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Mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ?

4 octobre 2016 : Mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ? ( rapport de commission d'enquête )

N° 3

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 4 octobre 2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 octobre 2016

Dépôt publié au Journal Officiel - Édition des Lois et Décrets du 5 octobre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête (1) sur les chiffres du chômage en France et dans les pays de l'Union européenne, ainsi que sur l'impact des réformes mises en place par ces pays pour faire baisser le chômage,

Présidente

Mme Anne EMERY-DUMAS,

Rapporteur

Par M. Philippe DALLIER,

Sénateurs.

(1) Cette commission d'enquête est composée de : Mme Anne Emery-Dumas, présidente ; M. Philippe Dallier, rapporteur ; MM. Alain Bertrand, Olivier Cadic, Jean Desessard, Georges Labazée, Alain Milon, Bernard Vera, vice-présidents ; MM. Éric Doligé, Jean-Jacques Filleul, Mmes Catherine Génisson, Éliane Giraud, Pascale Gruny, Élisabeth Lamure, MM. Jean-Baptiste Lemoyne, Jean-Claude Lenoir, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Raison, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger et M. Jean-Louis Tourenne.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 6 bis du règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés a demandé, le 29 mars 2016, la constitution d'une commission d'enquête sur les chiffres du chômage en France et dans les pays de l'Union européenne, ainsi que sur l'impact des réformes mises en place par ces pays pour faire baisser le chômage.

Le double objectif porté par cette initiative est exposé dans la proposition de résolution tendant à la création de la commission d'enquête.

Evoquant plusieurs incidents mettant en cause la fiabilité des statistiques publiées par Pôle emploi et la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares)1(*) et la non-concordance des évolutions de ces données avec celles de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), elle relève tout d'abord la « grande difficulté à connaître, à suivre et à comparer de façon précise l'évolution du chômage en France [alors même que] cette situation est particulièrement grave en période de crise, à un moment où l'emploi est la préoccupation première des Français. La transparence des statistiques du chômage est pourtant essentielle et doit permettre au débat public d'avoir lieu ».

Le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés suggère donc de réformer un système statistique source de confusion et de le stabiliser en prenant en compte le cadre international et européen déjà existant.

Il souhaite également que soit étudié et mesuré l'impact des politiques publiques et des réformes structurelles du marché du travail, menées dans les pays européens voisins depuis le début des années 2000 et plus particulièrement après la crise de 2007-2008, sur l'évolution positive des chiffres du chômage.

La Conférence des Présidents a pris acte, le 6 avril 2016, de cette demande avec une prise d'effet au 25 avril 2016 et la commission d'enquête a été constituée le 28 avril 2016. Elle disposait au plus de six mois, soit jusqu'au 25 octobre 2016 pour rendre publiques ses conclusions.

Votre commission d'enquête a débuté ses travaux le 11 mai 2016. Elle a au total procédé à 18 auditions qu'elle a décidé d'ouvrir au public et à la presse et au cours desquelles elle a entendu 32 personnalités.

Elle a effectué un contrôle sur pièces et sur place au siège de Pôle emploi ainsi que dans une de ses agences parisiennes et trois déplacements dans des capitales européennes, à Londres, Rome et Berlin.

Sur la première partie de ses travaux, consacrée à la mesure quantitative du chômage en France, votre commission d'enquête a acquis la certitude de l'absence de manipulation des chiffres, de la part des organismes chargés de les établir. Par contre, comme on le verra, les obligations faites aux demandeurs d'emploi comme les politiques publiques mises en oeuvre par Pôle emploi permettent d'influer à la hausse ou à la baisse sur le nombre de demandeurs classés dans chacune des catégories (A, B, C, D, E). De même, des progrès en termes de transparence doivent encore être réalisés par la publication de chiffres connus permettant de comprendre l'évolution du nombre des demandeurs classés dans chacune des catégories.

Votre commission propose également de nouvelles formules et rythmes de publication de ces résultats, qui pourraient contribuer à mettre un terme ou à atténuer les controverses politico-médiatiques mensuelles, dont elle regrette la place disproportionnée qu'elles occupent dans le débat sur les politiques de l'emploi.

Sur la seconde partie, votre commission d'enquête a été soumise à une contrainte forte puisqu'elle s'est interdit de traiter de la situation française du marché de l'emploi de manière frontale, ne voulant pas interférer directement avec le débat sur la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels que le Sénat a examinée entre le 13 juin et le 19 juillet 2016, au cours de deux lectures.

Dans une période bien particulière, qui précède une échéance électorale majeure pour notre démocratie, elle a délibérément écarté la polémique sur le « bilan français » au profit de la présentation la plus objective possible des expériences de nos voisins européens.

Votre commission d'enquête a concentré ses travaux sur trois des pays européens qui ont mené à terme des réformes structurelles de leur marché du travail dans les dix dernières années : l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie. Deux de ces pays présentent les meilleurs résultats de l'Union européenne en matière de taux de chômage, le troisième, qui partait d'une situation très dégradée, a obtenu en 2015 une baisse significative qui doit encore être confirmée.

