II. DES SOLUTIONS À PROMOUVOIR POUR SAUVEGARDER ET VALORISER LES FILIÈRES AGRICOLES ULTRAMARINES
A. AMÉLIORER IMPÉRATIVEMENT LA PRISE EN COMPTE DES OUTRE-MER DANS L'ÉLABORATION DES NORMES ET LE CONTRÔLE
1. Une prise de conscience des autorités françaises à pousser plus loin
a) Des progrès récents ciblant les outre-mer
La spécificité de la problématique ultramarine commence à être reconnue au niveau national . Le rapport au Premier ministre de novembre 2014 de notre collègue député Dominique Potier sur les pesticides et l'agroécologie recommandait déjà d'accorder une priorité aux outre-mer, désignés comme « avant-garde tropicale » dans la mise en oeuvre du plan de résorption des impasses phytosanitaires en notant que la réglementation en vigueur ne facilitait pas les indispensables expérimentations. 12 ( * ) Vos rapporteurs ont pu remarquer au cours de leurs auditions que le ministère de l'agriculture, les instituts de recherche nationaux (INRA, Cirad, Irstea) et l'Anses témoignaient d'une volonté commune de remédier aux contraintes normatives qui pèsent disproportionnellement sur les agriculteurs et éleveurs ultramarins.
Des solutions innovantes sont continuellement développées avec la recherche et dans le cadre des plans Ecophyto , afin de proposer des itinéraires techniques efficaces et économes en produits phytopharmaceutiques de synthèse. La problématique des usages orphelins et mineurs est traitée dans les Réseaux d'innovation et de transfert agricole (RITA) des DOM , dont l'action transversale permet de mobiliser les interprofessions et de diffuser les acquis de la recherche via des solutions opérationnelles. Ces structures très souples jouent un rôle d'interface et de transfert très positif entre la recherche et la profession, qui facilite l'appréhension par les producteurs de l'alourdissement constaté des contraintes sanitaires et phytosanitaires. Ainsi les actions du RITA Guadeloupe ont-elles fait l'objet d'une appréciation très positive dans le cadre du projet européen Agrispin destiné à identifier et promouvoir des bonnes pratiques agricoles. En lien étroit avec l'INRA et le Cirad, ce réseau a notamment mené des opérations très pertinentes pour relancer la filière agrumes victime du citrus greening , pour structurer la filière ignames et pour développer la production de miel. Sur la période 2011-2014, il a également travaillé à la réduction de l'impact des effluents d'élevage et à l'établissement d'une plateforme d'évaluation et de transfert d'innovations variétales.
Le ministère de l'agriculture affiche une politique dynamique pour atteindre l'objectif d'un taux de couverture de 49 % des besoins en usages phytosanitaires dans les DOM pour 2017 , ce qui présenterait une progression d'environ 75 %.Une commission des usages orphelins dans les DOM , animée par la DGAL, examine chaque année les usages mal pourvus des cultures tropicales et contribue à la priorisation des dossiers et à la production de données pour les usages mineurs. Le ministère se montre à l'écoute des filières pour la délivrance d'AMM en urgence en cas de crises phytosanitaires et soutient également la collecte des informations indispensables aux extensions pour usages mineurs, en lien avec la profession agricole et les instituts techniques.
À cet effet, un réseau dédié aux cultures tropicales a été mis en place. Il est constitué des Centres Techniques de la Canne et du Sucre (CTCS) de Martinique et Guadeloupe, de l'ARMELFHOR et d'ERCANE à La Réunion. De plus, l'expert en usages mineurs de la direction générale de l'alimentation collabore avec l'Institut technique tropical (IT2) pour synthétiser les informations sur les produits testés. Le lien établi avec les sociétés phytosanitaires détentrices des brevets sur les produits testés permet de préciser avec elles les modalités de demande d'extension d'usages sur les cultures tropicales. Chaque année, des programmes d'expérimentations sont menés pour permettre de proposer de nouvelles extensions.
Par ailleurs, le catalogue des usages mis en oeuvre depuis mars 2015 consacre un fascicule et des usages spécifiques aux cultures tropicales . Le regroupement de certaines cultures au sein d'une seule catégorie d'usage sous la terminologie globale de « cultures tropicales » permet d'améliorer la procédure d'AMM en facilitant les extensions d'usages.
Cette refonte du catalogue des usages a permis de couvrir un certain nombre de cultures orphelines qui n'y figuraient pas et pour lesquelles il était impossible d'homologuer un produit phytopharmaceutique adapté. Le regroupement des cultures dans le catalogue a été effectué en se fondant sur un critère de résidus, en considérant que le niveau de résidus acceptable pour une application à une dose déterminée d'un produit pouvait être extrapolé entre certaines cultures aux caractéristiques similaires, par exemple de la tomate vers l'aubergine ou du blé vers l'épeautre. Auparavant, les données devaient être fournies culture par culture, ce qui était long, coûteux et concrètement hors de portée des filières de diversification. Grâce au catalogue, il est désormais possible de procéder à des extrapolations qui devraient ouvrir de nouvelles solutions aux petites productions fruitières et légumières des outre-mer .
Parallèlement, les professionnels, par l'intermédiaire de l'IT2 , ont mis en place une structure de coordination . Un agent basé en région parisienne est chargé de veiller à la cohérence des programmes d'expérimentation et de suivre des dossiers auprès de l'Anses et la DGAL.
L' Anses participe au mouvement de prise en compte accrue des particularités des agricultures ultramarines. Elle intervient au sein de la commission des usages orphelins des DOM . Elle s'efforce de maintenir des liens étroits avec les acteurs scientifiques et économiques ultramarins en nommant un coordonnateur référent pour les outre-mer qui entretient un dialogue régulier avec les différents instituts de recherche . Les priorités et besoins spécifiques des outre-mer sont également pris en compte dans les fiches de contextualisation techniques et économiques que les ingénieurs filière de l'Anses, et notamment le référent DOM, produisent et qui accompagnent le dossier de demande d'AMM depuis sa mise en évaluation jusqu'à la signature de la décision. Pour la rédaction de cette fiche, des informations sont recueillies auprès des organismes techniques et de développement (Cirad, IT², CTCS, chambre d'agriculture...) et des services de l'État (DGAL, ODEADO).
Comme l'indique M. Jérôme Laville, coordinateur référent pour l'outre-mer de l'Anses : « les dossiers de demande d'homologation, particulièrement pour les cultures tropicales, nous sont connus plusieurs mois avant de nous être officiellement transmis. Nous identifions d'éventuels points de blocage pour l'homologation et entrons en contact avec les filières agricoles, notre point de passage privilégié étant l'Institut technique tropical pour éviter la multiplicité des interlocuteurs. Nous laissons donc l'évaluateur faire son travail scientifique, mais lors du processus de décision, nous pouvons introduire des informations supplémentaires à l'attention de la direction générale sur l'impact économique ou technique de la décision ou sur d'éventuelles mesures qui pourraient l'accompagner. Dans ce processus de contextualisation, je m'appuie sur les compétences des personnes aux commandes et des instituts techniques. La décision étant nationale et s'imposant à tous les territoires, la prise en compte, en amont, des spécificités de chacun est essentielle . » 13 ( * )
Cette démarche a permis notamment de trouver un compromis pour l'utilisation du banole sur le bananier en ajustant les cadences d'application . Les premières évaluations du risque environnemental par l'Anses ne tenaient pas compte de la présence de certains insectes en outre-mer qui étaient inconnus dans l'Hexagone. La profession a soutenu une demande de la société détentrice du produit, sur la base des données de l'institut technique. Le dialogue avec le référent outre-mer de l'Anses a permis ensuite de vérifier la cohérence des propositions et leur possible extension à l'ensemble des territoires français produisant de la banane.
