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De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés

5 juillet 2016 : De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés ( rapport d'information )

B. UN ENCADREMENT RÈGLEMENTAIRE CROISSANT DE LA PART DE L'ÉTAT POUR UNE FILIÈRE À L'ORGANISATION PEU LISIBLE

De l'avis de la plupart des personnes entendues par la mission d'information, l'organisation de la filière halal souffrirait en effet d'une réglementation inadaptée, d'un enchevêtrement des compétences et d'une insuffisance de contrôles.

1. Au stade de l'abattage, un encadrement réglementaire strict et un système de certification officielle

L'encadrement de la filière halal par les pouvoirs publics intervient tout d'abord au stade de l'abattage : les modalités de l'abattage rituel sans étourdissement sont soumises au respect de conditions strictes, tandis qu'un système d'agrément officiel détermine les opérateurs habilités à le pratiquer.

a) Les conditions applicables aux opérateurs pratiquant l'abattage rituel ont été récemment renforcées, mais souffrent d'un manque de contrôles

Si l'étourdissement au moment de l'abattage des animaux demeure le principe43(*), une exception assortie de strictes conditions est admise par le droit national comme par le droit européen s'agissant de l'abattage rituel.

Le considérant n° 18 du règlement européen n° 1099/2009 du 24 septembre 2009 sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort indique ainsi qu'il s'agit de respecter « la liberté de religion et le droit de manifester sa religion ou ses convictions par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites, tel que le prévoit l'article 10 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ». L'article 4 de ce règlement admet ainsi l'absence d'étourdissement en cas d'abattage rituel, à la condition qu'il soit effectué dans un abattoir.

Le droit français, à l'article L. 237-2 du code rural, prévoit également la prohibition des abattages clandestins. Entendue par la mission d'information, Mme Anne-Laure Fondeur, conseillère auprès du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, chargée de la sécurité sanitaire, a indiqué que la période de l'Aïd el Kébir faisait de ce point de vue l'objet d'une particulière vigilance de la part des ministères de l'Agriculture et de l'Intérieur, qui rappellent chaque année leurs obligations aux services de contrôle par voie de circulaire. Le cas échéant, des abattoirs temporaires peuvent par ailleurs être mis en place lorsque les structures permanentes ne permettent pas d'absorber les besoins.

La réglementation nationale transposant ces dispositions communautaires - l'article R. 214-70 du code rural et de la pêche maritime prévoyant l'exception à l'obligation d'étourdissement préalable - a été récemment renforcée par deux textes fixant de nouvelles obligations aux abattoirs.

En premier lieu, le décret n° 2011-2006 du 28 décembre 2011 est venu imposer aux abattoirs souhaitant pratiquer l'abattage rituel de disposer d'une autorisation préfectorale ad hoc. La délivrance de cette autorisation préfectorale est soumise au respect de quatre conditions :

- la mise en place d'un système d'enregistrement destiné à vérifier que les abattages pratiqués sans étourdissement correspondent à des commandes effectives. Un registre établi à cet effet doit ainsi démontrer que le plan de charge d'abattage sans étourdissement est en lien avec le carnet de commandes de l'abattoir pour les filières rituelles ;

- la présence d'un matériel adapté, permettant notamment de procéder à la contention des animaux ;

- la présence d'un personnel disposant d'une formation suffisante ;

- la mise en oeuvre de procédures garantissant les cadences et le niveau d'hygiène adaptés à cette technique particulière d'abattage. Cette dernière condition doit emporter, pour chaque abattoir, l'élaboration d'un plan de maîtrise du bien-être animal et la mise en place d'autocontrôles réguliers.

En second lieu, un arrêté du 31 juillet 2012 a imposé à l'ensemble des opérateurs intervenant au poste d'abattage, y compris les sacrificateurs pratiquant l'abattage rituel, de suivre une formation spécifique, comprenant un module relatif à l'abattage sans étourdissement, et sanctionnée par un certificat de compétence relatif à la « protection des animaux dans le cadre de leur mise à mort », délivré par le ministère de l'Agriculture.

