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La coopération franco-italienne au service de l'Union européenne

27 novembre 2015 : La coopération franco-italienne au service de l'Union européenne ( rapport d'information )

B. LA COOPÉRATION PARLEMENTAIRE AU SERVICE DU COUPLE FRANCO-ITALIEN ET DE L'UNION EUROPÉENNE

La coopération franco-italienne dans les dossiers européens est régulière. Le premier déplacement de Matteo Renzi en tant que président du Conseil au sein d'un pays de l'Union européenne s'est déroulé en France le 15 mars 2014. Les contacts sont réguliers entre les deux pays, en marge des conseils européens ou dans le cadre, plus formel, de sommets bilatéraux, organisés sur une base annuelle. Le trente-deuxième du genre s'est ainsi déroulé le 24 février à Paris.

Dans le cadre de la présidence italienne du Conseil de l'Union européenne (second semestre 2014), les positions françaises et italiennes ont convergé sur plusieurs points, qu'il s'agisse du renforcement de la coordination économique au sein de l'Union européenne en particulier dans la zone euro, de la priorité que représentent l'investissement, la croissance et l'emploi des jeunes, mais aussi de la relance du projet de défense européenne dans le cadre d'une politique de sécurité et de défense commune (PSDC) plus active24(*). Les Secrétaires d'État aux affaires européennes des gouvernements français et italiens ont d'ailleurs publié, le 31 juillet dernier, une tribune conjointe sur l'approfondissement de la zone euro, appelant à la mise en place d'institutions légitimes et efficaces et à la création d'une véritable capacité budgétaire, appelée à compléter l'action du Fonds européen pour les investissements stratégiques, mis en place dans le cadre du Plan Juncker25(*). Les ministres des affaires étrangères allemand, français et italien ont, en outre, adressé une lettre commune à la Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, le 2 septembre 2015, appelant à la mise en oeuvre d'une véritable politique européenne d'immigration, la création d'un droit d'asile européen et une meilleure répartition des migrants. La France et l'Italie ont par ailleurs oeuvré de concert dans le domaine social en vue d'accélérer le déblocage des fonds prévus dans le cadre du mécanisme européen de garantie pour la jeunesse. Cette garantie a été lancée en juillet 2013. Elle est dotée de 6,4 milliards d'euros, répartis pour moitié entre le Fonds social européen (FSE) et un fonds dédié, l'Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ). Le dispositif souffre d'un manque de rapidité de versement des fonds et d'un taux de préfinancement trop faible26(*).

C'est dans ce contexte qu'a été organisée le 27 octobre dernier à Rome une réunion de travail entre une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat et la commission sur les politiques de l'Union européenne du Sénat de la République italienne. Quatre thèmes de travail avaient été retenus :

- la crise des migrants et la coopération euro-méditerranéenne ;

- l'avenir de l'Union économique et monétaire et les politiques européennes en faveur de la croissance et l'emploi ;

- l'agenda numérique et ses incidences industrielles ;

- l'Union de l'énergie et le rôle de l'Union européenne en faveur de la lutte contre le changement climatique.

À l'issue de cette réunion, une déclaration conjointe a été adoptée (cf annexe 1).

1. La crise des migrants et la coopération euro-méditerranéenne

Sans égale depuis la Seconde Guerre mondiale, la crise migratoire est un choc sans précédent pour l'Union européenne. Les deux commissions ont insisté sur le double défi auquel elle est confrontée : accueillir les personnes persécutées et veiller, dans le même temps, au contrôle effectif de ses frontières extérieures. L'Union entend se doter d'instruments pour parvenir à ces objectifs, qu'il s'agisse de l'établissement d'une liste de pays sûrs, pour déterminer si tel flux est d'origine politique ou économique, ou du mécanisme de relocalisation des migrants qui tend à les répartir de façon équitable au sein de l'Union européenne, en fonction d'une clé de répartition prenant en compte l'activité économique des pays d'accueil et leur démographie. Un accord est intervenu au Conseil, le 22 septembre 2015, sur un mécanisme temporaire et exceptionnel de relocalisation sur deux ans. Un mécanisme pérenne soulève, quant à lui, des questions plus complexes.