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Les travaux de l'Observatoire des résidus de pesticides aux Antilles L'Observatoire des résidus de pesticides (ORP) a été confié à l'AFSSA puis l'Anses depuis 2003, par décision des ministères chargés de la santé, de l'agriculture, de la consommation et de l'environnement. Ses missions sont les suivantes : - rassembler, en vue de leur valorisation, les informations et résultats des contrôles et mesures de résidus de pesticides dans différents milieux et produits consommés par l'homme, - organiser l'exploitation des données existantes pour estimer les niveaux d'exposition des populations aux pesticides, - identifier les actions de progrès pouvant être mises en place sur les systèmes d'information et notamment la nature et le format des données collectées. Depuis 2015, l'ORP est intégré au dispositif de phytopharmacovigilance de l'Anses visant à surveiller les effets indésirables des produits phytopharmaceutiques sur l'homme et l'environnement. Dans le cadre de l'étude Sapotille publiée en 2012 sur les expositions alimentaires aux résidus de pesticides aux Antilles, la présence de 66 substances prioritaires a pu être étudiée dans 30 types de denrées locales. Huit substances ont été détectées ou quantifiées dans au moins une denrée d'origine végétale : chlorpyriphos, diazinon, indoxacarb, procymidone, difenoconazole, iprodione, méthomyl et trichlorfon. Douze ont été détectées ou quantifiées dans au moins une denrée d'origine animale : buprofezin, carbaryl, diazinon, lambda-cyhalothrine, phorate, phosmet, procymidone, pirimiphos-méthyl, vinclozoline, acrinathrine, propargite, pyrazophos. À partir de ces données, l'Anses a pu réaliser une évaluation des risques. Dans un scénario d'exposition protecteur, 7 substances présentaient une probabilité non nulle de dépassement de la dose journalière admissible pour au moins une catégorie d'âge : diazinon, diméthoate, dieldrine, endrine, oxydéméton-méthyl, parathion et phorate dont seul le diméthoate était autorisé à l'époque. Parmi les substances interdites figurant dans cette liste figuraient notamment des polluants organiques persistants. En dehors du chlordécone, l'étude Sapotille n'a pas pu mettre en évidence des situations d'exposition des consommateurs aux Antilles sensiblement différentes de celles constatées en métropole. À partir de cette évaluation des risques et afin de limiter les incertitudes, l'Anses a recommandé de réaliser de nouvelles études de consommation alimentaire aux Antilles afin de pouvoir calculer de façon actualisée et plus robuste les expositions. Cette recommandation a été suivie par la mise en oeuvre de l'étude Kannari dans le cadre du plan chlordécone. |
Source : Anses
b) Des marges de consolidation et de simplification
(1) Accroître les marges de manoeuvre techniques des producteurs ultramarins
Des efforts peuvent encore être faits par les autorités nationales , au premier rang lesquelles le ministère de l'agriculture et l'Anses, pour simplifier et adapter le cadre normatif qui s'applique aux agricultures des outre-mer . Ils devront être complétés par une action résolue de la France au niveau européen pour faire évoluer les règlements communautaires qui laissent dans l'ombre les problématiques spécifiques des RUP.
Si vos rapporteurs se félicitent de l'installation en mars 2016 d'un comité des normes agricoles , paritaire entre l'administration et la profession agricole, sous la présidence du préfet Pierre-Etienne Bisch , ils demandent que les outre-mer soient pris en compte systématiquement dans les travaux de ce comité, à la fois pour l'analyse des normes existantes et pour la préparation de nouvelles normes.
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Proposition n° 2 14 ( * ) : Prendre en compte systématiquement les outre-mer dans les travaux du comité des normes agricoles, présidé par Pierre-Étienne Bisch et installé en mars 2016, à la fois pour l'analyse des normes existantes et pour la préparation de nouvelles normes |
Parmi les conséquences positives prévisibles de la simplification et de l'acclimatation normative , il faut compter le renforcement et la structuration des filières de diversification végétale et animale des outre-mer. Les filières de la banane et de la canne dialoguent déjà intensément avec le ministère de l'agriculture et l'Anses et se sont dotées d'instruments de recherche et de transfert technologiques performants. De même, il convient de soutenir les filières de diversification pour qu'elles puissent à leur tour porter des demandes d'autorisation d'urgence, d'extension d'AMM pour usage mineur et d'homologation de substances peu préoccupantes, déposer des dossiers de subventions solides et s'approprier les résultats de la recherche.
À cet égard, vos rapports soulignent tout l'intérêt que présenterait le développement du modèle MOSAICA . Mis au point par l'unité ASTRO de l' INRA , il permet de mesurer l'impact non seulement de changements techniques et environnementaux mais aussi de l'évolution des normes réglementaires sur les choix de cultures et de pratiques des agriculteurs au niveau de la parcelle, de l'exploitation et du territoire. Dans une deuxième phase, il serait judicieux d'étendre ce modèle construit pour la Guadeloupe vers la Martinique, La Réunion et la Guyane et de le transformer en outil d'aide à la décision.
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Proposition n° 20 : Développer le modèle MOSAICA de l'unité ASTRO de l'INRA pour mesurer l'impact de l'évolution des normes réglementaires sur le choix de cultures et de pratiques des agriculteurs ; étendre et transformer ce modèle en outil d'élaboration des stratégies territoriales agricoles et d'aide à la décision |
Pour accroître les capacités de recherche, de transfert et d'analyse dans les outre-mer, vos rapporteurs préconisent de créer un institut technique spécifique en Guyane , qui fait pour l'instant défaut. Il jouerait un rôle moteur pour conduire les expérimentations nécessaires aux demandes d'AMM sur des produits utiles aux filières locales de diversification. Par ailleurs, il serait bénéfique d'installer une clinique des plantes dans la zone Antilles-Guyane pour accélérer les diagnostics de phytopathologie et ainsi raccourcir les délais d'intervention et d'octroi autorisations d'urgence.
En matière d'emploi de produits phytopharmaceutiques, vos rapporteurs souhaitent qu'il soit tenu compte de l'extrême fragilité des filières ultramarines confrontées à de nombreux usages orphelins . Pour accélérer le déploiement d'une couverture phytosanitaire adapté, ils préconisent de faire obligation aux firmes pétitionnaires, sur demande de l'Anses, de joindre à tout dossier d'AMM d'un produit phytopharmaceutique des analyses portant sur son utilisation sur des cultures tropicales . Dès lors, seraient fusionnées sur cette base les deux procédures d'octroi d'AMM et d'extension d'AMM pour usage mineur sur cultures tropicales. Cette mesure permettrait de faire bénéficier la firme, et par voie de conséquence les producteurs ultramarins, simultanément de l'AMM et de son extension pour l'usage tropical. Cela réduirait immanquablement les délais et les coûts. Le filtre de l'Anses permettrait de libérer les firmes de cette nouvelle obligation dès lors que le produit phytopharmaceutique ne présente aucun usage pour les cultures tropicales des outre-mer.
