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Le Partenariat oriental : une nécessaire refondation

13 juillet 2016 : Le Partenariat oriental : une nécessaire refondation ( rapport d'information )

D. LES SCENARIOS POSSIBLES DE L'ÉVOLUTION DU PARTENARIAT ORIENTAL

Trois scenarios restent possibles, mais, si l'on extrapole à partir de l'évolution géopolitique actuelle, le troisième, qui serait sans doute le plus souhaitable, n'est pas le plus plausible.

1. Les scénarios possibles

 Le conflit ouvert avec la Russie

Le conflit avec la Russie n'est pas encore complètement frontal aujourd'hui puisque l'Union européenne continue à exiger l'application des accords de Minsk et maintient la pression à travers les sanctions. Cependant les conflits gelés pourraient être réactivés, et si l'Ukraine s'effondre, si la Russie réaffirme son emprise sur l'Ukraine et la Biélorussie, l'esprit de la Guerre froide l'emportera, mettant immédiatement un terme au PO.

 Le dépérissement du Partenariat

L'autre scénario possible est le dépérissement lent du PO parce que l'Union européenne décide de se montrer discrète et cesse d'intensifier son appui à la réforme des six pays concernés. La Russie retrouverait alors son glacis défensif face à l'Union européenne.

 Vers un rapprochement progressif de l'Est et de l'Ouest

Il existe enfin le scénario d'un rapprochement progressif et vertueux si la coopération devient plus étroite, plus fructueuse et si les six pays se rapprochent chacun à son rythme des normes de l'Union européenne et d'un idéal bâti sur la démocratie et la libre entreprise.

Quelle que soit l'évolution du Partenariat oriental, il est en tout cas essentiel qu'il n'apparaisse pas, ou plus, comme plaçant les pays auxquels il s'adresse devant une obligation de faire un choix exclusif entre l'Union européenne et la Russie. Le Partenariat oriental ne doit pas conduire ces pays à exclure toute relation avec la Russie, comme l'entretien de liens avec cette dernière ne saurait se traduire par l'exclusion du Partenariat. Des convergences sont à trouver entre le Partenariat oriental et la Russie.

2. Les accords de Minsk ne sont pas appliqués de manière satisfaisante alors que leur respect conditionne la poursuite du Partenariat oriental

Les accords de Minsk, conclus en février 2015 dans le cadre du format « Normandie », constituent une initiative française et allemande capitale pour trouver une solution au conflit en Ukraine.

Tout d'abord, les accords de Minsk exigent un cessez-le-feu complet qui n'existe toujours pas même si l'intensité des combats a beaucoup diminué. En deuxième position vient le retrait des armes lourdes par les deux parties afin de créer une zone sécurisée de 50 km de large pour l'artillerie de calibre 100 et de 70 km de large pour les autres armes lourdes. Les 50 km et les 70 km s'entendent pour les Ukrainiens à partir de la ligne de contact actuelle, et pour les séparatistes ils s'entendent à partir de la ligne de contact du 19 septembre 2014. Le contrôle de ces deux points de l'accord est confié à l'OSCE.

Ensuite, les accords stipulent qu'un dialogue doit être lancé pour déterminer les modalités des élections locales et qu'il convient d'adopter une loi de décentralisation afin d'assurer l'autonomie des régions séparatistes.

Les accords exigent le retrait de toutes les forces étrangères armées et la dissolution de toutes les milices sous la supervision de l'OSCE.

En outre, l'amnistie doit être accordée à tous ceux ayant pris part aux combats. Les prisonniers et les otages doivent être libérés et échangés.

Or, on constate qu'aucune de ces conditions n'a fait véritablement de progrès dans sa réalisation et il semble que l'application des accords soit reportée à la fin de l'année 2016.

Alors que le pays est en proie à une profonde et durable crise politique, il est difficile de croire que le pouvoir ukrainien puisse remplir les conditions législatives qui lui incombent, à savoir une loi de décentralisation octroyant une large autonomie au Donbass et à Luhansk, qui nécessite une révision de la constitution. Celle-ci a bénéficié d'une contribution du Sénat prenant la forme d'une coopération avec la Rada lors de la rédaction des dispositions relatives à la décentralisation.

La décentralisation est précisément le volet le plus sensible des réformes politiques que Kiev s'est engagé à introduire. Elle devrait en effet conduire à une autonomie locale pour les districts sous le contrôle des séparatistes dans le Donbass, qui ne pourra ensuite se concrétiser qu'à l'issue d'élections locales requérant l'adoption d'une loi électorale spécifique.

