout en exigeant que les acquisitions - par des opérateurs d'États tiers - de compagnies aériennes historiquement liées à un État membre soient à l'avenir autorisées par la Commission européenne, après que celle-ci aura pu librement constater l'absence de concurrence déloyale, ainsi que l'authenticité de la bonne santé financière du candidat au rachat de parts, même minoritaires.

Les neuf « libertés » de l'OACI
(Organisation de l'aviation civile internationale)

L'OACI a consacré neuf « libertés », en réalité neuf facultés que les États signataires peuvent s'accorder mutuellement, mais sans être nécessairement tenus de le faire puisque l'article premier de la Convention de Chicago dispose : « Les États contractants reconnaissent que chaque État a la souveraineté complète et exclusive sur l'espace aérien au-dessus de son territoire ».

Ainsi, la première « liberté », à savoir le droit de survol, s'exerce dans les conditions précisées à l'article 6 de la Convention de Chicago : « Aucun service aérien international régulier ne peut être exploité au-dessus ou à l'intérieur du territoire d'un État contractant, sauf permission spéciale ou toute autre autorisation dudit État et conformément aux conditions de cette permission ou autorisation. »

Les polémiques soulevées par le développement de nouvelles lignes aériennes exploitées par les compagnies du Golfe portent essentiellement sur l'attribution à celles-ci de la cinquième et de la septième « libertés » de l'OACI.

Première liberté : Droit de survol. Droit pour un transporteur d'un État de survoler le territoire d'un autre État sans y atterrir. (Exemple : vol Air France Paris/Tokyo, en survolant la Russie).

Deuxième liberté : Droit d'effectuer des escales techniques. Droit pour un transporteur d'un État d'atterrir dans un autre État pour des raisons non commerciales, comme la maintenance ou le ravitaillement en carburant, durant un vol vers un État tiers. (Exemple : vol d'une compagnie européenne Paris/Bangkok, avec escale technique à Dubaï).

Troisième liberté : Droit de débarquer dans un État tiers des passagers embarqués dans l'État dont l'aéronef a la nationalité. (Exemple : Vol Air France Paris/Casablanca).

Quatrième liberté : Droit d'embarquer dans un État tiers des passagers à destination de l'État dont l'aéronef a la nationalité. (Exemple : Air France embarque à Casablanca des passagers à destination de Paris).

Cinquième liberté : Droit d'embarquer/débarquer dans un État tiers des passagers à destination/en provenance de tout autre État contractant. (Exemple : Air France embarque à Bangkok, sur son vol Paris-Hanoï, des passagers à destination de Hanoï - droit de trafic entre la Thaïlande et le Vietnam).

Sixième liberté : Droit pour un transporteur d'un État d'assurer un service entre deux autres États en passant par l'État où il est enregistré (troisième et quatrième libertés combinées). (Exemple : Air France embarque à New York des passagers à destination d'Athènes, via son hub de Paris-Charles de Gaulle).

Septième liberté : Droit pour un transporteur d'un État d'exploiter, entièrement hors de son territoire, des lignes et d'assurer un service entre deux autres États. (Exemple : une compagnie européenne exploite une ligne Miami/Mexico).

Huitième liberté : Droit pour un transporteur d'effectuer des dessertes nationales à l'intérieur d'un État étranger, ce qui est aussi appelé « cabotage ». (Exemple : une compagnie européenne embarque à New York des passagers à destination de Los Angeles sur son vol Europe/Los Angeles). Cette liberté n'est pas appliquée aux États-Unis qui protègent les compagnies nationales en interdisant aux étrangères de transporter du fret ou des passagers à l'intérieur du pays.

Neuvième liberté : Droit pour un transporteur d'un État d'assurer un service entre deux points situés sur le territoire d'un autre État. (Exemple : une compagnie européenne exploite une ligne New York/Los Angeles).

À plus long terme, l'Union européenne doit s'attacher à faire entrer l'aviation civile dans les compétences de l'OMC, afin de rendre applicable son dispositif de règlement des différends, autrement plus adapté au monde moderne que la Convention de Chicago, qui remonte à 1944.

Le règlement des différends selon la Convention de Chicago et l'OMC

Signée à Chicago le 7 décembre 1944 et entrée en vigueur le 4 avril 1947, la Convention relative à l'aviation civile internationale a créé l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) comme agence de l'ONU chargée de coordonner le transport aérien international. Les articles 84 à 88 de cette Convention organisent un processus devant permettre de régler les différends entre États contractants, portant sur l'interprétation ou l'application de cette Convention. La procédure est de type juridictionnel, avec l'éventuelle intervention de la Cour permanente de Justice internationale ou d'un tribunal d'arbitrage. Une sanction peut être prononcée, allant jusqu'à l'interdiction d'exploiter une entreprise de transport aérien ou la suspension du droit de vote d'un État contractant qui ne se conformerait pas à une décision prise en application de ces articles 84 à 88.

L'Organisation mondiale du commerce (OMC) dispose d'une procédure de règlement au vaste champ d'application, dont le but n'est pas d'identifier des coupables, mais de régler un différend. L'Organe de règlement des différends (ORD) a été institué à cette fin. Le différend est tranché dans le respect des droits des « tierces parties ».

Quelque 500 différends ont été tranchés fin 2014 en suivant cette procédure, qui pourrait être utilisée pour tout sujet tenant à la concurrence dans les transports aériens.


* 7 United, Delta et American Airlines ont publié un rapport sur ce thème le 28 janvier 2015. En juin, American Airlines a sollicité l'intervention de l'État contre l'accord Ciel ouvert avec les Émirats du Golfe, qui accusent à leur tour les transporteurs américains d'être subventionnés.