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Proposition n° 3 : Faire obligation aux firmes pétitionnaires, sur demande de l'Anses, de joindre à tout dossier d'AMM d'un produit phytopharmaceutique des analyses portant sur son utilisation sur des cultures tropicales. Dès lors, fusionner sur cette base les deux procédures d'octroi d'AMM et d'extension d'autorisation pour usage mineur sur cultures tropicales |
Il paraît également indispensable d'assurer un traitement spécifique des substances qui sont indispensables à la survie de cultures menacées de dévastation rapide . La France doit rester vigilante sur de nombreux dossiers. En particulier, elle doit veiller au maintien d'une couverture en herbicide pour la culture de la canne et suivre à ce titre attentivement la procédure de renouvellement d'AMM de l'asulox. À titre général, il convient de faciliter les prolongations temporaires d'AMM sur des produits phytopharmaceutiques indispensables pour certaines cultures fragiles comme l'ananas et la mangue en cas de retrait ou de non-renouvellement faute de dépôt de dossier. L'absence de mécanisme de relais peut aboutir à des pertes considérables. Pour être efficace, le ministre de l'agriculture devra ajuster les autorisations de traitement en urgence en distinguant pour une même culture la durée et le calendrier dans l'Hexagone et en outre-mer , en fonction des périodes de récolte, pour s'assurer que les productions ultramarines puissent effectivement en bénéficier.
De même, il faut simplifier et accélérer le recours aux procédures d'autorisations temporaires d'urgence pour permettre aux éleveurs d'utiliser des médicaments vétérinaires développés par des firmes pour des marchés tropicaux, mais pour l'instant non autorisés en Europe. En particulier, des autorisations d'urgence pour des produits de lutte contre les trypanosomoses et la lucilie bouchère seraient bienvenues, d'autant que ces médicaments indispensables sont déjà autorisés au Suriname et au Brésil d'où ils sont importés illégalement en Guyane sans contrôle correct de leur application.
La prise en compte des fléaux tropicaux inconnus dans l'Hexagone paraît essentielle. À cet effet, il faut procéder à l'inscription de la fourmi manioc comme ravageur dans la réglementation pour permettre d'homologuer des pesticides à usage agricole contre ce fléau. L'INRA a fortement investi sur des recherches pour connaître et contrôler cette espèce depuis les années 1980. Aucune solution biologique n'a été trouvée, du fait de l'écologie de cette fourmi, très armée contre les agents de lutte biologique. Des solutions ont alors été proposées à base de lutte chimique ciblée. Elles ont donné satisfaction, mais à ce jour aucune de ces molécules n'est autorisée hormis pour des traitements biocides domestiques, et le problème agricole reste entier.
Dans les avis et les décisions sur le fipronil , tant au niveau national que communautaire, il serait souhaitable de prendre en compte le cas particulier des outre-mer et éventuellement de différencier le champ d'application des mesures d'interdiction, dans la mesure où ce n'est pas la toxicité pour l'homme qui fait débat mais essentiellement les menaces pour les abeilles et les mécanismes de pollinisation. Le fipronil pourrait être utilisé contre la fourmi manioc pour endiguer les dévastations de culture dans des conditions de rémanence plus faible en milieu tropical qu'en climat tempéré. En outre, il faudrait tenir compte spécifiquement des effets de son application sur les espèces particulières d'abeilles sauvages des Antilles, comme la mélipone, dont le comportement diffère des espèces métropolitaines.
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Proposition n° 7 : Garantir un traitement spécifique des autorisations de produits phytopharmaceutiques indispensables à la survie de cultures menacées de dévastation |
En matière d' AMM , le point essentiel réside dans l' adaptation des LMR et des conditions d'usage aux singularités des outre-mer . Vos rapporteurs estiment que les prescriptions associées à l'AMM doivent être différenciées selon le climat . Les conditions d'utilisation (dose, nombre d'applications, cadence, zones non traitées, délais avant récolte) ne peuvent plus être définies de façon uniforme, car ce sont toujours les producteurs des DOM qui en pâtissent. Il faut tirer toutes les conséquences d'une utilisation en climat tropical des produits phytopharmaceutiques. Cette acclimatation des normes d'usage nécessitera un travail approfondi d'enquête et d'analyse sur le terrain, qui se révèlera bénéfique tant pour mieux protéger les populations locales et l'environnement que pour soutenir les dossiers d'homologation de nouvelles substances et réduire ainsi les usages orphelins.
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Proposition n° 1 : Adapter au climat tropical la définition des conditions d'utilisation (dose, nombre d'applications, cadence, zone non traitées) des produits phytopharmaceutiques au moment de la délivrance de leur autorisation de mise sur le marché (AMM) |
Par ailleurs, vos rapporteurs recommandent un réexamen attentif de certaines interprétations françaises des normes européennes car elles paraissent maximalistes par rapport à celles autres États membres de l'Union. Pour certains dossiers, en effet, le cadre le plus contraignant est le niveau national.
Par exemple, des préparations comme les biostimulants, qui sont à la frontière entre les fertilisants et les produits phytosanitaires, ne sont pas évaluées de la même manière en fonction des États membres. Ainsi en France, si le biostimulant a un effet sur les mécanismes de défense de la plante contre un bioagresseur, il doit suivre la procédure d'AMM des pesticides du règlement (CE) 1107-2009. Or, d'autres État membres comme l'Espagne ou l'Allemagne les évaluent comme de simples fertilisants et les font bénéficier d'une procédure d'autorisation spécifique beaucoup plus souple.
L'article 50 de la loi d'avenir agricole du 13 octobre 2014, repris au 2 ème alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, renvoie au règlement la procédure d'autorisation des substances naturelles à usage biostimulant. Toutefois, la rédaction du décret d'application n° 2016-532 du 27 avril 2016 relatif à la procédure d'autorisation des substances naturelles à usage biostimulant n'est pas dépourvue d'ambiguïtés . L'autorisation des biostimulants naturels nécessite leur inscription sur une liste publiée par arrêté du ministre chargé de l'agriculture. Mais cette inscription doit faire l'objet d'une évaluation par l'Anses qui atteste de son innocuité pour la santé humaine, la santé animale et l'environnement. Rien ne vient décrire les modalités de cette évaluation. Dans le silence du texte, tant qu'un arrêté ministériel ne l'encadre et ne la précise pas, l'Anses paraît libre d'adopter ses propres procédures. Il n'est pas assuré qu'elle fasse le choix de l'accélération et de la simplification. En outre, une même substance naturelle peut présenter à la fois un usage biostimulant ou fertilisant et un usage phytosanitaire. La question est donc de savoir comment l'Anses évaluera un biostimulant qui présente des effets pesticides en plus de ces effets fertilisants . Si l'Anses continuait à considérer que la possibilité d'un usage phytosanitaire lui impose d'appliquer la procédure propre à l'homologation des pesticides du règlement européen de 2009, le récent décret n'aurait que peu d'effets positifs.
