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De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés

5 juillet 2016 : De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés ( rapport d'information )

N° 757

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 juillet 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'information (1) sur l'organisation, la place et le financement de l'Islam en France et de ses lieux de culte,

Présidente

Mme Corinne FÉRET,

Rapporteur

Mme Nathalie GOULET,

Co-rapporteur

M. André REICHARDT,

Sénateurs.

(1) Cette mission d'information est composée de : Mme Corinne Féret, présidente ; Mme Nathalie Goulet, rapporteur ; M. André Reichardt, co-rapporteur ; MM. Michel Amiel, Jacques Bigot, Mme Jacky Deromedi, M. Roger Karoutchi, vice-présidents ; MM. Pascal Allizard, Philippe Bonnecarrère, Bernard Cazeau, Mmes Chantal Deseyne, Josette Durrieu, Colette Giudicelli, MM. François Grosdidier, Jacques Grosperrin, Mme Fabienne Keller, MM. Rachel Mazuir, Christian Namy, Cédric Perrin, David Rachline, Gilbert Roger, René Vandierendonck, Mme Evelyne Yonnet.

LE CADRE GÉNÉRAL DES TRAVAUX DE LA MISSION D'INFORMATION

Mesdames, Messieurs,

La situation nationale et internationale de ces derniers mois, de ces dernières années, a placé - bien malgré elle - la communauté musulmane vivant en France au coeur de débats et d'interrogations provoqués par l'amalgame trop fréquent entre l'islamisme radical et l'Islam.

Apaiser le débat et situer les vrais enjeux impose de ne pas raisonner par idées toutes faites ni par préjugés réducteurs, ce qui n'est pas toujours facile car les responsables français - publics comme privés - et les faiseurs d'opinion publique en France ont souvent une connaissance assez sommaire de l'Islam, alors qu'il s'agit pourtant aujourd'hui de la deuxième religion pratiquée dans notre pays.

En fait, pour beaucoup d'entre nous, l'Islam est encore vu comme une religion de l'étranger, voire comme une religion étrangère, ce qui provoque des incompréhensions réciproques, des clivages, et génère des dérives de part et d'autre : radicalisation d'un côté, actes islamophobes de l'autre.

La mission d'information « sur l'organisation, la place et le financement de l'Islam en France et de ses lieux de culte », constituée à l'initiative du groupe de l'UDI-UC dans le cadre de son « droit de tirage » (article 6 bis du Règlement du Sénat) et dont la Conférence des Présidents a acté la création lors de sa réunion du 9 décembre 2015, résulte de ce constat d'ignorance relative, dont vos rapporteurs avaient déjà pris la mesure au cours des travaux d'une précédente commission d'enquête du Sénat sur les réseaux djihadistes1(*).

Désireux de respecter le parallélisme des formes et afin de montrer la solidarité et l'engagement de la majorité sénatoriale sur cette question citoyenne, le groupe UDI-UC a souhaité, contrairement à l'usage, pouvoir partager la fonction de rapporteur avec un membre du groupe des Républicains, en l'espèce le sénateur André Reichardt qui avait coprésidé la commission d'enquête sur les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe.

Vos rapporteurs tiennent à saluer le soutien actif et la confiance que le Président Gérard Larcher et les Présidents des groupes UDI-UC et Les Républicains leur ont apportés, aussi bien au moment de la création de la mission d'information que tout au long de ses travaux.

Le sujet de l'Islam est très sensible dans un climat national et international particulièrement tendu qui laisse peu de place à « la tolérance » et au « vivre ensemble ».

Compte tenu de ce climat général, on aurait pu penser que la mise en place d'une telle mission d'information aurait suscité un tollé ; elle a au contraire rencontré un réel intérêt auprès des médias et des différentes parties prenantes, à commencer par les représentants du culte musulman, preuve - s'il en fallait - qu'une assemblée parlementaire est parfaitement fondée à aborder un sujet aussi sensible, pour peu qu'elle le fasse en toute neutralité et en s'interdisant les clichés réducteurs ou les postures partisanes.

Depuis la révolution islamique de 1979 en Iran, les guerres du Golfe, les attentats de New-York de 2001 et la montée du terrorisme islamiste, le regard sur l'Islam a diamétralement évolué, conduisant à des incompréhensions, sinon des méfiances réciproques, au sein de l'opinion publique.