Taux de chômage dans les pays de l'Union européenne en juin 2016

Données corrigées des variations saisonnières.
France : chiffres hors outre-mer.
Source : Eurostat

Partant de ce constat, votre commission d'enquête a relevé les convergences des politiques menées par ces trois pays (flexibilité du marché du travail, compétitivité et coût du travail, accompagnement des chômeurs et politiques actives de l'emploi). Tout en ayant concentré leurs réformes structurelles dans le temps, avant la crise de 2008, l'Allemagne et le Royaume-Uni ont clairement privilégié le retour à l'emploi par la mise en place de contrats de travail spécifiques, tout en incitant fortement, voire en obligeant les demandeurs d'emploi à la reprise d'une activité par la réduction des indemnités et des allocations, en volume et en durée.

Votre commission d'enquête a également mis en évidence les paramètres spécifiques à chacun de ces pays qui ont facilité ou qui handicapent leur capacité à faire baisser leur niveau de chômage ou à le maintenir à un taux modéré.

Elle souhaite que ses observations contribuent à éclairer le futur débat.

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS

Les chiffres du chômage

1) Comme dans d'autres pays de l'Union européenne, deux indicateurs du chômage coexistent en France :

- une donnée « statistique », le taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) établi par l'Insee dans le cadre de son enquête Emploi trimestrielle ;

- une donnée administrative, le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) établi conjointement par Pôle emploi et la Dares.

2) Il existe dans le débat public une confusion entre ces deux indicateurs qui mesurent pourtant deux réalités différentes et peuvent donc connaître des évolutions différentes, voire divergentes.

3) Si la survenance d'incidents - « bug SFR » de 2013 et incident de mai 2015 - ont altéré leur crédibilité, nourrissant une incompréhension voire une suspicion au sein de l'opinion publique, les soupçons de « manipulations » des chiffres établis par Pôle emploi ne sont cependant pas justifiés.

4) À eux seuls, les chiffres mensuels des DEFM ne sont pas un indicateur fiable ni pertinent du chômage. Leur évolution peut être affectée par des changements de règles ou la mise en oeuvre de mesures tels que la suppression de la dispense de recherche d'emploi ou le lancement de plans de formation. Ils excluent en outre certaines catégories de personnes (par exemple, les jeunes n'ayant pas droit au versement d'une indemnité chômage et qui ne s'inscrivent donc pas à Pôle emploi). Par ailleurs, de nombreux bénéficiaires du RSA ne figurent pas dans les listes des DEFM, ainsi qu'en atteste l'exemple du département du Nord où près de 40 % d'entre eux ne faisaient l'objet d'aucun suivi. Rapporté au niveau national, un tel ratio se traduirait par la non-comptabilisation de plusieurs centaines de milliers de personnes.

5) Les statistiques produites par l'Insee, qui répondent à des critères et des règles fixés au niveau international, constituent une meilleure mesure du chômage malgré leurs limites (rythme de publication trimestriel, enquête réalisée à partir d'un échantillon, impact des changements de méthodologie, définition restrictive du chômage qui exclut notamment les personnes situées dans le « halo autour du chômage »).

6) Il convient donc de parvenir à une publication de statistiques mensuelles du chômage au format BIT.

7) La communication des « chiffres du chômage » doit être améliorée en envisageant de rassembler, au sein d'un document unique, sur le modèle du Royaume-Uni, l'enquête Emploi et la publication du nombre de DEFM.

8) Le contenu de cette publication doit être enrichi et comporter :

- une présentation du nombre de chômeurs au sens du BIT ;

- l'évolution du « halo autour du chômage », du sous-emploi et de la précarité ;

- une analyse de l'évolution des demandeurs d'emploi inscrits dans les catégories A, B et C ;

- une analyse approfondie de la catégorie C présentant le nombre de CDD, de CDI, de contrats à temps partiels et de contrats à temps plein ;

- une analyse des mouvements entre catégories ;

- une analyse de l'impact de certaines mesures telles que la suppression de la dispense de recherche d'emploi ou la mise en oeuvre de plans de formation ;

- une analyse des parcours des demandeurs d'emploi (en particulier du devenir des demandeurs d'emploi inscrits en catégorie D, 6 mois après leur sortie de formation).

9) Il conviendrait de confier à la Dares le soin de recenser les allocataires du RSA ainsi que les jeunes de moins de 25 ans à la recherche d'un emploi, non-inscrits dans les listes de Pôle emploi.

10) En confiant à Pôle emploi la responsabilité d'établir le nombre mensuel de DEFM, la Dares doit pouvoir dégager les moyens pour la réalisation de ces analyses qualitatives.

11) Des Assises de l'emploi devraient être organisées annuellement pour rassembler administrations, partenaires sociaux, chercheurs et associations afin d'analyser l'évolution du marché de l'emploi au cours de l'année passée et de débattre sur les perspectives pour les années à venir.

Les réformes structurelles de l'emploi dans les pays voisins
de la France et leur impact sur le chômage

1) Si l'ensemble des pays de l'Union européenne ont été touchés par la crise, leurs marchés du travail n'ont pas tous réagi de la même manière. En particulier, les marchés du travail allemand et britannique affichent des résultats exceptionnels en matière d'emploi, leurs taux de chômage atteignant respectivement 4,2 % et 5 %.

2) Il n'existe pas de modèle unique et parfaitement transposable d'un pays à l'autre des politiques de lutte contre le chômage. En revanche, malgré l'hétérogénéité des modèles économiques et sociaux des États membres de l'Union européenne, il existe des grandes lignes de convergence : amélioration de la fluidité du marché du travail, renforcement des droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

3) Certains pays comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni ont mis en place des politiques structurelles visant à réformer le marché du travail, avant la crise et ont pu, de ce fait, atténuer ses effets. D'autres, à l'instar de l'Italie, ont réagi plus tardivement mais de manière extrêmement volontariste.