De plus, une première liste de biostimulants naturels a été fixée par le ministre de l'agriculture dans un arrêté concomitant du 27 avril 2016. Mais cette liste ne reprend que les plantes médicinales inscrites à la pharmacopée , qui sont déjà mentionnées dans le code de la santé publique. Aucun recensement spécifique ne paraît prévu pour les outre-mer, pourtant riches de leur diversité d'espèces végétales et de leur savoir-faire traditionnels. Il faudra attendre l'examen par l'Anses des préparations naturelles biostimulantes qui lui seront soumises pour étoffer la liste. Le gain pour les agricultures ultramarines ne semble pas évident. C'est pourquoi vos rapporteurs recommandent de simplifier l'homologation des préparations biostimulantes en les traitant comme des fertilisants, même lorsqu'elles présentent des usages phytosanitaires complémentaires . Il conviendra de clarifier sur ce point les modalités de l'évaluation par l'Anses prévue par le décret du 27 avril 2016. De plus, il sera nécessaire de compléter la liste des biostimulants autorisés par la mention des essences employées traditionnellement outre-mer.
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Proposition n° 8 : Simplifier l'homologation des préparations biostimulantes en les traitant comme des fertilisants, même lorsqu'elles présentent des usages phytosanitaires complémentaires. Clarifier sur ce point les modalités de l'évaluation par l'Anses prévue par le décret du 27 avril 2016 sur les substances naturelles peu préoccupantes et compléter la liste des biostimulants autorisés par des essences employées traditionnellement outre-mer |
Par ailleurs, certains produits comprenant des substances actives autorisées au niveau européen et utilisables en agriculture biologique ne bénéficient pas d'AMM en France , comme l'huile de neem à base d'azadirachtine extraite des graines de margousier. Ce produit a certes bénéficié d'une autorisation temporaire de 120 jours délivrée en 2014 par le ministre de l'agriculture pour lutter contre les pucerons du pommier. Cependant, aucune demande d'AMM n'a abouti alors que l'huile de neem est un extrait naturel et serait utile aux productions fruitières des outre-mer.
En outre, certaines procédures d'AMM sont bloquées en France alors que les produits proviennent de travaux de recherche de terrain. C'est le cas d'un procédé d'induction florale sur les ananas , afin qu'ils fleurissent tous en même temps pour assurer une production régulière toute l'année. Mis au point par le Cirad dans le cadre du RITA de Guadeloupe, pour pallier le retrait de l'éthrel, il consiste à appliquer du charbon actif enrichi en éthylène au coeur des plants d'ananas afin d'induire une synchronisation des floraisons sur une même parcelle. Cette méthode est largement utilisée dans les pays tiers producteurs d'ananas, mais on considère en France que l'enrichissement à l'éthylène impose de suivre la procédure du règlement (CE) 1107-2009 pour l'homologation des produits phytopharmaceutiques, même s'il s'agit d'un produit de base, non formulé et utilisable en agriculture biologique.
En matière d' aquaculture , l'adaptation des normes aux conditions d'activité en contexte tropical n'est pas encore une réalité. La directive cadre sur l'eau du 23 octobre 2000 qui définit des grands objectifs a été transposée en droit français en 2004, puis précisée par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006. La réglementation française d'application ne fait pas un sort particulier à l'aquaculture ultramarine et calque la limite des rejets sur celle applicable aux piscicultures intensives de truites. Pour les eaux restituées en dehors de vidanges, les rejets ne doivent pas dépasser 2,5 mg/l pour les matières en suspensions (MES) . Les analyses réalisées sur l'ensemble des sites de production de crevettes de Guadeloupe ont montré qu'il n'y avait pas de problème sur les rejets azotés. Par contre, les rejets de MES sont généralement supérieurs du fait de la productivité planctonique plus élevée en conditions tropicales. Toutefois, les MES rejetées en sortie d'étangs de production de crevettes sont constituées essentiellement de phytoplancton vivant, très différent de la matière organique inerte 15 ( * ) observée en sortie de pisciculture de truite. Or, le phytoplancton vivant rejeté à la mer n'aura pas le même impact polluant que de la matière inerte. C'est pourquoi vos rapporteurs préconisent de différencier les normes de rejet de MES pour permettre l'essor de l'aquaculture ultramarine , dont le potentiel est aujourd'hui bridé.
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Proposition n° 11 : En matière d'aquaculture, différencier les normes portant sur les rejets de matières en suspension selon que celles-ci soient inertes ou vivantes |
Enfin, vos rapporteurs recommandent de faciliter la réutilisation comme matières amendantes et fertilisantes de déchets verts (broyats et compost) selon des méthodes validées par les instituts de recherche.
Une dispense d'homologation, au profit d'un contrôle a posteriori , paraît judicieuse, mais elle nécessitera une action sur la réglementation européenne. En revanche, sur deux dossiers précis au niveau français, il paraît d'ores et déjà possible de débloquer la valorisation des déchets verts issus de la culture de la canne à La Réunion . Pour cela, le ministère de l'agriculture doit prendre les textes règlementaires nécessaires pour déroger aux teneurs limites en nickel et en chrome en tenant compte de la composition naturelle des sols volcaniques de La Réunion. Le but est d'autoriser l'usage des déchets verts comme matière amendante toutes cultures au titre des normes NF U44-051 « amendements organiques » et NF U44-551 « supports de culture ». En effet, plusieurs études scientifiques ont conclu à l'innocuité des déchets verts de la canne réunionnaise, malgré un dépassement des teneurs limites en nickel et en chrome, car ces éléments sont peu mobiles et peu phytodisponibles dans les sols, si bien qu'ils ne se retrouvent pas dans les plantes cultivées et fertilisées par cette méthode. Parallèlement, il serait pertinent de distinguer entre les écumes de sucrerie de betterave et de jus de canne , afin d'inscrire les écumes de sucrerie de jus de canne dans la norme NF U44-051 « amendements organiques », ce qui permettra de les utiliser comme fertilisants. En l'absence de dérogations réglementaires, la filière de valorisation des matières organiques au bénéfice de l'agriculture réunionnaise est bloquée, alors que 200 000 tonnes de déchets verts pourraient être exploités à la place d'engrais minéraux plus polluants, au lieu d'être retraités.
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Proposition n° 10 : Dispenser d'homologation la réutilisation comme matières amendantes et fertilisantes de déchets verts selon des méthodes validées par les instituts de recherche |
(2) Renforcer l'efficacité des contrôles à l'importation
La porosité de nos frontières aux importations en provenance des pays tiers témoigne de l'inadaptation de l'organisation française des contrôles aux spécificités de l'outre-mer .
Mayotte via les Comores et Madagascar et la Guyane via le Suriname et le Brésil sont les collectivités les plus touchées, les carences des contrôles se conjuguant avec une immigration massive que l'État ne maîtrise pas. L'introduction en Guyane de produits phytopharmaceutiques interdits en provenance du Suriname en raison de leur toxicité est tout aussi préoccupante que celles de légumes et de fruits traités avec ces produits sur l'autre rive du Maroni.
Le cas de la Guadeloupe est particulièrement emblématique en raison de sa structure archipélagique qui nécessiterait de repenser les implantations, les effectifs et les modes de coopération de la douane, de la DIECCTE et du SIVEP.
Introduits en quantité dans l'archipel guadeloupéen, des oeufs réfrigérés sont importés et achetés par des particuliers n'ayant déclaré aucune activité commerciale pour être revendus au bord des routes en pleine chaleur . Alors que ce problème prend une ampleur inquiétante, aucun contrôle ne semble s'exercer sur ces produits 16 ( * ) . Pourtant, la mise dans le commerce de ces oeufs importés engendre un double problème sanitaire et économique, puisqu'ils viennent concurrencer la production locale.
