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Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne

18 février 2016 : Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne ( rapport d'information )

C. L'INFLUENCE DU DROIT EUROPÉEN : LA LOI DU 12 MAI 2010

La loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne a mis partiellement fin au principe de prohibition des jeux d'argent consacré en droit français, mais cette ouverture demeure très strictement encadrée.

Cette évolution a d'abord été rendue nécessaire par les progrès technologiques. C'est pourquoi elle a en premier lieu concerné les jeux en ligne.

En effet, le droit français en matière de jeux de hasard laissait peu de possibilités de proposer des jeux par Internet, les casinos comme les cercles de jeux devant avoir une implantation physique. Par conséquent, les seuls jeux en ligne légaux étaient ceux proposés par la Française des Jeux et le PMU. Les autres opérateurs qui proposaient des jeux en ligne sans autorisation étaient passibles des mêmes peines que pour l'organisation de jeux clandestins classiques. Or, bien qu'ils fussent interdits dans la majorité des États, les jeux en ligne ne cessaient de proliférer depuis le début des années 2000 et la multiplication des sites illégaux posait de multiples problèmes (moindre sécurité, blanchiment et fraude fiscale, fragilisation du financement des activités culturelles et sportives, concurrence déloyale, problèmes éthiques, etc.). Au total, l'usage d'Internet permettait de mettre en échec l'application de la loi française et des interrogations sont apparues sur la pertinence du maintien du cadre juridique français.

Pour autant, et même si l'Union européenne n'était pas directement à l'origine de cette ouverture du marché des jeux, la loi du 12 mai 2010 résulte en partie de l'évolution du droit communautaire, en particulier, on l'a vu, la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne.

C'est dans ce contexte qu'est intervenue la loi de 2010 qui a pour objet de procéder à une ouverture à la concurrence maîtrisée de certains secteurs du marché des jeux en ligne.

Les grandes lignes de la loi du 12 mai 2010

Trois catégories de jeux sont visées par la loi : les paris hippiques, les paris sportifs et certains jeux de cercle. La Française des Jeux et le PMU conservent leur monopole de la collecte des jeux et paris par leur réseau de points de vente (buralistes et diffuseurs de presse en particulier). Les casinos et cercles de jeux restent soumis aux règles d'installation en vigueur. Ainsi, le principe reste l'interdiction : la loi de 2010 n'a pas libéralisé les loteries, les casinos et autres jeux de hasard payants qui restent interdits sur Internet.

Pour ce qui concerne les jeux de casino et les jeux de cercle, seuls sont autorisés les jeux de cercle constituant des jeux de répartition reposant sur le hasard et sur le savoir-faire dans lesquels le joueur, postérieurement à l'intervention du hasard, décide, en tenant compte de la conduite des autres joueurs, d'une stratégie susceptible de modifier son espérance de gains. Concrètement, seul le poker est concerné, mais ni les machines à sous, considérées comme très addictives, ni la roulette.

L'exploitation des jeux d'argent et de hasard est placée sous un régime de droits exclusifs délivrés par l'État : seuls les opérateurs qui auront obtenu un agrément de l'ARJEL, instituée par la loi de 2010, seront autorisés à exploiter des sites de jeux et paris en ligne. L'agrément, distinct pour les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle, est délivré pour cinq ans. Il est renouvelable et non cessible.

L'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) est une autorité administrative indépendante instituée par la loi du 12 mai 2010 et composée d'un collège de sept personnalités nommées pour un mandat ni révocable ni renouvelable de six ans, assisté d'une commission des sanctions. Ses missions s'organisent en quatre volets :

- volet juridique : l'ARJEL délivre aux opérateurs après instruction des dossiers les agréments qui les autorisent à offrir des paris et des jeux en ligne sur le marché français et s'assurer ensuite du respect de leurs obligations ;

- volet contrôle : elle s'assure de la sécurité et de la sincérité des opérations de jeux, organise la lutte contre les sites illégaux, la fraude, les manipulations et le blanchiment d'argent ;

- volet économique : elle supervise le marché pour s'assurer de la capacité des opérateurs à assumer leurs obligations ;

- volet sociétal : elle met en place des dispositifs de protection du joueur contre les risques d'addiction et lui donne tous les moyens d'être un consommateur éclairé et responsable.

La loi impose aux opérateurs des obligations qui peuvent être classées en sept catégories : lutte contre la fraude et le blanchiment ; obligation de certification ; obligation de disposer d'un nom de domaine en « .fr » ; obligations comptables ; obligation de participer à la lutte contre le jeu excessif ou pathologique ; obligation de procéder à un archivage en France ; prévention des conflits d'intérêt.

La loi met également en place une fiscalité spécifique et relativement complexe, dont, pour les jeux de cercle en ligne, un prélèvement de 1,8 % des sommes engagées plafonné à 0,9 euro par donne, avec une assiette spécifique sur le droit d'entrée pour les tournois, et un nouveau prélèvement social assis sur les montants bruts des sommes engagées au taux de 0,2 % plafonné à 0,1 euro par donne.

Enfin, la loi prévoit des sanctions de deux ordres : des sanctions à l'encontre des sites illégaux de jeux d'argent et des sanctions à l'encontre des opérateurs agréés qui auront manqué à leurs obligations.

Le système français de régulation des services de jeux d'argent apparaît relativement spécifique par rapport à la situation prévalant en Europe. En effet, l'organisation de la régulation en France est fondée sur les filières et canaux de distribution et apparaît donc éclatée et sans doute insuffisamment cohérente. L'organisation du secteur relève de quatre autorités différentes, le ministère du budget pour la Française des Jeux, le ministère de l'intérieur pour les casinos et cercles de jeux, le ministère de l'agriculture pour le PMU et l'ARJEL pour les jeux en ligne, alors même que la convergence des canaux de distribution est favorisée par des évolutions technologiques rapides, par exemple la fourniture de services de jeux d'argent sur les téléphones mobiles, et que les enjeux sont identiques.

En Europe, l'organisation du secteur prévoit généralement une autorité de régulation unique pour l'ensemble des types de jeux et canaux de distribution. C'est le cas, par exemple, au Royaume-Uni (avec la Gambling Commission), en Espagne, en Italie ou au Portugal.