4) Les réformes ont été efficaces parce qu'elles ont couvert l'ensemble des problématiques du marché du travail par un « paquet » global de mesures et qu'elles ont été adoptées et mises en oeuvre dans des délais brefs, sous réserve d'ajustements ultérieurs : lois Hartz en Allemagne, programmes Welfare to work et Work Programme au Royaume-Uni, Jobs Act et loi « Fornero » en Italie.

5) Les politiques actives de l'emploi ont été plébiscitées par les pays de l'Union européenne : renforcement des incitations à la reprise d'un emploi ; amélioration de l'accompagnement des chômeurs ; développement de la formation. Elles se sont souvent accompagnées de conditions plus strictes d'indemnisation du chômage (durée et montant).

6) La réforme du service public de l'emploi constitue un élément déterminant de la réussite des politiques menées : ajustement de ses moyens aux besoins nés des crises conjoncturelles (Allemagne) ; garantie d'un socle de prestations homogène sur l'ensemble du territoire (Italie).

7) Une flexibilisation accrue du marché du travail a également pu être recherchée avec le développement de nouvelles formes de contrats (mini jobs et midi jobs en Allemagne, zero hour contract et contrat de travailleur actionnaire au Royaume-Uni, CDI à protection croissante en Italie).

8) Élément d'accompagnement de ces réformes, la décentralisation de la négociation collective au niveau de l'entreprise, notamment en matière de salaire et de durée du travail, a favorisé la compétitivité allemande et doit permettre en Italie l'adaptation aux écarts de productivité.

9) Les pays qui sont parvenus à réduire fortement leur taux de chômage ont fait le choix de privilégier la reprise d'activité, sous toutes ses formes, plutôt que la persistance d'un haut niveau de chômage indemnisé.

10) La réduction du taux de chômage peut avoir, au moins à court terme, des conséquences en matière de productivité, d'inégalités salariales et sur les caractéristiques des emplois occupés dans l'économie.

11) L'impact des réformes structurelles du marché du travail ne peut s'évaluer qu'à moyen terme (4-5 ans), compte tenu de leurs modalités d'application, qui peut être progressive, et des fluctuations de la conjoncture.

PREMIÈRE PARTIE - MIEUX ARTICULER LES DIFFÉRENTS INDICATEURS DU CHÔMAGE : UN PRÉALABLE NÉCESSAIRE AU DÉBAT ET AU CHOIX D'UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI

___________

Il existe en France plusieurs indicateurs de ce que l'on appelle communément « le nombre de chômeurs ».

Ils sont élaborés par deux entités :

- Pôle emploi et la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail ;

- l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

Pôle emploi comptabilise, chaque mois, le nombre de personnes inscrites auprès de notre service public de l'emploi et les classe en différentes catégories (A, B, C, D, E). Ces chiffres sont ensuite retraités pour les corriger des variations saisonnières et des jours ouvrés.

L'Insee mesure chaque trimestre, par sondage, le taux de chômage selon des règles et des critères établis par le Bureau international du travail (BIT).

L'existence de ces différents indicateurs, qui ne mesurent pas la même réalité, est évidemment source de confusion pour les Français qui ne connaissent généralement ni leurs définitions ni les mécanismes complexes de leur élaboration.

Ils ne sont d'ailleurs pas très aidés par les commentateurs - politiques et médias - qui ne retiennent chaque mois que les chiffres de la catégorie A fournis par Pôle emploi et s'empressent de commenter ses évolutions, à la hausse comme à la baisse, cristallisant ainsi le débat public autour d'un chiffre dont la fiabilité et la pertinence sont pourtant limitées.

De plus, les « bugs » intervenus ces trois dernières années dans l'élaboration des chiffres fournis par Pôle emploi ont pu introduire un doute sur leur fiabilité, voire leur sincérité.

À l'inverse, la publication chaque trimestre des résultats de l'enquête Emploi réalisée par l'Insee passe, la plupart du temps, totalement inaperçue. Ce sont pourtant ces chiffres, établis sur des critères définis au niveau international, qui constituent la mesure la plus pertinente du chômage et permettent de comparer la situation de la France à celle des autres pays.

La plupart des personnes entendues par votre commission d'enquête ont rappelé que la coexistence de deux indicateurs, l'un mesurant le nombre de demandeurs d'emploi établi par l'organisme chargé de leur indemnisation et de leur placement et l'autre mesurant le taux de chômage au sens du BIT, ne constitue pas une exception française.

Celle-ci réside plutôt dans le choix de l'indicateur mis en avant et le peu de profondeur - un mois - de la période d'évolution commentée.

I. LES STATISTIQUES MENSUELLES DES DEMANDEURS D'EMPLOI INSCRITS À PÔLE EMPLOI : UNE MESURE, À L'HEURE ACTUELLE, NI PERTINENTE NI FIABLE DU CHÔMAGE EN FRANCE

A. UNE DONNÉE ADMINISTRATIVE FORTEMENT INFLUENCÉE PAR LES RÈGLES APPLICABLES ET LA VARIABILITÉ DES PRATIQUES SUR LE TERRITOIRE

1. Un « instantané » du nombre de demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi

Le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) établi mensuellement par Pôle emploi et la Dares constitue une mesure à un instant donné du nombre de demandeurs d'emploi inscrits sur les listes de Pôle emploi. L'article L. 5411-1 du code du travail définit le demandeur d'emploi comme « toute personne qui recherche un emploi et demande son inscription sur la liste des demandeurs d'emploi » auprès de Pôle emploi.

