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La coopération franco-italienne au service de l'Union européenne

27 novembre 2015 : La coopération franco-italienne au service de l'Union européenne ( rapport d'information )

II. L'ITALIE ET L'UNION EUROPÉENNE

A. UNE POSITION RENFORCÉE ?

L'élan réformateur du gouvernement Renzi a été salué par la Commission européenne lors de la présentation de sa proposition de recommandation sur le Programme de stabilité et le Programme national de réformes italiens le 13 mai 2015. Les recommandations prioritaires qu'elle a adressées aux autorités italiennes pour la fin de l'année 2015 répondent en large partie aux réformes en cours d'accomplissement. Après avoir fait progresser la question de la flexibilité dans l'application du Pacte de stabilité et de croissance, le gouvernement entend désormais faire avancer ses idées en matière de gestion de la crise des migrants et d'approfondissement de l'Union économique et monétaire.

1. L'Italie et la crise des migrants
a) Un pays d'accueil

Plus de 136 000 migrants ont débarqué sur les côtes italiennes depuis le début de l'année 2015. Si le rythme est moins intense ces dernières semaines, les autorités italiennes estiment que ce chiffre devrait atteindre 150 000 à la fin de l'année. 89 % des arrivées proviennent de Libye. Les principales nationalités représentées étant issues d'Afrique subsaharienne.

Pays d'envoi

Nombre de réfugiés au 12 octobre 2015

Érythrée

36 838

Nigéria

18 452

Somalie

10 605

Soudan

8 533

Syrie

7 147

Source : Ambassade de France en Italie

La voie maritime n'est pas la seule, de nouveaux flux étant observés au Nord-Est du pays en provenance des Balkans, via la Slovénie et la Croatie.

L'Italie ne dispose que de trois centres d'accueil et d'enregistrement (hotspot), situés en Sicile à Lampedusa, Pollazzo et Porto Empedocle. Les deux derniers n'ont ouvert que début novembre 2015. Les hotspots de Taranto et Augusta, devraient quant à eux, être opérationnels à la fin de l'année 2015. Le centre d'accueil de Mineo pourrait également être converti en hotspot. Reste que les équipes sur place sont confrontées au refus des migrants d'être enregistrés par le biais de leurs empreintes digitales, le droit italien limitant par ailleurs les possibilités de contrainte et de rétention. Sur les 92 000 migrants arrivés en Italie entre janvier et juillet 2015, seuls 29 881 ont pu être enregistrés. L'enregistrement n'est, par ailleurs, pas systématiquement demandé. La distinction entre demandeurs d'asile et migrants économiques s'avère, par ailleurs, délicate à mener. La structure par pays des 66 755 demandes d'asiles reçues par les autorités italiennes entre le 1er janvier et le 23 octobre 2015 reflète cette difficulté.

Nigéria

14 367

Côte d'Ivoire

2 630

Albanie

322

Pakistan

7 000

Guinée

1 338

Burkina-Faso

319

Gambie

6 918

Guinée Bissau

576

Kosovo

275

Sénégal

5 433

Somalie

576

Tunisie

251

Bangladesh

5 095

Égypte

433

Cameroun

233

Mali

4 706

Syrie

423

Togo

230

Ukraine

3 936

Érythrée

409

Chine

228

Afghanistan

3 116

Maroc

373

Libye

227

Ghana

2932

Irak

341

Autres

4 068

Source : Commissione nazionale per il diritto di asilo

L'Italie a enregistré 64 600 demandes d'asile en 2014 et en a accepté 21 000. Comme la France, l'Italie est confrontée à la difficulté de faire exécuter les décisions de retour dans le pays d'origine18(*). L'absence d'accords de réadmission avec les principaux pays d'envoi expliquent pour partie cette lacune. Des négociations sont actuellement en cours avec la Côte d'Ivoire, après un accord technique signé avec la Gambie. L'Italie entend également renforcer sa coopération avec la Guinée-Bissau, le Niger, le Nigéria et le Sénégal ou dans la Corne de l'Afrique19(*). Le taux de retour ne serait dans ces conditions que de 25 %. 3 000 personnes auraient été ainsi éloignées en 2014. Il convient de rappeler que les centres d'accueil et d'enregistrement sont semi-ouverts, avec permission de sortie en journée, ce qui facilite la fuite de personnes devant être reconduites. 91 000 migrants clandestins séjourneraient ainsi en Italie. Cette situation n'est pas sans conséquence politique, comme en témoignent les tensions autour du centre de Mineo, par ailleurs infiltré par la mafia locale.

