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Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne

18 février 2016 : Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne ( rapport d'information )

ROYAUME-UNI (ANGLETERRE)

Le régime applicable aux établissements de jeux au Royaume-Uni résulte de la loi de 2005 sur le jeu.

La Commission des jeux (gambling commission) est l'instance de régulation de ce secteur. Il s'agit d'un organisme public non ministériel (non-departmental public body) financé par le ministère de la Culture, des Médias et du Sport (Department for Culture, Media and Sport).

Les autorités compétentes en matière d'autorisation (licensing authorities) sont, en Angleterre, les conseils de district, les conseils de comté, le conseil de Londres, le conseil des communes de la ville de Londres et le conseil des îles Scilly. Ces autorités reçoivent des consignes de la Commission des jeux.

1.  La forme juridique des exploitants d'établissements de jeux

La recherche n'a pas permis de mettre en évidence une forme juridique particulière requise des titulaires d'autorisations de jeu.

L'article 69 de la loi précitée précise toutefois que la demande d'autorisation ne peut être déposée ni par un enfant, ni par un(e) adolescent(e) (a child or young person), ni par un groupe incluant un enfant ou un(e) adolescent(e).

Quant à l'article 80 du même texte, il fait, de façon indirecte, référence à trois formes juridiques que peut revêtir le titulaire d'une autorisation d'exercer une activité dans le domaine des jeux : la société (company), le « partnership »36(*) ou encore de l'association dépourvue de personnalité juridique (unincorporated association).

Les établissements de jeux peuvent, notamment, revêtir la forme de casinos, d'établissements de paris, de centres de loisirs familiaux ou encore de centres de jeux pour adultes37(*).

Aux termes de la loi de 2005, les casinos sont définis pour la première fois en droit anglais38(*) comme des lieux donnant à des personnes l'occasion de participer à un ou plusieurs jeux de casinos. Le ministre a la possibilité d'inclure, ou non, réglementairement, une activité spécifique dans le champ des jeux de casinos. Ces établissements sont classés en trois catégories, en fonction de leur taille et des équipements qu'ils fournissent :

- casino régional (regional casino) ;

- grand casino (large casino) ;

- ou petit casino (small casino).

Une quatrième catégorie regroupe les casinos relevant de la loi de 1968 dont la taille est trop petite pour nécessiter une autorisation.

2.  Régime d'attribution des autorisations

a)  Les autorisations prévues pour les établissements de jeux

La législation britannique prévoit trois types d'autorisations :

- d'exploitation (operating licence) ;

- personnelle (personal licence), en vertu de laquelle une personne peut remplir une fonction de gestion ou une fonction opérationnelle liée à la fourniture d'équipements de jeux ou à une personne fournissant de tels équipements (article 80) ;

- d'établissement (premises licence), permettant l'utilisation de locaux pour accueillir des jeux.

Le premier article de la loi sur les jeux de 2005 détermine trois objectifs en matière d'autorisation :

- la prévention du jeu comme source de crime ou de désordre, qu'il leur soit associé ou qu'il soit utilisé pour les favoriser ;

- l'assurance que le jeu est réalisé de manière juste et ouverte ;

- et la protection des enfants et des autres personnes vulnérables.

Aux termes de l'article 65 de la même loi, une autorisation d'exploitation permet au titulaire :

- d'exploiter un casino ;

- d'offrir un équipement (facility) de bingo ;

- d'offrir un équipement de pari autre que des paris mutuels ;

- d'offrir un service de paris mutuels ;

- d'agir en tant qu'intermédiaire dans les paris ;

- de mettre à disposition des machines de jeux utilisables dans un centre de jeux pour adultes ;

- de mettre à disposition des machines de jeux utilisables dans un centre de loisirs familial ;

- de fabriquer, fournir, installer, adapter, entretenir ou réparer tout ou partie d'une machine de jeux ;

- de fabriquer, fournir, installer ou adapter un ou des logiciel(s) de jeux ;

- ou d'organiser une loterie.

Les demandes d'autorisation d'exploitation sont déposées auprès de la Commission des jeux, accompagnées d'un dossier qui :

- précise les activités couvertes par l'autorisation ;

- indique l'adresse, au Royaume-Uni, où des documents pourront être remis au candidat en application de la loi ;

- est constitué conformément aux modalités fixées par la Commission ;

- indique si le candidat a été condamné pour une infraction susceptible d'influer sur son activité (relevant offense) ;

- précise si le candidat a été condamné pour toute autre infraction ;

- est complété par toute autre information ou document demandé par la commission ;

- enfin est accompagné du paiement requis.

L'autorisation d'exploitation précise (article 66) :

- le nom du titulaire auquel elle est délivrée ;

- sa durée de validité ;

- et toute condition posée par la Commission des jeux en ce qui concerne, notamment, la nature des jeux, les modalités de leur organisation et les conditions dans lesquelles le titulaire de l'autorisation exerce cette activité ou tout autre condition (articles 75 et 77).