Pour pouvoir s'inscrire, ces personnes doivent remplir quatre critères administratifs :

- être à la recherche d'un emploi ;

- avoir accès au marché du travail2(*) ;

- avoir une identité vérifiée ;

- déclarer leur domiciliation.

Il convient de rappeler qu'être « à la recherche d'un emploi » ne signifie pas nécessairement être sans emploi ni indemnisé. Certaines personnes occupant un emploi à temps partiel ou à temps plein en contrat à durée déterminée (CDD), voire en contrat à durée indéterminée (CDI), sont comptabilisées comme demandeurs d'emploi dès lors qu'elles recherchent un autre emploi et souhaitent bénéficier des services de Pôle emploi.

Jusqu'en février 2009, les demandeurs d'emploi inscrits étaient répartis en huit catégories en fonction du type d'emploi recherché et de leur situation vis-à-vis de l'emploi (exercice ou non d'une activité au cours du mois passé et, le cas échéant, nombre d'heures travaillées). Ces catégories correspondaient aux catégories « administratives » définies par l'arrêté du 5 février 19923(*) complété par l'arrêté du 5 mai 19954(*).

Nomenclature des demandeurs d'emploi inscrits
utilisée jusqu'en février 2009

Catégorie 1

Personnes sans emploi, immédiatement disponibles, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi, à la recherche d'un emploi à durée indéterminée à plein temps.

Catégorie 2

Personnes sans emploi, immédiatement disponibles, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi, à la recherche d'un emploi à durée indéterminée à temps partiel.

Catégorie 3

Personnes sans emploi, immédiatement disponibles, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi, à la recherche d'un emploi à durée déterminée temporaire ou saisonnier, y compris de très courte durée.

Catégorie 4

Personnes sans emploi, non immédiatement disponibles, à la recherche d'un emploi.

Catégorie 5

Personnes pourvues d'un emploi, à la recherche d'un autre emploi.

Catégorie 6

Personnes non immédiatement disponibles, à la recherche d'un autre emploi à durée indéterminée à plein temps, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi.

Catégorie 7

Personnes non immédiatement disponibles, à la recherche d'un autre emploi à durée indéterminée à temps partiel, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi.

Catégorie 8

Personnes non immédiatement disponibles, à la recherche d'un autre emploi à durée déterminée, temporaire ou saisonnier, y compris de très courte durée, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi.

Source : Commission d'enquête

Dans un rapport de 2008, le Conseil national de l'information statistique (CNIS)5(*) estimait que les catégories « administratives » ne permettaient pas d'appréhender de manière satisfaisante les différences de situation des demandeurs d'emploi. Il appelait donc à un regroupement de ces catégories « administratives » au sein de catégories « statistiques » plus cohérentes et correspondant davantage à la situation actuelle du marché de l'emploi.

Conformément à ces recommandations, depuis février 2009, Pôle emploi et la Dares présentent les données relatives aux demandeurs d'emploi en fonction de cinq catégories « statistiques » :

- catégorie A : demandeurs d'emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, sans emploi au cours du mois ;

- catégorie B : demandeurs d'emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, ayant exercé une activité réduite courte (de 78 heures ou moins au cours du mois) ;

- catégorie C : demandeurs d'emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, ayant exercé une activité réduite longue (de plus de 78 heures au cours du mois) ;

- catégorie D : demandeurs d'emploi non tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, sans emploi. Ils peuvent être en stage ou formation, en arrêt maladie ou en contrat de sécurisation professionnelle (CSP) ;

- catégorie E : demandeurs d'emploi non tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi, en emploi (par exemple, bénéficiaires de contrats aidés, créateurs d'entreprise, etc.).

Correspondance entre catégories administratives et catégories statistiques

Catégorie statistique

Catégorie administrative

Catégorie A

Catégories 1, 2, 3 ; hors activité réduite

Catégorie B

Catégories 1, 2, 3 ; en activité réduite (78 heures ou moins)

Catégorie C

Catégories 6, 7, 8

Catégories A, B, C

Catégories 1, 2, 3, 6, 7, 8

Catégorie D

Catégorie 4

Catégorie E

Catégorie 5

Source : Pôle emploi, réponse au questionnaire de votre rapporteur

Par ailleurs, conformément aux dispositions de l'article L. 5411-2 du code du travail, les demandeurs d'emploi sont tenus de renouveler périodiquement leur inscription et d'actualiser leur situation afin de préciser si des changements sont intervenus au cours du mois passé (reprise d'emploi, nombre d'heures travaillées, entrée en formation, etc.) via la déclaration de situation mensuelle (DSM).

Les demandeurs d'emploi peuvent effectuer cette démarche par courrier, par téléphone, par internet ou directement en agence. Jusqu'en janvier 2016, la période d'actualisation s'étendait du troisième jour ouvré précédant la fin du mois jusqu'à la veille du douzième jour ouvré du mois suivant. Par mesure de simplification, cette période s'étend désormais du 28 du mois en cours (sauf pour le mois de février où l'actualisation débute le 26) au 15 du mois suivant.