Plus largement, la Guadeloupe reçoit de grandes quantités de denrées alimentaires en provenance directe de la Dominique, comme la Martinique depuis Sainte-Lucie . Ces deux petits États insulaires de la Caraïbe n'ont pas du tout le même cadre réglementaire et n'ont pas les capacités techniques pour réaliser des analyses de laboratoire nécessaires à un contrôle sanitaire et phytosanitaire satisfaisant en amont. On peut dès lors suspecter que leurs productions ne soient que très modérément conformes à la législation européenne et française. Cela ne les empêche pas d'être acheminées par bateau et livrées directement à des commerçants. Du fait de la proximité entre les îles , des réseaux de connaissance se sont créés et facilitent l'écoulement. Le problème est particulièrement aigu en Guadeloupe, où Marie-Galante sert de plaque tournante informelle . La douane est certes présente à Marie-Galante sous la forme d'une brigade de surveillance qui est compétente pour procéder à un certain nombre de contrôles. En revanche, Marie-Galante ne dispose pas de point de contrôle pour l'entrée des marchandises végétales et animales , qui transitent en pratique par les ports marie-galantais avant de repartir pour Pointe-à-Pitre et Basse-Terre. C'est le maillon le plus faible de la chaîne de contrôle des importations en Guadeloupe, sans omettre les problèmes des Saintes et de la Désirade.
La DGGDI reconnaît que les liaisons entre îles sont à l'origine d'une introduction illégale de produits . Elle met en avant l'action des services douaniers de surveillance qui contrôlent ces importations illégales au travers, notamment, du contrôle des voyageurs, du fret postal ou du fret express. D'après les données communiquées à vos rapporteurs, en 2015, en Guadeloupe, il a été procédé à 171 dessaisissements de voyageurs, dont 85 concernant des produits qui auraient dû faire l'objet de contrôles phytosanitaires et qui ont été détruits. Malheureusement, la faiblesse de ces chiffres en comparaison du nombre de voyageurs qui quotidiennement transitent dans l'archipel, de même que l'expérience de première main de nos collègues sénateurs guadeloupéens, est plutôt le signe d'une carence du contrôle , les mailles du filet méritant d'être drastiquement resserrées.
Les effectifs douaniers dans les DOM devraient être revus à la hausse alors que les postes ont diminué de 4,5 % entre 2011 et 2016, soit 52 équivalents temps plein (ETP) en moins. Seule la Guyane a connu une amélioration relative avec un gain d'environ 5 ETP, tout en disposant d'un effectif plus de deux fois plus faible que celui de la Martinique. La répartition des effectifs entre les DOM ne paraît pas d'ailleurs répondre à l'appréciation actualisée des besoins des territoires, mais davantage à l'inertie historique de la masse salariale.
Les missions de contrôle sanitaire des produits importés en provenance de pays tiers sont actuellement partagées entre le ministère de l'agriculture (DGAL) et le ministère de l'économie et des finances (DGCCRF) . La répartition des responsabilités est très inégale, puisque la DGAL est compétente sur toutes les questions de santé animale et de santé des végétaux , y compris pour l'analyse des sous-produits et de l'alimentation animale d'origine végétale. Seule la compétence en matière de santé publique humaine est partagée , la DGAL contrôlant les denrées d'origine animale et la DGCCRF celles d'origine végétale , ce qui donne la charge du contrôle des LMR de pesticides à cette dernière. Pour le moment, la répartition des missions entre DGAL et DGCCRF conduit à un double contrôle pour les aspects de santé des végétaux et de santé publique sur certains lots de végétaux.
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L'organisation du contrôle sanitaire des importations Les lots importés dans l'Union européenne depuis les pays tiers sont soumis à un contrôle avant leur introduction dans le territoire de l'UE, principalement les ports et aéroports. Ce contrôle s'effectue : - dans des Postes d'inspection frontaliers (PIF) pour les animaux et produits d'origine animale ; - dans des Points d'entrée désignés (PED) pour les végétaux, produits végétaux et certains autres produits, comme les vitamines, lorsqu'il s'agit de veiller à la santé humaine et animale ; - dans des Points d'entrée communautaires (PEC) pour les végétaux, produits végétaux et autres objets, dès qu'il s'agit de veiller à la santé des végétaux. Les contrôles dans les PIF, PED (santé animale seulement) et PEC sont effectués par des agents relevant du ministère de l'agriculture. Par arrêté du 28 décembre 2009, le ministre en charge de l'agriculture a créé le SIVEP , service à compétence nationale chargé de l'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières . Le SIVEP regroupe l'ensemble des postes frontaliers en charge du contrôle d'importation des animaux, végétaux et de leurs produits, dont les listes sont fixées par un arrêté du 18 mai 2009. L'objectif de cette nouvelle organisation, rattachée à la Direction générale de l'alimentation (DGAL), est d'assurer un pilotage centralisé des postes frontaliers français dans l'espoir d'améliorer l'efficacité des contrôles vétérinaires et phytosanitaires à l'importation. Le SIVEP emploie environ 85 ETP. Les contrôles dans les PED (santé humaine) sont effectués par des agents relevant du ministère chargé de l'économie ( DGCCRF ). La DGCCRF exerce ses contrôles sur les denrées alimentaires d'origine végétale et procède uniquement à des contrôles sanitaires , par exemple de résidus de pesticides. Les contrôles phytosanitaires et vétérinaires pour prévenir les risques de transmission de maladies des végétaux ou des animaux relèvent exclusivement du ministère de l'agriculture . Dans le cadre d'un dispositif de contrôle renforcé à l'importation , il appartient aux opérateurs de notifier au préalable l'arrivée des lots au niveau des points de contrôle. Les agents de la DGCCRF réalisent un contrôle documentaire systématique et par sondage Selon une fréquence fixée au plan communautaire qui varie de 10 % à 100 % des lots, des contrôles physiques sont menés : la marchandise est déchargée, des échantillons sont prélevés et soumis à analyse en laboratoire. À l'issue du contrôle, si la marchandise est jugée conforme, le document commun d'entrée est délivré ; la marchandise ne pourra être libérée par la douane que sous réserve de la présentation de ce document, dûment validé par la DGCCRF. Activités des points de contrôle
À la différence des contrôles en PIF et PED, les contrôles en PEC s'effectuent non seulement sur les lots provenant des pays tiers mais aussi sur ceux provenant de l'Union européenne. Ils ne concernent pas la sécurité alimentaire. |
Source : ministère de l'agriculture (DGAL) - ministère de l'économie et des finances (DGCCRF)
Par ailleurs, la situation n'est pas satisfaisante en ce qui concerne les contrôles renforcés à l'importation assurés par la DGCCRF en amont du contrôle douanier, sur des produits provenant de pays tiers pour lesquels des risques particuliers ont été identifiés à la suite d'une analyse des risques menée au niveau européen . Les denrées alimentaires inscrites sur la liste européenne, comme par exemple les arachides de Madagascar depuis le 1 er avril 2016, sont contrôlées sur des points d'entrée désignés (PED). Dans les DOM, il en existe dans les ports de La Réunion à la Pointe des Galets, de Guadeloupe à Pointe-à-Pitre et de Guyane à Dégrad-des-Cannes. Or, d'après les données communiquées à vos rapporteurs, les flux de marchandises soumises à contrôle renforcé à l'importation dans les PED ultramarins sont négligeables . En 2015, 7 643 lots ont été notifiés dans les PED français dont seulement 6 pour la Guadeloupe, 7 pour la Guyane et 9 pour La Réunion. Sur les lots analysés dans les DOM, aucun n'a été déclaré non-conforme, alors que dans l'Hexagone le taux de non-conformité est de 6 %. Au regard des flux illégaux et des trafics avérés, bien connus de la population locale et reconnus par la douane, ce n'est pas un indice rassurant mais, bien au contraire, cela laisse soupçonner des contournements massifs du dispositif de contrôle, même renforcé.