Lors des investigations menées durant l'enquête parlementaire sur les réseaux djihadistes, vos rapporteurs avaient décelé des zones d'ombres dans l'organisation du culte musulman en France, de l'opacité dans son financement, des incertitudes sur le fonctionnement de la filière halal, des carences manifestes dans la formation des imams et des aumôniers, des libertés prises avec la loi dans le régime de construction des mosquées ou encore des interrogations sur le fonctionnement de certaines écoles privées musulmanes.

Ils avaient également pu mesurer les difficultés que rencontrent les pouvoirs publics pour établir et entretenir un dialogue efficace avec les représentants du culte musulman, un « concept introuvable » dans la mesure où la confession musulmane, à la différence notable d'autres cultes, ne s'organise pas de manière centralisée et ne comporte pas de clergé hiérarchisé.

Ces interrogations avaient déjà récemment fait au Sénat l'objet d'intéressants travaux. On citera notamment ceux de notre collègue Hervé Maurey dans son rapport sur les collectivités locales et le financement des lieux de culte2(*), où il a pertinemment pointé la relative opacité du financement de la construction des mosquées, surtout lorsque les fonds proviennent de l'étranger ; les réflexions en lien avec l'enseignement musulman privé émises l'an dernier par nos deux collègues, Françoise Laborde et Didier Grosperrin, dans le cadre de la commission d'enquête du Sénat sur la transmission des valeurs de la République à l'école3(*), ou encore les développements un peu plus anciens consacrés à la filière halal dans un rapport de 2013 sur la filière viande4(*).

Pour autant, chacun de ces rapports n'a abordé qu'un aspect ponctuel de la question beaucoup plus générale de la place et du statut de l'Islam en France. De son côté, la commission d'enquête sur les réseaux djihadistes s'est logiquement concentrée sur les questions sécuritaires et n'a pas donc pas pu explorer toutes les pistes que vos rapporteurs avaient ouvertes : notre mission d'information est venue en prendre le relais pour dresser un état des lieux sur l'organisation et le fonctionnement du culte musulman en France.

Cette mission d'information, que notre collègue Corinne Féret a présidée avec l'appui d'un Bureau auquel toutes les questions organisationnelles importantes ont été soumises, a beaucoup travaillé : entre le 13 janvier 2016, date de sa constitution et le 3 juillet 2016, date d'examen du rapport, la mission a tenu 22 réunions plénières et 9 séances d'auditions-rapporteurs (ouvertes aux membres de la mission), pour une durée totale de plus de 79 heures, au cours desquelles elle a entendu plus de 115 personnalités très diverses (représentants des organisations et des fédérations musulmanes françaises, ambassadeurs, universitaires et islamologues, hauts fonctionnaires et responsables d'administrations publiques, experts en finance islamique, journalistes, imams, aumôniers musulmans, opérateurs de la filière halal, représentants de l'enseignement confessionnel et des instituts de formation des ministres du culte musulman, etc... plus une table ronde à laquelle ont été conviés des représentants des principaux autres grandes confessions pratiquées en France). Le Bureau de la mission s'est également réuni à plusieurs reprises pour définir et préciser les modalités d'organisation des travaux.

Sur la même période, la Présidente et les rapporteurs ont effectué plusieurs visites et déplacement en France - souvent accompagnés par plusieurs autres membres de la mission- tant en région parisienne (Grande Mosquée de Paris, mosquée d'Évry-Courcouronnes, etc...) qu'en province (Strasbourg, Institut européen des Sciences humaines de Château-Chinon, etc...). Ils se sont également rendus à Londres, à Rabat et à Alger, pour voir sur place comment étaient gérées les questions liées à l'Islam et à l'organisation du culte musulman dans ces pays.

Comme il est d'usage, la mission aurait enfin souhaité entendre le ministre de l'Intérieur en personne, car parmi ses différentes attributions, il est en charge des cultes et s'est personnellement impliqué dans un certain nombre d'initiatives récentes concernant le culte musulman, comme la mise en place de « l'Instance de dialogue » (cf. infra) ou la conclusion de l'accord conclu avec l'Algérie sur la mise à disposition d'imams devant exercer leur ministère en France. Cette audition n'a cependant pas pu être organisée pour des raisons d'agenda, en lien notamment avec les impératifs extrêmement lourds auxquels le ministre a dû faire face courant mai et juin 2016. Vos rapporteurs rappellent cependant que le point du vue du ministère de l'Intérieur a été largement développé devant la mission au cours des deux auditions du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, d'abord au tout début des travaux de la mission (le 27 janvier 2016, en la personne de M. Thomas Andrieu, appelé depuis à de nouvelles fonctions), puis lors de la dernière séance d'auditions le 24 mai 2016 (il s'agissait cette fois de M. Thomas Campeaux, qui a succédé à M. Andrieu). En outre, la Présidente de la mission d'information, en plein accord avec vos rapporteurs, demandera au Président du Sénat l'organisation d'un débat de contrôle en séance publique sur les conclusions de la mission lors de la prochaine rentrée parlementaire, de telle sorte que le Sénat aura l'occasion d'entendre le ministre de l'Intérieur sur cette importante question.