Les demandeurs d'emploi ne respectant pas cette obligation font l'objet d'une « sortie pour défaut d'actualisation » et ne sont donc pas comptabilisés comme demandeurs d'emploi au titre du mois concerné. Le versement d'éventuelles indemnités est suspendu. Le demandeur d'emploi a cependant la possibilité de se réinscrire à tout moment.

En 2015, les cessations d'inscription pour défaut d'actualisation représentaient 43,3 % des sorties des listes de Pôle emploi (cf. tableau infra).

Contrairement aux sorties pour défaut d'actualisation, qui sont dans une large mesure traitées de manière automatique, les radiations administratives doivent faire l'objet d'une décision explicite de Pôle emploi. Elles visent à sanctionner les demandeurs d'emploi ne s'étant pas soumis à différentes obligations leur incombant. L'article L. 5412-1 du code du travail fixe la liste des motifs de radiation (absence d'actes positifs en vue de retrouver un emploi, refus à deux reprises d'une offre raisonnable d'emploi, refus de répondre à une convocation, etc.). L'absence de réponse à une convocation et aux relances de Pôle emploi constitue 90 % des motifs de radiation.

Les motifs de radiation de la liste de demandeurs d'emploi

Selon l'article L. 5412-1 du code du travail, est radiée de la liste des demandeurs d'emploi la personne qui :

1° Soit ne peut justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise ;

2° Soit, sans motif légitime, refuse à deux reprises une offre raisonnable d'emploi ;

3° Soit, sans motif légitime :

a) Refuse d'élaborer ou d'actualiser son projet personnalisé d'accès à l'emploi ;

b) Refuse de suivre une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi proposée par le service public de l'emploi et s'inscrivant dans le cadre du projet personnalisé d'accès à l'emploi ;

c) Refuse de répondre à toute convocation des services et organismes du service public de l'emploi ou mandatés par ces services et organismes ;

d) Refuse de se soumettre à une visite médicale auprès des services médicaux de main-d'oeuvre destinée à vérifier son aptitude au travail ou à certains types d'emploi ;

e) Refuse une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation ;

f) Refuse une action d'insertion ou une offre de contrat aidé.

La décision de radiation est précédée d'un courrier d'avertissement permettant au demandeur d'emploi de se justifier dans un délai de quinze jours calendaires. Si les justifications apportées par le demandeur d'emploi ne sont pas considérées comme de nature à modifier le sens de la décision de Pôle emploi ou en l'absence de justification, le directeur de l'agence concernée peut décider de procéder à la radiation du demandeur d'emploi. Cette décision doit être motivée et notifiée au demandeur d'emploi. Elle est également transmise au préfet. Le versement des indemnités est suspendu pendant toute la durée de la radiation et le demandeur d'emploi ne peut se réinscrire qu'à l'issue de cette période. La durée de la radiation est variable et dépend de la nature des manquements constatés et de leur répétition. Elle est comprise entre quinze jours (pour un premier manquement) et un an (fausses déclarations).

Répartition des sorties de catégories A, B, C
par motif de sortie déclaré, en 2015

 

Nombre

%

Reprise d'emploi déclarée

1.130.316

19,8

Entrée en stage

537.955

9,4

Arrêt de recherche (maternité, maladie, retraite)

442.087

7,7

Cessation d'inscription pour défaut d'actualisation

2.473.985

43,3

Radiation administrative

507.335

8,9

Autre cas

620.823

10,9

Total

5.712.501

100,0

Champ : données brutes, France métropolitaine

Source : Pôle emploi - Dares

À l'issue de la période d'actualisation, Pôle emploi et la Dares établissent, selon une procédure rappelée infra, une liste des demandeurs d'emploi inscrits.

Cette statistique brute est corrigée des variations saisonnières et des jours ouvrés (CVS-CJO). Comme le précisent Pôle emploi et la Dares dans une note de 20166(*), « par exemple, de 1996 à 2015, le nombre brut de demandeurs d'emploi en catégorie A de moins de 25 ans a systématiquement augmenté entre les mois de juin et novembre, période correspondant à la fin de l'année scolaire, du fait de l'arrivée sur le marché du travail d'une partie de ces jeunes à l'issue de leur scolarité ». Les corrections CVS-CJO visent à « lisser » ce type de phénomènes. Comme le rappellent ces deux organismes, « de façon schématique, ces méthodes consistent à observer sur le passé de quelle façon les séries brutes fluctuent autour de leur tendance en fonction du mois de l'année et du nombre de jours ouvrables, et à calculer l'ampleur moyenne des composantes qui se répètent de façon régulière au cours de l'année ».

Le tableau ci-après confirme que les écarts entre données brutes et données corrigées peuvent être importants, à la hausse comme à la baisse. En janvier 2016, le nombre brut de DEFM en catégorie A était ainsi supérieur de plus de 190.000 au nombre de DEFM corrigé des variations saisonnières et des jours ouvrés.