Pour améliorer l'efficacité des contrôles à l'importation dans les outre-mer , vos rapporteurs préconisent d'agir simultanément sur plusieurs leviers. Il conviendrait ainsi d' :
- augmenter les effectifs de la douane en outre-mer et modifier leur répartition en donnant la priorité aux territoires présentant le plus de risques, notamment la Guyane et Mayotte ;
- ouvrir un point de contrôle supplémentaire à Marie-Galante pour tenir compte de la nature archipélagique de la Guadeloupe et endiguer les flux illégaux depuis la Dominique ;
- unifier les contrôles sanitaires à l'import sur les végétaux au profit du SIVEP du ministère de l'agriculture, les agents de la DGCCRF responsables actuellement du contrôle des résidus de pesticides lui étant transférés. Cette simplification permettra d'harmoniser et d'accélérer les contrôles en les confiant à une seule équipe d'inspecteurs installés sur le point d'entrée sans allers-et-retours avec le chef-lieu où est basée la DGCCRF. Ce système adopté notamment par les Pays-Bas a fait ses preuves dans l'Union européenne et permet d'accroître la fréquence des contrôles.
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Proposition n° 14 : Augmenter les effectifs douaniers en outre-mer et fusionner dans tous les DOM les contrôles des végétaux à l'import en matière de santé des végétaux et de santé humaine en confiant au service d'inspection du ministère de l'agriculture (SIVEP) le contrôle des limites maximales de résidus (LMR) à l'importation |
2. Un déséquilibre favorable aux pays tiers à compenser au niveau européen
a) Reconnaître les spécificités des RUP dans les évaluations européennes des risques
Si au niveau national une prise de conscience générale et une mobilisation nouvelle commencent à porter quelques fruits, force est de constater que les principaux blocages qui pénalisent les agricultures ultramarines se situent à l'échelon européen . En effet, les RUP demeurent largement invisibles pour les autorités communautaires, qui ne prennent pas en considération leurs contraintes et caractéristiques particulières, ni dans l'élaboration des normes phytosanitaires , ni dans l'évaluation des risques .
En particulier, l'agence européenne qui constitue la clef de voûte du régime européen de sécurité alimentaire, l'EFSA , a clairement admis devant vos rapporteurs que les spécificités des conditions de l'agriculture au sein des départements d'outre-mer français n'étaient pas prises en compte dans ses travaux, le cadre réglementaire contraignant qui s'impose aux évaluations de l'EFSA ne lui en faisant pas obligation. En d'autres termes, les RUP restent dans l'angle mort de l'agence, qui n'est donc absolument pas en mesure d'infléchir ses avis ou de proposer des adaptations en fonction du contexte tropical.
Ainsi, par exemple, le potentiel de contamination des eaux souterraines par une substance active est évalué par l'EFSA en considérant neuf situations pédoclimatiques représentatives des grandes zones de productions agricoles en Europe méridionale, centrale et septentrionale. Le site de Châteaudun dans la Beauce est retenu pour la France. Les conditions spécifiques de sols et de climats en milieu tropical ne sont donc pas considérées malgré d'énormes différences qui jouent sur la diffusion des polluants.
En outre, les évaluations d'exposition des consommateurs aux résidus de pesticides sont basées sur les régimes alimentaires inclus dans le Pesticide Residue Intake Model (PRIMo) de l'EFSA. Sont traités dans ce modèle 22 régimes alimentaires européens pour l'évaluation de l'ingestion chronique et 19 pour l'ingestion aiguë. Aucun régime alimentaire ultramarin n'en fait partie. Les spécificités alimentaires des populations des RUP ne sont donc absolument pas prises en compte, alors qu'elles diffèrent très sensiblement de celles de l'Europe continentale.
Vos rapporteurs demandent que l'EFSA complète les référentiels européens utilisés pour l'évaluation d'une substance active pour inclure :
- parmi les terroirs européens représentatifs, un site implanté en outre-mer ;
- parmi les régimes alimentaires du modèle PRIMo, au moins un régime représentatif des habitudes de consommation des populations ultramarines .
Il reviendra aux autorités françaises compétentes de porter cette demande et de transmettre à l'EFSA les données pertinentes pour le choix du site et la définition du régime alimentaire. Cet effort est essentiel dans la perspective de définir des LMR en dehors des références au seul climat tempéré et pour les seules habitudes alimentaires de l'Europe continentale . Sur l'évaluation des risques pour le consommateur, l'Anses a mené des études de consommation spécifiques aux populations de la zone Caraïbe . Ces études en cours de finalisation pourraient offrir une base très pertinente pour compléter les modèles d'exposition utilisés par l'EFSA pour la fixation des LMR européennes en prenant en compte les habitudes alimentaires des populations antillaises et guyanaises.
Sur demande de la France, l'EFSA pourrait être amenée à émettre un avis spécifique sur l'exposition des populations des RUP à certains risques. Cette faculté n'a encore jamais été utilisée. Vos rapporteurs souhaitent que le Gouvernement français y recoure pour que progressivement l'agence européenne développe de nouvelles pratiques plus attentives aux spécificités des outre-mer. La qualité de la réglementation européenne en aval en sortira améliorée.
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Proposition n° 4 : Compléter les référentiels pédoclimatiques et d'habitudes alimentaires utilisés par l'Agence européenne de sécurité des aliments, l'EFSA, pour l'évaluation des risques afin de prendre en compte les outre-mer |
b) Promouvoir les moyens de biocontrôle
C'est en matière d'encadrement des moyens de lutte biologique appelée aussi biocontrôle que les normes européennes apparaissent les plus pénalisantes , bien que leur faible nocivité en fasse une alternative de choix aux traitements chimiques.
Le ministère de l'agriculture et les interprofessions travaillent activement au développement du biocontrôle en s'appuyant sur la recherche agronomique de pointe menée dans les centres de l'INRA et du Cirad aux Antilles et à La Réunion. Il faut distinguer quatre grands types de moyens de biocontrôle qui peuvent être utilisés de façon raisonnée pour protéger les cultures contre les attaques des bioagresseurs : les macro-organismes (invertébrés, insectes, acariens, nématodes), les micro-organismes (bactéries, virus, champignons), les médiateurs chimiques (phéromones, kairomones, allomones) et les substances naturelles 17 ( * ) .
Le régime juridique de ces différentes solutions de biocontrôle n'est pas homogène. Les macro-organismes utiles aux végétaux bénéficient d'une réglementation spécifique : ils ne sont pas soumis au règlement « pesticides » de 2009, ni à la procédure classique d'AMM . Cependant, l'introduction dans l'environnement exige une évaluation préalable des risques par l'Anses. Les médiateurs chimiques utilisés comme moyen de lutte par confusion sexuelle ou piégeage de masse sont considérés comme des substances actives. Ils sont soumis à la procédure du règlement de 2009 et doivent obtenir une AMM comme n'importe quel produit phytopharmaceutique. La seule exception faite concerne des phéromones utilisées pour du piégeage limité à des fins d'identification et de surveillance des populations de ravageurs. De même, l'utilisation des micro-organismes 18 ( * ) et des substances naturelles est régie par le règlement « pesticides » , même s'ils peuvent bénéficier d'une procédure assouplie lorsqu'ils entrent dans la catégorie des substances de base ou des substances peu préoccupantes.