Vos rapporteurs regrettent qu'aucun représentant du groupe communiste républicain et citoyen n'ait souhaité participer à ces travaux, et regrettent également qu'Esther Benbassa, désignée au nom du groupe écologiste, ait démissionné avant même le début des travaux.

Vos rapporteurs constatent également que l'agenda des réunions a été compliqué par les contraintes de l'ordre du jour de la séance publique, par les créneaux d'horaires réservés aux commissions permanentes et aux délégations, et par les périodes de présence obligatoire à d'autres activités qui, additionnées, mobilisent fortement les sénateurs et n'ont pas facilité la participation à nos travaux : il y aurait sans doute une réflexion à poursuivre sur la conciliation des différentes activités législatives et de contrôle qui pèsent sur les sénateurs, dans le cadre d'une semaine de travail qui n'est pas extensible, avec en outre des rythmes et des horaires ne concordant pas nécessairement avec ceux des personnalités extérieures à auditionner ou à rencontrer.

Sur le plan de la méthode, la Présidente de la mission d'information et vos rapporteurs ont dès le départ souhaité que les travaux et les réflexions soient menés de la manière la plus transparente5(*) et la plus consensuelle possible, sur un sujet politiquement sensible, certes, mais qu'il convient avant tout de ne pas instrumentaliser, comme l'a souligné d'emblée la Présidente Bariza Khiari lors de son audition du 3 février 2016 : « [...] la dédiabolisation de l'Islam est le test de crédibilité de notre République laïque. Nous devons être capables de lutter contre l'instrumentalisation de la religion à des fins politiques, sans stigmatiser les musulmans, et de donner à chacun les moyens d'exercer dignement sa pratique religieuse, sans transiger sur la laïcité. La ligne de conduite qui doit être la nôtre est aussi simple sur le plan théorique qu'elle est exigeante du point de vue de la pratique. Pour moi, la loi doit protéger la foi, aussi longtemps que la foi ne prétendra pas dire la loi. Les musulmans de France ont surtout besoin d'être considérés comme des citoyens à part entière, et non comme des citoyens à part  ...] ».

C'est dans cet état d'esprit que vos rapporteurs ont tenu à associer tous les membres de la mission qui le souhaitaient à leurs propres réflexions en vue du rapport, d'abord en leur présentant à mi-parcours un « bilan d'étape » (lors de la réunion du 5 avril 2016) et en les invitant à y faire part de leurs propres suggestions et propositions, puis à nouveau courant mai, en sollicitant les contributions des uns et des autres susceptibles d'être prises en compte dans le rapport final.

Puis, selon une méthode empruntée aux commissions d'enquête, vos rapporteurs ont tenu à faire une première présentation de leurs orientations finales lors d'une réunion qui s'est déroulée le 23 juin 2016, et en recueillant dans la semaine qui a suivi les observations et propositions d'amendements que souhaitaient formuler les membres de la mission. Ils ont également ouvert aux groupes politiques la possibilité d'insérer au rapport, sous forme d'annexe, une contribution écrite faisant état de leurs positions respectives.

C'est au terme de ce processus largement concerté que vos rapporteurs ont présenté le présent rapport à la mission d'information, qui l'a adopté lors de sa réunion du 5 juillet 2016.

Tout au long de leurs travaux, vos rapporteurs ont gardé à l'esprit quatre lignes directrices, qui ont, d'une manière ou d'une autre, sous-tendu la plupart des auditions :

le caractère intangible de la loi de 1905 ;

l'émergence relativement récente du culte musulman dans le paysage religieux français, qui le place en « déphasage » par rapport à d'autres confessions établies de plus longue date ;

É le constat que la pratique concordataire de l'Alsace-Moselle favorise un dialogue fructueux entre la puissance publique et les cultes mais n'offre pas les instruments juridiques appropriés pour répondre aux problèmes du culte musulman dans la France de 2016 ;

enfin, le souci de ne pas appliquer au culte musulman des réponses toutes faites conçues pour d'autres confessions et qui, à l'expérience, se révèlent être des impasses.