Écart entre données CVS-CJO et données brutes

Période

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Catégories ABC

Catégorie D

Catégorie E

Ensemble catégories

janvier 2015

- 180.057

- 4.574

75.617

- 109.014

- 27.637

1.589

- 135.062

février 2015

- 134.142

- 12.548

87.382

- 59.308

- 35.889

- 1.774

- 96.971

mars 2015

- 27.858

- 169

16.348

- 11.679

- 45.189

- 4.540

- 61.408

avril 2015

106.568

- 17.898

- 43.695

44.975

- 41.861

- 7.108

- 3.994

mai 2015

140.462

- 1.388

- 12.606

126.468

- 25.128

- 6.698

94.642

juin 2015

212.474

30.391

- 84.014

158.851

2.569

- 4.115

157.305

juillet 2015

145.493

47.284

- 92.164

100.613

85.630

- 19

186.224

août 2015

- 68.710

21.357

93.666

46.313

94.762

9.420

150.495

septembre 2015

15.128

- 26.613

- 36.810

- 48.295

33.723

6.358

- 8.214

octobre 2015

- 45.527

- 16.455

- 29.546

- 91.528

763

3.234

- 87.531

novembre 2015

- 105.468

- 6.472

29.046

- 82.894

- 25.123

- 609

- 108.626

décembre 2015

- 57.979

- 12.547

- 3.223

- 73.749

- 12.779

4.150

- 82.378

janvier 2016

- 190.136

- 9.093

97.484

- 101.745

- 26.205

1.523

- 126.427

février 2016

- 134.751

- 9.068

80.888

- 62.931

- 37.630

- 1.878

- 102.439

mars 2016

- 21.926

- 1.069

11.815

- 11.180

- 49.741

- 4.476

- 65.397

avril 2016

100.954

- 13.823

- 42.887

44.244

- 41.424

- 7.046

- 4.226

mai 2016

150.310

6.736

- 49.576

107.470

- 34.617

- 6.518

66.335

juin 2016

217.442

27.241

- 90.093

154.590

3.474

- 4.066

153.998

juillet 2016

125.078

45.660

- 67.657

103.081

113.999

19

217.099

août 2016

- 65.865

24.126

84.558

42.819

123.996

9.438

176.253

Lecture : en janvier 2015, le nombre brut de DEFM en catégorie A était supérieur de plus de 180.000 au nombre de DEFM CVS-CJO.

Source : Commission d'enquête, d'après des données Pôle emploi

Les séries brutes et les séries corrigées peuvent également connaître des évolutions divergentes, comme le montre le graphique ci-dessous.

Évolution brute et CVS-CJO
du nombre de demandeurs d'emploi en catégorie A

Champ : France métropolitaine

Données brutes et CVS-CJO

Source : Pôle emploi-Dares (STMT)

Ces retraitements statistiques comportent en outre certaines limites qu'il convient de rappeler.

Tout d'abord, les corrections CVS-CJO s'appuient sur des coefficients déterminés à partir de méthodes statistiques (ces estimations sont réalisées à partir de l'ensemble de l'historique des séries depuis janvier 1996). Elles comportent donc une marge d'erreur non négligeable.

Ainsi, comme le notent Pôle emploi et la Dares, « l'estimation de la correction CVS-CJO repose sur l'observation des fluctuations passées de la série, et ne peut pas par construction prendre en compte un changement ponctuel de saisonnalité ou des effets des jours ouvrables. Par exemple, lorsque les vendanges ont lieu un mois plus tôt ou plus tard qu'habituellement en raison des conditions climatiques particulières [...], l'impact sur le nombre brut de demandeurs d'emploi de ce phénomène saisonnier " décalé " ne peut pas être pris en compte par les coefficients CVS, qui traduisent une réalité moyenne observée sur le passé et ne permettent de corriger que des variations se répétant chaque année au même moment avec une amplitude stable ».

De même, les variations « heurtées » peuvent traduire de véritables changements ponctuels mais réels dans la structure du marché du travail qu'il convient de conserver et d'analyser.

C'est pourquoi les corrections CVS-CJO font l'objet d'une ré-estimation chaque année au mois de février afin de « prendre en compte l'information apportée par l'évolution observée au cours de la dernière année ». À cette occasion, l'ensemble des séries sont corrigées sur la totalité de leur historique depuis janvier 1996.

Il apparaît par conséquent nécessaire que les données brutes des DEFM, déjà publiées sur les sites internet de Pôle emploi et de la Dares, fassent également l'objet d'une courte présentation dans les documents publiés chaque mois sur l'évolution du nombre de DEFM. En effet, comme le soulignait Stéphane Jugnot, chercheur associé à l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES)7(*), « il semble surtout plus important que les courbes publiées soient à la fois celles des chiffres bruts et celles corrigées des variations saisonnières, afin de montrer la saisonnalité du marché du travail et son impact concret sur l'activité de Pôle emploi. Sur des évolutions annuelles, il est inutile de faire des corrections saisonnières et on peut utiliser les chiffres bruts ».

2. Des chiffres fortement corrélés aux règles applicables et à leurs modifications

Le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois, qui constitue une donnée administrative, est donc fortement corrélé aux règles administratives et procédurales applicables ainsi qu'à leurs évolutions.

En particulier, comme l'ont rappelé la plupart des personnes entendues par votre commission d'enquête, les règles relatives à l'indemnisation du chômage ont un impact significatif sur le nombre de demandeurs d'emploi.

L'exemple des jeunes de moins de 25 ans a notamment été mentionné. En effet, ces derniers ne sont pas incités à s'inscrire à Pôle emploi dans la mesure où la plupart d'entre eux ne peuvent prétendre à une indemnisation. Ce phénomène devrait faire l'objet d'une évaluation régulière dont la réalisation pourrait être confiée à la Dares. À l'inverse, la diminution de la durée minimale d'affiliation pour ouvrir un droit à l'indemnisation, qui est passée à quatre mois à compter d'avril 2009, a pu se traduire par une augmentation du nombre d'inscrits.