Le Conseil européen du 15 octobre 2015 a par ailleurs évoqué la mise en place progressive d'un système de gestion intégrée des frontières extérieures, la création d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes européens. Il a aussi souhaité l'élargissement du mandat de Frontex pour que l'agence puisse conduire des opérations de retour conjointes. Un « laissez-passer européen » amélioré pourrait servir de document de référence en matière de retour et le principe « donner plus pour recevoir plus » serait mis en oeuvre comme moyen d'incitation dans les relations avec les pays tiers.

Ces orientations ont été saluées par les deux commissions. Elles ne sauraient cependant occulter, pour elles, plusieurs questions de fond, et notamment celle de la culture de l'asile au sein de l'Union européenne, alors que les prévisions de l'OCDE tablent sur des flux équivalents de migrants en direction de l'Union européenne sur la prochaine décennie27(*). Le phénomène n'est pas temporaire et ne saurait se limiter à la seule question syrienne. La réussite de l'intégration devrait dépendre pour partie des conditions économiques des pays d'accueil. La dimension démographique ne doit pas non plus être négligée, les migrations pouvant être une des réponses, à terme, à la baisse du taux de fécondité en Europe.

Les commissaires ont par ailleurs rappelé que, comme prévu par le Conseil européen du 23 septembre 2015, il convient de mettre en oeuvre rapidement un programme d'aide financière aux centres de réfugiés en Turquie, au Liban et en Jordanie. Au-delà, la question des rapports entre l'Union européenne et la Turquie, qui reste un pays candidat, doit être tranchée.

La Méditerranée centrale étant très exposée, la crise des migrants apparaît, en outre, pour les deux commissions comme un révélateur des faiblesses de la politique méditerranéenne de l'Union européenne. Celle-ci a été occultée ces dernières années par la priorité accordée au Partenariat oriental, alors même que le « printemps arabe » bouleversait les équilibres au sein de la rive sud de la Méditerranée. L'Union européenne a insuffisamment pris en compte cette mutation dans sa politique de voisinage, n'accompagnant peut-être pas suffisamment ce que certains des participants ont comparé à la chute du Mur de Berlin. Loin d'opposer Est européen et rive sud de la Méditerranée, ils ont rappelé l'interdépendance des enjeux, comme en témoigne l'intervention russe en Syrie. La Méditerranée ne doit en aucun cas être considérée comme une frontière fermée, mais bien comme une zone d'échanges, devant permettre de nourrir de nombreux partenariats.

Une telle situation appelle à repenser la politique méditerranéenne de l'Union européenne et les deux commissions ont souhaité appuyé la démarche de la présidence lettonne de l'Union européenne en faveur d'une nouvelle approche « audacieuse et flexible », telle qu'annoncée lors de la réunion des ministres des affaires étrangères des 28 États membres de l'Union européenne et des pays de la rive sud de la Méditerranée à Barcelone, le 13 avril 2015. Il s'agit, plus que jamais, de parvenir à la mise en place d'un espace européen commun de sécurité et de prospérité partagée. Les intervenants ont, à de multiples reprises, souligné le potentiel économique de la région, notamment en matière énergétique.

Les deux commissions souhaitent dépasser la promotion d'une zone de libre-échange complet et approfondi qui tend à résumer les rapports avec quatre pays de la région (Égypte, Jordanie, Maroc et Tunisie) pour envisager une nouvelle relation permettant à l'Union européenne de défendre ses valeurs mais aussi ses intérêts. Le co-développement fait, à cet égard, figure de priorité. L'exemple du rôle de l'Allemagne à l'Est de l'Europe après la chute du Mur a été cité en référence. Le couple franco-italien devrait notamment s'en inspirer et participer pleinement à la mise en place d'une telle politique, dont la dimension doit être européenne.

