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L'informatique publique : quels moyens pour l'administration de demain ?

26 octobre 2016 : L'informatique publique : quels moyens pour l'administration de demain ? ( rapport d'information )

SECONDE PARTIE - L'ÉTAT DOIT ADAPTER SON INFORMATIQUE AUX NOUVEAUX USAGES GRÂCE À L'ACTION CONCERTÉE DE LA DINSIC ET DES MINISTÈRES

I. UNE EXTENSION PROGRESSIVE DES COMPÉTENCES DE LA DISIC, DEVENUE DINSIC

A. À PARTIR DE 2011, UNE VÉRITABLE VOLONTÉ DE PILOTER LES SYSTÈMES D'INFORMATION DE L'ÉTAT

1. Créée en 2011, la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) initie le pilotage interministériel des systèmes d'information de l'État
a) Des avis de la DISIC sur les projets informatiques les plus coûteux

Créée par décret en 20115(*), la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) « oriente, anime et coordonne les actions de l'administration de l'État visant à améliorer la qualité, l'efficacité, l'efficience et la fiabilité du service rendu par les systèmes d'information et de communication ».

Placée sous l'autorité du Premier ministre et rattachée au Secrétariat général du Gouvernement (SGG), il s'agit bien de donner à cette direction un véritable rôle d'arbitrage, d'évaluation de la performance des services numériques et non d'en faire une sorte de « super » direction des systèmes d'information.

En particulier, le directeur est informé des principaux projets informatiques envisagés par les ministères - il s'agit des projets dont le budget prévisionnel est compris entre 5 millions et 9 millions d'euros. Le directeur est également consulté, pour avis, sur les projets dont le coût dépasse 9 millions d'euros. Ses avis sont adressés au Premier ministre, aux ministres concernés et au ministre chargé du budget6(*).

En outre, un pouvoir d'alerte (auprès du Premier ministre et des ministres concernés) est reconnu au directeur, s'agissant des projets « qui présentent des enjeux ou des risques justifiant des dispositions spécifiques de conduite et de gouvernance » et à la suite de missions d'expertise conduites « sur tout projet ou système d'importance majeure dont les conditions de développement ou d'exploitation lui paraissent porteuses de risques ou d'enjeux élevés en matière de calendrier, de coûts, de qualité ou de sécurité »7(*).

Contrairement aux avis, qui concernent les projets préalablement à leur lancement, le décret précise que ces alertes peuvent être données « avant comme après le lancement des projets ».

b) La création de la mission « Etalab » et du service à compétence nationale « Réseau interministériel de l'État » : une diversité d'initiatives

Dans le même mouvement, est instituée8(*) la mission « Etalab », chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques qui est regroupée, un an plus tard, avec la DISIC au sein du Secrétariat général de la modernisation de l'action publique (SGMAP), qui remplace la direction générale de la modernisation de l'État (DGME)9(*).

Il s'agit de promouvoir le partage des données publiques, susceptible de faciliter l'innovation et la recherche - c'est la démarche d' « open data ».

À la fin de l'année 2012, par arrêté du Premier ministre10(*), est créé un service à compétence nationale (SCN) « Réseau interministériel de l'État », rattaché à la DISIC et chargé de gérer le réseau unifié qui doit raccorder, de façon sécurisée, les administrations centrales et déconcentrées de l'État.

Qu'il s'agisse de la mission Etalab ou du Réseau interministériel de l'État (RIE), c'est un modèle commun, interministériel, qui est privilégié.

2. Une inflexion majeure à partir de 2014 : des outils pour une stratégie commune
a) Le principe d'unicité du système d'information de l'État

En 2014, un nouveau décret11(*) place sous l'autorité du Premier ministre « le système d'information et de communication de l'État », composé « de l'ensemble des infrastructures et services logiciels informatiques permettant de collecter, traiter, transmettre et stocker les données sous forme numérique qui concourent aux missions des services de l'État ». Si cette responsabilité est déléguée aux ministres « dans la mesure requise pour l'exercice de leurs attributions », les infrastructures informatiques, les réseaux de communication, les services numériques d'usage partagé et les systèmes d'information relatifs à des fonctions transversales des administrations de l'État ne peuvent leur être délégués.

En effet, depuis un décret de 198612(*), les systèmes d'information étaient sous responsabilité de chaque ministre, ce qui freinait le développement des mutualisations, des applications communes, du partage des données et de la maîtrise de bout en bout de la sécurité.

