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Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne

18 février 2016 : Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne ( rapport d'information )

MONOGRAPHIES PAR PAYS

ALLEMAGNE

L'article 30 de la Loi fondamentale allemande (Grundgesetz - GG) répartit les compétences entre la Fédération et les Länder : toute matière qui n'est pas expressément inscrite dans cet article relève des États fédérés. Tel est le cas des jeux de hasard (Glücksspiel).

Le régime applicable aux établissements de jeux résulte d'un traité, composé de deux articles, conclu entre les Länder (Staatsvertrag) du 15 décembre 2011, entré en vigueur le 1er juillet 201231(*). Si le champ d'application de ce traité est bien celui des jeux de hasard, quelques-unes de ses dispositions font cependant référence aux casinos (Spielbank), aux salles de jeux (Spielhalle), aux courses hippiques et aux paris.

Les Länder ont, de surcroît, adopté des lois relatives aux jeux pour l'application de ce traité, tout comme parfois des lois spécifiques relatives à d'autres types de jeux. Tel est le cas du Land de Bade-Wurtemberg, retenu ici à titre d'exemple, qui a adopté le 15 novembre 2012 une loi unique sur tous les types de jeux.

Une autorité de surveillance (Glücksspielaufsicht) existe au niveau de chaque Land. Elle a pour mission de s'assurer du respect des obligations découlant du traité, notamment en ce qui concerne l'interdiction de la publicité et la prohibition de certains jeux.

1.  La forme juridique que revêtent les titulaires d'établissements de jeux

Les jeux de hasard publics (öffentliches Glücksspiel) ne peuvent être organisés qu'avec l'autorisation de l'autorité compétente du Land concerné (article 1 § 4 du traité entre les Länder). Un jeu de hasard est « public » lorsqu'existe une possibilité de participation d'un groupe de personnes important et non fermé, ou lorsqu'il s'agit de jeux de hasard organisés de façon habituelle dans des associations ou dans toute autre société fermée (geschlossene Gesellschaft) (article 1 § 3 id.).

Aux termes de l'article 1 § 10 du traité entre les Länder, ces derniers doivent assurer une offre de jeux de hasard suffisante (Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes). Dans l'exercice de cette mission, ils sont assistés par des experts dotés de compétences dans ce domaine. Ils peuvent remplir cette obligation par eux-mêmes, recourir à un organisme public géré en commun par tous les Länder signataires du traité, faire appel à une personne juridique de droit public, ou s'en remettre à une ou plusieurs sociétés de droit privé dans lesquelles participent, directement ou indirectement, de façon prépondérante des personnes morales de droit public.

Si un Land délègue cette compétence dans le cadre d'une concession, le concessionnaire peut être une personne morale de droit privé, telle une société.

2.  Régime d'attribution des autorisations

On distinguera :

- le régime institué par le traité entre les Länder ;

- et les dispositions de la loi du Land de Bade-Wurtemberg.

a)  Le régime de délivrance des autorisations prévu par le traité entre les Länder

Les jeux de hasard publics ne peuvent être organisés qu'avec l'autorisation de l'autorité compétente du Land (article 1 § 4). Cette autorisation ne saurait être accordée si elle est en contradiction avec les objectifs définis par l'article 1 § 1 du traité : prévention et lutte contre la dépendance, bon fonctionnement des jeux, prévention des jeux illégaux ou encore protection de la jeunesse et des joueurs.

Nul n'a, par conséquent, aucun droit à obtenir cette autorisation.

L'autorité compétente du Land concerné accorde l'autorisation pour tout ou partie de son territoire, pour une durée limitée. Révocable, l'autorisation peut être accompagnée, même ultérieurement, de dispositions accessoires (Nebenbestimmung). Elle n'est ni transférable, ni cessible (article 1 § 9).

b)  Les dispositions de la loi sur les jeux du Land de Bade-Wurtemberg

La loi du 15 novembre 2012 sur les jeux du Land de Bade-Wurtemberg dispose que l'organisation de jeux de hasard publics tout comme l'exploitation de casinos et de salles de jeux nécessitent l'autorisation prévue à l'article 1 § 4 du traité entre les Länder.

Les autorisations sont délivrées par écrit. Outre les conditions prévues à l'article 1 § 9 du même traité, doivent notamment être spécifiés :

- l'organisateur, l'intermédiaire ou l'exploitant d'une salle de jeux, y compris les tiers ;

- le jeu de hasard qui sera organisé ;

- les modalités de la commercialisation (die Form des Vertriebs oder der Vermittlung) ;

- le lieu ou le périmètre, comme le point de départ ou la durée ;

- le plan de jeu en cas d'organisation de loteries ;

- et, en cas de recours à un intermédiaire, l'organisateur réel du jeu de hasard.