La question des normes applicables aux phéromones et aux substances naturelles est la plus importante. En effet, certaines phéromones pourraient être utilisées pour compenser les usages phytosanitaires orphelins sur les cultures fruitières et légumières des DOM . L'INRA a développé un moyen de biocontrôle contre le charançon de la patate douce à base de phéromones. Malgré une efficacité certaine, cette méthode ne peut légalement être utilisée par les producteurs en l'absence d'AMM. Pourtant, cette phéromone n'est pas en contact avec la culture et n'est pas dispersée dans l'environnement. Elle présente donc un risque très faible. Malheureusement, la longueur et le coût de la procédure d'homologation sont trop élevés pour intéresser une firme. Les instituts de recherche n'ont ni les moyens financiers, ni la vocation de s'y substituer, si bien que les résultats de la recherche restent lettre morte.
Il en va de même en matière de substances naturelles . Des produits de traitement à base d'extraits d'huiles essentielles , comme en Floride ou en Californie, ont été développés par l'INRA et le Cirad, notamment pour lutter contre le citrus greening qui décime les agrumes. Ces travaux valorisent et affinent des traditions locales, issues d'un savoir-faire ancien, à base d'extraits de plantes. Des décoctions à base d'arbre à pain, d'abricot « péi » ou de feuilles de manguier ont été testées avec succès.
Théoriquement, la réglementation européenne prévoit ce cas. L' article 23 du règlement (CE) 1107/2009 prévoit une procédure accélérée d'évaluation pour les préparations regroupées sous le terme de « substances de base », c'est-à-dire une substance :
- qui n'est pas une substance préoccupante ;
- qui n'est pas intrinsèquement capable de provoquer des effets perturbateurs sur le système endocrinien, des effets neurotoxiques ou des effets immuno-toxiques ;
- dont la destination principale n'est pas d'être utilisée à des fins phytosanitaires, mais qui est néanmoins utile dans la protection phytosanitaire, soit directement, soit dans un produit constitué par la substance et un simple diluant ;
- et qui n'est pas mise sur le marché en tant que produit phytopharmaceutique.
De fait, ce sont essentiellement des substances alimentaires très communes comme l'amidon ou la levure de boulanger qui en font partie. Elles sont approuvées pour une durée illimitée sans nécessité d'une autorisation de mise sur le marché.
Hors de ce champ restreint , l'EFSA évalue des substances naturelles ou biologiques selon une procédure similaire à celle qui s'impose pour les produits chimiques. L'agence européenne a admis, lors de son audition du 26 mai 2016 que « la règlementation européenne n'est probablement pas totalement adaptée à l'évaluation des préparations à base d'extrait de plantes ». L'Anses a, pour sa part, estimé que la fluidité et l'instabilité relatives de la composition des préparations naturelles peu préoccupantes gênaient l'octroi d'AMM. Ainsi que l'a confirmé Mme Chloé Bourgoin, responsable santé végétale à l'Institut technique tropical (IT2) : « le dépôt d'une demande d'homologation pour des plantes qui n'existent que dans les départements d'outre-mer nécessiterait de lourds investissements. De ce fait, personne ne déposera de dossier et on n'aura jamais accès à ces solutions naturelles qui, a priori , ne présentent aucun risque pour la personne qui les applique, le consommateur ou l'environnement. » 19 ( * )
C'est pourquoi vos rapporteurs préconisent une mesure forte pour dynamiser la lutte biologique contre les ravageurs qui sévissent particulièrement outre-mer : il faut parvenir à dispenser d'homologation tous les moyens de biocontrôle (macro-organismes, micro-organismes, médiateurs chimiques et substances naturelles) développés par les instituts de recherche nationaux comme l'INRA et le Cirad .
L'objectif est d' obtenir une révision du règlement européen de 2009 sur les produits phytopharmaceutiques pour exclure de son champ les moyens de biocontrôle et dispenser en particulier d'AMM les phéromones et les extraits de plantes dès lors qu'ils ont été testés et validés comme instrument de lutte biologique par les instituts agronomiques publics. Une réglementation spécifique est nécessaire pour encourager l'innovation et l'agroécologie en contexte tropical.
Dans la phase de transition , en attendant l'aboutissement de la révision du règlement de 2009, il serait judicieux d' ouvrir un financement public État-régions pour soutenir directement les dossiers d'approbation au niveau européen des moyens de biocontrôle développés par les instituts de recherche nationaux dans les outre-mer. La France par l'intermédiaire de l'Anses devrait s'attacher à être désignée comme État membre rapporteur devant l'EFSA. Puis, au niveau national, l' Anses devrait adopter une procédure allégée : sur le fondement de la caution scientifique des instituts de recherche, on pourrait recourir à un simple enregistrement et dépôt de la substance qui vaudrait homologation.
Cette dispense d'homologation ne signifie pas une absence de contrôle en cours d'utilisation. Il s'agit en revanche d'admettre que les instituts de recherche apportent une crédibilité et une caution suffisante pour une première autorisation, des tests et des analyses pourront être menés pendant l'utilisation des moyens de biocontrôle. L'utilisation pourra être suspendue en cas de risque concret.
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Proposition n° 6 : Dispenser d'homologation les phéromones et les extraits végétaux, en général tous les moyens de lutte biologique, développés et validés par les instituts de recherche nationaux en outre-mer. Pendant la phase précédant la révision du règlement européen « pesticides » de 2009 à cet effet, ouvrir un financement public État-région pour soutenir les demandes d'homologation sur des préparations issues des travaux des instituts de recherche nationaux en fonction des priorités des stratégies territoriales agricoles |
c) Réviser les conditions d'échanges commerciaux avec les pays tiers
La politique de l'Union européenne en matière d'échanges commerciaux agricoles avec les pays tiers demande à être revue pour compenser l'écart de compétitivité dont souffrent les RUP. Le cadre normatif des contrôles à l'importation nécessite d'être renforcé et adapté pour tenir compte de la fragilité des marchés ultramarins.
Il faut reconnaître une avancée positive avec la refonte du règlement européen de protection des végétaux qui devrait être adoptée en 2016 et entrer en vigueur en 2019 . Les outre-mer importent des végétaux et produits végétaux depuis les pays tiers de leur environnement régional. Certains de ces pays n'exercent qu'un suivi très limité des problématiques de santé des végétaux sur leurs territoires. Des adaptations de la réglementation propres aux RUP sont nécessaires pour éviter l'introduction de parasites et de maladies des plantes qui menaceraient l'environnement et les productions locales, mais qui ne correspondent pas aux problématiques phytosanitaires de l'Europe continentale. La différenciation entre l'Europe continentale et les RUP, sans possibilité de libre circulation des végétaux, est aussi justifiée pour protéger la partie continentale de l'Union européenne contre de nouveaux ravageurs tropicaux.
Lors de son audition du 12 mai 2016, la DG santé de la Commission européenne a indiqué à vos rapporteurs que les RUP seraient exclues du champ d'application du nouveau règlement . Il reviendra aux autorités françaises de définir les modalités des contrôles et de quarantaine et d'établir les listes de référence d'organisme nuisibles, de végétaux et de pays à risques pour chaque DOM. Le ministère de l'agriculture a déjà entamé la rédaction d'un nouvel arrêté spécifique aux DOM , fondé sur une analyse de risque conduite par l'Anses, dont la parution est prévue pour 2017. L'ancien cadre issu d'un arrêté de 1991 était devenu obsolète et compliquait le déroulement des contrôles.
