Mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ?

B. DES CATÉGORIES DE DEMANDEURS D'EMPLOI RECOUVRANT DES SITUATIONS TRÈS HÉTÉROGÈNES

1. Des catégories de demandeurs d'emploi qui recouvrent toujours des situations très hétérogènes

Si les catégories « statistiques » utilisées par Pôle emploi et la Dares à partir de février 2009 permettent de prendre en compte les évolutions du marché du travail connues depuis la fin des années 1990 - la recherche du contrat à durée indéterminée à temps plein ne constituant plus nécessairement la règle - elles continuent cependant d' « agréger » des demandeurs d'emploi dont les situations au regard de l'emploi peuvent s'avérer très hétérogènes . En particulier, la catégorie C , qui recense l'ensemble des demandeurs d'emploi ayant exercé une activité réduite de plus de 78 heures au cours du mois, comprend un nombre important de personnes exerçant une activité à temps complet parfois stable .

Ainsi, depuis 2009, le nombre de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie C travaillant à temps plein a connu une importante augmentation, passant de 164.500 en janvier 2009 à 467.300 en juillet 2016 .

Évolution du nombre de demandeurs d'emploi
inscrits en catégorie C bénéficiant d'un emploi à temps plein

Données CVS-CJO

Source : Pôle emploi, réponse au questionnaire de votre rapporteur

Les raisons conduisant les personnes occupant un emploi à temps complet à demeurer inscrites sur les listes des demandeurs d'emploi de Pôle emploi ont été rappelées par François Rebsamen, ancien ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, lors de son audition ^{14 ( * )} : « Pôle emploi a réalisé une enquête en mars 2015 auprès des demandeurs d'emploi de catégorie C présents en janvier. Parmi ceux d'entre eux qui travaillent à temps complet, 11 % étaient en période d'essai, mais 24 % avaient au moins un contrat de 6 mois devant eux - tout en étant considérés comme chômeurs ! Parmi ceux qui travaillent à temps complet, 87 % déclarent rechercher un meilleur emploi - ce qui explique la divergence avec les statistiques du chômage au sens du BIT ; 60 % d'entre eux disent s'actualiser pour ne pas avoir à refaire des démarches administratives en cas de perte de leur emploi ; 43 % le font pour bénéficier des services connexes de Pôle emploi tels que les conseils, les ateliers, les offres d'emplois, l'information sur les formations disponibles ; 27 % le font parce qu'ils croient à tort que c'est obligatoire - chacun tirera les conclusions qu'il voudra de ce dernier chiffre. Des entretiens ont été réalisés auprès des conseillers. Selon ces acteurs de terrain, les demandeurs d'emploi ne s'actualisent pas de peur de s'exposer à une radiation, mais aussi par crainte de délais plus longs occasionnant des retards de paiement en cas de ré-adhésion . S'actualiser représente une sécurité face à des dates de fin de contrat parfois aléatoires ».

Au total, dans un rapport d'octobre 2015 réalisé à la demande de François Rebsamen, alors ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, l'Igas ^{15 ( * )} estimait que « le nombre d'heures travaillées au cours du mois précédent, seule information exploitée pour les statistiques, ne permet pas de décrire les situations d'emploi, pourtant très hétérogènes ».

Si la quotité de travail fournit une information importante sur la situation vis-à-vis de l'emploi du demandeur d'emploi, il serait également intéressant de connaître la nature du contrat dont il a bénéficié .
Or Pôle emploi n'est pas en mesure de fournir une telle information,
celle-ci ne faisant pas partie des données collectées au moment de l'actualisation .

Votre rapporteur estime que cette situation est regrettable et considère qu' un enrichissement des données collectées lors de la période d'actualisation - intégrant notamment la nature des contrats dont ont pu bénéficier les demandeurs d'emploi - devrait être envisagé .

2. Des catégories « statiques » qui ne renseignent en rien sur les parcours des demandeurs d'emploi

La publication mensuelle des statistiques des demandeurs d'emploi en fin de mois présente une image statique des différentes catégories de demandeurs d'emploi. En particulier, les transitions entre catégories ne sont pas analysées alors que ces données sont produites par Pôle emploi . Votre rapporteur a obtenu ces informations pour la période allant
d'octobre 2015 à juillet 2016 (cf. tableau infra ).