La déclaration conjointe reflète cette ambition pour la région. Elle fait écho à un autre texte adopté par de nombreux représentants de pays de l'Union européenne et de la rive sud de la Méditerranée le 26 octobre à Florence, à l'initiative de la commission sur les politiques de l'Union européenne du Sénat italien, sur les nouveaux paradigmes de la coopération euro-méditerranéenne, vingt ans après la déclaration de Barcelone. Une délégation de votre commission était également présente à cette rencontre et a cosigné le texte (cf annexe 2)28(*).

2. L'avenir de l'Union économique et monétaire et les politiques européennes en faveur de la croissance et l'emploi

Les deux commissions ont convenu que l'approfondissement de l'Union économique et monétaire passait à la fois par une convergence plus poussée des économies nationales et par l'adoption de réformes structurelles permettant de renforcer la compétitivité des États membres. La convergence implique notamment de progresser en vue d'une plus grande harmonisation des pratiques fiscales et sociales et éviter toute distorsion de concurrence à l'intérieur de la zone euro. La question de la compétitivité appelle, quant à elle, des réponses nationales mais aussi un échange de bonnes pratiques.

La dynamique actuelle, 1,5 % de croissance pour l'ensemble de la zone, est apparue insatisfaisante, alors même que le contexte macro-économique - politique d'assouplissement quantitatif de la Banque centrale européenne, baisse des cours du pétrole et de l'euro - est favorable à une reprise plus soutenue. La politique non-conventionnelle de la Banque centrale européenne a été saluée, les commissions rappelant cependant qu'elle ne pouvait agir seule. Elle doit être accompagnée d'une véritable politique européenne en faveur de la relance de l'investissement et de l'approfondissement du marché intérieur. Le Fonds européen pour les investissements stratégiques mis en place dans le cadre du plan Juncker peut être considéré comme un premier pas mais demeure, aux yeux des participants encore insuffisant. Son action doit par ailleurs être pour partie au service des territoires. Des déclinaisons sectorielles de ce type de dispositif sont, en outre, espérées. Elles pourraient concerner le numérique ou l'énergie.

Les délégations ont salué les pistes de travail contenues dans le rapport des présidents de la Commission européenne, du Conseil européen, de l'Eurogroupe, de la Banque centrale européenne et du Parlement européen29(*). Renforcer la zone euro face aux chocs économiques fait figure de priorité. L'idée d'un mécanisme de stabilisation budgétaire européen présenté par les cinq présidents qui permettrait d'aider, sous conditions, les États membres en cas de crise est séduisante mais devra être précisée. Elle induit, de surcroît, la réalisation à terme d'une véritable Union budgétaire, dotés de règles destinées à prémunir les comportements dits de « passager clandestin », en vertu duquel un pays bénéficierait des apports de l'Union économique et monétaire sans en respecter les principes. Les commissions ont cependant souligné que la croissance de la zone euro ne pouvait reposer uniquement sur un ensemble de règles mais bien sur une volonté politique. L'architecture du rapport des cinq présidents peut apparaître à ce titre décevante, puisqu'elle reporte le projet d'Union politique au-delà de 2017 et limite dans un premier temps la convergence au seul respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance.

L'Union budgétaire ne pourra, en outre, occulter un débat sur le renforcement de la légitimité démocratique de l'Union économique et monétaire et l'instauration d'un véritable contrôle parlementaire. Celui-ci doit, selon les deux commissions, associer pleinement les parlements nationaux. L'idée d'un Parlement de la zone euro a, notamment, été abordée.

Cette consolidation de l'Union économique et monétaire va, en outre, de pair avec un approfondissement du marché intérieur. Les initiatives de la Commission en faveur de l'économie numérique, l'Union de l'énergie ou l'Union des marchés de capitaux vont à cet égard dans le bon sens. Elles vont de pair avec le nécessaire encouragement à la mobilité des travailleurs au sein de l'Union européenne, sans que celle-ci ne contribue toutefois à l'émergence de pratiques de dumping social. Les deux commissions ont réitéré leur appui à toute initiative de la Commission européenne en faveur de la lutte contre le chômage, notamment à destination des plus jeunes, dès lors qu'elle présente une réelle plus-value et dispose de financements facilement mobilisables. Cette précaution vaut au regard des difficultés de mise en oeuvre de la garantie pour la jeunesse de l'Union européenne.