La Commission des jeux, lorsqu'elle statue sur une demande d'autorisation, doit se référer à divers principes généraux, parmi lesquels :

- le respect des objectifs visés à l'article premier de la loi (voir supra) ;

- l'opinion qu'elle se forme de la capacité du candidat à mettre en oeuvre les activités autorisées ;

- la capacité de toute machine de jeux et de tout autre équipement à être utilisé en lien avec les activités autorisées (article 70).

Pour forger son opinion relative à la capacité du demandeur à exercer les activités autorisées, la Commission tient notamment compte de :

- l'intégrité du candidat, de sa compétence à exercer les activités autorisées de façon cohérente conformément aux objectifs définis ;

- ainsi que de la situation financière et des autres caractéristiques du candidat, telles que les ressources susceptibles d'être utilisées dans l'exercice des activités autorisées.

La Commission se fonde notamment, pour apprécier ces éléments, sur des auditions, les références qui lui sont communiquées par le candidat et les éléments qui lui sont adressés par des tiers.

La Commission peut faire droit à tout ou partie de la demande. En cas de rejet, elle en indique les raisons (article 74).

L'accord de la Commission ne concerne pas uniquement le demandeur, mais aussi les personnes qui lui sont liées, notamment celles susceptibles d'exercer une fonction en lien avec ou ayant un intérêt dans les activités de jeux39(*).

S'agissant des autorisations d'établissement des casinos, lorsque le nombre de demandes est supérieur au nombre d'autorisations à accorder, un processus en deux étapes se déroule. D'une part, l'autorité compétente procède à un examen réglementaire de toutes les candidatures afin de s'assurer qu'elles satisfont toutes les conditions posées par la réglementation. D'autre part, pour les demandeurs ayant passé le cap de cet examen, lorsque leur nombre est supérieur au nombre d'autorisations à octroyer, une mise en concurrence est organisée pour choisir l'offre d'où résultera le meilleur bénéfice au niveau local.

Une même autorisation ne peut être valable à la fois pour les jeux physiques et les jeux en ligne.

L'autorisation d'établissement d'un casino précise si le détenteur peut utiliser les locaux pour mettre à disposition un nombre de jeux de hasard autres que ceux de casino.

Elle doit également indiquer si les locaux peuvent être utilisés pour le bingo, les paris ou ces deux activités.

Enfin, l'article 129 de la loi de 2005 prévoit des exemptions pour les petits opérateurs (small-scale operators), qui ne sont dès lors pas soumis à l'obligation de détenir une autorisation personnelle. Pour relever de cette procédure, l'opérateur doit40(*) :

- compter au plus trois personnes dans des postes de management adéquats ;

- et nommer toutes ces personnes dans l'autorisation d'exploitation.

b)  Les « autorisations de proposer des jeux » (gambling permits)

Certaines structures, dont le but premier n'est pas d'organiser des jeux, peuvent cependant demander l'autorisation de proposer une offre de jeux. Tel est le cas des pubs ou encore des clubs.

· Les clubs

Les clubs susceptibles de recevoir ces autorisations sont de trois types :

- les clubs de membres (member's clubs) qui comptent au moins 25 membres et dont le but principal n'est pas le jeu, créés et gérés pour le bénéfice de leurs membres, ayant vocation à être pérennes ;

- les clubs commerciaux (commercial clubs), dont les caractéristiques sont les mêmes que celles des clubs de membres, hormis le fait qu'il s'agit d'entreprises commerciales ;

- et les instituts sociaux destinés au personnel des mines (miners' welfare instituts), associations créées dans un but social ou de loisirs (social or recreational purposes).

Les « clubs de membres » et les « instituts sociaux destinés au personnel des mines » (à l'exclusion des clubs commerciaux) peuvent demander une autorisation de jeux destinée aux clubs (club gaming permit) afin de pouvoir proposer des jeux de hasard et des machines de jeux dans les locaux où ils sont implantés. Cette autorisation permet de mettre à disposition des utilisateurs au plus trois machines de jeux de catégorie B, C ou D41(*) ainsi que des jeux de hasard de chances égales (comme le poker) et des jeux de hasard (chemin de fer, vingt-et-un ...).

Les trois types de clubs peuvent également demander la délivrance d'une « autorisation relative à des machines » dans les clubs (club machines permit) permettant de proposer au plus trois machines de jeux de catégorie B, C ou D. Cette autorisation ne permet pas de proposer des dispositifs de jeux autres que les machines.

Les articles 271 à 274 et l'annexe 12 de la loi de 2005 précisent la procédure applicable à la délivrance de ces deux types d'autorisations. La demande est adressée à l'autorité compétente du lieu où se situe tout ou partie des locaux, précise le site pour lequel l'autorisation est demandée. Elle est constituée conformément aux modalités en vigueur, contient tous les documents et toutes les informations nécessaires et s'accompagne du paiement requis.

La demande ne peut faire l'objet d'un refus que si :

- le demandeur ne réunit pas les conditions permettant de le qualifier de « club de membres », de « club commercial » ou d'« institut social pour le personnel des mines » ;

- tout ou partie des locaux dans lesquels l'activité se situe sont occupés par des enfants et/ou par des adolescents ;

- une infraction ou une violation d'une condition de l'autorisation, a été commise dans le cadre des activités de jeux exploitées par le demandeur ;

- une autorisation délivrée au demandeur a été annulée au cours des dix années qui précèdent la date de la demande ;

- ou si une objection à la demande a été déposée.