Ainsi, au lieu de considérer chaque système d'information ministériel comme relevant d'un ministère, est affirmée l'unicité du système d'information de l'État. Cette nouvelle perspective implique l'interopérabilité entre les différents systèmes, la possibilité de réutiliser les données d'une administration par une autre et la mise en place d'un système cohérent.

Pour favoriser l'approche interministérielle désormais indispensable, est créé un conseil du système d'information et de communication de l'État, placé auprès du Premier ministre, qui réunit notamment les secrétaires généraux des ministères, le directeur général de l'administration et de la fonction publique, les directeurs du budget, du service des achats de l'État et de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information. Ce conseil est consulté sur la définition et la mise en oeuvre des cadres stratégiques communs.

Il est également décliné à un niveau plus technique et opérationnel.

Les ministères, à différents niveaux, sont ainsi réunis régulièrement pour définir des stratégies communes et échanger des informations. Les directeurs des systèmes d'information des ministères rencontrés par le rapporteur spécial ont souligné l'utilité de cette instance, l'un d'entre eux qualifiant notamment la revue par les pairs de « précieuse ».

Par ailleurs, un administrateur général des données13(*) est institué ; il « coordonne l'action des administrations en matière d'inventaire, de gouvernance, de production, de circulation et d'exploitation des données par les administrations ».

b) Un avis conforme de la DISIC pour les projets les plus coûteux (plus de 9 millions d'euros)

En outre, chaque ministre doit définir un « plan d'investissement couvrant les projets et activités du ministère et des organismes placés sous sa tutelle en matière de systèmes d'information et de communication » ; et désormais « les projets répondant à des caractéristiques, notamment de coût prévisionnel (...) sont soumis pour avis conforme au directeur interministériel des systèmes d'information et de communication ».

En application d'un arrêté du Premier ministre de 201414(*), la DISIC peut donc, par ces avis, contribuer à infléchir les projets informatiques des ministères dont le coût prévisionnel est supérieur à 9 millions d'euros - elle continue par ailleurs (en application du décret fondateur de 2011) à être informée des projets dont le coût est compris entre 5 et 9 millions d'euros.

Recommandation n° 2 : afin de garantir le pilotage et la sécurisation de l'ensemble des projets informatiques de l'État, soumettre les opérateurs aux mêmes obligations de consultation de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) que les ministères, et en particulier aux avis conformes pour les projets supérieurs à 9 millions d'euros.

c) Un suivi des projets les plus sensibles

Enfin, par une circulaire du 20 janvier 201515(*), le Premier ministre a fixé comme objectif de « diminuer la dépense informatique annuelle de 500 à 800 millions d'euros en 3 à 5 ans sur le périmètre de l'ensemble des ministères, sur la base des dépenses constatées en 2013, tout en modernisant le système d'information de l'État ». Il s'agit désormais de « doter le gouvernement des instruments financiers adaptés au pilotage du système d'information et à la concrétisation de ces opportunités de modernisation ». Ainsi, il est demandé à la DISIC de bâtir un « tableau de bord des projets sensibles pour le gouvernement, soit en raison de leur coût, soit du fait de la valeur du service qu'ils permettront de rendre ».

Ce tableau est mis à jour tous les trois mois. Il permet un suivi, au plus haut niveau, de l'ensemble des projets en cours et complète utilement les avis de la DISIC.

La DISIC, grâce à ses avis mais aussi au tableau de bord des projets sensibles, devient une véritable « tour de contrôle » des projets informatiques structurants pour l'État et ce, quel que soit le ministère à l'initiative - exclusion faite de certains projets du ministère de la défense.

d) La création d'un budget centralisé, géré par la DISIC

La circulaire du Premier ministre précitée prévoit la création d'un budget centralisé dont la gestion est confiée à la DISIC « afin de financer de nouveaux investissements collectifs porteurs d'économies futures. Ce budget sera alimenté dès 2016, et chaque année ensuite, par un transfert en gestion depuis les budgets de vos ministères. Ce transfert correspondra au besoin de financement des investissements interministériels qui auront été décidés après avis du conseil du système d'information et de communication de l'État, en fonction des économies constatées en exécution l'année précédente ».

Cette enveloppe centralisée - qui a pris la forme d'un budget opérationnel de programme (BOP) intitulé « système d'information de l'État » -, a vocation à être abondée par les ministères et vise à financer des investissements interministériels. Il permet par conséquent à la DISIC d'appuyer des projets spécifiques à vocation interministérielle.

En outre, ce budget opérationnel de programme a été abondé par une partie du programme d'investissements d'avenir (PIA) qui prévoyait 126 millions d'euros destinés à la « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique » pour la période 2015 - 2017.