· La loi de 1905, un texte fondateur à ne pas remettre en cause

Dès sa réunion constitutive, la mission d'information s'est accordée sur un principe clair et non négociable, que notre collègue René Vandierendonck a su résumer dans une formule lapidaire ayant guidé vos rapporteurs tout au fil de leur réflexion : « La loi de 1905, toute la loi de 1905, rien que la loi de 1905 ».

Les auditions ont démontré la pertinence de ce postulat, car pratiquement aucune des personnalités entendues - y compris parmi les représentants des grandes fédérations du culte musulman - n'a demandé ni même recommandé de modifier la loi de 1905, à commencer par le Président du Conseil français du culte musulman (CFCM), M. Anouar Kbibech qui a déclaré lors de son audition du 10 février 2016 « [...] Nous ne demandons pas un moratoire ou une modification de la loi de 1905, qui fait partie de l'ADN des musulmans de France ».

Ce point de vue a été partagé par M. Amine Nejdi, Vice-président du Rassemblement des musulmans de France (« [...] Certains estiment qu'il faudrait faire un moratoire de dix ans pendant lequel la loi de 1905 ne s'appliquerait pas, pour permettre au culte musulman de rattraper son retard : je ne crois pas à cette solution, qui serait perçue comme une provocation dont les musulmans seraient ensuite les premières victimes comme bouc-émissaires »), par le représentant de la Grande Mosquée de Paris, Me Chems-Edine Hafiz (« [...] En mon nom propre et au nom de la Grande Mosquée de Paris, je peux affirmer que toucher à la loi de 1905 ne serait pas une bonne chose [...] Toucher à la laïcité, c'est toucher au sacré d'une certaine manière ! ») ainsi que par M. Amar Lasfar, Président de l'Union des organisations islamiques de France : « [...] La loi de 1905 a été qualifiée de « compromis fragile ». M. Chevènement nous avait demandé si nous étions favorables à sa remise en cause. Nous avons répondu négativement. C'est une loi généreuse et libérale qui permet à la religion d'être pratiquée, de se développer [...] La laïcité est mon cadre, qui me permet de m'épanouir et de pratiquer ma religion ».

Dans un rapport présenté en novembre 2000 par le Haut conseil à l'Intégration (instance créée en 1989 à l'initiative de M. Michel Rocard, alors Premier ministre), le Président Roger Fauroux rappelait à ce propos que conformément à l'article 1er de la Constitution, « La République respecte toutes les croyances » et qu'ainsi la loi de 1905 « [...] traite des cultes de façon indifférenciée », l'égalité des cultes impliquant, « dans la conception française, une abstention identique à l'égard de tous. Ainsi la loi implique [...] que l'État ne puisse s'immiscer dans l'organisation interne des Églises »6(*).

Le système instauré par la loi de 1905 repose sur un équilibre à préserver : tout en imposant à l'État des limites d'intervention strictes vis-à-vis des différentes religions, c'est cette loi qui en fait le garant de la liberté de culte -y compris le culte musulman, même si elle ne le vise pas nommément.

Les travaux et les conclusions de la mission d'information sont donc restés sur une ligne directrice claire : le plein respect de la laïcité et de la liberté de conscience, telles qu'elles sont garanties par la Constitution, par la loi de 1905 et par tous les textes et toutes les jurisprudences qui en découlent.

Reste que la loi de 1905 est à lire aujourd'hui - comme le fait la jurisprudence administrative - « non plus comme une séparation militante mais comme l'expression d'une neutralité », ainsi que le soulignait le Pr. Jean-Pierre Machelon, dans ses réflexions juridiques présentées en 2006 au ministre de l'Intérieur sur la loi de 1905 et sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics7(*).

· Un culte qui n'existait quasiment pas en 1905, ce qui induit une sorte de hiatus, un déphasage entre l'Islam dans la France de 2016 et les confessions d'implantation plus ancienne.