L'autorité compétente ne peut ajouter de conditions supplémentaires à la délivrance d'autorisations. La durée de validité des autorisations est de dix ans renouvelables.

Enfin, aux termes de l'article 269 de la loi précitée, certains types de jeux peuvent être organisés dans ces trois clubs sans autorisation expresse, du moment où42(*) :

- il s'agit de jeux de chances égales (equal chance gaming) ;

- les enjeux et les gains sont conformes aux règles et limites prévues par les textes ;

- le club ne déduit aucun montant des sommes jouées ou gagnées ;

- les frais de participation n'excèdent pas les montants prévus par les textes ;

- les jeux se tiennent dans un seul élément des locaux ;

- et dans la mesure où les participants ne peuvent prendre part au jeu que s'ils sont membres du club depuis au moins 48 heures ou s'ils sont de véritables invités d'une personne membre depuis au moins 48 heures.

· Les pubs et les espaces où l'on sert de l'alcool (premises with an alcohol licence)

Aux termes des articles 277 et suivants, et de l'annexe 13 de la loi de 2005, toute personne demandant une autorisation permettant de consommer de l'alcool sur place (on-premises alcohol licence), ou titulaire de cette autorisation, peut demander à l'autorité compétente une « autorisation de proposer des machines dans les locaux autorisés » (licensed premises gaming machine permit). Cette autorisation ne vaut que pour les sites contenant un bar permettant la consommation d'alcool sur place43(*).

Constituée conformément aux modalités fixées par l'autorité compétente, la demande, qui précise les locaux pour lesquels elle est déposée ainsi que le nombre et la catégorie de machines de jeux, contient tous les documents et toutes les informations nécessaires. Elle est accompagnée du paiement requis.

3.  Répartition géographique

Si la loi de 2005 régit désormais la création et l'exploitation des casinos, un certain nombre d'établissement créés avant son entrée en vigueur continuent de fonctionner.

· Les casinos relevant de la loi de 2005

L'article 175 de la loi de 2005 limite les autorisations d'établissement à :

- une concernant les casinos régionaux ;

- huit pour les grands casinos ;

- et huit s'agissant des petits casinos.

Selon le rapport statistique publié par la Commission des jeux en juin 2015, seize zones peuvent accueillir un casino. Il s'agit :

- pour les grands casinos de Great Yarmouth, Kingston-upon-Hull, Leeds, Middlesbrough, Milton Keynes, Newham, Solihull et Southampton ;

- et pour les petits casinos de Bath, Dumfries et Galloway, East Lindsey, Luton, Scarborough, Swansea, Torbay et Wolverhampton.

Ces limites s'appliquent bien aux casinos relevant de la loi de 2005.

· Les casinos relevant de la loi de 1968

De surcroît, divers casinos relevant de la loi de 1968, abrogée par la loi de 2005, sont toujours en activité.

Selon le rapport statistique précité, publié par la Commission des jeux en juin 2015, on dénombrait, au 30 septembre 2014, 186 autorisations d'exploiter un établissement concernant des casinos relevant de la loi de 1968, dont 144 casinos encore en activité.

Le même document44(*) montre qu'il existe des casinos à Londres, le centre du Grand Londres appartenant, selon les statistiques de la Commission des Jeux, à la catégorie des zones qui en accueillent entre 9 et 19.


* 36 En vertu d'un tel accord, plusieurs personnes réalisent une activité commerciale (business) en commun sous la forme juridique d'une association, d'une société ou d'une société de personnes dépourvue de la personnalité morale. Voir LB Curzon, Dictionary of law, Londres, Financial Times éd., 1998, p. 273 et le Dictionnaire économique et juridique, Navarre éd., 1989, p. 537.

* 37 Loi sur les jeux de 2005, note explicative, p. 425.

* 38 Loi de 2005 sur les jeux, note explicative, p. 405.

* 39 Loi sur les jeux de 2005, note explicative, p. 427.

* 40 Site internet de la Commission des jeux, « Qu'est-ce qu'un petit opérateur ? ».

* 41 Les catégories de machines (A, B, C ou D) sont fonction de la mise maximale et du montant maximum des gains. Aucune limite ne s'applique aux machines de catégorie A. Une machine de catégorie B permet une mise maximale de 2 à 100 £ et un gain potentiel maximal de 400 à 500 £. La catégorie C regroupe les machines permettant une mise maximale de 1 £ et un gain pouvant atteindre 100 £. Les catégories D, quant à elles, permettent une mise maximale variant de 10 pence à 1 £, et des gains de 5 à 50 £ (voir le site internet de la Commission des jeux, « les catégories de machines de jeux »).

* 42 Loi sur les jeux de 2005, note explicative, p. 485.

* 43 Loi sur les jeux de 2005, note explicative, p. 488.

* 44 p. 24.