Les transitions entre catégories de demandeurs d'emploi

	Octobre et Novembre 2015	Novembre et Décembre 2015	Décembre 2015 et Janvier 2016	Janvier et Février 2016	Février et Mars 2016	Mars et Avril 2016	Avril et Mai 2016	Mai et Juin 2016	Juin et Juillet 2016	Juillet et Août 2016
Hors liste vers A	338.168	267.911	330.405	272.746	261.682	246.411	267.871	256.522	286.294	341.833
Hors liste vers B	39.273	36.362	39.730	35.456	39.013	38.462	41.302	38.482	43.814	48.186
Hors liste vers C	30.390	37.893	28.827	30.416	34.228	33.725	39.986	39.580	43.755	51.027
Hors liste vers D	11.841	11.964	12.777	11.448	12.369	11.139	11.358	10.795	10.916	11.317
Hors liste vers E	6.370	6.256	6.218	6.498	6.869	6.051	6.674	6.463	6.880	5.922
A Hors liste	234.232	217.292	224.784	228.727	243.225	264.265	222.083	238.638	239.406	193.365
A A	3.070.691	3.135.858	3.111.549	3.196.391	3.097.479	2.948.899	2.871.669	2.817.006	2.778.812	2.927.768
A B	153.729	155.359	137.251	160.999	184.038	163.976	146.072	143.787	127.082	125.526
A C	97.925	119.714	110.335	102.401	140.470	121.957	105.784	113.899	127.659	97.149
A D	45.067	29.499	34.017	34.998	38.537	35.137	43.940	38.464	20.090	25.022
A E	23.983	17.346	20.543	19.220	22.002	18.692	20.598	18.196	15.209	12.692
B Hors liste	37.666	30.647	39.526	35.637	38.015	45.453	37.612	40.214	39.899	29.004
B A	147.321	123.787	153.332	134.333	106.901	112.192	121.332	113.446	143.427	185.915
B B	391.613	399.570	389.516	397.392	392.370	396.514	399.422	384.680	341.315	328.195
B C	140.971	160.795	136.758	143.673	170.214	159.691	168.608	163.345	161.532	140.876
B D	4.173	2.360	3.618	3.290	3.450	3.136	4.331	3.849	2.074	2.964
B E	5.611	3.913	4.597	4.168	4.518	4.283	4.718	3.930	3.312	2.886
C Hors liste	77.379	59.483	85.289	70.228	71.575	89.513	75.688	82.445	81.196	59.390
C A	95.719	73.144	123.723	99.009	61.244	74.330	77.491	73.795	103.900	144.475
C B	131.458	130.220	147.337	117.518	100.764	131.819	117.070	116.971	164.386	195.615
C C	862.122	863.722	821.269	805.559	843.065	888.041	923.732	958.818	923.154	858.960
C D	2.482	1.476	2.660	1.870	1.987	1.949	2.568	2.447	1.568	3.443
C E	9.286	6.409	5.645	6.032	5.877	5.433	10.038	6.900	5.989	5.774
D Hors liste	16.167	21.308	19.250	17.584	19.005	22.741	22.781	31.964	55.668	14.873
D A	18.338	33.546	17.853	19.076	21.316	24.376	27.389	43.429	63.852	18.196
D B	2.015	3.703	1.897	2.194	2.663	3.215	3.340	5.603	10.538	1.973
D C	1.311	2.243	1.244	1.155	1.461	1.721	1.611	2.909	9.710	1.428
D D	238.819	241.405	246.203	259.226	266.091	270.272	266.391	244.459	159.993	158.168
D E	487	518	532	470	594	516	512	653	665	263
E Hors liste	25.503	25.604	26.659	24.576	26.983	26.687	27.688	28.244	25.891	27.307
E A	4.831	4.233	5.874	4.196	4.304	3.938	4.238	4.060	5.237	4.478
E B	2.984	2.133	2.762	1.909	2.421	2.037	2.258	2.036	2.705	1.879
E C	1.735	1.556	1.783	1.308	1.647	1.452	1.655	1.642	1.847	1.902
E D	341	275	430	298	407	391	429	412	260	290
E E	374.072	386.008	382.942	388.190	388.816	394.171	392.878	399.024	399.226	395.425

Lecture : entre fin octobre 2015 et fin novembre 2015, 153.729 demandeurs d'emploi sont passés de la catégorie A à la catégorie B.

Source : Pôle emploi, réponse au questionnaire de votre rapporteur

On constate ainsi que les mouvements entre catégories peuvent être importants . Chaque mois, plus de 300.000 personnes passent de la catégorie A vers une autre catégorie (autour de 80 % vers les catégories B et C) et plus de 200.000 personnes connaissent une situation inverse (dont plus de 80 % proviennent des catégories B et C). Une rotation importante existe donc entre emploi à temps partiel et précaire et absence d'emploi .

Comme l'a rappelé Stéphane Jugnot lors de son audition, « c'est bien ce type de données qui devrait faire l'objet d'analyses fines par la Dares, à un rythme trimestriel ou annuel. Elles seraient bien plus intéressantes que les commentaires qui accompagnent la publication mensuelle. Mais le problème est que ces données issues du fichier historique ne sont pas publiées immédiatement mais avec du recul et que la presse préfère des données fraîches tous les mois ».

La publication de ces données permettrait de mieux appréhender les parcours des demandeurs d'emploi et de fournir un élément d'évaluation de l'efficacité de certaines mesures (par exemple, une augmentation du nombre de demandeurs d'emploi en catégorie A accompagnant une diminution du nombre de demandeurs d'emploi en catégorie E, à la suite d'une décision tendant à diminuer le nombre de contrats aidés pourrait traduire une faible efficacité de ce type de contrats en matière d'insertion professionnelle).

Elle permettrait en outre de mesurer l'impact de certaines décisions politiques (telles que la mise en oeuvre des plans de formation des demandeurs d'emploi ^{16 ( * )} ) sur le nombre de DEFM dans chaque catégorie . À cet égard, et compte tenu du nombre important de demandeurs d'emploi concernés, il apparaît regrettable que Pôle emploi ne réalise pas de mesure d'impact des entrées en formation sur les mouvements entre catégories au motif que « d'autres paramètres que les changements de catégories ont été suivis en priorité au titre des actions de formation ». Une telle situation nourrit la suspicion d'un traitement « statistique » du chômage, ainsi qu'en atteste un article du journal le Canard enchaîné du 3 août 2016 reprenant les objectifs quantitatifs fixés par une instruction de Pôle emploi du 21 avril 2016 (cf. annexe) pour la mise en oeuvre du plan gouvernemental « 500.000 formations supplémentaires » lancé le 1 ^er mars 2016.

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* ¹⁴ Audition du 25 mai 2016.

* ¹⁵ « Les demandeurs d'emploi inscrits en catégorie C », Igas, octobre 2015.

* ¹⁶ Plan 30.000 formations prioritaires pour l'emploi (2013), plan « 100.000 » (2014 et 2015), plan 500.000 formations (2016).