Le culte musulman, quasi-inexistant en France métropolitaine en 1905, ne s'est développé que bien plus tardivement au cours du XXème siècle, au gré des vagues d'immigration et de la politique de regroupement familial, amplifiées par un taux de natalité plus élevé dans les familles d'origine étrangère (sauf en outre-mer où la situation est différente, avec une présence historique de l'Islam très marquée à Mayotte et à La Réunion).

En conséquence, un certain nombre d'éléments structurels et organisationnels s'inscrivant depuis longtemps dans le droit fil de la loi de 1905 peinent à s'implanter au sein des confessions nouvelles, ce qui crée, non pas une discrimination juridique - puisque les lois de la République et la laïcité à la française l'interdisent absolument - mais une sorte de hiatus au détriment des « derniers arrivants ».

Il est ainsi beaucoup plus compliqué aujourd'hui pour une famille musulmane que pour une famille catholique de scolariser ses enfants près de chez elle dans un établissement d'enseignement privé confessionnel.

De la même manière, on observe une différence sensible entre les aumôniers catholiques, leur nombre et leur statut, et les aumôniers musulmans, dans les hôpitaux et les prisons, notamment.

Autre constat, lorsqu'un musulman décède en France, ses proches pourront avoir plus de difficultés à le faire inhumer dans un « carré musulman », faute des aménagements adéquats dans la plupart des cimetières français.

L'émergence d'un culte postérieur à la loi de 1905 n'est certes pas un phénomène propre à l'Islam : c'est aussi le cas des différents courants du bouddhisme, par exemple. Mais s'agissant des musulmans, il concerne plusieurs millions de personnes, sans commune mesure avec les autres religions apparues après 1905 (les bouddhistes, les orthodoxes, certaines églises protestantes nouvelles, etc...).

Ce déphasage peur être ressenti par certains musulmans comme une véritable discrimination. Pour reprendre un propos fort de notre collègue François Grosdidier, sénateur-maire de la commune de Woippy (Moselle), à la tribune du Sénat (débat de contrôle du 9 juin 2015 sur les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte, organisé à la demande de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation), « comment expliquer à nos concitoyens musulmans que, parce qu'ils n'étaient pas là avant la loi de 1905, ils n'auront jamais les mêmes droits que les pratiquants des autres religions dans notre République ? ». Ce constat est partagé par vos rapporteurs.

· Le système concordataire d'Alsace-Moselle favorise le dialogue entre la puissance publique et les cultes, mais il ne comporte pas les outils juridiques appropriés pour répondre aux problèmes du culte musulman en France.

La mission d'information a eu la chance de compter parmi ses membres quatre sénateurs d'Alsace-Moselle qui, très actifs durant tous les travaux, ont permis de mieux saisir la manière pacifiée dont s'y organisent les rapports entre les cultes et la puissance publique : un de vos deux rapporteurs, M. André Reichardt, ainsi que Mme Fabienne Keller et M. Jacques Bigot, tous trois sénateurs du Bas-Rhin et M. François Grosdidier, sénateur de la Moselle.

Elle a par ailleurs effectué une mission à Strasbourg durant laquelle elle a constaté sur place la qualité du dialogue, entre d'une part les différentes religions, de l'autre les représentants de la puissance publique, qu'il s'agisse de l'État, des collectivités territoriales et de grandes institutions publiques comme l'Université. Ce déplacement a également été l'occasion d'une rencontre très instructive avec un des meilleurs experts du droit des cultes en France et en Europe, le Professeur Francis Messner, directeur de recherches émérite au CNRS et auteur, notamment, d'un rapport aux ministres de l'Intérieur et de l'Éducation nationale sur la formation des cadres religieux musulmans8(*) ; au cours de cette rencontre, a été présentée une intéressante étude sur la situation comparée des cultes en France et en Allemagne.

Un ensemble de textes accordant un statut spécifique à trois grands cultes d'implantation ancienne

Sans entrer dans le détail des textes régissant les cultes en Alsace-Moselle, vos rapporteurs rappelleront simplement que la loi de 1905 sur la séparation des églises et de l'État (comme d'ailleurs la loi de 1901 sur les associations) n'a pas trouvé à s'appliquer en Alsace-Moselle, car ces départements avaient été annexés par l'Empire allemand après la défaite de 1870 et se trouvaient donc sous souveraineté allemande au moment de leur promulgation.