Le respect de ces différentes obligations dépend fortement des contrôles menés par les services compétents du ministère de l'Agriculture auprès des abattoirs. Ces contrôles, qui portent sur le respect des règles d'hygiène, de sécurité et de protection des animaux, sont des contrôles de deuxième niveau - la responsabilité première en la matière incombant aux opérateurs économiques soumis, en application de la réglementation européenne, à une obligation d'autocontrôle. Or, les éléments, notamment filmés, récemment révélés dans la presse par les associations de protection animale révèlent pour le moins une insuffisance des moyens de contrôle de l'État. Ainsi que l'a relevé le ministère de l'Agriculture devant la mission d'information, il s'agit cependant d'un problème qui va bien au-delà de la seule filière halal - laquelle se trouve néanmoins particulièrement exposée du fait du mode d'abattage sans étourdissement.

Article R. 214-70 du code rural et de la pêche maritime

I -L'étourdissement des animaux est obligatoire avant l'abattage ou la mise à mort, à l'exception des cas suivants : 1° Si cet étourdissement n'est pas compatible avec la pratique de l'abattage rituel ;

[...]

III. - Un abattoir ne peut mettre en oeuvre la dérogation prévue au 1° du I que s'il y est préalablement autorisé.

L'autorisation est accordée aux abattoirs qui justifient de la présence d'un matériel adapté et d'un personnel dûment formé, de procédures garantissant des cadences et un niveau d'hygiène adaptés à cette technique d'abattage ainsi que d'un système d'enregistrements permettant de vérifier que l'usage de la dérogation correspond à des commandes commerciales qui le nécessitent.

La demande d'autorisation est adressée au préfet du département du lieu d'implantation de l'abattoir qui dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception complète du dossier pour statuer sur la demande. L'autorisation est accordée par arrêté du préfet. Cet arrêté peut restreindre l'étendue de l'autorisation à certaines catégories d'animaux.

Le contenu du dossier de demande d'autorisation est précisé par arrêté du ministre chargé de l'agriculture.

Toute modification des éléments pris en compte pour l'octroi de l'autorisation initiale, de même que la cessation d'activité doivent être notifiées au préfet. Au vu des modifications constatées, celui-ci décide de la nécessité de renouveler ou modifier les conditions de l'autorisation.

L'autorisation peut être suspendue ou retirée à la demande de l'établissement, ou par le préfet en cas de méconnaissance des conditions de l'autorisation ou des dispositions du présent titre.

b) Un régime d'agrément officiel par trois mosquées (Paris, Lyon et Évry) pour les sacrificateurs habilités

En application de l'article R. 214-75 du code rural et de la pêche maritime, les opérateurs procédant à l'abattage rituel des animaux au sein des abattoirs doivent par ailleurs disposer d'une carte de sacrificateur. Selon les estimations transmises à vos rapporteurs, on compterait environ un millier de sacrificateurs musulmans ainsi habilités. Ces sacrificateurs peuvent être salariés soit directement par l'abattoir, soit par l'organisme de certification privé intervenant en aval de l'abattage.

Cette carte de sacrificateur ne peut être délivrée que par l'une des trois mosquées habilitées à cet effet par les pouvoirs publics : d'abord confié à la seule Grande Mosquée de Paris par un arrêté ministériel du 15 décembre 1994, cet agrément a été étendu aux mosquées de Lyon et d'Évry par deux arrêtés ministériels en date du 27 juin 1996, pour des raisons historiques d'équilibre entre les différentes communautés nationales (cf. les trois arrêtés en annexe).

Ce pouvoir d'habilitation conférée à certaines mosquées constitue le seul levier direct de l'État sur la filière halal dans son ensemble. Il est cependant à noter que l'État n'intervient en rien dans le choix direct des sacrificateurs. En outre, ce mode de certification du halal par agrément public intervient au seul stade de l'abattage ; il n'existe pas de contrôle de traçabilité officiel de l'ensemble de la filière, la certification privée prenant ensuite le relais.

