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Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne

18 février 2016 : Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne ( rapport d'information )

B. LE CAS DES CERCLES DE JEUX ET LEUR RÉFORME À VENIR

Les cercles de jeux, qui ont un statut associatif, permettent de pallier l'interdiction légale datant de 1920 d'ouvrir des casinos dans un rayon de 100 km autour de Paris. Il s'agit largement d'une spécificité française, voire désormais parisienne, liée à cette interdiction.

Toutefois, leur nombre a considérablement diminué depuis quelques années. Alors qu'on en comptait plus de dix dans la capitale en 2007, il n'y a plus actuellement que deux cercles de jeux en France, le Club anglais et le Clichy Montmartre billard Club, tous deux établis à Paris. Le dernier cercle de province, qui se trouvait à Reims, a fermé en octobre 2015 du fait du retrait de son autorisation. La fermeture de ces cercles de jeux est généralement consécutive à des enquêtes judiciaires. Pourtant, dans le même temps, une recrudescence de l'offre illégale de jeux est observée et des cercles clandestins (« jeux en appartement ») ont été fermés. Il n'est pas impossible que la fermeture des cercles ait eu des conséquences directes sur la hausse de l'offre illégale.

Recrudescence des jeux clandestins à Paris

Des éléments transmis par les services de police, il apparaît que les fermetures de cercles de jeux ces dernières années ont sans doute un lien avec la recrudescence de l'offre illégale observée en 2014 et 2015.

La fermeture des cercles de jeux à Paris a contribué à l'accroissement des parties privées organisées sur Paris, qui s'étaient déjà développées avec la mode du poker.

Plusieurs affaires réalisées par le groupe jeux de la brigade de répression du banditisme depuis la fin 2013 et au cours de l'année 2014 ont mis en évidence ce développement des parties privées avec des mises souvent importantes (cercle Boulogne/Porte de Saint Cloud, Paul Doumer).

Les organisateurs de ces parties sont des individus ayant fréquenté les cercles comme joueurs ou comme croupiers et qui décident, face à une demande croissante de personnes en manque de lieux pour jouer, d'organiser des parties chez eux ou dans des appartements loués à cette fin.

Ils utilisent pour cela des croupiers ayant travaillé dans les cercles officiels et font la publicité de leurs parties auprès des joueurs qu'ils ont fréquentés dans les cercles parisiens.

Source : ministère de l'intérieur

Le Club anglais est le plus petit cercle de jeux de Paris. Créé en 1918 sous forme associative, ce cercle compte environ 3 700 cotisants (280 à 300 entrées par jour) qui doivent s'acquitter d'une cotisation annuelle de 1 200 euros en 2016 (800 euros en 2015). Sa clientèle est constituée essentiellement de petits joueurs qui misent entre 5 et 300 euros. Il a fait le choix de ne pas proposer le poker, pour éviter d'éventuels litiges entre joueurs.

Le Cercle Clichy-Montmartre, qui a ouvert ses portes en 1947, est de taille plus importante, comptant 12 000 cotisants (plus de 700 entrées par jour) et plus de 200 employés. Il est spécialisé dans le billard et le poker. Il est associé à l'organisation dans ses locaux d'événements importants, en partenariat avec le PMU ou le site de poker en ligne Winamax.

Ces deux établissements assurent la traçabilité des joueurs de manière à lutter contre l'addiction (alerte automatique en fonction du plafond que le client pourrait définir, mise en place de restrictions relatives, par exemple, au nombre de jours de présence, politique d'information continue) et des flux financiers (obligation de traquer l'ensemble des changes aux caisses, système d'alerte des mouvements suspects avec signalement à TRACFIN).

Les propositions du rapport Duport

Le 5 févier 2015, le ministre de l'intérieur, M. Bernard Cazeneuve, a confié au Préfet Jean-Pierre Duport une mission de préfiguration de l'implantation de casinos à Paris assortie de la suppression des cercles de jeux. Dans sa lettre de mission, le ministre indiquait que la réglementation des cercles de jeux doit « être modernisée afin de mieux contrôler la provenance des fonds permettant de faire fonctionner les cercles de jeux et de réduire le risque de blanchiment ou de fraude fiscale ». Il notait toutefois que la disparition pure et simple des cercles de jeux « occasionnerait des troubles plus grands, si une offre légale de jeux à Paris n'était immédiatement substituée ». C'est pourquoi il convient d' « examiner les conditions de mise en oeuvre de cette offre légale de jeux au sein de Paris capitale, à l'aune de la législation en vigueur pour les casinos ».

Dans son rapport, le Préfet Duport considère « comme nécessaire la réforme visant à mettre un terme à l'existence des cercles » de jeu, en raison de l'obsolescence de leur réglementation, admise par la profession elle-même. Il énumère les limites de la réglementation actuelle : moindres contraintes en termes de contrôle liées au statut associatif des cercles de jeu par rapport au droit des sociétés, origine occulte des fonds favorisée par le statut du banquier au sein des cercles, retard par rapport aux casinos en matière de lutte contre le blanchiment, etc.