Lors du retour de l'Alsace-Moselle à la France après la première Guerre mondiale, la loi de 1905 n'y a pas été rendue applicable, en raison de l'attachement des Alsaciens-Mosellans à leur droit local des cultes (son maintien a été expressément confirmé par l'article 7 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle), telle sorte que c'est leur droit antérieur qui continue de s'y appliquer9(*).

Ce droit local des cultes se fonde sur des particularismes anciens (certains remontent à l'Ancien Régime) et s'organise autour d'un corpus juridique assez touffu, avec d'un côté les dispositions dites « concordataires », c'est-à-dire issues du traité régissant les rapports entre l'État et les catholiques romains conclu entre Napoléon 1er et le Pape (Convention du 26 messidor an IX), de l'autre un ensemble de textes français (remontant, selon le cas, au Consulat, à l'Empire, à la Restauration ou à la IIème République) et quelques textes allemands, l'ensemble régissant les rapports avec les cultes catholique, protestants reconnus (calviniste et luthérien) et israélite.

Dans les trois départements concernés, l'État offre ainsi aux cultes différentes facilités d'exercice de la liberté religieuse, la différence avec la France « de l'intérieur » portant principalement sur trois points :

- la rémunération par l'État de certains ministres des cultes traditionnels, dont l'Islam ne fait cependant pas partie, puisqu'il est apparu postérieurement ;

- l'existence d'un enseignement religieux dans les écoles publiques ;

- et le soutien financier qui peut être apporté par les collectivités publiques aux cultes, qui a permis à notre collègue François Grosdidier, sénateur-maire de la commune de Woippy (Moselle), de déclarer le 9 juin 2015, lors du débat de contrôle précité, qu'il était sans doute « l'unique maire de France à avoir construit une mosquée sur fonds publics, mais je n'ai pu le faire légalement que parce que je suis élu en Moselle, département concordataire ».

Pour autant, l'Alsace-Moselle reste régie - comme le reste du territoire de la République - par le principe constitutionnel de laïcité, entendu comme la neutralité religieuse de l'État et son indépendance à l'égard des cultes.

Hormis les trois domaines indiqués ci-avant, le régime alsacien-mosellan ne peut naturellement pas répondre à toutes les interrogations soulevées lors des travaux de la mission d'information, à commencer par l'organisation interne du culte musulman et la mise en place à l'initiative des musulmans eux-mêmes d'un organe apte à en assurer une véritable représentation auprès des pouvoirs publics. Pour autant, c'est un autre exemple de pratique des relations entre l'État et les religions.

Dans ces conditions, l'extension de ce système à l'ensemble de la France de l'intérieur - comme cela a pu être suggéré à un moment ou à un autre - représenterait-elle une piste très crédible ? Vos rapporteurs ne le pensent pas, d'autant qu'elle induirait des tensions financières et des contraintes administratives considérables, dont rien n'assure que les Français soient disposés à accepter le coût ; la mesure pourrait même se retourner contre les musulmans, en les stigmatisant aux yeux de l'opinion publique.

Une « culture concordataire » propice au dialogue interreligieux et à des rapports constructifs entre les collectivités publiques et tous les cultes, y compris le culte musulman

En revanche, il convient d'admettre que depuis très longtemps, le dialogue interreligieux et des rapports de confiance entre les collectivités publiques et les cultes sont des éléments constitutifs de la « culture concordataire », dont le culte musulman ne pourrait que bénéficier. Comme l'a résumé notre collègue Jacques Bigot, « je dirai que, sous le régime concordataire, la différence religieuse est mieux adoptée ».

· De véritables interrogations laissées sans réponse...

Les travaux de la mission d'information ont couvert la totalité des grands secteurs de l'organisation du culte musulman en France, et ont permis d'y identifier certaines difficultés dans l'organisation de ce culte - ou plutôt dans son manque d'organisation - et dans le dialogue institutionnel avec ce culte. Il s'agit d'un constat largement partagé, la mission ayant souvent observé que ses propres interrogations rejoignaient celles des musulmans eux-mêmes.

Toutes ces questions ne sont pas nouvelles, et les pouvoirs publics ont déjà tenté - souvent en vain - d'apporter des réponses à plusieurs d'entre-elles. À cet égard, un des enseignements majeurs ressortant de nos travaux est que, dans la plupart des cas, l'État a manqué sa cible en tentant de dupliquer pour le culte musulman des solutions toutes faites empruntées à l'organisation d'autres confessions...

Le syndrome de la décalcomanie...