Ce système oligopolistique a été critiqué à plusieurs reprises devant la mission d'information. Mme Hanen Rezgui Pizette, dans son ouvrage précité, a ainsi remis en cause le rôle de la Grande Mosquée, jugée peu démocratique dans son fonctionnement et délibérément « commerciale » dans son contrôle de la filière halal. M. Ahmet Ogras, président du Comité de coordination des musulmans turcs de France (CCMT), a également remis en cause cette organisation en ce qu'elle ne permettrait pas de représenter la composante turque de l'Islam en France dans la filière.

Les cartes de sacrificateurs sont vendues par les trois mosquées selon des règles qui leur sont propres. Ainsi, la Grande Mosquée de Paris a indiqué à vos rapporteurs que la carte de sacrificateur était vendue sur la base d'un prix forfaitaire de 160 euros, sachant que la Grande Mosquée en délivre jusqu'à 300 chaque année (soit environ 48 000 euros de chiffre d'affaires). De son côté, M. Khalil Merroun, recteur de la mosquée d'Évry, a indiqué que le prix de la carte de sacrificateur résultait d'une négociation avec l'abattoir qui la sollicite pour son employé, et dépendait notamment de la taille de l'abattoir. Il a précisé que le chiffre d'affaires de cette délivrance s'établissait « entre 250 000 et 300 000 euros par an ».

En tout état de cause, de ce chiffre d'affaires approximatif doivent être déduits les frais inhérents à la délivrance (notamment les frais de personnel chargé de vérifier l'aptitude des sacrificateurs) pour déterminer le revenu de cette activité de délivrance. Sur la base des informations communiquées à la mission d'information et sous réserve d'une enquête comptable poussée qui n'est pas de la compétence de cette dernière, le revenu tiré de la vente des cartes de sacrificateurs par les trois mosquées habilitées, s'il existe, est extrêmement faible et marginal au regard du chiffre d'affaires global de la filière halal.

Vos rapporteurs se sont interrogés sur l'opportunité de maintenir cet « oligopole » des trois mosquées qui, par l'opacité de son fonctionnement, semble susciter beaucoup de méfiance de la part de la communauté musulmane elle-même. L'intervention de l'État pourrait être de deux ordres :

établir des règles communes concernant les modalités de délivrance de ces cartes. En particulier, l'État pourrait prévoir la gratuité de ces cartes ou fixer un prix forfaitaire maximum, ce qui permettrait d'harmoniser les pratiques de fixation des tarifs des différentes mosquées habilitées. En outre, dès lors que l'État fixerait, au niveau règlementaire, des règles en matière de vente des cartes de sacrificateur, il serait légitime pour venir en contrôle de la bonne application, réduisant ainsi la méfiance liée à l'opacité de ce circuit ;

modifier le champ des mosquées habilitées.

Sur ce sujet, M. Thomas Campeaux, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur, a précisé que, en pratique, toute mosquée peut déposer une demande d'habilitation : « d'autres institutions ou mosquées musulmanes pourraient être agréées à condition de remplir les critères qui (...) ne sont pas écrits. Il s'agit, en fait, d'un contrôle a minima par les pouvoirs publics afin que les cartes de sacrificateurs ne soient pas délivrées par n'importe qui. La mosquée de Strasbourg semble vouloir être agréée, mais (...) nous n'avons jamais reçu de demande formelle d'habilitation ». Le critère non écrit vérifié par le ministère de l'Intérieur est le fait de disposer, au sein de la communauté musulmane, d'une légitimité et d'une autorité suffisantes en matière religieuse.

Historiquement, l'extension en 1996 de l'habilitation à trois mosquées plutôt qu'à la seule Grande Mosquée de Paris, répondait à l'impératif de ne pas privilégier une communauté d'origine plutôt qu'une autre, dans le contexte d'un Islam français qui était et qui reste encore très structuré par ces marqueurs nationaux. À cet égard, le recentrage de l'habilitation sur une seule mosquée ne semble pas davantage opportun aujourd'hui que dans les années 1990.