b) Une ambition européenne

Son statut de pays d'accueil confère à l'Italie une expertise particulière à l'heure de définir les contours d'une nouvelle politique migratoire européenne. Les autorités italiennes souhaitent voir émerger un véritable droit d'asile européen, dépassant le cadre actuel du système de Dublin. Le règlement n° 604-2013 du 26 juin 2013 dit Dublin III qui confère à l'État d'accueil le soin d'instruire la demande d'asile produit, selon le gouvernement italien, des effets pervers à l'image du refus d'enregistrement et fait porter une trop grande responsabilité sur les pays dans lesquels arrivent les migrants. Elle a donc appuyé les propositions de la Commission européenne en faveur de la mise en place d'un mécanisme de relocalisation. 40 000 personnes devraient être relocalisées depuis l'Italie. Reste que le nombre de demandeurs d'asile enregistrés et éligibles pourrait s'avérer inférieur à ce chiffre.

Les autorités italiennes plaident par ailleurs pour une négociation européenne des accords de réadmission avec les pays tiers. Elle appuie ainsi le processus de Khartoum, lancé en décembre 2014, réunissant d'un côté les 28 pays de l'Union européenne, la Norvège, la Suisse et, de l'autre, Djibouti, l'Égypte, l'Érythrée, l'Éthiopie, le Kenya, la Somalie, le Sud Soudan, le Soudan et la Tunisie sur les questions de migrations dans la corne de l'Afrique. Elle souhaite aujourd'hui l'application effective de l'article 13 des accords de Cotonou aux termes duquel les États participants s'engagent à réadmettre leurs propres ressortissants20(*).

Elle milite également pour une gestion des retours par le biais de l'agence Frontex, dont le mandat doit être révisé et les moyens renforcés.

2. L'Italie au sein de l'Union économique et monétaire

La question migratoire et ses conséquences pour les finances publiques italiennes ont conduit le gouvernement Renzi à réclamer plus de flexibilité dans l'application du Pacte de stabilité et de croissance.

Il se place, sur ce terrain, dans la lignée de ses prédécesseurs, puisque la communication de la Commission européenne du 13 janvier 2015 sur cette question répondait déjà pour partie à une demande italienne. Les autorités italiennes avaient, en effet, formulé deux demandes en 2013 et 2014 pour que soient pris en compte les investissements structurels dans l'analyse de sa situation budgétaire. Elles avaient été repoussées par la Commission européenne au motif que l'Italie ne respectait pas la règle de réduction de son endettement de 5 % par an. Des lignes directrices présentées par la Commission européenne le 3 juillet 2013 prévoyait que la « clause investissement » pouvait être activée si les pays présentant un endettement excessif accomplissaient un tel effort de réduction de celui-ci. Cette condition a été supprimée par la Commission européenne dans sa communication du 13 janvier 2015.

La prise en compte des cycles économiques répond également à une demande de l'Italie. La communication de la Commission européenne prévoit en effet que l'ajustement budgétaire soit modulé en fonction de la croissance. Un État, qui n'est plus visé par une procédure pour déficit excessif et dont l'économie est en récession sur l'ensemble de l'année, pourrait ainsi être exempté de consolidation budgétaire. Aux termes de cette nouvelle grille de lecture, l'Italie a pu être exemptée de l'effort de consolidation budgétaire inscrit dans la loi de finances pour 2014 à savoir 0,25 point du PIB. Le gouvernement Renzi a, en tout état de cause, intégré les flexibilités du Pacte dans son projet de loi de finances pour 2016. Les clauses « investissements dans les infrastructures » et « réformes structurelles » devraient ainsi se traduire par des marges de manoeuvres supplémentaires de respectivement 5 et 8 milliards d'euros, soit 13 milliards d'euros au total. La clause « réformes structurelles » avait déjà été utilisée au printemps dernier, la Commission européenne autorisant l'Italie, le 13 mai 2015, à dévier de sa trajectoire d'ajustement structurel de 0,4 point de PIB pour 2016.

La prise en charge des réfugiés et demandeurs d'asile devrait, de son côté, représenter 3,3 milliards d'euros sur le budget 2016, soit 0,2 % du PIB. Le gouvernement souhaite que cette somme ne soit pas intégrée dans le déficit public de 2,2 % du PIB annoncé dans le projet de loi de finances pour 2016. Dans le cas contraire, le déficit public s'établirait alors à 2,4 %. Le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a indiqué le 27 octobre 2015 devant le Parlement européen que l'application du Pacte de stabilité et de croissance prendrait en compte cet effort, dès lors qu'il est avéré21(*). Le commissaire aux affaires économiques et financières, Pierre Moscovici, n'a pas précisé, le 5 novembre 2015, comment serait évalué cet impact, faute de décision collégiale.