3. Une direction interministérielle du numérique et du système d'information : une approche désormais intégrée

En 2015, un nouveau décret16(*) étend les compétences de la DISIC à la réforme numérique des politiques publiques. Elle est alors renommée Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC).

Cette direction regroupe la mission Etalab, les « datascientists » de l'Administrateur général des données, les missions de la DISIC, elle assure le déploiement et le fonctionnement du Réseau interministériel de l'État, et prend en charge les projets visant à créer une véritable administration numérique jusqu'alors développés par la direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique.

En outre, depuis 2016, la DINSIC accueille et anime un incubateur de start-ups d'État, qui développent, selon la méthode dite « agile » des services aux utilisateurs.

Une diversité d'actions du service « Performance des services numériques »

Outre l'étude et le suivi des projets coûteux et sensibles, le service « Performance des services numériques » est également chargé :

- d'un volet « RH » : il s'agit notamment d'animer un réseau de professionnels, grâce à une meilleure connaissance des compétences dont dispose l'État en matière d'informatique, à l'animation de formations et aux partages d'expériences et de suivre les évolutions statutaires nécessaires ;

- du développement et de l'animation de l'administration numérique et en particulier du projet « FranceConnect ». Ce dispositif d'identification et d'authentification unique des usagers leur permet d'accéder à différentes informations les concernant, sans devoir créer de comptes spécifiques. Il concerne déjà le site Internet des impôts, de l'assurance maladie, de La Poste, et de certaines collectivités territoriales partenaires, etc.) ;

- de certains projets interministériels de transformation et de mutualisation des infrastructures des systèmes d'information. Les principaux projets en cours à ce titre sont :


· la messagerie collaborative de l'État (MCE) qui vise à optimiser les coûts de fonctionnement des messageries de l'État, améliorer les usages et simplifier les échanges interministériels ;


· le développement de l'informatique en nuage (Cloud) ;


· la téléphonie fixe et mobile, afin d'optimiser les infrastructures de téléphonie fixe et sécuriser les communications des cabinets ministériels ;


· le schéma directeur des infrastructures d'hébergement ;

- des mutualisations dans les territoires ;

- de la modernisation des systèmes d'information concernant les ressources humaines et la paye de l'État, afin de favoriser le dialogue interministériel et garantir la cohérence des solutions choisies.

Enfin, un pôle de ce service est plus spécifiquement chargé des questions juridiques : il s'agit notamment d'encadrer la dématérialisation des formalités administratives17(*) et d'appuyer les autres projets de la DINSIC.

Source : commission des finances du Sénat à partir des informations transmises par la DINSIC

L'enjeu est donc multiple, voire contradictoire : il s'agit de doter l'État d'un système d'information cohérent et efficient et d'infrastructures mutualisées, d'assurer le partage des données entre les ministères18(*) voire avec d'autres utilisateurs, de réaliser des économies (via des mutualisations et un pilotage efficace des projets) et de développer l'administration numérique grâce à des innovations.


* 5 Décret n° 2011-193 du 21 février 2011 portant création d'une direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'État.

* 6 Ces seuils de coût ont été fixés par arrêté du 1er juin 2011 pris pour l'application de l'article 7 du décret du 21 février 2011 précité.

* 7 Article 8 du décret n° 2011-193 du 21 février 2011 précité.

* 8 Décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission « Étalab » chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques.

* 9 Décret n° 2012-1198 du 30 octobre 2012 portant création du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique.

* 10 Arrêté du Premier ministre du 17 décembre 2012 portant création d`un service à compétence nationale dénommé « Réseau interministériel de l'État ».

* 11 Décret n° 2014-879 du 1er août 2014 relatif au système d'information et de communication de l'État.

* 12 Décret n° 86-1301 du 22 décembre 1986 relatif au développement de l'informatique, de la bureautique et des réseaux de communication dans l'administration.

* 13 Décret n° 2014-1050 du 16 septembre 2014 instituant un administrateur général des données.

* 14 Arrêté du 14 novembre 2014 pris pour l'application de l'article 3 du décret n° 2014-879 du 1er août 2014 relatif au système d'information et de communication de l'État.

* 15 Circulaire n° 5764/SG du Premier ministre.

* 16 Décret n° 2015-1165 du 21 septembre 2015 relatif au secrétariat général pour la modernisation de l'action publique.

* 17 Voir par exemple l'ordonnance n° 2014-1330 du 6 novembre 2014 relative au droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique.

* 18 C'est « l'État plateforme » (cf. supra).