Le rapport, dont l'auteur souligne « l'ampleur de la demande de jeux aujourd'hui non-satisfaite à Paris », recommande l'implantation dans la capitale d'établissements de jeux sous forme de sociétés commerciales afin qu'y subsiste une offre légale.

Le rapport relève toutefois l'absence d' « enthousiasme à voir des casinos s'implanter dans la capitale », en raison, principalement, des préoccupations que suscite l'installation de machines à sous dans la capitale, y compris pour ses conséquences sur les casinos situés à proximité de Paris (Enghien-les-Bains, Normandie, Picardie), mais aussi en termes d'image : « Il n'y pas de demande de la part de la maire de Paris à l'installation de casinos dans sa ville » et « rares sont ceux qui portent une appréciation positive sur le projet (en s'appuyant sur le fait que Paris est l'une des rares capitales européennes ne disposant pas de casinos). A contrario, certains groupes [politiques du Conseil de Paris] sont préoccupés par l'image négative que les jeux d'argent peuvent véhiculer ; les risques relatifs à l'addiction ont également été évoqués à plusieurs reprises ».

Afin de prendre en compte ces réticences, le rapport propose d'aboutir à l'objectif affiché selon deux scenarii, éventuellement combinables, et assortit chacun d'eux des conséquences juridiques et économiques qu'il implique ainsi que de mesures d'accompagnement (mesures sociales pour les personnels, formation, lutte contre les addictions, etc.) :

1°) un premier scenario conduit à étendre au périmètre de 100 km autour de Paris le régime de droit commun applicable aux casinos sur le reste du territoire métropolitain ;

2°) le second scenario vise à créer, à titre expérimental, une nouvelle catégorie d'établissements de jeux sous forme de société commerciale, sans machines à sous et dont la régulation dépendrait uniquement de l'État.

Les responsables des cercles de jeux que vos rapporteurs ont auditionnés ont exprimé leur soutien aux propositions du rapport Duport et en particulier au second scenario esquissé. Pour eux, une telle réforme contribuerait à l'attractivité touristique de Paris.

Sur cette base, les grandes lignes de la réforme des cercles de jeux, que le ministère de l'intérieur a présentées à vos rapporteurs, seraient les suivantes :

- d'une part, le statut actuel des cercles de jeux serait abrogé ;

- et d'autre part, des clubs de jeux seraient créés : ils relèveraient du droit commercial ; la contrepartie serait assurée par cette société commerciale et non par un joueur comme c'est le cas aujourd'hui dans les cercles - ce serait la fin du système du banquier qui pose problème28(*) ; il n'y aurait plus de mission de service public ; les jeux de contrepartie et de cercles seraient identiques à ceux autorisés dans les casinos, à l'exception de l'exploitation de machines à sous ; le régime de police des jeux serait identique à celui des casinos (autorisation délivrée par le ministre de l'intérieur après avis de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos, lutte contre le blanchiment, etc.).

Afin de sécuriser les investissements réalisés par les futurs clubs de jeux ainsi que l'emploi, l'autorisation délivrée par le ministère de l'intérieur pourrait être pluriannuelle. L'autorisation annuelle, et qui peut être retirée à tout moment, dont bénéficient actuellement les cercles de jeux, manque en effet de prévisibilité et est donc susceptible d'engendrer une certaine précarité. Naturellement, cette autorisation pluriannuelle prévoirait les obligations auxquelles seraient soumis les clubs de jeux en matière d'ordre public et d'ordre social. Il ne s'agit pas de faire preuve de faiblesse sur ces questions essentielles.

Il conviendrait également de s'interroger sur la manière dont les clubs de jeux pourraient contribuer à accroître l'attractivité touristique de la capitale. Différentes pistes pourraient être explorées : ouverture aux jeux de contrepartie ou aux paris sportifs avec la possibilité de s'affilier à un opérateur agréé par l'ARJEL pour élargir l'offre, ou organisation de tournois internationaux dans des lieux prestigieux comme cela existe à Londres. De même, pourquoi serait-il durablement interdit aux clubs de jeux de proposer une offre de restauration ?

Dans le même temps, les clubs de jeux doivent bien sûr être astreints aux obligations existantes en matière de lutte contre l'addiction au jeu et contre le blanchiment d'argent.


* 28 Le décret et l'arrêté de 2014 consacrent l'existence du banquier, sans toutefois lui conférer un statut juridique particulier distinct de celui du simple joueur. Cette situation, dans laquelle le banquier est un joueur, mais pas comme les autres, est à l'origine de difficultés telles que l'absence de transparence sur l'origine des fonds ou encore le manque de clarté du statut fiscal.