La tendance à proposer au culte musulman des formules conçues pour d'autres cultes a engendré un certain nombre de « fausses bonnes idées » qui, très vite, ont montré leurs limites.

Tel est le cas, par exemple, des tentatives pour instaurer un organe de représentation du culte musulman sur le modèle du Consistoire israélite, alors que l'organisation interne de ces deux confessions religieuses diffère (le modèle d'organisation que pourraient offrir les partis politiques ou les syndicats n'étant pas mieux approprié) ; c'est le cas, également, des comparaisons inopérantes entre les règles applicables à la filière de la viande casher et celles qui régissent la filière halal...

Au fil de ses auditions, la mission d'information a reconsidéré un certain nombre d'idées reçues et de clichés simplistes pouvant conduire à de regrettables erreurs d'appréciation.

Enfin, vos rapporteurs ont écarté la « question du voile », qui a déjà reçu les réponses législatives et jurisprudentielles appropriées, avec, d'une part, la loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics puis, d'autre part, la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public, entrée en vigueur à compter du 11 avril 2011 (texte déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2010-613 DC du 7 octobre 2010). Différentes circulaires et une jurisprudence assez abondante ont précisé les modalités de mise en oeuvre de ces deux lois, qui n'appellent dès lors pas de nouvelles observations.

*

* *

Sur ces bases, vos rapporteurs ont orienté leurs travaux dans sept grandes directions avec le souci de dresser un état des lieux le plus précis possible, d'apporter des réponses ou de faire part de leurs interrogations. Ces orientations de travail font chacune l'objet d'un chapitre du présent rapport :

I. La délimitation du périmètre de l'Islam en France et des problématiques spécifiques qu'il soulève.

Vos rapporteurs ont collecté des données objectives sur la présence et la pratique musulmanes en France. Ils ont procédé à des comparaisons avec les autres grandes religions. Ce travail reste cependant compliqué par l'absence de statistiques religieuses officielles dans notre pays, imposant dès lors de se référer à des estimations officieuses.

II. Le recrutement et la formation des ministres du culte musulman exerçant en France (imams et aumôniers), notamment en vue d'en garantir la compatibilité avec les traditions françaises et valeurs de la République.

Cette question conduit à s'interroger sur la contribution des États étrangers au recrutement et à la formation des imams oeuvrant sur notre territoire national : doivent-ils le faire ? Peuvent-ils le faire ? Et si oui, dans quelles conditions ?

III. La clarification des sources de financement, qu'il s'agisse de la construction des lieux de culte ou du fonctionnement des mosquées et des aumôneries musulmanes.

Comme l'a souligné notre collègue Mme Évelyne Yonnet, il n'est pas envisageable de demander aux communes de financer la construction de mosquées, malgré les pressions dont elles font l'objet, ce qui implique nécessairement de trouver ailleurs les ressources nécessaires, y compris en provenance de l'étranger si les dons sont accordés sans conditionnalité et selon une procédure garantissant leur transparence. Cette question est en lien direct avec le rôle de la Fondation pour les oeuvres de l'Islam en France, tombée en léthargie aussitôt après sa création mais que le ministère de l'Intérieur semble actuellement vouloir réactiver10(*).

IV. L'organisation et la transparence de la filière halal, qui soulève des problèmes à la fois cultuels, sanitaires, financiers et de compétitivité des entreprises françaises exportatrices de produits halal.

Cette question revêt une dimension internationale assez marquée
- quoique souvent méconnue - car l'abattage rituel fait l'objet d'un certain nombre de dispositions européennes et de tentatives de normalisation (AFNOR, ISO...) auxquelles il convient de rester attentif.

V. L'organisation, la gouvernance et la représentativité de l'organe en charge du culte musulman et du dialogue institutionnel entre ce culte et les pouvoirs publics.

Cette fonction est actuellement exercée, pour partie, par le Conseil français du culte musulman et ses déclinaisons régionales ; aujourd'hui, cette problématique ne paraît pas dissociable de celle de l'influence des « pays d'origine » dans l'organisation du culte musulman en France.

VI. L'enseignement privé musulman, même si la plupart des questions ne lui sont pas propres et concernent tous les établissements confessionnels, aussi bien de niveau scolaire que de niveau universitaire (contractualisation, contrôles de l'Éducation nationale, etc...).

Parmi ces questions, se pose celle du statut de quelques établissements français d'enseignement supérieur privé formant les futurs imams.