De même, l'assouplissement ou, au contraire, le renforcement des obligations incombant aux demandeurs d'emploi influent sur l'évolution de leur nombre.

Ainsi, comme l'a rappelé Stéphane Jugnot, « la mise en place de l'entretien mensuel en octobre 2005 a entrainé une baisse de 25.000 à 30.000 DEFM, fin 2006 ». À l'inverse, la suppression progressive de la dispense de recherche d'emploi (DRE) entre 2009 et 2012 par l'article 4 de la loi du 1er août 20088(*) s'est traduite par une augmentation significative du nombre de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie A.

La dispense de recherche d'emploi

Créée par l'ordonnance n° 84-198 du 21 mars 1984 relative aux revenus de remplacement des travailleurs involontairement privés d'emploi et portant modification du code du travail, la dispense de recherche d'emploi était un dispositif dérogatoire qui permettait aux demandeurs d'emploi ayant atteint un certain âge qui en faisaient la demande de continuer de percevoir une allocation sans avoir à s'actualiser mensuellement ni à justifier de la réalisation d'actions de recherche active d'emploi.

Les bénéficiaires de la DRE n'étaient plus comptabilisés dans les listes de demandeurs d'emploi.

L'article 4 de la loi du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi a prévu l'extinction progressive de ce dispositif dont le bénéfice a été restreint aux personnes âgées d'au moins 58 ans à compter de 2009, d'au moins 59 ans à compter de 2010 et d'au moins 60 ans à compter de 2011. L'article 4 précité prévoyait en outre la suppression des entrées à compter du 1er janvier 2012.

Cette mesure s'est traduite par une diminution importante du nombre de bénéficiaires, passant de 408.953 en décembre 2004 à moins de 10.000 en juillet 2016.

Entre juillet 2008 et juillet 2016, le nombre de demandeurs d'emploi de 55 ans et plus a augmenté de 580.000, soit une hausse de 430 %. Sur la même période, le nombre de bénéficiaires de la DRE a diminué de 350.000.

Ainsi, selon Gérard Cornilleau et Bruno Ducoudré9(*), « l'impact de la suppression de la DRE sur la statistique du nombre de demandeurs d'emploi explique probablement une part de la hausse du chômage des seniors âgés de 55 ans et plus. Autrement dit le changement de « thermomètre » lié à la disparition des DRE aura biaisé à la hausse l'évolution du chômage depuis 2008. Contrairement à l'habitude, le traitement statistique aura ainsi été à rebours de l'objectif habituel de minoration du chômage ». Selon les auteurs, « le biais qui résulte de la suppression de la DRE est très important. La disparition de la DRE expliquerait la moitié de la hausse du nombre d'inscrits de 55 ans et plus depuis 2008 : l'augmentation observée de 557.000 chômeurs n'aurait été que de 224.000 ; en fin d'année 2015, le niveau observé du nombre de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie A aurait été plus faible de 330.000 ».

Ce changement de règle important explique certainement une partie de l'écart qui s'est creusé depuis 2009 entre les chiffres de la catégorie A de Pôle emploi et le nombre de chômeurs comptabilisés par l'Insee (cf. graphique infra). En effet, il est probable que nombre de chômeurs de plus de 55 ans sans véritable espoir de retrouver un emploi, inscrits alors en catégorie A, ne se déclaraient pas comme recherchant un emploi dans l'enquête Emploi.

Évolution du nombre de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie A
et du nombre de chômeurs comptabilisés par l'Insee

Champ : France métropolitaine.
Source : Insee, Dares, Pôle emploi, calculs OFCE

Une analyse fine de l'écart entre le nombre de DEM et le nombre de chômeurs au sens du BIT apparaît indispensable. Le nombre total de DEFM s'élevait ainsi à 6,2 millions en juillet 2016 (dont 5,4 millions de DEFM inscrits en catégories A, B et C, et 3,5 millions inscrits en catégorie A seulement), contre 2,8 millions de chômeurs au sens du BIT.

Plus généralement, il a été rappelé que, dans les pays où les conditions pour percevoir une allocation étaient plus contraignantes et où le système d'indemnisation était moins généreux, le nombre de demandeurs d'emploi inscrits apparaissait plus faible.

3. Une variabilité administrative résultant également d'une forte hétérogénéité des pratiques sur le territoire

Si la règlementation et ses évolutions peuvent avoir un impact sur le nombre de DEFM publié chaque mois, il en va de même pour leur application par les agences Pôle emploi.

Votre commission d'enquête a ainsi constaté que la question du traitement des personnes bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) n'avait pas été clairement tranchée. Les contributions recueillies sur l'espace collaboratif mis en place sur internet par votre commission d'enquête, de même que certaines personnes entendues telles que Christine Erhel, maître de conférences en économie à l'université Paris I10(*), ont indiqué que les bénéficiaires du RSA étaient tenus ou « fortement incités » à s'inscrire à Pôle emploi. Or si une telle démarche est possible, elle ne constitue pas une obligation. Ainsi, dans le seul département du Nord, 45.000 allocataires du RSA n'étaient suivis ni par Pôle emploi ni par les services du département, soit près de 40 % du total des allocataires de ce département (115.000)11(*). Il serait par conséquent souhaitable qu'une évaluation régulière de ce phénomène soit réalisée au niveau national par la Dares.