3. L'agenda numérique et ses incidences industrielles

La question du numérique fait figure de priorité en 2015, tant pour l'Union européenne qu'à l'échelle mondiale. Les négociations pour une refonte de l'ICANN, l'organisme qui gère depuis 1988 le système des noms de domaine ont été lancées au cours de cette année, la Commission européenne faisant, par ailleurs, du marché unique numérique une des priorités de son programme de travail pour 2015. Elle a adopté, le 6 mai 2015, une stratégie dans ce domaine, prévoyant 16 actions prioritaires qui seront déclinées d'ici à la fin de l'année 201630(*). La Cour de justice de l'Union européenne a, de son côté, rendu un arrêt le 6 octobre 2015 interdisant le transfert de données à caractère personnel vers un pays tiers à l'Union européenne, sauf si le pays de destination assure un niveau de protection suffisant des données personnelles (arrêt dit Safe Harbor)31(*).

Une telle actualité a suscité plusieurs réflexions communes aux deux commissions. De façon générale, elles ont souligné les questions que posait le passage à l'ère numérique qu'il s'agisse des atteintes possibles aux libertés fondamentales des individus et à la souveraineté des États, de l'émergence de nouveaux comportements citoyens et de nouveaux modes de consommation ou des défis que représentaient l'extraterritorialité, les incidences commerciales de l'innovation et l'émergence d'une économie du partage, qui appelle elle-même à un débat sur ses contours et sa fiscalisation.

En ce qui concerne la réforme de l'ICANN et la gouvernance de l'internet, les deux commissions ont rappelé la nécessité pour l'Union européenne de s'affirmer dans ce processus et défendre un modèle plus démocratique.

Les deux commissions ont surtout souligné la nécessité de mettre en place une politique numérique européenne répondant à deux ambitions :

- garantir la sécurisation des données personnelles ;

- exploiter le potentiel industriel de ce secteur afin de contribuer à la relance de la croissance au sein de l'Union européenne.

Toute action en faveur d'un marché unique du numérique doit, aux yeux des deux commissions, combiner protection des consommateurs et promotion d'une industrie européenne compétitive. Elles entendent favoriser l'émergence de nouveaux acteurs européens via la promotion du capital-risque ou du financement participatif et permettre la mise en place de services sécurisés mais ouverts d'informatique en « nuages » européens (cloud).

Cette stratégie industrielle dans le domaine du numérique doit aller de pair avec une réflexion sur la politique de la concurrence européenne. L'émergence de géants européens dans les nouvelles technologies est aujourd'hui bridée par une vision étroite du droit de la concurrence, focalisée notamment sur la notion de marché pertinent. La Commission européenne doit réexaminer cette question et proposer une nouvelle définition, étant entendu que le marché pertinent est aujourd'hui européen.

Il s'agit également de mieux évaluer l'impact des aides d'État sur la compétitivité du secteur du numérique européen et d'envisager une clause d'alignement dans les accords commerciaux. Elle permettrait d'assurer une concurrence plus loyale entre l'Union européenne et les pays tiers sur les aides d'État au profit de ce secteur, en particulier sur les technologies clefs génériques - microélectronique, nanoélectronique, matériaux avancés, biotechnologie industrielle, photonique, nanotechnologie et systèmes avancés de fabrication - que la Commission européenne a, par le passé, jugées essentielles pour la capacité industrielle et innovatrice de l'Union européenne.

4. L'Union de l'énergie et le rôle de l'Union européenne en faveur de la lutte contre le changement climatique.

Les deux commissions ont salué le projet d'Union de l'énergie, présenté par la Commission européenne début 2015. Elles souhaitent que deux objectifs soient atteints via ce projet : la mise à disposition d'une énergie sécurisée, durable et bon marché et la mise en place de larges interconnexions sur le territoire européen. Il s'agit ainsi d'organiser le marché intérieur de l'énergie d'une façon qui en limite le coût.