VII. Quelques questions pratiques auxquelles les maires se trouvent confrontés, sans toujours disposer du soutien des préfectures ni pouvoir y apporter les réponses appropriées (l'implantation de carrés musulmans dans les cimetières, par exemple).


* 1 Rapport de la commission d'enquête coprésidée par Mme Nathalie Goulet et M André Reichardt sur les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe - n° 388 (2014-2015) du 1er avril 2015.

* 2 Rapport d'information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales n° 345 (2014-2015) du 17 mars 2015.

* 3 Faire revenir la République à l'École - Rapport de M. Jacques Grosperrin, fait au nom de la commission d'enquête Service public de l'éducation, sou la présidence de Mme Françoise Laborde, n° 590 tome I (2014-2015) du 1 juillet 2015.

* 4 Traçabilité, compétitivité, durabilité : trois défis pour redresser la filière viande - Rapport d'information de Mme Sylvie Goy-Chavent, fait au nom de la mission commune d'information sur la filière viande n° 784 (2012-2013) du 17 juillet 2013.

* 5 La plupart des auditions plénières ont fait l'objet d'une retransmission vidéo en direct sur le site du Sénat.

* 6 L'Islam dans la République, rapport du Haut conseil à l'intégration, novembre 2000.

* 7 Les relations des cultes avec les pouvoirs publics - rapport au ministre de l'Intérieur présenté par le Pr Jean-Pierre Machelon au nom de la commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics - Septembre 2006.

* 8 La formation des cadres religieux musulmans - rapport présenté par le Pr. Francis Messner, directeur de recherche émérite au CNRS - septembre 2013 et actualisation juillet 2014.

* 9 Ce particularisme alsacien-mosellan et, notamment, la rémunération des ministres des cultes par l'autorité publique a été clairement validé par les considérants de principes d'une décision récente du Conseil constitutionnel (2012-297 QPC) du 21 février 2013 : « Considérant qu'aux termes de l'article VII des articles organiques des cultes protestants de la loi du 18 germinal an X [...] ``Il sera pourvu au traitement des pasteurs des églises consistoriales'' [...] Considérant que la loi du 18 germinal an X a promulgué et rendu exécutoires comme lois de la République, d'une part, ``La convention passée à Paris le 26 messidor an IX, entre le Pape et le Gouvernement français [...]'' et, d'autre part, les articles organiques de ladite convention et les articles organiques des cultes protestants ; qu'aux termes de l'article 3 de la loi du 17 octobre 1919 relative au régime transitoire de l'Alsace et de la Lorraine [...] : ``Les territoires d'Alsace et de Lorraine continuent, jusqu'à ce qu'il ait été procédé à l'introduction des lois françaises, à être régis par les dispositions législatives et réglementaires qui y sont actuellement en vigueur'' ; que le 13° de l'article 7 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle a expressément maintenu en vigueur dans ces départements à titre provisoire l'ensemble de la législation locale sur les cultes et les congrégations religieuses ; qu'enfin, selon l'article 3 de l'ordonnance du 15 septembre 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine dans [ces] départements : ``La législation en vigueur à la date du 16 juin 1940 est restée seule applicable et est provisoirement maintenue en vigueur'' [...] Considérant qu'il résulte de ce qui précède que n'ont pas été rendues applicables [à ces] départements les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 susvisée et, notamment, celles de la première phrase de son article 2 qui dispose : ``La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte'', ainsi que celles de son article 44 en vertu desquelles : ``Sont et demeurent abrogées toutes les dispositions relatives à l'organisation publique des cultes antérieurement reconnus par l'État, ainsi que toutes dispositions contraires à la présente loi et notamment la loi du 18 germinal an X'' ; qu'ainsi, dans ces départements, les dispositions contestées, relatives au traitement des pasteurs des églises consistoriales, sont demeurées en vigueur [...] Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le grief tiré de ce que l'article VII des articles organiques des cultes protestants de la loi du 18 germinal an X relative à l'organisation des cultes serait contraire au principe de laïcité doit être écarté [...] ».

* 10 Cette Fondation dispose d'un fonds dormant d'un million d'euros qui, sans doute, pourraient permettre de lancer un certain nombre de projets restant dans le cadre de la loi de 1905. Au tout début de ses travaux, la mission d'information a reçu en audition le haut-fonctionnaire en charge de préfigurer la réactivation de la Fondation ou d'une instance nouvelle qui pourrait lui succéder.