Or, si la Rada a certes adopté cette révision constitutionnelle en première lecture en août 2015, ce fut dans un climat extrêmement tendu dans l'enceinte du parlement et plus encore dans la rue où des affrontements orchestrés par des partis nationalistes ont fait quatre morts et plus de cent trente blessés.

L'adoption du texte requiert une seconde lecture devant la Rada où il n'existe pas, pour l'instant, la majorité nécessaire des deux tiers, comme l'a lui-même indiqué le Président Poroschenko. Des doutes sérieux existent sur la capacité de ce dernier à faire adopter cette révision constitutionnelle, alors que le contexte politique et économique ukrainien ne cesse de se dégrader.

Au total, la mise en oeuvre du volet politique des accords de Minsk reste délicate.

De même, il est peu probable que la Russie retire ses « unités » armées puisqu'elle continue à nier leur présence sur le sol ukrainien.

Enfin, d'une part, l'OSCE ne dispose pas des moyens humains et logistiques nécessaires pour contrôler l'application des accords et, d'autre part, l'OSCE se voit refuser par les séparatistes l'accès des zones où elle devrait intervenir pour contrôler. L'Ukraine ne contrôle toujours pas sa frontière Est.

L'impasse est réelle. Les accords risquent d'être considérés comme non appliqués dans leur intégralité et les sanctions renouvelées par période de six mois, ce qui signifie que les représailles russes pesant sur un grand nombre de produits agricoles français vont se poursuivre également.

Or, comme il a été dit, la situation économique de l'Ukraine est préoccupante et la corruption y est endémique. Celle-ci y atteint des niveaux inégalés. Selon l'indice de perception de la corruption établi par Transparency International, l'Ukraine figurait en 2015 à la 130e position sur 167 pays classés, entre Madagascar et le Nigéria. Trop de responsables politiques sont de fait dépendants de quelques oligarques qui ont évidemment intérêt à la perpétuation du statu quo. Qui plus est, en dépit d'annonces a priori rassurantes sur l'introduction de réformes, la situation ne cesse de se dégrader selon certains observateurs. La prégnance des oligarques sur la vie politique ukrainienne constitue un obstacle structurel, et donc inquiétant, à la réussite des réformes visant à davantage de transparence, dans le domaine de la justice en particulier.

Les exportations ont chuté d'un tiers. Si le FMI n'avait pas ménagé l'Ukraine, elle serait aujourd'hui en cessation de paiement. L'Union européenne oeuvre également pour éviter cet effondrement mais se heurte à une résistance importante au sein des ministères aux réformes systémiques. Il est clair que le système existant bénéficiant à l'oligarchie corrompue est maintenu par elle dans la mesure où elle est la première force réelle du pays.

Ce qui reste très inquiétant, c'est que l'Ukraine soit devenue le trou noir de l'Europe où tout est possible. Elle a été poussée par la pression russe vers un renforcement de son identité nationale et l'ancienne relation privilégiée avec la Russie a été anéantie alors même que la relation avec l'Union européenne reste très fragile et celle avec l'OTAN très hypothétique.

3. L'avenir du Partenariat oriental : lever les ambiguïtés

Pour assurer un avenir au Partenariat oriental, et en laissant de côté pour l'instant la relation avec la Russie, il faut lever certaines ambiguïtés. Il faut trancher la question de savoir si l'on opte pour le bilatéral ou si l'on maintient l'approche régionale, la différenciation offrant une troisième solution qui est celle du juste milieu.

Autre élément de tension : l'ambigüité qui existe entre élargissement et association. Il est clair que l'élargissement à l'Est de l'Union européenne a entraîné l'importation dans l'Union européenne d'une peur existentielle et ancestrale de la Russie qui existe chez les Polonais, les Baltes et les Suédois, mais qui n'est pas sensible dans le sud de l'Europe. L'Union européenne doit en tenir compte et ne peut pas faire abstraction de l'histoire récente. C'est pourquoi l'Europe du Nord continue à soutenir l'idée d'un Partenariat oriental antichambre de l'élargissement tandis que l'Europe du Sud ne souhaite pas en entendre parler pour l'instant.

Les pays méfiants à l'égard de leur grand voisin russe ont naturellement insisté sur une nécessaire intégration euro-atlantique du glacis post-stalinien. Nous ne pouvons pas aujourd'hui poursuivre sur cette voie et laisser croire qu'un nouvel élargissement est possible pour les pays du Partenariat oriental. La route serait trop longue et trop complexe avec une Union européenne en pleine crise et divisée sur l'attitude à adopter par rapport à la Russie.