S'agissant des pratiques en matière de radiations administratives, la mission d'assistance à l'autorité de la statistique publique (ASP) conduite par l'inspection générale des finances (IGF), l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et l'Insee12(*) estimait que « le nombre de sorties de la liste par radiation étant publié chaque mois, une action de Pôle emploi impulsée pour en augmenter le nombre serait donc immédiatement visible. C'est pourquoi on ne peut soupçonner l'utilisation des procédures de radiation pour faire baisser le nombre de demandeurs d'emploi. En outre, un rapport du médiateur national de Pôle emploi sur les radiations, de janvier 2013, conclut également qu'il n'y a pas de politique de radiation. En revanche, la mission a constaté une variabilité non négligeable du processus sur le territoire ».

Au total, comme le notait la mission, si une assez forte concentration des taux de radiation pouvait être constatée - les trois quarts des agences enregistrant des taux compris entre 0,5 % et 1,25 % - des valeurs extrêmes (plus de 2 % ou 0 %) pouvaient également être affichées par certaines agences. La mission avançait plusieurs hypothèses permettant d'expliquer ces écarts : structure différente des DEFM selon les agences (les radiations concernant davantage les jeunes), taille variable des portefeuilles des conseillers et donc nombre de convocations plus ou moins élevé, hétérogénéité des pratiques des directeurs d'agence.

4. Un chiffre mensuel ne permettant, au mieux, que de déterminer une tendance de moyen terme

L'ensemble des personnes entendues par votre commission d'enquête, dont Selma Mahfouz, directrice de l'animation de la recherche, des études et des statistiques13(*), ont indiqué que le nombre de DEFM publié chaque mois par Pôle emploi et la Dares n'avait pas de signification en tant que tel, mais devait plutôt faire l'objet d'une analyse en tendance.

Pôle emploi et la Dares parlent ainsi de « seuils de significativité » en-dessous desquels il est difficile de déterminer un changement de tendance de moyen terme. À partir de données recueillies entre 2003 et 2013, ils sont parvenus à la conclusion que « lorsque l'évolution mensuelle du nombre de demandeurs d'emploi en catégorie A (respectivement en catégories A, B, C) est une hausse supérieure à + 27.000 (respectivement à + 25.000), il y a une probabilité supérieure à 95 % que la tendance de moyen terme soit également à la hausse. À l'inverse, lorsque l'évolution mensuelle du nombre de demandeurs d'emploi en catégorie A (respectivement en catégories A, B, C) est une baisse inférieure à
- 27.000 (respectivement à - 25.000), il y a une probabilité supérieure à 95 % que la tendance de moyen terme soit également à la baisse 
». En d'autres termes, une variation sur un mois du nombre de DEFM inscrits en catégorie A inférieure à 27.000 aura une probabilité inférieure à 95 % de refléter la tendance de moyen terme (cf. tableau infra).

Seuils à partir desquels la variation mensuelle a une probabilité
supérieure à 95 % d'être du même signe que la tendance

 

Variation
sur un mois

Variation
sur trois mois

Demandeurs d'emploi en catégorie A

27.000

35.000

Demandeurs d'emploi en catégories A, B, C

25.000

27.000

Seuils estimés à partir des données de la période 2003-2013.

Champ : France métropolitaine.

Source : Pôle emploi-Dares


* 1 Du ministère du Travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

* 2 Cela concerne principalement les ressortissants étrangers et les mineurs.

* 3 Arrêté du 5 février 1992 portant application de l'article L. 5411-2 du code du travail et définissant les catégories de demandeurs d'emploi ; NOR : TEFX9210025A.

* 4 Arrêté du 5 mai 1995 modifiant l'arrêté du 5 février 1992 portant application de l'article L. 311-5 du code du travail et définissant les catégories de demandeurs d'emploi ; NOR : TEFC9500507A.

* 5 Jean-Baptiste de Foucauld, Michel Cézard et Marie Reynaud, « Emploi, chômage, précarité : mieux mesurer pour mieux débattre et mieux agir », rapport du groupe de travail sur la définition d'indicateurs en matière d'emploi, de chômage, de sous-emploi et de précarité de l'emploi, CNIS, septembre 2008.

* 6 Pôle emploi, Dares, Révision des séries corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrables des demandeurs d'emploi inscrits par Pôle emploi, 2016.

* 7 Audition du 21 juin 2016.

* 8 Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.

* 9 Gérard Cornilleau, Bruno Ducoudré, « La suppression de la dispense de recherche d'emploi : quand les gouvernements augmentent volontairement le décompte des chômeurs ! », OFCE,
24 février 2016.

* 10 Audition du 11 mai 2016.

* 11 https://lenord.fr/jcms/prd1_409666/jean-rene-lecerf-le-departement-est-toujours-vivant

* 12 IGF, Igas, Insee, Labellisation des statistiques des demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi, mission d'assistance à l'autorité de la statistique publiques (ASP), avril 2014.

* 13 Audition du 17 mai 2016 : « la véritable problématique s'agissant de ces données mensuelles est de savoir ce qu'elles nous apprennent sur les tendances lourdes. Sur un plan statistique, les variations au mois le mois doivent atteindre un certain seuil pour traduire une modification de trajectoire. Nous mettons donc l'accent dans les commentaires, notamment vis-à-vis des journalistes, sur la nécessité d'examiner ces données mensuelles comme tendance ».