Toutefois, le manque de reconnaissance des outre-mer demeure patent lorsqu'on examine le catalogue européen des variétés . Les semences et plants des principales espèces végétales cultivées en Europe sont soumis à une réglementation harmonisée au niveau communautaire. Plus de deux cents espèces sont concernées par ce cadre réglementaire, qui exige une inscription au catalogue des variétés commercialisées et une certification de la production de semence. Or, un nombre important de plantes cultivées en zone tropicale dans les outre-mer ne figurent pas dans le catalogue , en particulier pour ce qui concerne les espèces fourragères , les plantes de services ou les cultures vivrières traditionnelles . Les lacunes du catalogue empêchent par exemple l'importation de semences de variétés résistantes aux ravageurs tropicaux pour les cultiver en Guyane alors qu'elles le sont au Brésil ou au Suriname. Il conviendrait donc d' intégrer les variétés végétales résistantes au catalogue européen et, pendant une phase transitoire , d' autoriser dans les RUP à titre dérogatoire la culture locale de variétés végétales non inscrites au catalogue européen des variétés.
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Proposition n°9 : Autoriser pour les RUP à titre dérogatoire la culture locale de variétés végétales résistantes aux ravageurs tropicaux mais non-inscrites au catalogue européen des variétés |
Par ailleurs, afin de tenir compte de leurs contraintes naturelles et de leur éloignement géographique, la réglementation vétérinaire de l'Union européenne laisse le choix aux RUP d'appliquer les mêmes règles que l'Hexagone ou de bénéficier d'un régime dérogatoire en matière d'importation d'animaux et de produits animaux transformés . Le régime dérogatoire interdit toute réexpédition des produits importés dans les RUP ou de leurs dérivés vers le reste de l'Union : les produits importés doivent être exclusivement destinés à une consommation sur place ou à une réexpédition vers les pays tiers. Depuis 2011, tous les DOM à l'exception de La Réunion ont fait le choix du régime dérogatoire, qui paraît adapté .
Cependant, les avancées positives récentes pour calibrer la prévention des maladies végétales ou animales ne touchent pas au coeur du problème, c'est-à-dire à la compétition économique inégale entre les pays tiers et les outre-mer . De fait, les RUP sont tenues d'accepter sur leurs marchés locaux toutes les productions des pays tiers autorisés par l'Union européenne, dès lors qu'elles respectent les LMR de pesticides. De surcroît, les RUP doivent tenter de résister sur leurs marchés à l'export traditionnels, l'Hexagone au premier rang, en endossant un handicap normatif dont l'Union européenne exempte les pays tiers.
Pour rétablir une concurrence saine et loyale, vos rapporteurs recommandent de faire établir par la Commission européenne, sur demande de la France, une liste positive de pays dont les procédures d'homologation de produits phytopharmaceutiques sont équivalentes aux procédures européennes . Ensuite , faculté serait donnée au ministre de l'agriculture, saisi par un groupe de producteurs, d'autoriser un produit homologué dans un des pays de la liste pour la même culture et le même usage . Le ministre après avis de l'Anses pourra modifier les LMR et les conditions d'utilisation. Plutôt que d'entrer dans un processus de reconnaissance mutuelle qui nécessiterait de longues négociations multilatérales, cette démarche donne la main à l'Union européenne pour simplifier les homologations et réduire les usages orphelins qui pénalisent massivement les producteurs européens par rapport à leurs concurrents. Des pays comme le Brésil, l'Afrique du Sud ou l'Australie pourraient faire partie de la liste positive, qui serait dressée sur avis de l'EFSA.
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Proposition n° 5 : Faire établir par la Commission européenne, sur demande de la France, une liste positive de pays dont les procédures d'homologation de produits phytopharmaceutiques sont équivalentes et donner la faculté au ministre de l'agriculture saisi par un groupe de producteurs d'autoriser un produit homologué dans un des pays de la liste pour la même culture et le même usage |
Symétriquement , il serait utile de faire établir par la Commission européenne, sur demande de la France, une liste noire pour interdire les importations de produits de la pêche et de légumes-racines depuis les pays qui ont traité massivement par le passé leur productions avec des substances fortement rémanentes dans les sols et l'eau . Un tel dispositif ne ferait que reproduire les interdictions édictées dans les Antilles à la suite de la crise du chlordécone, car ce produit n'est pas le seul qui doive être rigoureusement interdit et contrôlé. Elle permettrait en particulier de répondre à l'inquiétude locale face aux importations massives d'ignames en provenance du Costa Rica. Face aux faiblesses et lacunes des contrôles aux importations, même dans le cadre des contrôles renforcés, des mesures d'interdiction strictes sont plus simples à mettre en oeuvre et plus efficaces.
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Proposition n°13 : Faire établir par la Commission européenne, sur demande de la France, une liste noire pour interdire les importations de produits de la pêche et de légumes-racines depuis les pays qui ont traité massivement par le passé leur production avec des substances polluantes rémanentes dans le sol et l'eau |
En outre, vos rapporteurs demandent la suppression des tolérances à l'importation accordées par l'Union européenne pour des denrées traitées par une substance active interdite au plan européen . Cette mesure contribuera à restreindre l'avantage comparatif indu dont bénéficie des pays tiers et à les forcer à s'aligner sur les normes européennes de production s'ils souhaitent pénétrer le marché européen.
Les normes de commercialisation dans l'Union européenne doivent intégrer des exigences sur les conditions de production au-delà du respect des LMR. Dans l'hypothèse où les mesures d'interdiction proposées ne seraient pas acceptées par nos partenaires européens, il conviendrait à tout le moins de prévoir un étiquetage spécial pour les denrées des pays tiers signalant au consommateur européen qu'elles ont été traitées avec une substance interdite dans l'Union européenne, même si aucun résidu n'est détectable. La menace d'une interdiction des importations pourrait être utilisée comme un levier dans les négociations commerciales pour inclure dans les accords de libre-échange des clauses contraignantes afin de réduire l'emploi par un pays tiers des substances non autorisées dans l'Union européenne. Il conviendrait notamment d'appliquer des tarifs spécifiques dissuasifs et des quotas étroits sur les productions traitées avec des substances non autorisées.
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Proposition n° 12 : Supprimer les tolérances à l'importation pour les denrées traitées par une substance active interdite dans l'Union européenne |
* 12 D. Potier, Pesticides et agroécologie - Les champs du possible, rapport au Premier ministre, novembre 2014, pp. 179-180.
* 13 Audition de l'Anses du 26 mai 2016.
* 14 La numérotation reprend le classement de la liste des recommandations figurant en tête du rapport.
* 15 Restes d'aliments et fèces
* 16 Audition conjointe de la DGDDI et de la DGCCRF du 2 juin 2016.
* 17 Présentes naturellement dans l'environnement, ces substances peuvent être d'origine végétale, (prêle), animale (petit lait) ou minérale (kaolin).
* 18 Le Règlement (UE) 283/2013 énumère en partie B la liste des études à fournir pour les préparations à base de micro-organismes, y compris les virus.
* 19 Audition du 17 mars 2016.