· Les dispositions relatives aux casinos

Aux termes de l'article 28 de la loi du Bade-Wurtemberg, l'autorisation dans les villes de Baden-Baden, Constance et Stuttgart passe par une procédure de marché public, faisant l'objet d'une publication dans l'équivalent du Journal officiel du Bade-Wurtemberg et dans le Journal officiel de l'Union européenne. Un délai raisonnable est laissé aux candidats pour présenter une offre écrite, laquelle contient les informations et documents nécessaires, en allemand, relatifs :

- à la fiabilité et la capacité du demandeur et du directeur du casino ;

- aux participations directes et indirectes ainsi qu'à la répartition du capital et des voix dans la société candidate ;

- au plan des bâtiments et des salles ;

- aux mesures d'ordre et de sécurité des casinos ;

- aux mesures prises pour assurer la transparence et la surveillance du casino ;

- aux mesures contre le blanchiment d'argent ;

- aux mesures sociales, y compris l'interdiction d'accès des personnes interdites et des mineurs ;

- à la rentabilité ;

- à l'origine licite des moyens utilisés pour organiser le casino ;

- au paiement des redevances ;

- aux mesures de publicité ;

- aux mesures et règles de jeux ;

- et à la preuve de l'existence des garanties financières nécessaires.

Elle comprend en outre :

- une déclaration de prise en charge des coûts résultant de la surveillance des mesures sociales, de sécurité et de rentabilité ;

- une déclaration sur l'honneur aux termes de laquelle le demandeur ne va pas organiser un jeu interdit ;

- et une déclaration en vertu de laquelle les documents sont complets.

L'autorité compétente peut demander des informations complémentaires et contacter les autorités de sécurité pour obtenir d'autres renseignements. Toute modification ultérieure doit lui être communiquée.

Le choix se porte sur le candidat le plus apte à atteindre les objectifs déterminés au 1 de la loi, en particulier celui qui s'avère le mieux placé pour :

- garantir le respect de la sécurité et de l'ordre publics ;

- permettre l'exercice du pouvoir d'information, d'action et de contrôle le plus étendu ;

- démontrer une capacité financière durable ;

- garantir la rentabilité économique du casino ;

- assurer la protection des joueurs ;

- et mettre en oeuvre, dans l'organisation, les objectifs listés à l'article 1.

Si aucun candidat n'est approprié, l'autorisation peut exceptionnellement être accordée pour un lieu précis (une seule ville) en tenant compte des conditions nécessaires à son obtention. La validité des autorisations est limitée à une durée maximale de quinze ans. Aucune prolongation n'est possible. Elle prend fin si le casino n'ouvre pas dans les deux ans suivant la délivrance, sauf si l'autorisation en dispose explicitement autrement. Elle s'éteint également si le fonctionnement s'arrête sans autorisation de l'autorité compétente.

Il existe actuellement trois casinos dans le Land de Bade-Wurtemberg (Baden-Baden, Constance et Stuttgart), leur exploitation a été accordée à la société Baden-Württembergische Spielbanken GmbH & Co. KG32(*).

· Les dispositions relatives aux salles de jeux

L'article 41 de la même loi prévoit qu'une autorisation est nécessaire pour faire fonctionner une salle de jeux, laquelle ne peut être accordée que pour une durée maximale de quinze ans. L'autorisation ne saurait être délivrée lorsque le demandeur ne respecte pas les conditions posées en matière de :

- garantie de la protection de la jeunesse, d'interdiction des jeux en ligne, de limitation de la publicité, de mesures sociales et d'informations sur le risque de dépendance ;

- fiabilité de l'organisateur ou de l'exploitant ;

- participation de l'exploitant à la mise en oeuvre du fichier des personnes interdites de jeu ;

- ou lorsqu'il ne peut assurer que les joueurs interdits sont exclus des locaux.

L`autorité compétente doit obtenir l'approbation de l'autorité de surveillance des jeux de hasard pour les mesures sociales. Elle peut retirer sa décision a posteriori si de nouveaux faits apparaissent qui auraient justifié un refus, ou si l'exploitant ne respecte pas les obligations qui lui sont imposées par la loi ou l'autorisation de façon grave ou répétée.

3.  Répartition géographique

Le traité entre les Länder ne fait pas référence à une répartition territoriale des établissements de jeux.

La loi sur les jeux du Land de Bade-Wurtemberg, quant à elle, dispose qu'un casino ne peut être exploité, sous réserve d'une autorisation, que dans les villes de Baden-Baden, Constance et Stuttgart. La décision d'autoriser d'autres casinos tout comme des succursales des casinos existants revient au gouvernement du Land, sous réserve de l'approbation du Parlement de Stuttgart.

Les salles de jeux doivent être distantes d'au moins 500 mètres à vol d'oiseau porte à porte (500 m Luftlinie) :

- aussi bien les unes par rapport aux autres ;

- que par rapport aux lieux accueillant des enfants ou des jeunes.


* 31 Il remplace un précédent traité entre les Länder relatif aux jeux, de 2007.

* 32 Site internet du casino de Baden-Baden, « Le casino et son histoire ».