La non-prise en compte de ces 0,2 % du PIB pourrait permettre à l'Italie de réduire dès 2016 le taux d'imposition sur les sociétés (IRES), prévue dans le « Pacte pour les Italiens » à l'horizon 2017. La réorientation de la politique fiscale par le gouvernement suscite quelques interrogations au sein de la Commission européenne. Dans sa proposition de recommandation du 13 mai 2015, elle avait soulevé deux réserves quant à la trajectoire budgétaire retenue : le gouvernement devait spécifier les mesures de réduction des dépenses qui permettront d'éviter la hausse de TVA prévue dans la clause de sauvegarde et accélérer la mise en oeuvre du plan de privatisations, compte tenu de ses résultats plus modestes que prévus (0,2 point de PIB seulement en 2014 contre 0,7 point initialement envisagé). Le projet de loi de finances, présenté par le président du Conseil comme une loi de « confiance » (fiducia), porteuse de « bonnes nouvelles » pour un pays dont le « destin n'est ni à Bruxelles, ni à New York, ni à Pékin mais entre nos mains », a conduit le vice-président de la Commission européenne chargé de l'euro et du dialogue social, Valdis Dombrovskis, à manifester ses doutes, en ciblant notamment la suppression de la taxe foncière.

Les prévisions d'automne de la Commission européenne publiées le 5 novembre 2015, sont d'ailleurs un peu moins optimistes que les chiffres avancés par le gouvernement italien. La croissance de l'activité serait ainsi de 0,9 % en 2015 et non 1 %, ce décalage de 0,1 % se retrouvant en 2016. La Commission relève, par ailleurs, une augmentation de la dette en 2015 par rapport à l'exercice 201422(*).

L'analyse du plan budgétaire italien pour 2016, présentée le 17 novembre dernier, par la Commission européenne, reflète ces réserves. En dépit des réformes accomplies et saluées par la Commission dans son avis, l'Italie est classée parmi les pays présentant un risque de non-conformité avec les règles du Pacte de stabilité et de croissance23(*). Le plan budgétaire national pourrait ne pas respecter les objectifs budgétaires à moyen terme assignés au pays, ce qui remet en cause, à terme, la possibilité d'utiliser les clauses de flexibilité. Et cela alors même qu'après avoir milité et obtenu la mise en place de ces clauses dans l'application des textes budgétaires, l'Italie souhaite désormais participer pleinement au débat sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire. Elle plaide ainsi pour un renforcement de la zone euro, avec la mise en place d'un véritable budget, la création d'un mécanisme d'assurance-chômage à l'échelle européenne et la transformation du Mécanisme européen de stabilité en véritable Fonds monétaire international.


* 18 Il convient de relever les difficultés observées entre la France et l'Italie sur cette question, au travers du cas du poste frontière de Vintimille. Entre le 1er janvier et le 4 septembre 2015, 18 500 interpellations de migrants ont été opérées côté français dans cette zone. Seuls 65 % ont été réadmis en Italie. Ce taux n'était plus que de 50 % en août.

* 19 L'Italie fait partie de la mission de formation militaire de l'Union européenne en Somalie (EUTM-Somalie).

* 20 L'accord de Cotonou entre l'Union européenne et les États d'Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) signé le 23 juin 2000 réunit 79 États du groupe ACP et les 28 États membres de l'Union européenne.

* 21 « Le pacte n'est pas le pacte au sens ancien du terme lorsqu'il s'agit de mettre tous nos efforts au service d'une politique communément agréée, et donc sur la base d'une analyse pays par pays nous allons voir dans quelle mesure il doit être tenu compte plus que tel fut le cas auparavant du coût affecté, entraîné par la politique consacrée aux réfugiés. Donc nous allons appliquer le pacte, tel qu'il a été amendé par la Commission, mais nous allons le faire sur une base de pays par pays. Il y a des pays, y compris parmi les grands, qui ne font pas un effort suffisant. Si un pays fait un effort extraordinaire, il doit y avoir une interprétation conforme à cet effort extraordinaire. Les pays, qui ne font pas d'effort supplémentaire, qui n'arrivent pas à prouver qu'ils sont sérieusement affectés par le coût entrainé par la politique dont je parle, n'aurons pas, ne verrons pas s'appliquer une interprétation plus flexible du pacte. »

* 22 European Economic Forecast- Autumn 2015. Institutional paper 011 / November 2015

* 23 C(2015) 8105 final