Si l'on veut utilement tirer les leçons du passé, une chose paraît certaine aujourd'hui et doit être clairement affirmée : le Partenariat oriental n'est pas, et n'a pas vocation à être, « l'antichambre » de l'adhésion à l'Union européenne. Sur ce point, tant les institutions européennes que certains États membres ont entretenu - involontairement ou délibérément ? - des ambiguïtés qui ont été la source d'incompréhensions et de tensions inutiles.

Aujourd'hui, l'Union européenne doit parler un langage de vérité et écarter la perspective d'un élargissement à court terme.

Troisième point important pour la survie du Partenariat oriental : clarifier le rapport existant entre le Partenariat oriental et la relation UE/Russie. Il n'est plus possible d'ignorer le voisinage du voisinage.

Il y a une réalité inquiétante très sensible au nord de l'Europe et très sous-estimée au sud. Or, il est nécessaire de la prendre en compte si l'on veut sauver le Partenariat oriental, gardant toujours en mémoire que la Russie fait de la géopolitique, alors que l'Union européenne se situe davantage dans une logique de soft power.

4. La relation avec la Russie

Pour sauver le Partenariat oriental, une relation normalisée entre l'Union européenne et la Russie est nécessaire

Naturellement, l'annexion illégale de la Crimée et le conflit persistant dans l'Est de l'Ukraine ont entraîné des mesures restrictives réciproques et altéré les relations entre l'Union européenne et la Russie, ce qui n'est satisfaisant ni pour la première ni pour la seconde.

Les conditions d'une désescalade doivent être trouvées. Tel est l'objectif poursuivi par le Sénat lorsqu'il a débattu en séance publique, le 8 juin dernier, puis adopté une résolution européenne relative au régime des sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Russie2(*). En votant cette résolution équilibrée, le Sénat a voulu envoyer un signe en faveur d'une relation renouvelée avec la Russie, mais un signe évidemment conditionné : des progrès significatifs et ciblés dans la mise en oeuvre des accords de Minsk donneront lieu à un allègement progressif et partiel des sanctions.

Il appartient à l'Union européenne d'annoncer avec détermination les objectifs poursuivis par le Partenariat oriental. C'est le message lancé par la nouvelle Commission en 2015. Mme Federica Mogherini souhaite renforcer la politique de voisinage et voir l'Union européenne garantir la stabilité des États et des frontières. L'Union européenne aspire à prendre du poids sur la scène internationale.

Lors du Conseil Affaires étrangères du 14 mars dernier, la Haute Représentante a ainsi rappelé les cinq principes directeurs, unanimement approuvés par les ministres, qui guident la politique de l'Union européenne à l'égard de la Russie :

1°) la mise en oeuvre des accords de Minsk, qui est la condition préalable essentielle à toute modification substantielle de la position de l'Union à l'égard de la Russie ;

2°) des relations renforcées avec les partenaires orientaux et d'autres voisins de l'UE, y compris l'Asie centrale ;

3°) le renforcement de la résilience de l'UE (par exemple, en ce qui concerne la sécurité énergétique, les menaces hybrides ou la communication stratégique) ;

4°) la possibilité d'une coopération sélective avec la Russie sur des questions présentant un intérêt pour l'UE ;

5°) la nécessité de nouer des contacts interpersonnels et de soutenir la société civile russe.

Avec ces principes, l'Union européenne réaffirme ses valeurs de recherche de la paix et de la stabilité et son attachement à la souveraineté et à l'intégrité des États, tout en rappelant la priorité que constitue le Partenariat oriental sans fermer la porte à une « coopération sélective » avec la Russie.

Cette coopération pourrait aussi être envisagée pour les relations de l'Union européenne avec l'Union économique eurasiatique. Lors d'un déplacement officiel au Kazakhstan, le président François Hollande déclara à Astana, le 5 décembre 2014 : « Vous savez que le Kazakhstan est dans l'Union eurasiatique et a noué un accord avec l'Europe. Je considère que c'est très bien qu'il en soit ainsi. Nous disposerons ainsi, au Kazakhstan, d'une place centrale. Elle permettra aux pays européens de commercer avec le Kazakhstan et aussi, grâce au Kazakhstan, avec l'ensemble de la zone eurasiatique ». Le lendemain, à Almaty, il ajouta : « Investir au Kazakhstan, c'est investir en Europe et en Asie. C'est avoir de bonnes relations avec la future Union économique eurasiatique. À un moment ou à un autre, l'Europe devra discuter avec cette autre partie du continent ».

Les jours de la « maison européenne commune » de Gorbatchev sont passés et il faut que l'Union européenne prenne conscience que l'heure présente appelle une Realpolitik réciproque où Russie et Union européenne annoncent avec clarté que la défense de leurs intérêts respectifs est une priorité.


* 2 Résolution européenne n° 154 du 8 juin 2016.