Ces objectifs peuvent être atteints sans préjudice de la compétence reconnue à chaque État membre de déterminer le mix énergétique sur son territoire. Il convient donc de respecter scrupuleusement la répartition des compétences entre l'échelon de l'Union et l'échelon national. Dans ces conditions, les deux commissions souhaitent que les États membres qui veulent coordonner leurs politiques énergétiques puissent mettre en place une coopération renforcée visant les sources primaires, la distribution au meilleur prix, la sécurité des réseaux d'acheminement et le stockage de l'électricité.

La question de l'énergie a été liée à celle du climat, dans un contexte marqué par la préparation de la Conférence sur le climat organisée à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015 (COP21). Les deux commissions entendent que l'accord international qui pourrait en résulter soit le plus équilibré possible. Il doit donc engager toutes les parties dans une démarche de réciprocité, y compris les États émergents, vers des objectifs ambitieux et équitables, tant en matière d'atténuation des émissions que d'adaptation en faveur des pays en développement et de ceux d'entre eux particulièrement vulnérables aux effets des changements climatiques.

Elles ont salué les engagements ambitieux souscrits par l'Union européenne dans sa contribution à la réduction des gaz à effet de serre (40 % en moins d'ici à 2030)32(*) et appuyé la réforme, en voie de finalisation, du système européen de quotas d'émission (SEQE), avec, notamment, la création, à compter de 2019, d'une réserve de stabilité. Le SEQE a été institué en 2005 et constitue aujourd'hui un modèle à l'échelle mondiale. Sa réforme devrait conduire à une hausse significative du prix du carbone, 57 % des quotas devant désormais être mis aux enchères. La révision du dispositif doit cependant être suffisamment sélective pour limiter les pertes de compétitivité. Les revenus générés par les ventes aux enchères de quotas d'émission doivent être parallèlement concentrés sur les actions et les investissements visant l'amélioration de l'efficacité énergétique et le recours accru aux énergies renouvelables.

La déclaration commune rappelle enfin que l'Union européenne et ses États membres doivent, de façon générale, dégager les ressources publiques nécessaires au financement des actions nécessaires aux objectifs de réduction des émissions des gaz à effet de serre. Il s'agit, notamment, d'abonder, avec des ressources privées, l'aide financière internationale de 100 milliards de dollars annuel attendue à l'horizon 2020 destinée aux pays en développement et aux pays les plus vulnérables. Ces ressources devront être concentrées vers les actions d'adaptation aux accidents climatiques. Il convient de rappeler que l'Union européenne s'est assignée comme objectif de consacrer, pour la période 2014-2020, 20 % de son budget à des politiques dédiées au climat.


* 24 Une feuille de route entre les ministres de la Défense des deux pays a été signée en décembre 2012.

* 25 Le Corriere della Sera et Le Monde datés du 31 juillet 2015.

* 26 À la demande des deux États mais aussi de l'Espagne, la Commission européenne a présenté le 4 février 2015 une proposition de règlement (COM (2015) 46 final) visant à faire passer le taux de préfinancement de l'enveloppe IEJ (3,2 milliards d'euros) de 1 à 30 %.Ce texte a été définitivement adopté le 26 mai suivant.

* 27 OCDE, Perspectives des migrations internationales 2015.

* 28 La délégation à Florence était composée de MM. Jean Bizet, président, Yves Pozzo di Borgo et Simon Sutour. M. Jean Bizet a présidé une session consacrée aux « Nouveau paradigmes pour les échanges économiques et les flux migratoires entre les deux rives de la Méditerranée ».

* 29 « Compléter l'Union économique et monétaire européenne », rapport préparé par Jean-Claude Juncker, en étroite coopération avec Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi et Martin Schulz, 22 juin 2015.

* 30 Communication de la Commission européenne : Stratégie pour un marché unique numérique en Europe (COM (2015) 192 final).

* 31 Arrêt dans l'affaire C-362/14 Maximillian Schrems / Data Protection Commissioner

* 32 L'Union européenne s'est également fixée des objectifs à plus long terme : réduction de 50 % d'ici à 2050 par rapport aux niveaux de 1990 et « neutralité carbone » d'ici à 2100.