Vos rapporteurs rappellent qu'il est permis à toute mosquée de solliciter une habilitation. Pour mettre un terme à ce qui est parfois perçu par la communauté musulmane comme un « privilège » accordé de façon presque arbitraire à trois mosquées au niveau national, vos rapporteurs proposent donc deux pistes de « décentralisation » de l'habilitation à la délivrance de cartes de sacrificateurs : la désignation d'une grande mosquée régionale habilitée ; ou une habilitation confiée de droit à toute mosquée présentant certaines caractéristiques de taille.

2. Un système de certification privée caractérisé par son opacité

La filière halal comprend ensuite un deuxième niveau avec l'intervention d'un organisme de certification compétent pour reconnaître le caractère halal des viandes. Cette opération, effectuée par des organismes privés dans le cadre d'un marché libre, est acquittée par les industriels de la filière et comprise dans le prix final payé par le consommateur.

Or, ainsi que le soulignait dès 2013 la mission commune d'information sénatoriale sur la filière viande, « le marché de la certification [dans la filière halal] s'est développé de manière anarchique dans un cadre libéral et concurrentiel, avec des coûts de certification très variables ».

Les opérateurs de la certification sont en effet très divers, certains étant indépendants (c'est notamment le cas de Muslim Conseil International -MCI- ou encore de l'Association « A votre service - AVS »), tandis que d'autres sont liés aux mosquées compétentes pour la délivrance des agréments (la Société française de contrôle de viande halal - SFCVH - était ainsi jusqu'à récemment lié à la Grande Mosquée de Paris, tandis que l'Association rituelle de la Grande mosquée de Lyon - ARGML - est rattaché à la mosquée de Lyon). Ces opérateurs utilisent chacun leur propre cahier des charges et leur propre charte du halal, et pratiquent des tarifs très variables. Entendu par la mission d'information, le ministère de l'Agriculture a cependant indiqué que « la certification privée n'[était] pas un enjeu économique majeur pour le marché national ».

Selon Mme Florence Bergeaud-Blackler, chercheuse au CNRS, le développement du système opaque de la certification privée s'explique notamment par la méfiance de certains consommateurs musulmans envers les pratiques d'abattage rituel. Il en découlerait un phénomène de surenchère entre les divers organismes de certification sur la manière de garantir le caractère véritablement halal d'un produit.

À ce stade de la filière, le rôle de l'État se borne à contrôler que les règles relatives à l'étiquetage halal sont bien respectées. Il s'agit d'une compétence de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) du ministère en charge de la consommation, qui contrôle les éventuelles fraudes à l'étiquetage sans intervenir dans le processus de certification. Lors de son audition par la mission d'information, le ministère de l'Agriculture a par ailleurs indiqué que l'État français ne procédait pas davantage à la certification des produits halal à l'export.

L'opacité du secteur de la certification permet à certains organismes de certification parfois fantaisistes de prospérer, entretenant ainsi en retour la défiance des consommateurs musulmans. Les associations de consommateurs dénoncent ainsi régulièrement les pratiques douteuses de ce qui émerge comme le « business halal ».

Cette situation résulte largement de l'absence d'une définition partagée sur les méthodes et les procédures de l'abattage halal, et notamment de la controverse sur la question de l'étourdissement. Elle favorise une multiplicité d'opérateurs de certification concurrents, tandis que la DGCCRF ne peut pleinement jouer son rôle dans la lutte contre la répression des fraudes en l'absence d'une définition précise du label halal à laquelle se référer. Selon une note d'information de juin 2008 de la DGCCRF, « la DGCCRF recherche et constate la tromperie sur les qualités substantielles d'un produit et est, à ce titre, amenée à vérifier la validité de l'usage de la mention « Halal » », étant entendu que ces contrôles ne peuvent porter que sur « des critères concrets et unanimement partagés au sein de la communauté musulmane », comme la présence ou non de porc.


* 43 Fixé depuis le décret n° 70-886 du 23 septembre 1970 imposant le principe de l'étourdissement préalable à la saignée de l'animal, et ménageant cependant une exception « en cas d'égorgement rituel ». En ce cas, « l'égorgement rituel ne peut être effectué que par des sacrificateurs habilités par des organismes religieux agréés par le ministre de l'agriculture, sur proposition du ministre de l'intérieur. »